1L’objectif de cet article est de nourrir une hypothèse à partir d’une étude de cas. L’hypothèse est relative à l’existence d’une modalité de décision collective générique. Ce que nous dénommons à titre provisoire « vote oral » a des propriétés spécifiques suffisamment marquantes et différentes des autres manières de voter pour mériter le statut d’un mode de décision collective propre. Selon cette hypothèse, le vote oral n’est pas simplement une manière de voter caractérisée par l’expression orale des vœux des participants. L’oralité du vote va de pair avec d’autres propriétés spécifiques que l’étude de cas dont nous présentons les principaux résultats aidera à établir.

1 – Une procédure de décision négligée

2Notre mémoire des pratiques de vote est sélective. Notre expérience des élections politiques, tel qu’elles sont stabilisées dans la plupart des pays occidentaux depuis environ un siècle, détermine notre conception du vote. Il en va de même des manières habituelles de voter dans de nombreuses institutions. Trois traits semblent caractériser ces pratiques de vote :

1. Le vote est un moment nettement séparé des autres phases de la décision collective, et notamment des prises de parole et des débats à propos des valeurs des candidats ou des options à sélectionner.
2. Au moment de passer au vote, les options en compétition sont déjà fixées ; tous les votants effectuent un choix à partir de la même liste de candidats ou partition de motions.
3. La communication de l’opinion des votants est strictement canalisée par la liste des options, par des moyens d’expression discrets et non ambigus (bulletin pré-imprimé, main levée, déplacement, etc.) et par des règles d’exclusion des expressions ambiguës.

3Dans un ouvrage récent, Olivier Christin a montré que l’ampleur et l’importance des élections au Moyen Âge et sous l’Ancien Régime, hors des institutions religieuses, avaient été sous-estimées (Christin, 2014). De manière parallèle, on continue à négliger une modalité particulière du vote qui fut prégnante dans de nombreuses assemblées et comités, dans des assemblées politiques et judiciaires, des plus petites cours de justice jusqu’au Parlement de Paris, des conseils municipaux jusqu’aux conseils du Roi. Une nébuleuse de pratiques de la décision collective, dont on trouve des traces sous l’Ancien Régime et jusqu’au XVIII^e siècle, avec des références fréquentes au Sénat romain, a pour point commun l’usage du vote oral. L’oralité de l’expression est centrale, mais ne caractérise pas à elle seule ces pratiques.

4En premier lieu, le vote oral est séquentiel et ouvert : les votants prennent tour à tour la parole, et l’expression de leur avis est perceptible par les autres participants [2]. Cela est connu et a retenu l’attention des analystes parce que cet aspect public du vote est consonant avec le contexte normatif des situations dans lesquelles le vote oral a longtemps prévalu : le vote ouvert est en phase avec des sociétés et des institutions où le consensus est la norme, et le désaccord explicite difficile ; il est également consonant avec l’acceptation de l’influence publique sur les votants. À l’opposé, le souci de l’indépendance et de la liberté de chaque votant a encouragé la généralisation du vote secret et, partant, le déclin de l’usage de l’expression orale des opinions.

5D’autres caractéristiques du vote oral méritent également l’intérêt et, à notre connaissance, n’ont pas été mises en avant. Nous en retenons trois, étroitement solidaires, qui sont opposables aux trois caractéristiques du vote qui nous est familier :

1. Le vote oral n’est pas complètement détaché de la délibération : l’expression de l’opinion poursuit et éventuellement relance le débat.
2. Il participe de la formation des options : celles-ci ne sont pas complètement figées au moment où il intervient.
3. Il bénéficie d’une grande latitude d’expression.

6Voici trois exemples tirés de périodes différentes de l’histoire de France qui illustrent une ou plusieurs de ces trois caractéristiques.

7Le premier exemple est celui d’une pratique des assemblées répandue au Moyen Âge et sous l’Ancien Régime. Elle fut celle du Parlement de Paris pendant plusieurs siècles (Rogister, 1995) : chaque membre donnait tour à tour son avis, en suivant un ordre indexé sur son statut au sein de l’institution ; puis on demandait aux membres dont les opinions étaient les moins partagées de choisir entre les trois avis qui avaient reçu le plus d’approbations ; on répétait ensuite l’opération pour ne garder que deux opinions ; on retenait finalement celle des deux qui recueillait le plus de ralliements.

8Dans cette séquence où l’expression des opinions se mêlait peu à peu à leur progressive sélection, « donner son avis », c’était aussi bien formuler son opinion que se rallier à une position déjà énoncée. Cette pratique de décantation des avis, dont on trouve la trace dans les jurys de procès français, a une sorte de marqueur lexical avec le verbe « opiner », alors employé dans les assemblées délibérantes, utilisé dans un sens précis, presque technique, aux XVII et XVIII^e siècles. « Opiner », c’était formuler ce que l’on pensait de la question en débat, proposer une réponse à la question, ou encore indiquer l’opinion déjà émise que l’on faisait sienne. Bentham, dans un ouvrage écrit pour aider les constituants français à organiser leur assemblée, rencontre cette pratique au sein des assemblées provinciales réunies à la fin du règne de Louis XVI. Elle lui paraît archaïque et néfaste, parce qu’elle mélange deux activités que son modèle, le Parlement britannique, distingue et sépare soigneusement : débattre et voter, formuler une motion et voter pour une motion (Bentham, [1791]1999, p. 97-98). Il s’agissait en fait d’une modalité originale d’imbrication entre la délibération et le vote.

9Nous empruntons le deuxième exemple à une étude des élections du maire à Poitiers à la fin du XVI^e siècle (Bernstein, 2001). Les échevins votaient oralement pour désigner le nouveau maire. Lors des élections de 1575, les échevins qui prenaient la parole en premier espéraient un vote unanime en faveur de Pierre Rat, président d’un tribunal. Mais une partie des autres échevins souhaitaient élire un autre personnage, Pierre Bidoux, marchand de Poitiers. Toutefois, comme l’idée prévalait que la décision devait être unanime et qu’au regard des normes habituelles le poste aurait dû revenir au juriste, les partisans du marchand ne voulurent pas afficher d’emblée leur opposition à Pierre le Rat et se prononcèrent en faveur d’un vote à bulletin secret. Pierre le Rat intervint en précisant qu’il n’accepterait le poste de maire que s’il était élu à l’unanimité et par un vote oral. Le second tour, toujours oral, tourna en faveur des partisans du vote à bulletin secret qui, utilisé pour un troisième tour, aboutit à l’élection du marchand Pierre Bidoux. Le tableau suivant présente les scores obtenus par les différentes options lors des trois tours.

