1La Récupération et Utilisation de l’Eau de Pluie (RUEP) présente actuellement une faible incidence sur les quantités d’eau consommées et retirées des réseaux classiques (De Gouvello, Deutsch, 2009). Toutefois, elle mobilise l’attention de différents acteurs issus des entreprises de la gestion des réseaux, des ministères, des collectivités locales, des agences locales... ainsi que des experts et des chercheurs. Cet intérêt indique qu’il se joue autour de la RUEP des changements qui dépassent les aspects techniques (notamment quantitatifs) et concernent les principes mêmes qui fondent le fonctionnement des réseaux et des services de l’eau.

2Dans cet article, nous proposons d’explorer les questions et les tensions que révèle la RUEP dans l’organisation des flux d’eau et leur gestion. Cette exploration est guidée par deux hypothèses. La première hypothèse est l’enfermement physique, technique, économique et politique de l’eau au sein d’un dispositif qui est arrivé à maturité en France au XIX^e siècle à travers la généralisation emblématique des réseaux et leur gestion. La seconde hypothèse est que la RUEP permet de situer les tensions produites par la remise en question de cet enfermement, clé de voûte des équilibres techniques, économiques et décisionnels au fondement de la gestion des flux d’eau.

3Cet enfermement a contribué à réduire la place effective du particulier, ses liens avec l’eau et son statut (Bocquet, 2004). Les justifications de cet enfermement se sont cumulées et complétées dans l’histoire contemporaine des villes françaises : assurer l’hygiène et la santé, garantir un approvisionnement régulier, trouver des équilibres financiers et des péréquations. De telles finalités ne semblaient pas compatibles avec la multiplication des intervenants, des pratiques d’usage, des circuits financiers ou encore des critères de qualité. L’enfermement matériel de l’eau et de ses pratiques à travers les choix techniques et l’encadrement social fait écho à un enfermement socio-économique et décisionnel du service de l’eau.

4Pour explorer l’hypothèse d’une RUEP qui éclaire l’enfermement de l’eau urbaine, nous nous appuierons sur le travail réalisé dans le cadre du programme PIRVE [1] : « Quels référentiels pour quels liens entre ville et écosystème ? L’utilisation de l’eau de pluie en ville, ses normes, labels, certifications, marques… » [2]. Dans cette recherche, deux types d’initiatives ont été analysés :

• les tentatives d’élaboration de référentiels formalisés de la RUEP : la mise en place d’une norme par un groupe de l’AFNOR, la rédaction d’un guide d’installation par un groupe de l’ASTEE (Association Scientifique et Technique pour l’Eau et l’Environnement) [3] et la mise en place d’un label Qualipluie par la CAPEB (Confédération de l’Artisanat et des Petites Entreprises du Bâtiment) puis la CNATP (Chambre Nationale des Artisans des Travaux publics et du Paysage). Toutes deux regroupent des professionnels de l’installation d’équipements liés à la RUEP ;
• les aides et les incitations à la RUEP accordées par le conseil régional de Poitou-Charentes.

Une attention accrue pour la récupération et l’utilisation de l’eau de pluie parmi les alternatives au réseau d’eau potable

5La récupération et l’utilisation de l’eau de pluie ne sont pas un fait nouveau. L’intérêt qu’on lui porte dans une vision plus contemporaine, environnementale et économique, participe d’une transformation progressive des approches des cycles de l’eau à partir des années 1970. Une première préoccupation technique et économique est alors prioritaire concernant la pluie : réduire son rejet dans des réseaux d’assainissement saturés et dont l’extension s’avère de plus en plus difficile à supporter financièrement. Parallèlement, les préoccupations environnementales encouragent à diffuser des approches plus précautionneuses dans la mobilisation de la ressource hydrique. Les bilans environnementaux montrent en effet une baisse des réserves mobilisables pour les usages humains.

