1En juillet 2016, Berlin adoptait un nouveau Livre blanc, dix ans après le précédent. L'objectif de ce document stratégique issu du consensus de Munich est d'affirmer la volonté allemande d'assumer plus de responsabilités sur la scène internationale en termes sécuritaires et militaires (à travers une participation plus forte à des opérations extérieures multilatérales, tant en termes de troupes que d'intensité des missions). Il s'agit donc ici de mettre fin aux critiques vis-à-vis de Berlin sur sa profonde réticence à prendre part au maintien de la sécurité internationale, critiques liées tant à l'affaire libyenne qu'au bilan de l'engagement allemand sur divers théâtres d'opérations [1]. Eu égard à ce nouveau document, quelles attentes peut se permettre Paris en cas de nouvelles projections de force ?

2Si la lecture de ce nouveau Livre blanc de défense semble témoigner de certaines avancées pour la politique étrangère et de sécurité de Berlin, une analyse du processus d'écriture démontre au contraire la faiblesse des engagements pris, ainsi que, paradoxalement, celle du Bundestag réduit à une simple chambre d'enregistrement. En outre, l'étude du processus de rédaction révèle la force des institutions existantes (au sens de règles formelles et informelles), en tant que variable indépendante sur la politique de défense allemande, et valide une analyse fondée sur une approche néo-institutionnaliste.

3Les recherches présentées ci-après s'appuient sur une observation participante réalisée au sein de la commission défense du Bundestag durant le printemps 2015, ainsi que sur vingt-trois entretiens [2] menés dans le cadre de la thèse effectuée en cotutelle entre l'université de Montréal et l'université de Montpellier.

4À la suite d'une présentation succincte du néo-institutionnalisme historique, le contenu du Livre blanc sera abordé. Le processus de rédaction sera ensuite analysé au prisme de l'approche théorique mentionnée. La dernière partie reviendra sur les éléments mis en exergue, et mentionnera des aspects complémentaires de ces derniers, renforçant les limites des engagements allemands en vue d'une plus forte implication pour des opérations extérieures.

5Selon la perspective culturelle du néo-institutionnalisme historique, « l'individu est conçu comme une entité profondément imbriquée dans un monde d'institutions composé de symboles, de scénarios et de protocoles qui fournissent des filtres d'interprétation, applicables à la situation ou à soi-même, à partir desquels une ligne d'action est définie [3] ». Chaque contexte local, contexte qui a été institutionnalisé historiquement [4], influence le processus décisionnel. Ce faisant, l'époque et la période durant laquelle les institutions ont été créées importent également. Par institutions sont comprises tant les règles formelles qu'informelles. Ce sont les institutions qui déterminent les acteurs participant au processus d'élaboration et de mise en  uvre d'une politique, leurs rôles respectifs, mais également leurs comportements durant ce processus [5]. Elles déterminent donc la structure du combat politique et des rapports de force [6]. Par ailleurs, elles engendrent et favorisent le phénomène de dépendance au sentier : autrement dit, les institutions et décisions prises à un moment t jouent sur les décisions et institutions prises/créées à un moment t + 1.

6Le projet d'écriture d'un nouveau Livre blanc remonte à la conférence de sécurité de Munich de 2014, durant laquelle les discours du président fédéral et des ministres de la Défense et des Affaires étrangères mirent l'accent sur la nécessité pour Berlin d'assumer de plus grandes responsabilités dans les questions de sécurité et de défense. Ce consensus de Munich était depuis longtemps réclamé par nombre d'experts des enjeux internationaux en Allemagne. Ces mêmes personnes souhaitaient par ailleurs vivement qu'un vrai débat stratégique public ait lieu sur ces questions, afin d'éviter de renouveler le sort du Livre blanc de 2006, ou encore les polémiques lors de l'extension du mandat de l'opération « Atalanta » [7]. C'est la raison pour laquelle le processus fut divisé en deux phases, la première se donnant pour objectif de « favoriser l'interaction entre acteurs politiques, administratifs, scientifiques et journalistiques par le biais de séminaires d'experts et d'auditions, mais aussi [...] grâce à des conférences ouvertes au public [8] ». Entre octobre 2014 et juillet 2016, 6 500 à 7 000 personnes semblent ainsi avoir été impliquées, dont plus particulièrement 1 800, qui ont pris directement part à la dizaine de séminaires [9] portant sur des sujets tels que les alliances de Berlin, ou encore la conduite de la guerre hybride.

