1La France est activement impliquée dans des relations de défense très étroites avec ses alliés les plus proches que sont, en Europe, le Royaume-Uni et l'Allemagne, ainsi que les États-Unis. Cet engagement multiple dont fait preuve Paris offre une centralité à la France, mais présente également des risques d'éparpillement, voire de contradictions entre ces différents partenariats. Les changements en cours offrent l'occasion de repenser ces partenariats.

Évolution des relations bilatérales avec l'Allemagne, le Royaume-Uni et les États-Unis

2Le plus institutionnalisé et le plus politique des trois partenariats dans le domaine de la défense est celui avec l'Allemagne. Sans rentrer dans les détails historiques et institutionnels de cette relation bien connue et largement documentée, la coopération militaire franco-allemande est structurée autour du Conseil franco-allemand de la défense et de la sécurité, de formations et échanges d'officiers, de la brigade franco-allemande, et de programmes d'armement conjoints. Au-delà de la pratique récurrente du juste retour et des manques d'efficacité qui en résultent, la coopération industrielle est souvent confrontée à des désaccords au sujet des exportations [1]. Sur le plan opérationnel, il s'agit largement d'améliorer la connaissance mutuelle et de juxtaposer les forces lors des exercices et entraînements. Si cela donne de la visibilité à cette coopération, les résultats en termes de convergence des pratiques, doctrines et matériels sont au mieux limités, et le risque reste une complexification des modèles, ainsi que des coûts supplémentaires engendrés par la coopération [2]. Ce problème n'est pas récent, et ne concerne pas que la coopération franco-allemande, mais il est particulièrement criant dans ce cas étant donné les motivations principalement politiques et symboliques à coopérer dans ce domaine.

3Cela étant, on constate une certaine évolution dans la politique de défense allemande depuis 2014, qui affecte ­ plutôt positivement ­ le partenariat Paris-Berlin. D'abord, la culture stratégique allemande évolue lentement vers une approche plus tolérante vis-à-vis des déploiements extérieurs et de l'usage de la force. Si les mécanismes de contrôle institutionnel restent en place, la multiplication des attaques terroristes en Europe, l'attitude de la Russie à l'Est, l'expérience gagnée en Afghanistan, la « crise des réfugiés », les pressions des alliés et l'arrivée de Von der Leyen à la tête du ministère allemand de la Défense fin 2014 ont tous contribué à consolider le consensus de Munich [3] par lequel l'Allemagne entend assumer une plus grande responsabilité sur la scène internationale. Ces idées ont été entérinées dans le Livre blanc de la défense allemand de 2016. La proactivité sur le dossier russe, les décisions allemandes de contribuer ­ par des moyens non cinétiques ­ aux opérations multinationales (EUTM Mali ; opération « Inherent Resolve »), et les annonces d'augmentation du budget de la défense s'inscrivent dans cette logique.

4Une autre caractéristique de la relation franco-allemande est qu'elle demeure indissociable ­ car indissociée ­ du niveau européen. Du fait du poids politique des deux pays à Bruxelles, « moteur franco-allemand » et « défense européenne » sont perçus comme allant de pair. C'est donc tout logiquement que, dès le lendemain du vote en faveur du Brexit, Paris et Berlin ont fait des déclarations réaffirmant leur engagement dans l'Union européenne et leur volonté d'un grand plan européen pour la sécurité et la défense, dans la lignée des initiatives également soutenues par la Commission et la haute représentante Federica Mogherini depuis 2015 : Plan de mise en  uvre de la stratégie de sécurité globale de l'Union européenne (UE) ; capacité militaire de planification et de conduite ; Fonds européen de défense ; lancement de la Coopération structurée permanente (CSP) ; augmentation du budget de l'Agence européenne de défense (AED), etc. Si la négociation des modalités concrètes de la CSP a révélé des désaccords en termes d'approche et d'ambition, et qu'à l'heure où nous écrivons cet article, des incertitudes persistent sur la stabilité du gouvernement de coalition résultant des élections allemandes de septembre 2017, force est de constater que cette relation bilatérale bénéficie actuellement d'un contexte de changements clairement favorable.