6Sur un autre plan, les analyses technico-économiques indiquent un hiatus important entre les moyens humains et financiers mobilisés pour produire de l’eau (potable en particulier) et la réalité de son utilisation. En France, moins de 1% de l’eau potable distribuée par le réseau est bue. Différents économistes (Zuindeau, 2009) estiment que la prise en compte effective des externalités environnementales et sociales de la production de l’eau induirait un coût global exorbitant.

7Dans ce contexte, les lois et les réglementations sont modifiées afin de transiter d’un traitement principalement sanitaire de l’eau vers une approche qui intègre également la gestion de la ressource. Les consommations des activités industrielles sont les premières visées. Elles finissent par baisser d’une manière significative (Barraqué, 2007). Pour les ménages, différentes ressources alternatives à l’eau potable du réseau sont expérimentées, voire intégrées d’une manière plus significative (Montginoul, 2006) : les puits et les forages, le recyclage des eaux usées, le recours au réseau d’irrigation et l’eau de pluie. Les usages envisagés pour chacune de ces sources sont différents et dépendent de plusieurs facteurs (qualité de l’eau, quantité utilisable, disponibilités…). Ils vont ainsi des utilisations extérieures (arrosage, nettoyage des espaces extérieurs) aux réutilisations à l’intérieur des logements grâce à un second réseau de distribution et un éventuel traitement (chasse d’eau…). Ils concernent également le lavage du linge ou la boisson. Seule l’eau des puits et parfois la pluie sont citées pour ce dernier type d’utilisation.

8Difficile de quantifier l’eau de pluie utilisée ou potentiellement mobilisable pour les ménages parmi les autres « ressources alternatives » envisagées. Une enquête réalisée en 2002 a permis d’estimer le recours à l’ensemble des « ressources alternatives » : dans 14% des départements français, l’usage des forages et puits est déclaré faible et dans 20%, il est présenté comme régulier. Selon la même enquête, environ 8% des gestionnaires d’équipements publics déclaraient utiliser ces ressources alternatives (Montginoul, 2006). Il est également complexe d’évaluer les conséquences de l’utilisation des eaux alternatives sur les factures alors qu’une des motivations pour leur mobilisation est bien la réduction des sommes réglées par les ménages. Cette complexité est due aux structures tarifaires et à leurs évolutions depuis les années 1980 (Montginoul, 2007). Elle est également liée à la difficulté d’aborder la question en coût global intégrant le prix des installations pour utiliser les eaux alternatives (réservoirs, double réseau…), les mobilisations financières exceptionnelles pour les mettre en œuvre, le temps consacré à leur utilisation parfois spécifique, la couverture des risques sanitaires ou de contamination (installations de décantation quand nécessaire, coûts des contrôles…).

9C’est dans ce contexte que progresse l’intérêt pour la RUEP. Il correspond à un mouvement plus global de remise en question des organisations « industrielles » et/ou massives de la fourniture de biens (logements, grands équipements…) et de services en ville (transport de masse, réseau d’énergie, infrastructures lourdes…). La RUEP plus spécifiquement est portée par cette perception a priori positive du bouclage local des flux et de la sortie des grands réseaux (Coutard, 2011 ; Barale, 2000). Elle suscite des réflexions autour de mutations profondes de ces formes d’organisation.

L’enfermement historique de l’organisation économique et décisionnelle de la gestion de l’eau urbaine

10Pour comprendre les changements mis ici en discussion, il est nécessaire de les resituer dans l’histoire de ce que nous nommons l’enfermement technique et physique de l’eau. Sur le plan décisionnel, la mise en place des dispositifs techniques et de leurs réglementations est l’occasion de réduire progressivement le nombre des acteurs intervenants. Au XVIII^e siècle, la réglementation de l’eau concerne d’abord les ressources, le puisage et la gestion des réseaux hydrauliques naturels. Elle impacte toutefois les questions d’usage de l’eau pluviale et donne dans un premier temps autorité au particulier. Le code Napoléon (1804) règle les droits de circulation des eaux de pluie en fonction des positions relatives des propriétaires. La loi sur le régime de l’eau en 1898 précise : « tout propriétaire a le droit d’user et de disposer des eaux pluviales qui tombent sur son fonds ».