Tableau 1

Les élections municipales de 1575 à Poitiers

Votes pour Pierre Rat Votes en faveur du vote à bulletin secret Votes pour Pierre Pidoux Votes en faveur du maire en poste Abstentions Total des voix exprimées 1er vote oral 30 24 - 1 0 55 2e vote oral 22 26 - 0 50 Vote à bulletin secret 25 - 34 0 1 60

Les élections municipales de 1575 à Poitiers

10Le point que nous souhaitons souligner est le suivant : nous ne pourrions concevoir dans nos élections modernes que puisse s’exprimer lors du même tour une préférence pour la sélection d’un individu et une préférence pour une méthode de sélection. Il nous paraît évident qu’un scrutin ne doit concerner qu’une seule question à la fois et que le choix se fait entre des options relatives à la même question. Mais les échevins de Poitiers comme les membres du Parlement de Paris utilisaient une procédure dont l’esprit était visiblement différent de celui qui préside à nos pratiques contemporaines du vote.

11Le troisième exemple est emprunté à la Révolution française. Ses assemblées utilisèrent une technique de vote désignée « appel nominal » (Simonin, 2009). Le député devait répondre à l’appel de son nom et donner sa réponse à la question mise au vote. Au départ, l’appel nominal était un procédé occasionnel pour détecter sans hésitation le verdict de la majorité quand le vote par assis-debout ne le permettait pas. Il devint bientôt un moyen de sanctionner l’absence des députés ne répondant pas à l’appel et de soumettre les députés à la pression de l’assemblée et du public. Pour certaines des décisions les plus importantes, le député devait aller déclarer son avis et le motiver à la tribune. Dans ce cas, chaque question soumise au vote exigeait plusieurs heures voire toute une journée. Ce fut le cas pour le procès de Louis XVI. Après les deux premières questions sur la culpabilité du Roi et sur le besoin d’une ratification du procès par le peuple, l’assemblée consacra une journée à la troisième question : « Quelle peine sera infligée à Louis ? » On voit que la question restait ouverte. Les députés n’avaient pas à choisir entre des options clairement déterminées, même si quelques-unes étaient aisément distinguables, comme la peine de mort sans condition qui reçut 361 voix, soit exactement la majorité requise. Mais il y eut des hésitations sur le statut de 26 voix associées à la proposition d’une peine de mort assortie d’une interrogation sur le besoin de respecter un délai avant exécution. Cette proposition avait été émise par le député qui s’était exprimé le premier. Dans un premier temps, elles ne furent pas ajoutées, comme on l’aurait dû, aux voix en faveur de la peine de mort sans condition, mais considérées séparément, au même titre que les 44 voix en faveur de la peine de mort avec sursis [3].

12La difficulté résidait dans le statut de l’ajout d’une interrogation sur le besoin d’un délai pour l’exécution de la peine : introduisait-il une nouvelle option ou un ajout à l’option « peine de mort sans condition » ? L’appel nominal recelait ainsi, comme cela arrivait au Parlement de Paris, un problème d’interprétation des voix émises. Au moment de faire le compte des voix, les greffiers avaient parfois du mal à s’accorder sur la partition des options proposées par la succession des prises de parole. Selon l’interprétation des recoupements entre les différentes formulations de la réponse apportée par chacun à la question posée, la partition des options pouvait varier, ainsi que le score qui leur était attribué.

13Les trois caractéristiques du vote oral observées dans ses trois exemples, relatives au séquençage de la décision, à la fixation des options et à la latitude d’expression, et leur opposition aux traits de ce qui est devenu notre manière de voter, invitent à faire l’hypothèse suivante : le vote oral est une modalité spécifique de la décision collective, sans doute associée à des normes et des valeurs propres. Cette hypothèse de spécificité du vote oral mériterait d’être examinée par les historiens. Toutefois, un tel examen restera difficile. Les archives disponibles sont souvent difficilement exploitables. C’est pourquoi il nous a paru utile d’étudier le vote oral à partir d’un cas contemporain.

14Bien que le vote oral ne soit plus dominant dans nos pratiques de décision collective, il est encore pratiqué dans certaines institutions contemporaines. Il est donc tentant d’y chercher les aspects et propriétés du vote oral. Mais, là aussi l’accès aux informations nécessaires à une étude fine des prises de décision est souvent mal aisé. À cet égard, les comités consultatifs de la Food and Drug Administration des États-Unis, où l’on pratiqua le vote oral jusqu’en 2007, offrent une exception remarquable. Ils sont réunis régulièrement pour aider cette agence fédérale à prendre ses décisions de mise sur le marché ou de retrait des médicaments. Les conflits qu’ont suscités ses décisions y ont introduit une très forte culture de la transparence, au point que la quasi-totalité des données relatives aux délibérations et votes de ces comités est accessible sur internet. Nous avons donc choisi d’étudier le fonctionnement des advisory committees de la FDA pour explorer les propriétés du vote oral.

2 – Un cas contemporain : les comités consultatifs de la FDA

15À partir des années 1960, les États occidentaux se sont dotés de droits et d’organisations afin de contrôler plus efficacement la qualité des médicaments. Ils ont confié cette tâche à des agences publiques qui doivent faire un usage raisonné des données scientifiques disponibles pour prendre des décisions fondées en raison et communiquer des informations utiles aux prescripteurs et aux patients.

16La Food and Drug Administration (FDA) créée au début du vingtième siècle fut pionnière dans la mise en place de l’approbation préalable des médicaments qui commença aux États-Unis en 1962. LA FDA mobilise des comités consultatifs pour les évaluations jugées délicates. Le caractère consultatif des comités ne doit pas amener à sous-estimer leur importance. À proprement parler, ils ne prennent pas de décisions puisque leurs avis ne produisent aucune obligation pour l’agence. En revanche, les orientations qu’ils font ressortir sont déterminantes pour la FDA, qui suit leurs avis dans 70 % des cas, pour les firmes, comme pour les publics surveillants. Par ailleurs, bien que consultatifs, les comités produisent leurs avis selon des méthodes et un esprit qui s’apparentent à la décision collective : les experts doivent donner une réponse discrète aux questions de la FDA, par le biais d’un vote, et l’avis majoritaire est tenu pour celui du comité (Urfalino, 2010).