7Au-delà des ambitions affirmées au sein de l'ouvrage final quant au fait de prendre davantage de responsabilités dans le domaine de la sécurité internationale, quatre éléments de ce document sont à souligner. Tout d'abord, ce livre rappelle le rôle central de l'OTAN pour la politique de défense allemande. Il promeut également la mise sur pied d'une Union européenne de sécurité et de défense (appellation initiale du projet de coopération structurée permanente, CSP). Néanmoins, il est regrettable que peu de précisions accompagnent cette suggestion, imprécisions renouvelées en automne 2017 lors du lancement de la CSP par vingt-trois pays européens. Le Livre blanc précise en outre que « la défense des intérêts de l'Allemagne implique la prise en compte systématique des intérêts de nos alliés [10] ». Pour finir, Berlin indique dans ce document sa volonté de continuer « à prendre part aux opérations militaires multilatérales, mais aussi de coalitions ad hoc [11] », coalitions ad hoc pouvant être initiées par l'Allemagne. Ce dernier aspect constitue une évolution certaine de la politique étrangère et de défense allemande telle qu'elle était conçue jusqu'ici.

8Bien qu'à première vue, les conclusions de ce nouveau Livre blanc semblent intéressantes et potentiellement prometteuses, l'analyse du processus d'écriture démontre a contrario la faiblesse de celles-ci et le poids des institutions existantes dans le fonctionnement de la politique de défense de Berlin. Il est probable qu'à moyen terme, l'on assiste à une diminution rapide de la valeur du contenu du nouveau Livre blanc pour les prochains gouvernements allemands.

9La particularité du processus d'écriture du Livre blanc est d'autant plus évidente si l'on prend en compte la manière dont, en comparaison, ont été écrits les deux derniers Livres blancs français. Si l'on prend la commission de rédaction du Livre blanc de 2013, on peut constater une forte variété des profils la composant : six personnes issues du Quai d'Orsay, six de Bercy, quatre de l'Intérieur, onze de la Défense, cinq d'autres ministères, ainsi que dix experts qualifiés et deux étrangers (un Allemand et un Anglais). Les commissions se divisaient elles-mêmes en groupes de travail, chacun ayant son propre rapporteur et rédigeant un pré-papier discuté ensuite en session plénière. Qu'en est-il, en comparaison, du processus d'écriture du Livre blanc allemand ?

10Le Livre blanc de 2016 n'est certes pas le premier. Depuis la chute de l'URSS, il s'agit du troisième adopté par un gouvernement allemand, après celui de 1994 et celui de 2006. Durant la guerre froide, d'autres furent naturellement produits. Or, il convient de prendre en compte qu'historiquement, les Livres blancs allemands n'abordaient que la question de la défense territoriale allemande et que, par extension, cette mission était entièrement entre les mains du ministère fédéral de la Défense, ainsi que le prévoit la loi fondamentale [12]. La loi fondamentale accordant également une forte autonomie aux ministères à travers ce que l'on appelle le Ressortprinzip [13], ces règles ont par conséquent pour incidence, lors du processus de rédaction du Livre blanc, de déterminer les acteurs participant au processus d'élaboration et de mise en  uvre de la politique de défense, mais également leurs comportements durant ce processus [14].

11Trois éléments du processus de rédaction du Livre blanc de 2016 confirment la pertinence, encore aujourd'hui, de ces institutions/règles à la base de la politique étrangère et de défense de Berlin. Le premier, et non des moindres, est l'absence de concertation entre l'Auswärtiges Amt et le ministre fédéral de la Défense (BMVG, Bundesministerium der Verteidigung) au début du nouveau gouvernement de grande coalition issu des élections de 2013. Au cours de l'année 2014, le BMVG annonça le lancement d'un processus de réflexion devant mener à l'adoption d'un nouveau Livre blanc. Or, quelques mois seulement auparavant, l'Auswärtiges Amt, sous l'impulsion de son ministre Frank-Walter Steinmeier, décidait pour sa part de réaliser une review, sorte de revue prospective relative à la politique étrangère allemande. Le processus d'élaboration de la review en question dura près d'un an et comprit divers consultations d'experts et ateliers de réflexion. Deux documents de portée stratégique furent donc à quelques mois près produits par chacun des ministères liés à la politique extérieure de l'Allemagne, dans des conditions de coopération limitée, chaque ministère défendant ses prérogatives selon la norme du Ressortprinzip.

12Un autre élément démontrant la force des institutions/règles héritées de l'époque de la République de Bonn et de la guerre froide est la faible participation des députés au processus de rédaction. Certes, lors des séminaires organisés, certains furent invités. En moyenne, moins de deux députés ont pris part à l'ensemble des ateliers, tous issus soit du SPD (parti social-démocrate), soit de la CDU/CSU (Union chrétienne-démocrate/Union chrétienne-sociale) [15]. À aucun moment des membres de l'opposition n'ont été invités par le ministère de la Défense lors de ces événements [16]. Cela est paradoxal pour un document censé être valable plusieurs années, alors même qu'une reconduction de la grande coalition durant la 19^e ou éventuellement la 20^e législature du Bundestag reste peu probable (impliquant ce faisant la participation au sein du gouvernement de partis n'ayant pas pris part au processus de rédaction).