5La coopération franco-britannique de défense diffère de la coopération franco-allemande sur à peu près tous les points : elle est à la fois moins institutionnalisée, moins politique, plus riche sur le plan opérationnel et industriel, et elle est mise en danger par plusieurs changements depuis 2013. La mise en  uvre des Traités de Lancaster House a permis de sécuriser plusieurs acquis. Bien que la force franco-britannique (CJEF), initiée en 2010, ne soit pas encore réellement en mesure de mener des opérations de haute intensité, la coopération sur le développement de cette force a permis de faire travailler ensemble les armées britannique et française, de multiplier et fluidifier les échanges bilatéraux, et de faire converger les doctrines [4]. Sur le plan des opérations militaires, l'intervention en Libye en 2011 (malgré ses conséquences politiques et humanitaires) a beaucoup fait progresser la coopération militaire bilatérale. Le Royaume-Uni a apporté un soutien (non cinétique) à la France au Mali et en Centrafrique. Depuis 2014-2015, les Britanniques interviennent comme la France via des frappes aériennes, et des forces spéciales en Irak et en Syrie. Aujourd'hui, les Britanniques et les Français travaillent de concert et sont conjointement déployés, sous commandement britannique, en Estonie, dans le cadre de la « Présence avancée rehaussée » de l'OTAN. Dans le domaine de l'armement, deux secteurs concentrent actuellement les efforts. D'une part, l'initiative « One Complex Weapons » vise à intégrer complètement l'entreprise missilière MBDA et, ce faisant, à fusionner certaines capacités industrielles et à mener des programmes en commun. La coopération est également en cours dans le domaine aéronautique autour du Future Combat Air System (FCAS) qui réunit les principaux industriels français et britannique, Dassault et BAE.

6Deux changements affectent la relation bilatérale. D'une part, le relatif retrait stratégique du Royaume-Uni, perceptible depuis le début de la décennie, et d'autre part, le vote de juin 2016 en faveur de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne. D'abord, le moindre interventionnisme britannique qui repose sur trois facteurs : 1) la fatigue stratégique ayant résulté des interventions longues en Afghanistan et en Irak ; 2) les arbitrages budgétaires ayant suivi la Strategic Defence and Security Review de 2010 ; et 3) les conséquences du désastre irakien sur l'opinion publique et les contrôles institutionnels de l'emploi de la force, avec pour conséquence une moindre marge de man uvre pour le gouvernement. Ainsi, après la satisfaction de court terme qui a suivi l'intervention militaire en Libye, la coopération franco-britannique a été bien moins développée lors des crises et interventions récentes : le Mali et la RCA ne sont pas considérés comme touchant directement aux intérêts britanniques. Sur la Syrie, le vote de la Chambre des communes le 31 août 2013 a créé un précédent contraignant pour le gouvernement britannique, qui ne s'est pas arrangé avec la publication du rapport de l'Irak Enquiry en juillet 2016, puis du rapport des Communes sur l'intervention en Libye en septembre de la même année [5].

7Ensuite, le Brexit engendre nécessairement des effets sur la coopération bilatérale, d'abord car il crée des incertitudes supplémentaires sur la capacité d'action du gouvernement et la solidité du Royaume-Uni comme partenaire stratégique : faiblesse de Theresa May après l'élection de juin 2017, risques pour l'économie britannique, qui pourraient se répercuter sur les dépenses de défense, enjeu d'un nouveau référendum écossais, etc. En outre, il fait évidemment peser une lourde incertitude sur la future relation du Royaume-Uni avec l'UE, y compris dans le domaine de la défense. À l'heure actuelle, les responsables politiques ont tous insisté sur le fait que le partenariat bilatéral serait préservé, voire renforcé. Un domaine d'avenir pour la coopération bilatérale est certainement la lutte contre le terrorisme et le domaine cyber, comme annoncé lors de la rencontre entre Emmanuel Macron et Theresa May en juin 2017. La coopération dans le domaine nucléaire ne sera pas affectée. Toutefois, sur le plan des coopérations industrielles, la France est prise en deux feux : d'une part, la tentation de se saisir du Brexit pour faire progresser la politique de sécurité et défense communes, et notamment la base industrielle et technologique de la défense européenne et, d'autre part, le souhait de garder une masse critique d'échanges avec les Britanniques, qui restent ­ malgré leur retrait actuel évident ­ le pays européen le plus important et le plus actif sur le plan de la défense.

