1Autorité administrative indépendante, le Médiateur de la République intervient gracieusement à la demande des usagers pour les aider à régler leurs différends avec l’administration et les services publics. Rencontre avec Jean-Paul Delevoye, septième et probable dernier Médiateur de la République : trente-sept ans après sa création, l’institution devrait en effet laisser place à celle du Défenseur des droits.

2Selon l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Est-ce là le fondement de la fonction de Médiateur de la République ?

3La protection des droits des citoyens et des libertés fondamentales relève essentiellement du juge. Toutefois, l’office du juge ne fait pas obstacle à d’autres modes de garantie des droits et il y a place, dans nos institutions administratives, pour une autorité publique indépendante qui contribue, par le dialogue, à la garantie de ces droits. Tel est le rôle des ombudsmans ou médiateurs, qui sont actuellement une centaine dans le monde. En France, l’institution du Médiateur a été créée en 1973 avec trois domaines de responsabilité. Le premier est le service des usagers. Toute personne physique ou morale se trouvant sur le territoire français, quelles que soient sa nationalité et sa situation, légale ou irrégulière, peut saisir le Médiateur lorsqu’elle constate un dysfonctionnement de l’administration – terme générique désignant les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les organismes de prestations sociales et les prestataires liés par une délégation de service public. Par ailleurs, au vu des réclamations qui lui parviennent, le Médiateur peut faire des propositions de réforme au gouvernement – et ce, même lorsque ces réclamations ne concernent pas le secteur public, c’est-à-dire qu’elles ne sont pas recevables en tant que telles par l’institution. Par exemple, à partir de lettres de personnes qui m’alertaient sur les dysfonctionnements extrêmement douloureux du système bancaire par rapport à leur situation personnelle, je me suis battu sur le « malendettement » pour que l’on refonde le droit applicable au crédit à la consommation. Ou bien, en ce qui concerne le Pacte civil de solidarité (Pacs), nous nous sommes rendu compte que selon que vous êtes ou pas fonctionnaire, vous avez ou non le droit à un congé pour la conclusion de votre union et à la réversion de la retraite de votre partenaire, ce qui constitue une disparité injuste. À partir du moment où l’on constate une inéquité qui mérite une correction de décret, de règlement ou de loi, nous alimentons la réflexion et la décision politiques. Enfin, la troisième mission du Médiateur est la promotion et la défense des droits de l’Homme. À ce titre, il veille notamment à la prévention d’éventuelles violations des droits consacrés dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ainsi qu’à la bonne exécution, par la France, des arrêts pris à son égard par la Cour européenne des droits de l’Homme.

4Depuis le début de l’année 2009, la médiature a également à connaître des différends entre les malades et les professionnels de santé, que ces derniers pratiquent la médecine de ville ou exercent dans des établissements publics ou privés. Pourquoi avoir créé ce pôle « Santé et sécurité des soins » ?

5Dans un contexte de défiance à l’égard du système de santé, il est apparu essentiel de proposer un dispositif de médiation indépendant de la sphère médicale. En effet, malgré la loi Kouchner du 4 mars 2002, les droits des malades restent encore souvent trop théoriques et traités de manière inégalitaire. La Mission pour le développement de la médiation, de l’information et du dialogue pour la sécurité des soins (Midiss), qui existait depuis 2006 au sein de la Haute Autorité de la Santé, a donc été rattachée au Médiateur. Depuis le 1^er janvier 2009, notre pôle « Santé et sécurité des soins » reçoit 500 à 1 000 appels par mois via une plate-forme téléphonique (0810 455 455). Grâce à celle-ci, des professionnels de santé répondent à toutes les demandes, qu’il s’agisse d’expliquer leurs droits aux patients ou de reconstituer si nécessaire avec eux le parcours hospitalier qui fait l’objet de leur réclamation. Un premier bilan réalisé en juin 2009 établit que 80 % de ces appels proviennent de patients et 20 % de praticiens. Ces derniers cherchent souvent à renouer contact avec une famille pour s’expliquer sur un accident survenu lors de soins et, dans ce cas, nous avons évidemment, ensuite, une activité de médiation. En ce qui concerne les requêtes provenant des malades, près de la moitié (47 %) ne sont pas des réclamations mais des demandes d’information. À une échelle quantitativement différente, nous faisons le même constat sur le pôle « Médiateur » de l’institution : nous traitons environ 65 000 dossiers par an, dont plus de 30 000 sont des demandes d’information. Cela prouve qu’aujourd’hui il existe un vrai besoin d’une politique d’accès aux droits. Nous sommes dans une société d’information où les gens ne connaissent pas leurs droits, en particulier dans le domaine social qui est souvent l’expression de fractures de vie. Or, autant l’administration fiscale a fait un effort tout à fait considérable d’écoute, de communication et de conciliation, autant les administrations à caractère social restent souvent très en retard par rapport à la qualité de l’accueil, avec des files d’attente et des plates-formes téléphoniques où il faut « taper 1, taper 2, taper 3… » Cela est extrêmement mal vécu par les populations concernées.