13Le poids du ministère de la Défense s'est confirmé à travers l'équipe chargée de la rédaction du Livre blanc. A contrario des commissions des Livres blancs français de 2008 et 2013, c'est une équipe de douze personnes issues du BMVG qui rédigea la totalité du document. Certes, des échanges avec l'Auswärtiges Amt eurent lieu. La défense fut cependant la seule à tenir la plume [17], l'équipe de rédaction ne comportant donc pas de diplomates, de députés, et encore moins d'experts extérieurs.

14À partir de l'analyse qui vient d'être effectuée, quatre points sont à retenir. Premièrement, il s'avère, malgré les avancées intéressantes envisagées pour la politique de défense allemande (c'est-à-dire, à titre d'exemple, la participation à des coalitions ad hoc), que le contenu du Livre blanc n'engage que faiblement l'actuel gouvernement et risque d'être soumis à l'indifférence des gouvernements à venir (sauf reconduction de la grande coalition). Il est en effet très probable qu'un, voire deux partis membres du prochain gouvernement n'auront pas pris part à l'élaboration de ce document.

15Deuxièmement, le processus de rédaction du Livre blanc met en exergue un paradoxe flagrant de la politique de défense allemande, à savoir la faiblesse du Bundestag. La participation plus que limitée des députés au processus d'écriture et l'absence complète d'élus de l'opposition démontrent cela sans ambiguïté. Cette faiblesse se retrouve aussi dans le fonctionnement des commissions Défense et Affaires étrangères lorsque sont abordées les discussions relatives à un déploiement de la Bundeswehr. Du fait de la nécessité pour le gouvernement de demander un mandat parlementaire, on aurait pu s'attendre à des échanges assez approfondis au sein des commissions concernées, sur la pertinence de l'usage de la force, à travers par exemple la présentation des divers scenarii d'évolution d'une zone de crise et leurs probabilités. Or, malgré le pouvoir que la loi fondamentale et la Parlamentsbeteiligungsgesetz confèrent aux députés, il n'en est rien [18].

16À cette faiblesse du Bundestag dans l'élaboration et le fonctionnement de la politique de défense allemande, il convient de rajouter le poids indéniable des institutions ­ au sens où le néo-institutionnalisme l'entend ­ sur celle-ci. La validité des thèses du néo-institutionnalisme historique se retrouve d'ailleurs également dans le choix des partenaires de Berlin lors de la formation des groupements tactiques de l'Union européenne (GTUE). La dépendance au sentier suivi y est ici remarquable, malgré une forte diversité de partenaires [19]. De 2006 à 2020, Berlin a ainsi pris part et va prendre part à treize GTUE [20]. En moyenne, les GTUE en question comprennent, lorsque Berlin y participe, quatre à cinq pays. Sur la période 2008-2020, la moyenne est supérieure à cinq. À titre de comparaison, bien qu'ayant pris part à autant de GTUE, la France n'a eu que sept partenaires et une moyenne de pays participants par GTUE inférieure à trois. On pourrait penser que cette situation pour le cas allemand découle d'une politique bien définie de partenariat, fruit d'un compromis gouvernemental. Or, des entretiens menés dans le cadre de la thèse mentionnée auparavant, il ressort d'une part que le choix des partenaires repose principalement entre les mains de l'Abteilung Führung Streitkräfte du ministère allemand de la Défense, et que, d'autre part, ce choix découle essentiellement de précédentes coopérations militaires entamées durant les années 1990, ou encore au début des années 2000 [21]. Outre la validité de la thèse de la dépendance au sentier, il convient également de souligner pour finir qu'espérer une utilisation pour un déploiement rapide [22] des prochains GTUE « allemands » est illusoire (les deux prochains GTUE avec des composantes allemandes comprenant cinq et six partenaires auront lieu au cours du deuxième semestre 2018 et du premier semestre 2020).

17Si la justesse des hypothèses du néo-institutionnalisme historique dans le cadre de la politique de défense allemande a été prouvée par la présente contribution, il convient cependant de ne pas ignorer le poids des rivalités politiques inhérentes au fonctionnement du gouvernement allemand, du fait de la présence systémique de partenaires de coalitions. Cela conforte d'ailleurs la persistance du Ressortprinzip entre le BMVG et l'Auswärtiges Amt, les deux étant toujours aux mains de différents partis membres de la coalition gouvernementale. Ainsi que cela a été précisé, cela renforce d'autant plus l'hypothèse selon laquelle le nouveau Livre blanc risque de tomber rapidement dans l'oubli. L'hypothèse d'un ministre des Affaires étrangères issu du FDP, ou des Verts, et même l'attribution du ministère de la Défense à un parti autre que la CDU/CSU et le SPD n'étant pas à exclure dans les prochains mois, la non-participation des petits partis à ce document stratégique risque de signifier potentiellement la fin du consensus de Munich et le retour d'un débat en Allemagne sur la nécessité pour celle-ci d'assumer ou non plus de responsabilités dans le domaine de la sécurité sur la scène internationale.