a) La montée électorale de l’extrême-droite en novembre 1991 et le « défi de l’insécurité »

10En 1991, l’apparition de ce qu’on qualifiera un peu rapidement d’émeutes urbaines (Brion, Réa, 1991) à Bruxelles ainsi qu’une poussée inquiétante de l’extrême droite flamande aux élections parlementaires du 24 novembre 1991 installent les thèmes de l’immigration, de l’insécurité et de la criminalité à l’agenda politique.

11Dan son Pari pour une nouvelle citoyenneté rendu public le 6 février 1992, le formateur M. Wathelet, social-chrétien francophone, propose un cadre d’action qui doit répondre à l’appel de l’électeur. Dans cette note, le formateur souligne la crise de confiance de la population et la nécessité de conclure un nouveau contrat avec le citoyen sur base de trois axes prioritaires : la ville (défi essentiel puisqu’elle est le lieu où lutter contre l’exclusion, renforcer la sécurité, rendre la mobilité « éco-viviale »), la solidarité (ce qui suppose notamment la sauvegarde de la sécurité sociale mais aussi la réintégration des plus pauvres) et la politique (en tant qu’il s’agit de permettre la réappropriation du politique par l’ensemble des citoyens) (Wathelet, 1992,6-7). Afin d’augmenter la sécurité du citoyen, la note propose plus précisément de conclure avec villes et communes des « contrats de sécurité » dont l’objectif serait d’améliorer la qualité du travail policier communal, de rendre la police communale plus proche du citoyen et d’encourager des projets de prévention de la criminalité. Pour bénéficier de ces contrats de sécurité, les villes et communes intéressées devront installer un Conseil communal de prévention de la criminalité et engager un fonctionnaire de prévention.

12Entré en fonction le 7 mars 1992, le nouveau gouvernement de coalition social-chrétien et socialiste s’inspire de ces propositions et rédige un programme d’urgence sur les problèmes de société articulé autour de cinq axes majeurs : la sécurité du citoyen, l’administration de la justice, une meilleure maîtrise de l’immigration, l’environnement et une société plus solidaire (Sécurité du citoyen, 1993,5). Pour répondre au défi de l’insécurité, le gouvernement établit, dans une note intitulée Sécurité du citoyen, les priorités qui seront les siennes : il s’agit du renforcement des actions de prévention, de l’application de sanctions alternatives (travaux d’intérêt général et médiation pénale) et de l’accélération de la justice face à la petite délinquance qui doivent accompagner les initiatives en matière d’aide aux victimes; de la lutte contre la toxicomanie qui provoque une criminalité sans cesse plus importante et devra comprendre une meilleure prévention, une répression plus efficace et un traitement médical plus adéquat, y compris en milieu pénitentiaire; de solutions spécifiques pour la délinquance des mineurs d’âge, notamment par l’assouplissement des règles de désaisissement et le placement en centre fermé dans l’attente d’une réforme de la loi sur la protection de la jeunesse de 1965 (Services du Premier ministre, 1992,21-22; Sécurité du citoyen, 1993,11).

13Prévention, diversification de sanctions « alternatives » et accélération des procédures pour le jugement de la petite délinquance, ciblage privilégié des jeunes et des usagers de drogues érigés tantôt en cause de la criminalité, tantôt en figures de l’insécurité, les principaux ingrédients de la politique de sécurité des années 1990 sont ici définis. Ils préfigurent bien la perspective globale et intégrée, unissant approche sociale, policière et judiciaire de la petite délinquance, qui prévaudra pendant dix ans.

b) Les contrats de sécurité et les contrats de prévention au service d’une vision « sécuritaire » de la prévention