17Au sein de FDA, le Center for Drug Evaluation and Research (CDER) utilisait, au moment de l’enquête réalisée de 2010 à 2013, 16 à 18 comités (leur nombre a varié, au gré des créations de nouveaux comités et de la redéfinition des anciens). Presque tous les comités sont spécialisés par grandes classes de maladies, elles-mêmes liées à des groupes d’organes ou à des fonctions physiologiques concernés. Ainsi y a-t-il un Arthritis Drugs Advisory Committee et un Cardiovascular and Renal Drugs Advisory Committee. Un ou deux selon les périodes ont une vocation transversale, par exemple le Drug Safety and Risk Management Advisory Committee créé en 2002.

18Chaque comité comprend en général onze experts nommés pour quatre années. Des experts supplémentaires sont invités à intégrer le comité pour certaines réunions au gré des besoins. Finalement, en fonction des absents et des experts invités pour leur compétence sur la pathologie ou le médicament examiné, le nombre de membres ayant un droit de vote varie en moyenne de six à dix-huit, mais peut aller jusqu’à une trentaine.

19Au début de la réunion d’un comité consultatif, qui dure le plus souvent une journée, la firme propriétaire du médicament et les services de la FDA présentent les données pertinentes et leur analyse, puis des spécialistes invités proposent leur interprétation de la question examinée. La réunion est ouverte au public, qui peut intervenir après inscription. Les membres du comité peuvent poser des questions aux orateurs. Enfin, commence une délibération collective réservée aux membres du comité, mais toujours en public, à propos de chacune des deux à six questions que la FDA leur a, à l’avance, posées. Pour une partie de ces questions, la délibération débouche sur un vote. Le chairman demande alors à chaque membre de voter « oui », « non » ou « abstention ».

20L’ensemble du processus est marqué par une forte exigence de transparence, attesté par la présence d’un public et par la disponibilité sur le site web de la FDA de toutes les données de la réunion. Un mois après sa tenue, une transcription (300 à 500 pages) de tous les propos de la journée, scrupuleusement enregistrés, est disponible sur le site de l’agence. Sont alors accessibles les exposés, les débats et les votes.

21Les procédures de décision de ces comités ont été modifiées suite à une importante réforme en 2007. Jusqu’en juillet 2007, le vote public pratiqué au sein de ces comités était un vote oral et séquentiel, par le biais d’un tour de table. En août 2007, fut introduit le vote à main levée, puis quelques mois plus tard, le vote électronique [4]. La recommandation publiée en 2008 par la FDA indique que la réforme visait d’abord le passage du vote séquentiel au vote simultané. Jusqu’alors, les membres du comité votaient oralement après l’énoncé de leur nom devant le micro qui circulait d’un membre à l’autre. La réforme exige qu’après la discussion et les demandes de clarification sur l’énoncé de la question de la FDA, le président de séance demande, à ceux qui souhaitent répondre « oui » à la question, de lever la main au même moment ; la procédure se poursuit à l’identique pour les réponses « non » et « je m’abstiens ». Une fois les votes et leur décompte effectués, le micro est à nouveau passé de votant en votant pour qu’ils puissent répéter oralement leur vote (afin qu’ils soient enregistrés). Enfin, un deuxième tour de table est effectué pour que ceux qui le souhaitent puissent expliquer leur vote. En 2009, des machines à voter électroniques ont remplacé le vote à main levée.

22Le motif principal de cette réforme était la crainte de l’influence des premiers votants sur les suivants (FDA, 2008, p. 4-5). Plus précisément, c’est un phénomène de conformisme parmi les experts qui était craint. La réforme visait donc en premier lieu à passer d’un vote public à un vote secret-public, pour reprendre l’expression de Jon Elster (2013), c’est-à-dire à un vote qui est d’abord secret puis public. Un vote secret-public est tel qu’au moment du vote, le choix de chacun ne doit pas être détectable par les autres, puis après le vote, le choix de chaque votant est dévoilé. On souhaitait ainsi que les experts ne puissent pas s’influencer mutuellement ; mais on préservait ensuite le caractère public et ouvert du vote pour que les choix des experts soient connus et susceptibles d’être critiqués.

23Un autre défaut de la méthode antérieure que la réforme visait à corriger est rapidement invoqué dans le texte de la FDA : « Un autre risque potentiel est que les commentaires puissent altérer la signification ou l’interprétation de la question en jeu au point que l’on puisse se demander si tous les membres ont bien voté sur la même question. » (ibid., p. 5)

24Cette observation pointe un aspect moins explicité de la réforme. En effet, à côté de la substitution du vote simultané au vote séquentiel, elle introduit un changement qui semble n’être qu’une conséquence technique et latérale : le vote oral est remplacé par le vote à main levée, puis par le vote électronique. Ce faisant, la nouvelle méthode dissocie deux séquences : celle, silencieuse, du vote, et celle, orale, des explications de vote. Cette séparation temporelle empêche le votant de conférer à son vote, au moment de son expression, une signification différente de celle qui est attachée aux « oui » et aux « non » attendus par la FDA en réponse à sa question. La réforme visait donc également à éviter des effets propres au caractère oral du vote.

25L’enquête que nous avons réalisée avec Pascaline Costa a consisté à recueillir et à analyser les données quantitatives (les nombres de « oui », « non » et « abstentions » répondant aux questions posées lors des comités) des votes réalisés lors réunions de six comités avant et après la réforme, de 2003 à 2010 [5]. Nous avons par ailleurs procédé à une analyse qualitative systématique (des débats et prises de paroles) d’un échantillon plus restreint de réunions, celles ayant eu lieu dans ces mêmes six comités de 2005 à juillet 2007.

26Dans le présent article, nous ne retenons de cette enquête que les données pertinentes pour l’étude des aspects et propriétés du vote oral. Nous nous intéressons donc presque exclusivement aux décisions des comités avant la réforme. Les lecteurs trouveront une étude détaillée de cette réforme, de son contexte et des effets du passage du vote séquentiel au vote simultané dans une autre publication (Urfalino et Costa, 2015) [6].