11Les premières formes de réglementations « modernes » traitant de l’eau en milieu urbain se font jour avec la mise en place du premier service de l’eau à domicile. En autorisant, en 1782, la première expérience d’un service de distribution d’eau à domicile, Louis XVI inaugure un long processus de réglementation de la distribution de l’eau. La Compagnie des Eaux de Paris, créée par les frères Perrier, proposa ses premiers abonnements aux Parisiens pour recevoir l’eau à domicile. Elle apporta une première démonstration, par son échec, de la nécessité de construire un monopole pour assurer la viabilité économique de ce type de services. Ce basculement ne s’opère pas immédiatement. Au milieu du XIX^e siècle, des fontaines publiques à poussoir apparaissent, ainsi que des robinets d’eau dans certaines cours d’immeubles. Ils ne sont pas soumis à un cadre juridique ou financier particulier. Ils permettent principalement aux Parisiens d’accéder à la ressource dans de meilleures conditions d’hygiène, facilitent l’enterrement des réseaux et préfigurent un découpage des périmètres d’intervention entre public et privé concernant l’eau (Bocquet, 2006).

12Le développement des concessions de distribution d’eau va progressivement remplacer le système des fontaines publiques et des porteurs d’eau (Lorrain, 2008). Les compagnies de distribution (en particulier, Compagnie Générale des Eaux fondée en 1853, Société Lyonnaise des Eaux et de l’Éclairage en 1880) contribuent à constituer un marché particulier, local et fermé, de la mobilisation de la ressource et de son offre auprès des habitants. Au cours des premières années de leur contrat à Paris, Lyon ou Nice, ces entreprises doivent réaliser un travail important de persuasion des habitants pour vendre leurs abonnements (Jacquot, 2002 ; De Gmeline, 2006 ; Scherrer, 1995). Les plus aisés ont recours aux porteurs d’eau et ne voient pas d’avantage dans ce nouveau système. Les plus modestes ont accès à l’eau grâce aux fontaines publiques dans des conditions financières et sociales qui leur conviennent. Aucune obligation n’est alors faite pour avoir recours à ces compagnies. De décision en décision, le Conseil d’État précise la doctrine et les règles en la matière en confirmant l’activité spécifique de ces entreprises dans le domaine public, plus tard désignée services publics. Toutefois, il faut attendre 1887 pour que le conseil municipal de Paris prenne une délibération « tendant à rendre l’abonnement obligatoire pour tous les immeubles ». Elle n’entrera en application qu’à partir de 1889 (Franck, 1999). Cette décision constitue un bouleversement majeur du point de vue économique puisqu’elle fonde la situation de monopole de l’opérateur ayant la concession.

13Parallèlement, du côté de la production, ces compagnies prennent possession des différentes ressources présentes sur le territoire ou à proximité. Elles rachètent les petites entreprises locales de production. Elles acquièrent les terrains ou les aires qui présentent de forts potentiels (puits, proximité de nappes phréatiques…). Elles complètent leurs positions monopolistiques en maîtrisant l’essentiel des capacités de production locale de l’eau. Elles éliminent toute concurrence en matière de production après avoir réduit les possibilités d’offres alternatives du côté de la distribution. « Tant qu’il y a des puits, des citernes individuelles, des droits de captage de sources, le nombre d’abonnés potentiels se trouve réduit. Peuvent venir s’ajouter des questions de qualité de l’eau. Elle peut avoir pour cause une dégradation de la ressource comme à Nice ou l’impact de tuyaux vieillissant mal comme à Nantes et Lyon ; cela ne plaide pas en faveur de “l’eau à tous les étages” » (Lorrain, 2008, p. 10).