14Le 19 juin 1992, la note d’orientation Sécurité du citoyen, rédigée par les ministres de l’Intérieur et de la Justice, est approuvée par le Conseil des ministres. Concrétisé par la mise en place de contrats de sécurité et de contrats de prévention, le principe d’une approche « globale » et « intégrée » de la prévention au niveau local se confirme. Mais le souci affiché à la fin des années 1980 d’orienter de manière prioritaire la prévention vers des personnes socialement vulnérables et de répondre aux processus de marginalisation économique, sociale et politique qu’ils rencontrent, a désormais disparu. Les perspectives du contrôle situationnel refont surface, la meilleure prévention de la criminalité étant assimilée à la réduction des opportunités de commettre un délit. Aussi, la note Sécurité du citoyen met-elle prioritairement l’accent sur divers types de mesures de techno-prévention, la surveillance par les services de police, le contrôle par les sociétés privées de gardiennage, les concierges, le personnel des magasins ou des transports en commun... Si la prévention sociale n’est pas oubliée, c’est parce qu’une action sur les causes sociales de la délinquance (par le biais d’un travail de rue de type occupationnel avec des jeunes par exemple) peut contribuer à prévenir la criminalité. Si le ministre de l’Intérieur, n’exclut pas que la politique de prévention s’inscrive dans le cadre plus vaste d’une lutte contre les causes sociales des phénomènes d’insécurité, il précise néanmoins que son intervention financière se limitera aux actions relevant de ses compétences en matière de sécurité (Mary, 1998,625). Au fond, comme dans les années 1980, la prévention de la criminalité redevient prioritairement une prévention de victimation, le citoyen étant rendu responsable de sa propre sécurité. Privilégiant la revalorisation de la police communale, érigée en acteur central de la prévention, cette option policière et situationnelle ne fera pas l’unanimité. En Wallonie notamment, certains responsables politiques, influencés par l’expérience française de la politique de la ville (Réa, 1995), souhaitent une version de la prévention intégrée qui fasse une place plus importante à la prévention sociale et à la lutte contre l’exclusion. Ils soulignent qu’il ne s’agit pas de mettre en place une mécanique policière nouvelle et que les actions devront être tournées vers le délinquant et la victime et non en faveur du policier (Van Cauwenberghe, 1993,106-107).

15Conformément à l’accord gouvernemental, le ministre de l’Intérieur négocie rapidement la mise en place de contrats de sécurité et de contrats de prévention au niveau local. Dès l’été 1992, des contrats de sécurité sont conclus avec cinq grandes villes belges et sept communes à risques de la Région bruxelloise pour une période couvrant l’hiver 1992 et l’année 1993. Pour cette même période, des contrats de prévention, petits frères des contrats de sécurité que l’on ampute de leur volet policier, sont négociés avec vingt-trois villes et communes moins directement problématiques sur le plan sécuritaire. Les contrats de sécurité comme les contrats de prévention sont donc impulsés par le ministère de l’Intérieur, principal commanditaire, auquel vont se joindre, en fonction de leurs apports budgétaires mais selon des modalités différentes, la Région bruxelloise et la Région wallonne. Jusqu’en 1998, la Région flamande refuse sa collaboration au motif qu’elle n’a pas à financer des initiatives touchant à un domaine (la sécurité) qui relève de la compétence du gouvernement fédéral et qui sort donc de ses attributions [8]. Négocié avec le bourgmestre et son chef de corps de la police communale, voire dans quelques cas avec un échevin (celui des affaires sociales) impliqué dans l’élaboration de projets de prévention, le nouveau dispositif local de prévention se voit assigner des objectifs clairs : offrir aux communes des moyens financiers et humains pour garantir la sécurité des citoyens dans les villes et les communes et rétablir la confiance de la population dans les autorités.