3 – Les latitudes de l’oralité

27La réforme introduite dans les comités consultatifs de la FDA en juillet 2007 se présente d’abord comme le passage du vote séquentiel au vote simultané. Mais elle a substitué également le vote à main levée au vote oral. Ce deuxième changement est au moins aussi important que le premier. En effet, le vote oral présente des propriétés spécifiques. La plupart des procédures de vote, la levée de main, les positions assis-debout, l’usage de bulletins pré-imprimés ou de boules de couleurs différentes font en sorte que le votant fournit une réponse discrète et sans équivoque en réaction à l’énoncé d’une motion – « À la question A, que répondez-vous : « oui » ou « non » ? » La précision du vote permise par ces méthodes a deux composantes étroitement complémentaires : l’électeur est contraint d’exprimer son vœu en se pliant aux alternatives définies avant le vote ; les voix recueillies par chaque option sont homogènes et leur addition ne pose aucun problème.

28Le premier point concerne la netteté de la détermination de chaque décision individuelle, le second, ce que Bentham appelait l’identité des motions (Bentham, [1791] 1999, p. 91 et 95). Ce sont ces deux composantes permettant l’agrégation correcte des votes individuels qui sont mises en péril par le vote oral. En effet, fut-il immédiatement précédé de la question, il ménage à chaque votant une certaine latitude dans l’expression de sa réponse. Et les variations d’expression, qui en découlent le plus souvent, diminuent la précision des votes individuels et des scrutins.

29Pour repérer les manifestations de la latitude d’expression laissée aux membres des comités par l’usage du vote oral, nous avons établi un sous-corpus de scrutins dont nous avons pu faire une analyse qualitative et quantitative systématique. Nous avons sélectionné l’ensemble des réunions des six comités consultatifs de la FDA sous étude, en 2005, en 2006 et en 2007 (pour cette dernière année, du 1er janvier jusqu’au 29 juillet). Soit l’ensemble des réunions des comités qui ont précédé la réforme introduite le 30 juillet 2007, sur une période de deux années et demie. Ce corpus correspond à 13 réunions de comités, 38 scrutins et 737 votes [7].

30Nous avons examiné les séquences de votes et de commentaires en lisant les transcriptions, et les autres documents associés à ces réunions (minutes, rosters, etc.). Le déroulement détaillé de chacun des 38 scrutins a été étudié en nous rapportant aux transcriptions des enregistrements de l’ensemble de la phase terminale des réunions, c’est-à-dire les discussions précédant les scrutins, le déroulement des votes et les explications de vote (soit environ 30 à 50 pages des retranscriptions de chaque réunion).

31Nous avons ensuite classé les énoncés associés aux votes en fonction du statut qu’ils pouvaient avoir au regard des fonctions du vote. Nous avons pu identifier cinq catégories :

1. Les explications de vote. Dans ce cas, le vote « oui », « non » ou « je m’abstiens » est simplement complété d’une ou plusieurs raisons rendant compte de la réponse à la question.
2. Les énoncés qui manifestent la difficulté à trancher clairement et à choisir nettement entre l’une des trois réponses admises.
3. Les énoncés laissent entendre que le « oui » ou le « non » prononcé répond à une question légèrement différente de celle qui a été posée par la FDA. Appelons-les des « oui, mais ».
4. Les énoncés portent sur la nature de la question posée ou sur le problème examiné au point qu’ils sont susceptibles de rouvrir le débat.
5. Enfin, certains énoncés accompagnant le vote sont des commentaires ou des propositions sans rapport avec les quatre autres catégories.

32La distinction des cinq catégories ne peut s’appuyer solidement sur l’usage d’aucun mot précis. Par exemple, le votant peut prononcer la formule « oui, mais » sans que son énoncé ne puisse être rangé dans la catégorie 3 de « oui, mais », appellation que nous avons réservée conventionnellement pour des énoncés qui mettent en cause l’identité de la motion qui a fait l’objet d’une question [8].

33Pour faire comprendre notre manière de procéder, le plus simple est de considérer un exemple : celui déjà évoqué de la réunion du comité consultatif sur trois médicaments anti-inflammatoires de type COX-2, en février 2005. À la question concernant l’une des trois molécules, « La balance bénéfice/risque du Rofecoxib permet-elle sa mise sur le marché des États-Unis ? », six des 17 membres du comité qui ont répondu positivement ne se sont pas contentés de dire « oui ». Par ailleurs, deux des 15 membres qui ont voté « non » ont également assorti leurs réponses d’autres considérations qui ne peuvent être assimilées à des explications de vote. Voici ce qu’ils ont dit :

34

EXEMPLE ROFEXOCIB 2005, Q3b [9] :
« Oui, mais. »
« Oui, avec des réserves. »
« Oui, mais avec un dosage plus faible, 50 milligrammes. »
« Oui, mais pour les seuls enfants. »
« Oui, avec des restrictions. »
« Oui, avec des restrictions. »
« Je dirais un non massif, mais si des patients peuvent le réclamer à la firme selon un dispositif adapté je serais favorable. »
« Non, mais avec une possibilité de programme compassionnel. »

35Les deux premiers « oui » manifestent la difficulté éprouvée par l’expert à trancher clairement. Ils correspondent à la catégorie 2, celle des expressions d’indétermination.

36Les quatre suivants relèvent de la catégorie 3, celle des « oui, mais ». En effet, répondre positivement à la question de savoir si un médicament peut être mis sur le marché en l’assortissant d’une précision portant sur un dosage différent de celui qui est en cause dans la question, ou en l’assortissant d’une restriction de la prescription du remède aux seuls enfants, c’est en fait répondre à deux autres questions. La question posée par la FDA portait sur l’approbation d’une molécule à un dosage précis et pour l’ensemble des patients adultes. La signification des deux « oui, avec des restrictions » est plus difficile à saisir, dans la mesure où les restrictions envisagées ne sont pas précisées. Mais elles tendent à répondre elles aussi à une question légèrement différente.

37Les deux « non » que nous avons cités ne sont ni des « non, mais », ni des marques d’indétermination, ni des explications de vote. Les deux membres du comité préfèrent que le médicament ne soit pas remis sur le marché. Mais ils estiment que si des patients, pour quelque raison, ne peuvent plus être soignés avec les autres remèdes disponibles, le Vioxx® doit pouvoir leur être prescrit, hors AMM, dans le cadre d’un programme compassionnel. Ils proposent donc une mesure complémentaire qui n’affecte pas la décision de ne pas remettre le médicament sur le marché. Nous classons ce type d’énoncé dans la catégorie 5 des propositions et commentaires.