14Plus tard, la notion de monopole naturel initiée par John Stuart Mil trouve un développement pour justifier cette position dominante des organismes locaux en charge de la gestion du cycle de l’eau. Farrer (1883) en Grande Bretagne affine la notion, puis Henry C. Adams (1887) discute de la théorie avec Richard Ely et John Bates Clark au moment où se développaient les grandes firmes de services aux États-Unis. La théorie a connu depuis plusieurs lectures critiques. Elle a permis de donner une assise scientifique à une organisation économique fermée de la gestion locale de l’eau urbaine. En effet, une partie de ces débats aboutit à reconnaître l’obligation de monopoliser l’organisation de l’économie locale de l’eau et de centraliser les décisions la concernant. D’une part, la recherche d’économies d’échelle pour assurer un équilibre financier de la distribution et du traitement conduit à considérer l’opérateur unique comme la solution optimale. D’autre part, pour répondre aux critiques quant à cette surdomination et satisfaire les partisans de la lutte antitrust, une autorité publique est désignée comme seule entité susceptible de réguler et d’accorder des droits d’exploitation de ce service à l’opérateur unique. En France, le schéma théorique aboutit à la reconnaissance des collectivités locales comme la puissance concédante et régulatrice. Cette dernière « fonction » des collectivités locales n’est pas juridiquement assise mais constitue une réalité au regard des actions qu’elles mènent et qui ne sont pas mises en cause par les compagnies ou les juridictions compétentes (tribunal administratif, conseil d’État). Les collectivités locales déterminent de fait les conditions dans lesquelles les agents économiques interviennent dans ce qui est considéré comme le marché des services de l’eau (Haut Conseil du Secteur Public, 1999).

Un rapport économique et décisionnel à l’eau enfermé dans le schéma classique

15Cette construction historique de l’organisation du service de l’eau en milieu urbain conduit à un double enfermement, économique et décisionnel, réduisant la place de l’usager et limitant son rapport à l’eau.

16Sur le plan économique, le monopole naturel local exclut en réalité l’eau des logiques de marché. Si l’on s’en tient à une définition classique de la notion de marché, l’eau et son service enserrés dans cette organisation en monopole naturel ne font pas l’objet d’une offre et d’une demande libres, par des agents bénéficiant de conditions d’intervention équilibrées et transparentes, les informations concernant les échanges sur ce marché sont rares et détenues d’une manière inégale par l’opérateur et la collectivité. La situation de marché est éventuellement applicable dans l’espace-temps limité du renouvellement des concessions ou de la sortie de la gestion municipale directe. Pendant toute la durée des concessions ou des contrats d’affermage, la construction du rapport économique à l’eau ne se fait pas sur le registre du marché mais dans un cadre financier et contractuel administré [4]. Encore une défaillance du marché qui trouve une explication théorique dans la notion de monopole naturel.

17Le rapport économique à l’eau transite donc par l’intégration à ce cadre financier et contractuel. Sa face la plus visible (et inaugurale) pour le particulier est l’abonnement. Souscrire un abonnement signifie signer au bas d’un contrat son acceptation, son adhésion, son approbation, son engagement à respecter les règles financières du contrat de fourniture du service. Les termes du contrat ne sont pas discutables, négociables ou réajustables. Ils ont été prédéterminés par la collectivité, ou entre celle-ci et l’opérateur qui doit assurer le service. Conséquence, cette organisation conduit à retirer au « consommateur » la possibilité de choisir son fournisseur, ses conditions financières d’accès au service et les rythmes des transactions ou des paiements. Elle lui enlève toute possibilité de construire son rapport économique à l’eau… « Que suis-je prêt à payer pour avoir de l’eau, pour la maintenir à un niveau de qualité, pour la préserver comme un bien environnemental… ? ». Le modèle juridico-financier ainsi adopté depuis le XIX^e siècle oblige l’usager à avoir un rapport de consommation de l’eau potable rendant plus opaques les autres dimensions de ce rapport économique (la partie assainissement, le coût de l’entretien, etc.). Il exclut également les autres valeurs liées à l’eau, les autres avantages économiques rattachés à ce bien du point de vue de l’usager : le temps consacré pour y accéder économisé pour d’autres activités de production ou de loisir, l’agrément et le confort d’usage, l’esthétique et le rapport kinesthésique… L’usager est ainsi réduit à jouer d’un seul facteur dont il a encore la maîtrise sur le plan économique : la quantité consommée et donc, la rétribution de celle-ci auprès de l’opérateur.