8Bien que différente du type de relation que la France peut entretenir avec des partenaires européens qui lui sont équivalents sur le plan du poids économique et militaire, la relation avec Washington est structurante pour les orientations stratégiques françaises. Cette relation a connu des évolutions positives depuis la fin de la décennie 2000, dans la mesure où certains blocages en France ont été levés, permettant une mise en accord des discours politiques avec les pratiques ­ caractérisées par une coopération opérationnelle avancée [6]. À la suite d'une longue évolution politique et d'un éloignement d'une conception « orthodoxe » du gaullisme, la France a développé des liens opérationnels avec les États-Unis à partir des années 1990 et de la guerre du Golfe. Cependant, ce n'est que pendant la présidence de Sarkozy que divers engagements institutionnels ont été pris pour reconnaître les changements de pratiques français, symbolisés par le retour dans les structures intégrées de l'OTAN. Il y eut également des changements progressifs dans les discours, que ce soit dans les Livres blancs de la défense ou dans les discours politiques où les présidents français ont cherché à justifier ces décisions institutionnelles et à solidifier l'expérience militaire en partenariat stratégique avec les États-Unis.

9Enfin, les acteurs militaires et diplomatiques ont développé, au cours des dernières années, de nouvelles perceptions sur leurs homologues américains, caractérisées par une forte proximité opérationnelle. Cela s'est illustré en particulier entre les armées de l'Air et les forces navales, comme nous l'expliquons plus loin. Aujourd'hui, si les relations bilatérales promettent d'être moins visiblement harmonieuses qu'entre Obama et Hollande [7], Donald Trump et Emmanuel Macron ont toutefois en commun une certaine vision de la politique étrangère et de sécurité guidée par la Realpolitik [8], ce qui devrait permettre de maintenir le même niveau de coopération militaire ­ tant que les deux intérêts nationaux sont perçus comme convergents.

Articuler les engagements multiples de la France

10Chaque relation de coopération que la France entretient avec ses alliés les plus proches présente des caractéristiques bien différentes. Ces relations doivent être articulées entre elles, ainsi qu'avec le niveau multilatéral ­ OTAN, UE et coopération ad hoc ­ qui joue un rôle fondamental dans leur structuration et leur pérennisation.

11Dans le cas franco-allemand, les liens avec l'Union européenne sont fondamentaux ­ sans sa dimension européenne, cette coopération ne se serait pas tant développée dans le domaine de la défense. Au contraire, dans le cas franco-britannique, la dimension régionale est, sinon taboue, au moins sous-exploitée. La relation franco-britannique a toujours bien moins bénéficié du contexte européen : la dimension régionale du partenariat tend à créer des tensions au niveau bilatéral, depuis les velléités d'accession britannique à la CEE. Pourtant, dans les faits, la relation franco-britannique a également reposé sur les institutions régionales : l'UE, qui facilite les programmes d'armement conjoints et la coopération dans la recherche, la coopération policière, et rend possible les sanctions économiques internationales ; et l'OTAN, qui offre des infrastructures et normes servant de base à la coopération entre forces armées, et encadre les efforts de défense en Europe de l'Est. Tous ces éléments sont des aspects centraux de la relation bilatérale franco-britannique qui tendent à être oubliés au profit des désaccords sur la coopération structurée permanente, l'état-major opérationnel de l'UE, ou le partage des tâches UE-OTAN. Or, le fait que la France ne soit pas leader dans l'initiative des « Framework Nations » de l'OTAN ­ et la dé-corrélation de facto entre la CJEF et l'OTAN ­ montrent bien les difficultés qu'il peut y avoir à segmenter les différentes initiatives et, ce faisant, les limites pour l'influence française.