38Les catégories 1 et 5 correspondent à des expressions conformes aux attentes du vote : une réponse discrète avec une explication de vote ; une réponse discrète avec des commentaires ou des propositions complémentaires. En revanche, les trois autres types d’expression (catégories 2, 3, 4) ne sont pas attendus. Ils renvoient à trois problèmes posés par le vote oral que nous allons examiner dans les parties qui suivent : le problème de l’identité des motions (section 4, ci-après) ; celui de la distinction entre débattre et voter (5) ; et celui de la détermination (6).

4 – Le problème de l’identité des motions

39Le type de réponse des membres des comités consultatifs auquel nous avons donné l’étiquette « oui, mais » est susceptible d’introduire certains inconvénients affectant la valeur des scrutins et la signification des avis collectifs. Bentham a eu l’occasion de les envisager. Selon lui, la seule manière de respecter le « principe d’identité des termes de la motion et de ceux de sa résolution » (Bentham, [1791] 1999, p. 91) était la suivante : il fallait discuter d’une seule motion à la fois, puis voter pour ou contre cette motion, avant de passer à la motion suivante.

40Les comités consultatifs présentent bien le cas, souhaité par Bentham, d’un vote sur une seule motion par « oui » ou par « non ». Mais le mode d’expression oral réintroduit, au moment du vote, une latitude d’expression qui laisse au votant la possibilité de ne pas trancher selon l’exacte partition du « oui » et du « non » attendue et appelée par la question posée.

41On peut définir les réponses de type « oui, mais » de la manière suivante. En réaction à une question « A, oui ou non ? », un « oui, mais » (ou un « non, mais ») est en fait une réponse positive ou négative à une autre question : « A’, oui ou non ? », A’ étant une motion proche, mais différente de A. Ce qui veut dire que l’addition des « oui, mais » aux « oui », ou des « non, mais » aux « non », est illégitime.

42La plupart du temps, les membres des comités ne prennent pas garde à la nature de ces réponses, car elles ressemblent à des commentaires ou à des recommandations que la FDA souhaite obtenir et que le président de séance sollicite régulièrement. Pourtant, un « oui, mais » est beaucoup plus qu’un commentaire ou qu’une recommandation. Il équivaut à une transformation de la motion qui conditionne l’approbation du votant. Cette transformation est parfois aisément détectable de l’extérieur – il en va ainsi de l’approbation du remède à un dosage inférieur, ou pour les seuls enfants. Il existe aussi des cas où il est difficile de savoir si ce qui s’ajoute à un « oui » ou à un « non » équivaut à une transformation de la motion ou à une simple recommandation. Néanmoins, le problème posé par la nature de cet ajout est clairement attesté par les acteurs quand ils expliquent que son statut conditionne leur vote. En voici deux occurrences :

43

EXEMPLE FORMOTEROL 2005, Q2a : Devant voter en faveur ou non de l’inscription d’un avertissement sur l’étiquette d’un médicament, le Formoterol, un membre change son vote en donnant l’explication suivante : « M. le Président, je souhaite changer mon vote négatif en “oui”, étant donné que mes collègues ayant voté “oui” ont exprimé aussi les réserves qui avaient motivé mon vote négatif. » [10]

44

EXEMPLE ARIFLO 2003, Q3 : Deux ans plus tôt, interrogés sur la possibilité d’écarter la crainte d’un effet secondaire de l’Ariflo, les 12 membres du même comité répondent positivement, mais l’un d’entre eux fait la précision suivante : « Vu ma compréhension de la question, je pense que la réponse de chacun devrait être “non” avec des bémols, mais étant donné ce que j’ai entendu jusqu’ici, je dirais “oui”, avec pour stipulation le type de suivi mentionné par les docteurs Surawicz et Cross ». [11]

45Ainsi le votant qui ne pense pas pouvoir répondre « oui » sans plus et qui souhaite assortir son approbation d’une condition qui affecte la motion sous examen peut hésiter entre « oui, mais » et « non, à moins que ».

46Il arrive par ailleurs que, face aux interrogations des votants ou en réaction à un « oui, mais », un membre de la FDA ou le président de séance intervienne. Cette intervention peut inviter le votant à respecter la motion sous examen et tendre à maintenir l’identité des significations des réponses positives et négatives de l’ensemble des votants. En voici deux exemples patents :

47

EXEMPLE ARIFLO 2003, Q1 : La FDA demandait si l’Ariflo® avait une efficacité suffisante, contre une maladie pulmonaire, pour être mis sur le marché. Juste avant de voter et alors que le Président de séance fait préciser le sens de la question, un membre, le Dr Apter, réclame une alternative : « J’aimerais pouvoir dire “oui” mais avec des recommandations ». Interrogé, un responsable de la FDA exclut cette possibilité : « Je pense que cela peut être quelque chose que vous pouvez ajouter après, comme une discussion ou comme un commentaire, mais le vote est tel qu’il est. Suis-je clair sur ce point ? » [12]. On voit ici que le membre de la FDA tend à empêcher le « oui, mais ».

48

EXEMPLE SPIRIVA 2002, Q1 : Un an plus tôt, le même comité devait répondre à la même question pour un autre remède. Le premier votant répond par un « oui, mais », ce qui suscite la réaction correctrice du président de séance. Voici leur échange :
« Dr Patrick : Oui, sur la base des recommandations de la phase IV.
Président Dykewicz : Bien, nous devons avoir une réponse, pourtant. Elle ne peut être conditionnelle. Cela doit être un oui ou un non. Oui, si vous estimez que les données actuellement disponibles sont suffisantes pour approuver le médicament ou non, si vous différez votre approbation ? Diriez-vous non ?
Dr Patrick : Non. Oui. Oui.
Président Dykewicz : Diriez-vous oui ?
Dr Patrick : Oui. » [13]

49Mais il arrive également que, loin de corriger une éventuelle hétérogénéité des significations des réponses positives, l’intervention du président de séance contribue à l’aggraver (cf. Urfalino, Costa, 2015, p. 186-187).