6Vous-même avez développé un accueil physique par l’intermédiaire de vos délégués ?

7Depuis 1986, effectivement, le Médiateur s’est doté de délégués départementaux. En fonction de leur population, les départements peuvent avoir un à dix délégués, tous bénévoles. Nous avons également créé la fonction de coordonnateur régional des délégués départementaux, de façon à ce que ceux-ci apprennent à travailler ensemble, à avoir des méthodes similaires et à faire une lecture identique des textes. Aujourd’hui, les délégués sont 275, parmi lesquels chaque Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) dispose d’un référent. Nos délégués sont à la disposition du public dans 386 points d’accueil, comme les maisons de service public ou les points d’accès au droit. En outre, à partir du début de l’année 2010, nous généralisons la tenue de permanences dans tous les établissements pénitentiaires. Nos délégués ont une fonction extrêmement importante d’apaisement social, d’écoute et d’orientation, car les gens sont un peu perdus dans la complexité juridique actuelle. Leur proximité est également un atout essentiel et explique qu’ils traitent environ 90 % de l’ensemble des affaires reçues par l’institution et 80 % des réclamations. Souvent, en effet, les dossiers concernent des administrations départementales et donc, un coup de fil, une visite, et les choses se règlent assez rapidement.

8Certaines administrations se trouvent-elles particulièrement mises en cause ?

9Il est difficile d’établir ce type de classement. Si je dis, par exemple, que je vois monter les conflits avec les collectivités locales en matière d’urbanisme, c’est bien sûr exact, mais le phénomène n’est pas général et ne concerne que quelques cas. Globalement, on peut néanmoins constater que les administrations sociales constituent une grosse partie de nos dossiers. Pour autant, toutes n’ont pas la même difficulté d’écoute. Ce que je peux souligner aujourd’hui, c’est qu’il y a une réactivité de plus en plus forte entre la médiature et les administrations. Il est aussi tout à fait intéressant de noter qu’un bon nombre de nos propositions de réforme émanent des agents eux-mêmes. Eux qui vivent la loi au quotidien nous interpellent pour nous dire : « Là, l’application est injuste, il faudrait nous aider à la corriger ». C’est ainsi, par exemple, que nous nous sommes intéressés à l’évaluation forfaitaire des ressources, qui est applicable aux personnes demandant à bénéficier d’une prestation familiale soumise à condition de ressources. Il s’agit d’une méthode qui consiste à retenir, non pas les revenus réellement perçus par le demandeur durant la période de référence, mais un montant calculé de manière forfaitaire. Ce mode de calcul, dont les aménagements successifs n’ont fait qu’accentuer la complexité, produit des effets injustes, c’est pourquoi nous en avons préconisé la suppression.

10Est-ce que le bon sens est une vertu très répandue dans l’administration ?

11On voit bien qu’aujourd’hui le principe de précaution et les contrôles budgétaires font que l’on demande au système administratif de respecter les textes et les procédures plus que les personnes. Et la liberté d’interprétation d’un texte, la souplesse d’antan, ont totalement disparu. Nous avons un système législatif de plus en plus compliqué avec, par définition, des situations qui vont tellement vite dans leur évolution qu’elles ne sont pas toujours prévues par le législateur. Or, le fonctionnaire ne peut pas engager sa responsabilité en disant : « Monsieur Delevoye, vous avez juridiquement tort mais moralement raison, je suis prêt à… » Il ne peut pas le faire, parce qu’on est susceptible de venir lui demander : « Pourquoi avez-vous pris cette décision d’engager de l’argent public en dehors des textes ? » Donc, on voit bien l’intérêt du pouvoir qui est le nôtre de faire des recommandations en équité. Ce pouvoir consiste, dans certaines situations non prévues par le législateur, à agir comme si celui-ci était présent, c’est-à-dire à prendre des positions en équité et à exonérer la responsabilité des agents qui suivraient ces recommandations.

12Lorsque, néanmoins, une administration ou un service public n’admet pas et/ou ne met pas en œuvre la solution que vous proposez, avez-vous les moyens de l’y contraindre ?