12L'échelon trilatéral peut également servir de complément à ces deux échelles de coopération. Il peut exister une réelle plus-value à développer l'échelon trilatéral franco-britannico-américain. C'est déjà le cas sur le plan de la diplomatie au sein du Conseil de sécurité des Nations unies, sur le plan nucléaire à l'OTAN, ou sur le plan de la coopération opérationnelle. La coopération entre les armées de l'Air a notamment été enrichie depuis 2011 : intégration d'aviateurs britanniques et français au Strategic Studies Group de l'armée de l'Air américaine, et exercices visant à « améliorer la compréhension stratégique et l'efficacité opérationnelle [9] », le tout encadré depuis 2013 par une charte signée par les chefs d'état-major des trois armées de l'Air. Preuve de l'intérêt de ce type d'initiatives trilatérales, des accords ont été signés par les trois CEMM en mars et juin 2017 afin de travailler à améliorer l'interopérabilité des trois Marines, incluant des domaines tels que les groupes aéronavals et la lutte anti-sous-marine [10].

13Au niveau européen, les coopérations « minilatérales » remplissent une réelle fonction dans l'architecture régionale de sécurité et de défense, et dans les stratégies nationales [11]. Du fait d'une grande proximité stratégique et/ou politique, elles permettent d'avancer plus en profondeur sur les dossiers capacitaires et opérationnels. En l'état, ces coopérations réunissent soit des groupes de « petits » États européens (pays scandinaves, Europe centrale [12]), soit des groupes asymétriques où des « petits » États s'agrègent autour d'un « grand » État, comme dans le cas du Framework Nations Concept de l'OTAN (groupes organisés respectivement autour de l'Allemagne, du Royaume-Uni et de l'Italie). L'importance de ces initiatives sous-régionales a été reconnue dans la Revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017.

14Sans oublier les divergences de culture stratégique qui existent entre la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne, trois pistes principales peuvent être explorées pour renforcer la coopération trilatérale dans le domaine de la défense. D'abord, un accord avant tout politique visant à réaffirmer un engagement commun pour la défense du continent, malgré les changements liés au Brexit, et destiné à ancrer Londres dans une relation pratique et durable avec ses principaux partenaires européens. Ensuite ­ mais cela requiert un accord préalable sur les éléments que nous venons de citer ­, la convergence des programmes d'avion de combat du futur qui réunissent à ce jour, d'une part, la France et le Royaume-Uni autour du FCAS dont les études ont été lancées en 2014 et, d'autre part, un projet franco-allemand d'avion de combat du futur annoncé en juillet 2017. Si les besoins nationaux et les industries des trois pays ne peuvent s'aligner sur un même projet, il s'agirait, pour des raisons évidentes, d'éviter à tout le moins la dispersion en menant deux projets très proches avec deux partenaires différents. Enfin, sur le plan de la coopération opérationnelle trilatérale, des pistes pourraient être explorées afin d'améliorer la coopération avec l'Allemagne. Le développement de la CJEF a permis de mettre en  uvre de nouvelles procédures qui pourraient servir de base à un travail avec les armées allemandes, notamment pour des missions non cinétiques ­ dans le but de créer davantage de liens opérationnels que ceux existant grâce aux formations et échanges d'officiers, et d'avoir à terme une approche commune des crises internationales. On peut parfaitement envisager que ces initiatives restent « minilatérales » mais ne soient pas rattachées à l'une ou l'autre des organisations régionales de sécurité, fonctionnant indépendamment de celles-ci, mais en partenariat avec elles, comme c'est le cas du European Air Transport Command (EATC). Le projet d'Emmanuel Macron de créer une Initiative européenne d'intervention, comme l'annonce la Revue stratégique, pourrait constituer un tel vecteur.

Conclusion

15En conclusion, la relation bilatérale franco-britannique est celle qui souffre le plus des changements contextuels en cours, car les facteurs à la fois domestiques et régionaux limitent la capacité d'action du Royaume-Uni. Dans le cas des deux autres relations, les changements domestiques augurent soit des progrès (cas allemand), soit un maintien du niveau de coopération (cas américain). Mais paradoxalement, la relation franco-britannique est celle qui pourrait bénéficier le plus des efforts de la France, dans une perspective de long terme, via les trois pistes explorées ici : une imbrication renouvelée et renforcée avec l'échelon multilatéral, un développement des coopérations trilatérales et des initiatives mini ou multilatérales en dehors de l'UE.