50De ces quelques exemples, il nous paraît possible de tirer trois leçons :

1. Ce que nous avons identifié comme des « oui, mais » affecte bien l’identité des motions.
2. La perception de la chose est rare et tributaire des individus ; elle est donc soumise à la contingence et varie d’un individu à l’autre, d’un comité à l’autre. Le problème de l’identité des motions est perçu par certains membres, comme en attestent leurs interrogations, et par certains présidents de séance et membres de la FDA qui tentent, adroitement ou non, de le résoudre. Mais dans la plupart des cas, les « oui, mais » sont confondus avec des commentaires ou des recommandations ; ils sont censés s’ajouter aux votes alors qu’ils en altèrent la signification.
3. En toute rigueur les « oui, mais » ne devraient pas être ajoutés aux « oui ». Dans certains cas, il est pertinent de les associer aux « non » (quand ils sont assimilables à un « non, à moins que »). Dans d’autres cas, il est plus pertinent de les considérer comme des votes nuls ou comme des abstentions, parce qu’ils ne répondent pas à la question posée. Or, dans la pratique des comités, les « oui, mais » sont toujours comptés avec les « oui ».

51Nous avons montré que ces votes « oui, mais » avaient eu peu d’effets sur les avis prononcés par les comités. Sur 38 scrutins, seul l’un d’entre eux aurait eu un avis majoritaire différent si l’on s’était soucié de l’identité des motions en éliminant les « oui, mais ». Mais nous avons également montré que la faiblesse de cet effet était due à la fréquente convergence des opinions des experts. Les avis rassemblent souvent une forte majorité qualifiée, aussi, malgré les imprécisions introduites par les « oui, non », ils ne sont en général pas assez nombreux pour faire basculer la majorité d’un « oui » à un « non », ou inversement (Urfalino, Costa, p. 189-190). On peut donc en conclure que dans les cas d’assemblées ou de comités dont les décisions sont acquises avec des scores plus serrés, le problème de l’identité des motions est donc susceptible, comme le craignait Bentham, d’affecter la validité des résultats.

5 – Le problème de la distinction entre débat et vote

52Le vote secret-public adopté lors de la réforme de 2007 vise à combiner l’influence estimée bénéfique d’un public externe et l’absence d’influence des experts entre eux au moment du vote. Il faut noter que le contrôle des influences issues de l’extérieur et le contrôle des influences intérieures au comité n’ont pas les mêmes ressorts. Dans le premier cas, il s’agit de repérer les acteurs susceptibles d’exercer une influence, bénéfique ou néfaste. Dans le second cas, les acteurs sont déjà donnés : ce sont les experts eux-mêmes. Il s’agit alors de discriminer les différentes parties de leurs activités susceptibles d’être aussi bien opérateurs que cibles de l’influence. Ces activités consistent à former et à exprimer des opinions ; il s’agit donc de distinguer les différentes parties de l’expression des opinions. Il faut ensuite évaluer le caractère souhaitable ou néfaste de l’exposition de ces parties à l’influence mutuelle des experts. La distinction paraît aisée à saisir intellectuellement et à réaliser sur le plan pratique : d’un côté, le débat, où l’on échange des positions et des arguments ; de l’autre côté, le vote, où l’on exprime la conclusion de son raisonnement.

53Pour les comités étudiés, il apparaît qu’il n’est pas si aisé d’imposer une partition nette séparant la partie de l’opinion, qui doit être publique, et celle qui doit être momentanément secrète. Cela tient à la fois au problème conceptuel que pose toute partition de la formation d’une opinion et à la pratique instituée du vote oral. Voyons d’abord comment la partition du public et du secret varie au sein des comités consultatifs.

54Dans la partie précédente, nous avons évoqué les effets de la latitude d’expression laissée par le vote oral. Nous avons souligné qu’elle pouvait affecter l’identité des motions. Mais il est insuffisant d’appréhender le vote oral sous le seul angle de ses effets néfastes et de leur évitement. En effet, une partie des faits que la recommandation de 2008 sur les procédures de vote pointe comme des dysfonctionnements devant être corrigés ont été considérés, avant la réforme, comme des aspects normaux et même souhaitables.

55Avant la réforme, la conduite des débats et des votes variait d’un comité à l’autre, d’un président de séance à l’autre. Beaucoup se souciaient déjà d’une séparation entre débat et vote, et quelques-uns utilisaient déjà le vote à main levée. Mais, quelles que soient les précautions prises, la conception et la pratique du vote qui prévalaient tendaient à estomper les frontières préalablement posées. Principalement parce que prévalaient une idée et une pratique qui n’ont d’ailleurs pas disparu, on le verra, après 2007. Cette idée est la suivante : le tour de table pendant lequel chacun vote et explique son vote est un moment où il est encore possible pour un expert de forger définitivement son opinion, voire d’en changer.

56Ainsi trouvait-on presque normal qu’un membre du comité passe son tour, l’écoute des explications de vote de ses collègues devant l’aider à se déterminer.

57

EXEMPLE ARIFLO 2003, Q1 :
- « Président de séance : Dr Cross ?
- Dr Cross : Ma réponse est “peut-être”, mais je dois décider vers quelle réponse je penche. Puis-je passer mon tour et écouter les commentaires des autres ?
- Président de séance : je vais devoir demander à quelqu’un si c’est permis par les procédures. Oui, vous pouvez passer votre tour, mais tout le monde ne peut pas en faire autant [rires]. » [14]

58Dans la mesure où les raisons mentionnées à l’appui du vote sont susceptibles de convaincre d’autres membres qui ont déjà voté, le changement de vote est normal et même souhaitable, pour certains présidents de séance.

59

EXEMPLE KETEK 2006, Q1 : Voici ce que déclare le président de séance juste avant le début du scrutin : « Après avoir entendu les raisons de chacun, il y aura la possibilité de changer votre vote. Je suggèrerais que changer son vote n’est pas nécessairement un signe de faiblesse. » [15]

60Encore plus remarquable est, après la réforme de 2007 et même après la substitution des mains levées par une machine à voter électronique, le maintien de la possibilité de changer son vote après avoir écouté les explications de vote des autres experts. Voici l’étonnante mise au point du président d’un comité réuni en 2009 :

61

« Maintenant, juste pour clarifier un peu les choses, le vote que vous faites avec le microphone peut être considéré comme un vote provisoire. Le vote officiel sera le vote que vous enregistrez au moment où vous expliquez votre vote. Et si le débat ou les arguments évoqués lors du tour de table modifient votre avis, vous êtes libres de le faire. » [16]

62Ainsi, alors même que la réforme a été introduite pour éviter les effets conformistes du vote séquentiel, un changement de vote est autorisé à la suite des explications de vote, ce qui réintroduit une possibilité d’influence que l’on avait voulu empêcher.