13Non, et je pense que c’est justement l’intérêt du Médiateur de ne pas avoir de pouvoir de coercition. En effet, si tel était le cas, ce pouvoir devrait probablement être équilibré par une possibilité de recours contre d’éventuels abus. Cela signifierait que l’institution serait soumise à juridiction administrative et elle perdrait son indépendance. Donc, il vaut mieux que le Médiateur reste un pouvoir d’interpellation et d’influence sur l’administration et que celle-ci motive les raisons pour lesquelles elle suit, ou ne suit pas, nos recommandations. Ensuite, l’usager concerné ira, ou non, vers la voie judiciaire pour défendre son point de vue.

14N’est-il pas « plus simple » de modifier les lois que les comportements ?

15Évidemment. On voit bien que les textes ne sont pas suffisants. Mais nous n’avons jamais fait d’évaluation sur les évolutions comportementales dues aux lois. Ainsi, on peut déclarer que l’on habite seul, alors que l’on vit en couple, pour avoir une aide personnalisée au logement plus importante.

16En termes de comportements, ne faudrait-il pas parler, aussi, de ceux de l’administration qui a parfois tendance à regarder l’usager comme un fraudeur en puissance ?

17Oui, c’est vrai, cette culture-là existe, mais il est également exact qu’aujourd’hui toutes les déclarations ne sont pas porteuses de vérité. Ainsi, on assiste actuellement à la montée d’un problème nouveau qui est l’usurpation d’identité. De plus en plus d’administrations y sont confrontées. Par exemple, prenons une administration fiscale qui surimpose quelqu’un parce que, tout simplement, cinq entreprises lui fournissent des revenus pour la même personne. En fin de compte, ce sont quatre personnes qui ont usurpé l’identité de Monsieur X pour travailler dans ces entreprises ! Autre exemple, celui d’un pompier dont celui qui a usurpé l’identité commet quantité de délits : au premier contrôle de gendarmerie, ce pompier risque d’être immédiatement mis en garde à vue. Par le passé, nous avons connu l’usurpation des plaques minéralogiques pour les voitures, aujourd’hui c’est l’usurpation d’identité qui augmente partout et pose un vrai problème.

18En matière d’évolutions, précisément, constatez-vous des modifications dans la demande des usagers ?

19Oui. Il y a une diminution des réclamations de caractère fiscal – ce qui prouve la grande qualité de conciliation et d’écoute de l’administration fiscale. D’autre part, on note une augmentation des problèmes à caractère social, ce qui est un peu le reflet de la conjoncture. Il ne s’agit pas, en fait, d’une augmentation du nombre de dossiers, mais de la manifestation d’une souffrance, d’une tension, d’une impatience plus fortes et, quelquefois aussi, d’un accroissement de la complexité. On a des dossiers beaucoup plus compliqués techniquement et qui méritent une expertise plus importante. Il y a parfois des gens qui sont embarqués dans des imbroglios juridiques avec des questions de divorce, de mobilité, d’enfants handicapés : si les personnes changent de département, elles n’ont pas les mêmes prestations, ne sont pas prises en charge par la Sécurité sociale pour le transfert des ordonnances… La mobilité actuelle augmente le nombre de problèmes de ruptures entre différentes administrations.

20Rencontrez-vous de nombreux échecs de médiation ?

21Nous avons un taux de réussite de l’ordre de 80 % pour les médiations des délégués et de 84 % pour celles effectuées par les services centraux. Cela peut paraître beaucoup, mais il faut relativiser. C’est simplement que, neuf fois sur dix, les affaires qui nous parviennent ne manifestent qu’un tout petit dysfonctionnement administratif. Il y a eu un « loupé » et l’usager n’arrive pas à se faire entendre, alors que nous-mêmes y réussissons par un appel téléphonique ou une rencontre. Quant à nos échecs, ils sont de différentes natures. Certains n’en sont pas à proprement parler. En effet, il arrive que des personnes nous saisissent alors qu’en fait leur réclamation n’est pas fondée. Nous leur expliquons pourquoi elles ont tort de réclamer et il n’y a pas médiation parce que, dans ce cas-là, l’administration a raison. Mais il peut aussi s’agir de solutions en équité que nous proposons et que l’administration récuse. C’est notamment le cas de l’administration fiscale, qui reste parfois peu ouverte à la dimension individuelle de certaines situations. Quelquefois aussi, nous ne sommes pas entendus de collectivités locales. Et comme sur le plan juridique la situation est un peu fragile, le seul recours est le recours judiciaire. D’ailleurs, faire appel au Médiateur n’interrompt pas une procédure juridictionnelle en cours. Souvent, quand on sent qu’il y a une difficulté potentielle pour parvenir à une médiation, on conseille aux gens d’engager une action devant le tribunal administratif pour qu’ils ne dépassent pas le délai légal à respecter puis, si la médiation réussit, l’usager retire alors son recours judiciaire.