18D’une manière caricaturale, le rapport économique à l’eau est limité au règlement d’une facture dont le contenu échappe à une grande majorité des clients. Dans ce domaine financier comme dans le domaine sanitaire, les usagers agissent sur la base d’une structure de confiance fondée par le modèle classique. Cette confiance a été régulièrement questionnée et reconfortée dès la fin du XIX^e siècle. Depuis les années 1990 en particulier, la mise en cause de cette confiance a participé à une modification des documents financiers liant fournisseurs et clients, une affirmation des exigences en matière de transparence financière et la sortie des concessions dans nombre de situations en France (Saussier, 2004). Les revendications concernant les factures sont d’abord révélatrices d’une difficulté à construire un rapport économique communément partagé par les acteurs qui organisent et utilisent ce service (Pezon, 2002). La séparation créée au XIX^e siècle entre d’une part, un groupe restreint d’acteurs en charge de la production et de la fourniture et, d’autre part, la masse des usagers devenus clients, visait à rendre plus clairs les termes de l’échange économique : unifier la production, réduire les intermédiaires, simplifier l’offre et lui donner une image claire à travers l’abonnement et la facturation régulière de la consommation. Cette séparation s’est traduite par la réservation de l’organisation de ces échanges aux seuls agents majeurs en charge du service (collectivité, opérateurs). Ces derniers ont l’exclusivité de la construction de ce rapport économique à l’eau en milieu urbain. Cet enfermement exclut l’usager, ses facteurs de choix, ses contraintes, ses valeurs. Prédominent alors les critères d’amortissement des investissements opérés par ces agents majeurs, leurs appréhensions des capacités financières des usagers et leurs conceptions des équilibres économiques.

19Sur le plan décisionnel, les marges de manœuvre des usagers sont rendues quasi nulles par l’expropriation de leurs capacités de décision en faveur des collectivités locales désignées comme décideurs exclusifs (Billet, 2005). Autrement dit, on a enfermé la décision en matière d’eau dans le cercle restreint de quelques acteurs publics et d’entreprises spécialisées. Cela a eu pour effet de déresponsabiliser les usagers, au premier rang desquels le particulier. On s’étonne alors, au moment de mobiliser les particuliers pour réaliser des économies, que ces derniers ne se considèrent pas possesseurs d’une quelconque capacité à décider et à faire. Les réductions de consommations au cours de ces dernières années sont principalement le fait des entreprises sous la pression de l’augmentation des prix et d’une réglementation rendue de plus en plus sévère, puis l’effet des nouvelles installations pour l’eau domestique (Carré et Deroubaix, 2009 ; Barraqué, 2007).

Premier questionnement : vers une ouverture du cercle des agents économiques et de leurs logiques ?

20La mise à l’agenda de la récupération et utilisation de l’eau de pluie (RUEP) pose à nouveau la question de la composition des acteurs de l’économie de l’eau et de sa réservation à quelques acteurs, comme expliqué ci-avant. En effet, trois acteurs pourraient devenir des agents économiques « actifs » et de « premier plan » : les entreprises de fabrication et d’installation du matériel, les collectivités territoriales et les usagers finaux.

Deuxième questionnement : la fin du monopole naturel ou les nouvelles organisations des marchés de l’eau ?

31La deuxième question suscitée par la RUEP est l’organisation économique qui se profilerait suite à l’élargissement éventuel des agents concernés et des logiques en œuvre. Comment pourrait se transformer le modèle du monopole naturel local, par quel schéma serait-il remplacé ?

32Nos analyses des démarches autour de la RUEP indiquent deux pistes distinctes qui ne couvrent pas toutes les transformations envisagées par les acteurs ou les observateurs. La première piste est l’extension du monopole local par l’adjonction d’un appendice spécifique : un marché propre à la RUEP (une niche de marché). La deuxième piste est l’organisation d’une activité RUEP transverse au monopole classique mais organisée en filière.