63Dans ces trois exemples, la crainte de l’influence des premiers votants sur les suivants n’a pas cours puisque, associé aux raisons, le vote participe encore de l’échange d’arguments. La frontière entre discussion et vote est mouvante.

64Tout ceci interdit de saisir la réforme et ses effets sous l’angle exclusif d’un changement de procédure visant à corriger des dysfonctionnements. La réforme peut être vue sous l’angle de la prévalence variable de deux conceptions. La première conception considère que l’on doit maintenir à tout prix la séparation entre débat et vote pour préserver l’autonomie du choix de chaque expert : elle est celle qui préside à l’esprit de la réforme. La seconde conception accepte de fragiliser cette frontière parce qu’elle considère que l’expression exhaustive de l’opinion exerce une influence bénéfique sur l’opinion des autres ; cette autre conception était présente dans la pratique antérieure et survit en partie après 2007.

65Ces deux conceptions sont au service de la qualité des avis des comités, mais elles s’opposent parce que chacune privilégie l’une des deux exigences suivantes :

1. L’exigence de préserver le bénéfice qualitatif du débat. La manière qu’a un expert d’articuler les raisons, en un raisonnement global débouchant sur son vote comme conclusion, est susceptible d’éclairer la formation de l’opinion des autres participants.
2. L’exigence de préserver la valeur du nombre des suffrages majoritaires. La supériorité numérique en faveur d’un avis est censée être une indication de sa plus grande chance d’être valable [17]. Mais pour que l’on puisse attribuer cette valeur épistémologique à la convergence des avis, il faut que chacun d’entre eux soit issu d’une réflexion autonome. Prenons l’exemple d’un score de 10 voix contre 5 en faveur de l’option A. Imaginons que 4 des 10 votes majoritaires ont été influencés par le vote des 6 autres ; dans ce cas, la convergence réelle et pertinente des opinions majoritaires est celle de 6 experts et non de 10 ; et, qui plus est, l’écart entre la majorité et la minorité n’est plus que de 6 contre 5, soit une seule voix.

66Il se trouve que ces deux exigences ne peuvent être satisfaites au même degré et en même temps. Si l’on met l’accent sur les vertus de la mise en commun des opinions, on prend le risque de laisser sans frein la possible influence de certains experts ; si l’on privilégie l’autonomie du jugement des experts et la valeur de la convergence de leurs opinions, on limite l’impact pédagogique de leur publicité mutuelle.

6 – Le problème de la détermination

67Le levé de main ou le vote électronique, méthodes qui ont succédé au vote oral, imposent matériellement, sans rappel à l’ordre de quiconque, la séparation du débat, du scrutin et des explications de vote. Ce faisant, ces procédures de vote assurent le respect de l’identité des motions et séparent fermement la séquence où l’influence mutuelle est permise, le débat, et celle où l’influence mutuelle doit être évitée, le vote.

68À l’opposé, le vote oral est une pratique qui fragilise les frontières constitutives du débat et du vote. Sauf à imposer de manière continue une discipline de l’expression, sans doute gênante pour tout le monde parce que personnalisée, le vote oral a toutes les chances de déboucher sur des expressions qui, à terme, réintroduisent une exigence de débat (parce que l’identité des motions est affectée) ou font intervenir directement des éléments de discussion (des raisons justifiant le choix et susceptibles de peser sur les avis suivants, voire même d’amener un expert qui s’est déjà prononcé à modifier son vote).

69Avec le vote oral, l’expert gardait une grande liberté d’expression qu’il a perdue avec le passage au vote à main levée. Il pouvait voter « oui » ou « non » tout en modifiant le sens de sa réponse et en manifestant la difficulté de trancher. Mais cette liberté avait une contrepartie : il ne maîtrisait pas la manière dont son vœu était intégré dans le résultat collectif. Un « oui, mais » permettait à son émetteur de préserver la nuance de son opinion, mais il était compté comme un « oui ». Avec le vote à main levée ou avec le vote électronique, l’expert ne maîtrise pas plus les conditions de l’agrégation des voix, mais on peut faire l’hypothèse que le formatage de son opinion étant plus évident et plus brutal, il peut concentrer son attention sur la manière de faire en sorte que son vote contribue au résultat le plus proche possible de ce qu’il souhaite réellement. Celui qui était tenté de contester la formulation de la motion et le sens des réponses positive et négative doit, après la réforme, composer avec la rigidité imposée de la signification de son vote : à lui de voir s’il veut abonder les « oui » ou les « non ». Il ne peut pas se faire d’illusion sur l’inévitable formatage de son opinion.

70Ce faisant, s’ouvre plus nettement la dimension stratégique de son vote : il se peut qu’aucune des alternatives qui lui sont imposées ne soit conforme à son vœu ; à lui de choisir celle qui contribuera à l’avis collectif qui en est le moins éloigné, ou de choisir de renoncer à peser sur le scrutin en s’abstenant. On ne peut parler ici de « vote stratégique » ou « sophistiqué » au sens de Robin Farquharson (1969), défini comme le fait de voter A plutôt que B, bien que l’on préfère B, parce que voter B aboutira à un résultat collectif plus éloigné de B que le résultat probablement obtenu en votant A. Le vote stratégique anticipe l’impact des choix des autres votants. Il s’agit plutôt ici, en deçà de l’anticipation des effets d’agrégation, de la dimension stratégique du vote : parce que les contraintes de la décision collective sont présentes dès l’expression de l’opinion, celle-ci doit d’emblée prendre en compte la dimension collective et interactive du vote. La contrainte pesant sur l’expression ouvre sur sa dimension stratégique.

71Par ailleurs, les « oui, mais » et les « non, mais » permettaient de conserver une certaine indétermination dans l’expression d’une réponse positive et négative. Le vote à main levée et le vote électronique canalisent cette indétermination qui ne peut plus s’exprimer que par le moyen de la réponse « je m’abstiens ».