16Pour atteindre ces objectifs, les contrats proposent un arsenal souple de mesures devant permettre, selon la terminologie des premiers d’entre eux, de renouveler l’organisation de la police existante, d’obtenir un haut rendement sur le plan de la sécurité et de s’intégrer dans une stratégie de sécurité de management préventif-répressif. Les mesures prévues s’organisent globalement autour de deux volets, modulables en fonction des spécificités locales. Le premier, prioritaire, est axé sur la prévention policière et situationnelle. Il s’agit de revaloriser et de réorganiser la police par divers moyens pour améliorer son image auprès du public (une police au service du citoyen), assurer sa présence sur le terrain (plus de police en rue), moderniser et améliorer ses conditions de travail (amélioration de la coopération et de la coordination des divers services de police, aménagement des commissariats et amélioration de l’accueil policier au public, affectation d’agents excédentaires à la douane pour le travail administratif, engagement d’assistants et d’auxiliaires de police, etc..) (Van den Broeck, Eliaerts, 1994), développer le contrôle fonctionnel et la « techno-prévention » (éclairage public, caméras, systèmes de téléassistance pour les plus âgés, etc.) et lutter contre les vols de voiture. Mais il s’agit aussi, via le second volet de prévention sociale, d’améliorer l’intégration de groupes particuliers en décrochage social. L’inscription dans les contrats de sécurité de médiateurs sociaux et d’assistants de concertation chargés d’améliorer les relations entre la police et la population immigrée se complète de l’engagement d’agents de prévention ou d’éducateurs de rue et d’animateurs de sports. La création d’un poste de fonctionnaire de prévention communal chargé d’une mission de coordination et l’installation d’un Conseil consultatif communal de prévention chargé de faire des propositions sur la politique de sécurité sont par ailleurs rendues obligatoires pour les communes qui désirent bénéficier de la manne financière des contrats de sécurité ou des contrats de prévention : ces organes doivent permettre d’assurer la cohérence d’une politique de prévention « managériale » au niveau local (Van Limbergen, 1994,19-27).

17Par arrêté royal du 12 mars 1993, un Secrétariat Permanent à la Politique de Prévention (SPPP-VSPP), dont la création était déjà prévue par la note Sécurité du citoyen, voit le jour. Placé sous la tutelle directe du ministère de l’Intérieur et dirigé par un secrétaire permanent assisté de deux secrétaires-adjoints, cet organe est chargé de tâches multiples : soutien aux initiatives de prévention locales, coordination et évaluation de la politique de prévention au niveau fédéral – à partir de 1993, le Secrétariat Permanent à la Politique de Prévention assurera la gestion et l’organisation des contrats de sécurité et des contrats de prévention –, mais aussi contribution à l’analyse des phénomènes de criminalité, création d’un centre de documentation, édition d’une revue en néerlandais (Pretekst) ou encore organisation régulière de formations et de forumde discussions sur la manière d’aborder la criminalité et sa prévention. Organe relais vers les autorités, le Secrétariat Permanent transmet annuellement au ministre de l’Intérieur un rapport sur les activités du service, dans lequel il rend compte de tous les éléments susceptibles de présenter un intérêt pour la politique de prévention de la criminalité et fait toutes les propositions qui lui paraissent utiles.