Conclusion

43La récupération et l’utilisation de l’eau de pluie éclaire les mises en question du modèle de gestion conventionnel et classique conforté en France depuis le XIX^e siècle. Ce modèle a suivi un processus d’enfermement progressif pour réserver la gestion et la maîtrise de l’eau à un cercle restreint d’acteurs : les collectivités et leurs services spécialisés, les organismes de l’État en charge de l’eau et de sa qualité sanitaire, les entreprises de service de l’eau. Cela se traduit par un enfermement décisionnel et économique où seuls ces acteurs centraux décident et organisent les flux financiers. Les impératifs de rentabilité d’investissements lourds pour généraliser la distribution de l’eau à domicile et l’assainissement ont justifié des monopoles locaux et la réservation des décisions à quelques-uns.

44La RUEP est l’occasion de questionner ce système. Nous avons observé ces mises en question dans deux groupes de spécialistes, représentatifs du milieu, l’un produisant une norme (groupe AFNOR) et l’autre rédigeant un guide (groupe ASTEE). Nous avons également analysé le programme d’aide de la Région Poitou-Charentes pour l’installation de 200 kits de RUEP. L’ensemble de ces explorations confirme que la RUEP met bien à l’agenda des discussions des remises en cause de principes fondamentaux de la gestion de l’eau en milieu urbain.

45Nous avons abordé dans cet article deux ensembles de questions. Le premier concerne l’ouverture du périmètre des agents économiques et décideurs de la gestion de l’eau. L’usager est représenté dans la RUEP comme un agent plus actif. Les entreprises de fabrication et d’installation trouvent là l’occasion de devenir des agents de premier plan. Les collectivités locales essayent par le biais de la RUEP d’identifier des leviers d’action directe sur le marché, au-delà de leur rôle de régulation. Cette configuration plus ouverte pose la question de l’allocation des ressources et de la concurrence autour des positions relatives de chacun de ces acteurs.

46Le deuxième ensemble de questions concerne la transformation ou la substitution de l’organisation du marché par monopole local. Les entreprises de fabrication et d’installation proposent d’adjoindre le marché spécifique de la RUEP au monopole local sous forme d’appendice. Ce marché spécifique sera à son tour relativement fermé avec la focalisation de la norme ou des guides autour de quelques produits techniques. La Région Poitou-Charentes tente, elle, le modèle de la filière comme forme de concentration des échanges entre des entreprises locales et des clients territorialement ancrés. Elle l’applique uniquement à la RUEP dans une politique plus large qui vise le développement d’une économie verte locale.

47Dans ces différents cas, la RUEP apparaît comme un support de réflexion et d’expérimentation qui révèle en miroir l’enfermement de l’organisation classique. Ce jeu de miroir, heuristique sur le plan réflexif, souligne, sur le plan de la décision et de l’opérationnel, le poids du modèle politique et économique classique. Une des raisons de cette forte inertie est la difficulté à repenser ce modèle plus fondamentalement, à dépasser les deux premiers ensembles de questions présentés dans cet article. En effet, la (re)distribution de la valeur créée autour de l’eau est toujours réfléchie à partir d’une conception classique de la valeur, financière et monétarisée. Cette valeur est considérée principalement à travers le coût de l’infrastructure. Les autres valeurs attribuées à l’eau, faute d’une monétarisation et d’une légitimation, ne sont pas prises en compte : la valeur d’usage, la valeur liée à la continuité de l’accès à l’eau, la valeur liée à une autonomie dans la gestion de la ressource ou encore de l’évitement de la pénurie. Une seconde piste permettrait d’enrichir la réflexion : un renouvellement du débat sur l’eau comme objet économique. Ce dernier paraît insaisissable hors de son appréhension à travers les outils techniques qui permettent d’en maîtriser la circulation. Y compris dans les démarches traitant de la RUEP, une identité semble se reproduire entre l’eau et les matériels qui permettent d’en gérer les flux. L’économie de l’eau devient l’économie de ces matériels, la ressource hydrique se révèle dans la focale économique à travers les investissements et les amortissements pour ces matériels. La RUEP invite à étendre la réflexion aux valeurs de l’eau comme objet économique.