72L’hypothèse selon laquelle la modification de la procédure de vote a introduit ces changements paraît confortée par la forte augmentation du taux d’abstention après l’abandon du vote oral. Dans le corpus des 202 scrutins réalisés de 2003 à 2010, l’importance de l’abstention avant et après la réforme peut être mesurée de deux manières : par la proportion de scrutins comptant au moins une abstention et par le nombre de votes « je m’abstiens ». Les tableaux ci-dessous montrent que ces deux indicateurs s’accroissent nettement avec la réforme, démontrant avec une quasi-certitude que ce changement est dû à la réforme.

Tableau 2

Scrutins sans ou avec au moins un vote « je m’abstiens » de 2003 à 2010 [18] [19]

Scrutins avec au moins un vote « je m’abstiens » Scrutins sans vote « je m’abstiens » Total Avant la réforme 13 (14 %) 22 81 (86 %) 71 94 (100 %) Après la réforme 34 (31 %) 25 74 (69 %) 83 108 (100 %)19

Scrutins sans ou avec au moins un vote « je m’abstiens » de 2003 à 2010 [18] [19]

Tableau 3

Votes « je m’abstiens » de 2003 à 2010 [20]

Votes « je m’abstiens » Votes « oui » et « non » Total Avant la réforme 18 (1,3 %) 35 1 410 (98,7 %) 1393 1 428 (100 %) Après la réforme 54 (3,5%) 37 1 486 (96,25%) 1503 1 540 (100%)20

Votes « je m’abstiens » de 2003 à 2010 [20]

73On peut faire l’hypothèse que certains membres des comités qui, avant la réforme, auraient émis un « oui, mais » ou un « non, mais », après la réforme, se sont abstenus.

74Les comités consultatifs sont consultatifs, mais leurs avis doivent emprunter la forme des décisions. Leurs membres sont soumis à la tension entre la complexité d’un avis expert et la simplicité du format d’expression exigée par l’agrégation des votes. Le « vote » oral ménageait une sorte de compromis modérant cette tension. La perception de certains de ces inconvénients a mené à son abandon.

7 – Conclusion

75Quelles leçons pouvons-nous tirer de cette étude de cas ? Rappelons que nous avons fait l’hypothèse de l’existence d’un ensemble générique de pratiques de décision collective ayant pour trait commun le vote oral. Notre attention avait été attirée sur ces pratiques par les observations de Bentham sur les assemblées provinciales organisées en France à la fin du règne de Louis XVI. Il avait repéré la confusion du débat et du vote et un effet négatif du vote oral : le problème de l’identité des motions [21]. Ses observations et l’étude des comptes rendus disponibles du Parlement de Paris nous ont convaincu qu’il y avait là, à l’œuvre, une modalité de prise de décision collective spécifique. Modalité spécifique que nous avons retrouvée dans d’autres situations de décision collective, au Moyen âge, sous l’Ancien Régime et lors de la Révolution française. Nous nommons « vote oral » cette modalité de décision collective, provisoirement et par défaut d’une dénomination générique plus appropriée.

76Rappelons les trois traits qui la caractérisent : la continuité entre le débat et le moment de l’expression des opinions destinée au décompte de voix ; la poursuite de la formation des options au cours du vote ; la latitude d’expression. La définition de ces traits est trop négative et déterminée par le contraste avec notre pratique du vote. Si notre hypothèse de l’existence d’un mode spécifique de décision collective est juste, il nous faudra aboutir à une définition positive. D’autres études de cas, empruntées à la période contemporaine et à l’histoire devront être menées pour arriver à une telle définition positive.

77En attendant, l’étude des votes au sein de la FDA nous a permis de retrouver les trois caractéristiques du vote oral. Le fait est remarquable et n’allait pas de soi. Qui plus est, nous avons pu les étudier plus en détail que ne peuvent le faire les historiens, en l’absence des données adéquates. Bentham avait pointé un risque spécifique, le problème de l’identité des motions, mais n’en donnait aucun exemple, faute de disposer de comptes rendus détaillés des assemblées provinciales. Nous avons pu, à notre connaissance pour la première fois, documenter précisément ce phénomène propre au vote oral, grâce aux verbatim des comités de la FDA.

78Par ailleurs, le cas sous étude nous a permis de saisir les deux dimensions que comprend toute méthode de décision collective. La première dimension est technique. Une procédure de décision doit résoudre, sans coût excessif pour les acteurs, un problème : faire en sorte que puisse être formé et sélectionné un seul avis à partir d’une pluralité d’opinions. C’est un problème technique, parce qu’on peut en évaluer l’efficacité (Urfalino, 2014, p. 7-8). Bentham condamnait les pratiques délibératives des assemblées provinciales au nom de leurs défauts techniques : confusion, mauvais décompte et partition approximative des opinions. De la même manière, la réforme des procédures des comités consultatifs de la FDA en 2007 était motivée par un diagnostic de dysfonctionnement. Cette dimension technique explique aussi le rejet du vote oral dès que le nombre de votants augmente. Rappelons-nous la durée des appels nominaux à la convention, neuf heures pour le décret d’accusation de Marat, avec un peu plus de sept cents députés ! (Simonin, 2009, p. 68).

79Mais on aurait tort d’expliquer la diffusion et la prévalence des procédures de vote par les seuls aspects techniques. Elles ont aussi une dimension normative. Une procédure de décision doit respecter des normes et des valeurs de la société et surtout de l’institution qui l’utilisent, ce d’autant que la décision ou l’avis dont elle permet la formation va s’imposer à tous. Nous avons vu que la réforme de 2007 ne pouvait être comprise comme une simple correction d’un problème technique. Elle a tranché entre deux exigences normatives tendanciellement opposées : la maximisation les effets bénéfiques du débat, ou la maximisation de la valeur du nombre des suffrages convergeant. Cela suggère une piste pour indiquer quelques aspects du cadre normatif congruent avec l’usage du vote oral. Il va de pair avec le fait que les exigences de la formation de la décision collective finale ne pèsent que modérément sur l’expression des individus ; les expressions de leurs opinions sont peu contraintes par les exigences de leur agrégation. Il va de pair également avec une moindre réserve à l’égard de l’influence mutuelle entre les participants. Tout cela suggère que ce mode décision est congruent avec une grande autorité prêtée aux opinants.

80Quelle que soit la valeur de cette hypothèse, ces considérations plaident pour que l’on soit attentif à la spécificité des votes aux formes souples d’expression, d’un usage apparemment plus fréquent au Moyen Âge et sous l’Ancien Régime qu’à notre époque.