22Quelles sont les principales réformes que vous avez suggérées et qui ont abouti ?

23Les tutelles-curatelles, pour lesquelles nous nous sommes beaucoup battus, et l’autorisation du juge à soulever d’office des dispositions protectrices des débiteurs font partie, je pense, des réformes importantes. Le soulevé d’office, introduit dans le Code de la consommation, permet au juge de soulever lui-même un argument alors que par le passé, son jugement ne devait être bâti que sur les arguments fournis par les parties. De ce fait, il pouvait être amené à condamner quelqu’un qui avait raison. Maintenant, un juge peut par exemple dire à une banque : « Votre contrat est léonin » et la condamner, même si la personne ayant signé ce contrat ne s’est pas exprimée.

24Symétriquement, quelles sont les propositions dont vous regrettez particulièrement qu’elles n’aient pas été suivies d’effet ?
Peut-être celle sur les enfants nés sans vie. Auparavant, la circulaire de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) définissait la notion de viabilité à partir de vingt-deux semaines de grossesse et/ou 500 grammes de poids du fœtus. C’est à partir de ce seuil que la notion de viabilité existe dans quatre codes en France. Ainsi, pour un avortement, après vingt-deux semaines c’est une IVG, avant vingt-deux semaines, un arrêt maladie. Dans le cas d’une IVG, c’est-à-dire au-delà de vingt-deux semaines, j’avais pu obtenir un congé pour le monsieur qui accompagne sa partenaire, afin qu’il puisse faire son deuil. Or, actuellement, la Cour de cassation a très clairement indiqué que cette circulaire de l’OMS n’avait aucun fondement juridique et qu’il fallait un décret ou un règlement pour définir juridiquement la viabilité. À défaut, ce sont les certificats médicaux qui établissent la viabilité et, par précaution, les obstétriciens la ramènent à douze semaines, c’est-à-dire au seuil maximal de l’interruption de grossesse. Les politiques sont divisés sur cette question. Certains pensent que nous avons raison et qu’il faut, effectivement, donner une définition juridique à cette notion de viabilité ou bien la supprimer. D’autres craignent de réouvrir le débat sur l’avortement, le statut du fœtus, etc. Je regrette vraiment que, pour l’instant, il n’y ait pas de décision politique. En l’absence de décision politique, c’est le juge qui prend des positions. Or je crois, moi, que le politique doit précéder le judiciaire.
En 1973, lors de la création de l’institution du Médiateur, le gouvernement expliquait tenter « la greffe d’un organe nouveau ». Visiblement la greffe a pris, puisque l’activité de la médiature s’est considérablement développée. Il est question aujourd’hui de passer à un Défenseur des droits [1]. Qui serait-il, ce Défenseur des droits, un super Médiateur ?
Pour nous, qui souhaitons la création d’une fonction d’ombusdsman français, à l’instar des collègues européens, ce serait effectivement une avancée. Le Défenseur des droits aurait un rang constitutionnel, ce qui est tout à fait important. Et cette nouvelle fonction serait assortie de pouvoirs accrus par rapport à ceux du Médiateur, ainsi que de moyens d’investigation dont celui-ci ne dispose pas.
De votre poste d’observateur des réalités sociales, quels sont les principaux dysfonctionnements de la société que vous constatez ?
C’est la rupture de la capacité de dialogue, avec une montée de la violence des rapports interindividuels et, de ce fait, le besoin de développer des lieux d’écoute et d’échange. La médiation devient plus nécessaire que jamais, tant dans le milieu des entreprises que dans le milieu familial et au niveau sociétal. Il me semble, d’autre part, que notre société est fatiguée psychiquement plus que physiquement. D’autre part, je dirais qu’il faut être extrêmement attentif à l’accompagnement des personnes pour les aider à surmonter leurs difficultés. Il y a de plus en plus de personnes précaires, fragiles, et pas seulement sur le plan financier. Notre société a absolument besoin d’espérance, parce qu’on voit des gens qui se sont laissé dépasser par leurs problèmes et qui sont plongés dans des situations absolument dramatiques.