18En 1994, les contrats de sécurité conclus avec les cinq grandes villes belges et sept communes de la Région bruxelloise sont reconduits. Le dispositif est même étendu à quinze villes de taille moyenne (dont neuf avaient déjà bénéficié en 1993 d’un contrat de prévention) ainsi qu’à deux nouvelles communes de la Région bruxelloise. Sur le plan financier, le financement de 29 contrats de sécurité représente un montant de 1,41 milliard de FB prévu par le gouvernement fédéral pour l’année 1994. À cela s’ajoute un budget de 130 millions de FB pour le financement de contrats de prévention qui concerne désormais vingt-trois villes et communes du royaume. Dès cette année, le ministre de l’Intérieur précise les conditions imposées aux autorités locales pour bénéficier d’un tel contrat. Outre l’obligation de prévoir des projets de prévention de la délinquance liée aux voitures et d’organiser des projets de formation en vue de prévenir l’usage des drogues illicites chez les jeunes en âge d’être scolarisés, le ministre prévoit des conditions spécifiques pour les deux types de contrats. En ce qui concerne les contrats de sécurité, un arrêté royal du 10 juin 1994 exige l’existence d’un cadre réel d’au moins cent fonctionnaires de police communale, l’installation d’un Conseil communal de prévention, l’engagement d’un fonctionnaire de prévention, la participation des autorités locales et de la police communale à la concertation pentagonale, le développement d’un service maximal à la population par le biais d’accords de coopération avec la gendarmerie et une coopération avec le Secrétariat Permanent à la Politique de Prévention. Les conditions liées à la conclusion d’un contrat de prévention sont, quant à elles, fixées par un arrêté royal du 5 juillet 1994. Outre le respect de plusieurs des conditions mentionnées ci-dessus, on trouve l’exigence d’un taux de criminalité enregistrée par 1000 habitants dépassant la moyenne nationale ou un accroissement continu de la criminalité dans la commune pendant deux années consécutives. À ce stade, l’orientation sécuritaire de la politique de prévention se confirme : si elle se veut « globale et intégrée », si elle est en principe soucieuse d’articuler politique sociale générale, prévention sociale ciblée, prévention situationnelle et policière, la nouvelle politique de prévention privilégie largement les deux dernières dimensions : selon le Secrétariat permanent à la politique de prévention, le rapport prévention policière-prévention sociale est de 70%-30% en 1994, sans que la place de la prévention situationnelle ne soit située dans ce calcul (Van Limbergen, 1994,21).

19L’année 1995 sera celle de la continuité. Le gouvernement investit 1,54 milliard de FB dans les contrats de sécurité de 29 villes et communes et 170 millions dans les contrats de prévention. Seule nouveauté (importante) en cette fin de période, les localités concernées peuvent demander un subside complémentaire pour de nouveaux projets directement liés au contrat de sécurité, tels l’accompagnement de sanctions pénales alternatives pour les majeurs comme pour les mineurs et la prévention de la toxicomanie.

20L’intérêt massif pour l’usage des drogues illégales, considéré comme cause importante de la criminalité et source de l’insécurité, ainsi que le souci d’activer le volet « réactif » judiciaire, soutien indispensable à une politique de prévention efficace, constituaient deux autres éléments charnières de la politique de sécurité telle qu’envisagée par l’accord gouvernemental de 1992. Ils viennent, eux aussi, rapidement à l’ordre du jour.

c) La drogue, source d’insécurité... policière ?

21C’est dans les années 1970 que la toxicomanie émerge en Belgique comme préoccupation spécifique et que les premières politiques de prévention et de soin font leur apparition. Quel que soit le fil clinique de leur travail (psychanalytique ou systémique), les premières communautés thérapeutiques construisent progressivement la toxicomanie comme symptôme et inscrivent leur travail dans une logique de soin centrée sur un idéal thérapeutique d’abstinence (Kaminski, Mary, 1999,206). Ce modèle dominera le champ de la prévention pendant 20 ans. Il est marqué par la suprématie de l’associatif dans un secteur où la prévention des toxicomanies est essentiellement associée à une clinique du toxicomane et relativement peu encombrée de considérations sécuritaires, même si l’usage en groupe est prohibé par la loi de 1975 sur les stupéfiants.

22À la fin des années 1980, ce modèle d’action qui table sur des interventions sectorielles et inscrit les intervenants en toxicomanie dans une logique émancipatoire liant celle de l’État social et celle du secteur associatif (Kaminski, Mary, 1999,206) se modifie considérablement. Associé de manière croissante à la petite délinquance et à l’insécurité d’une part, perçu comme vecteur privilégié du virus du SIDA d’autre part, l’usage des drogues s’ouvre au paradigme de la « réduction des risques » tant sanitaires que sécuritaires (Bauherz, Kaminski, Zombek, 1992). Sur le plan des politiques de prévention, cela se traduit par un double déplacement de forme et de fond : sur le plan formel, un « nouveau compromis » s’élabore à l’initiative des ministères d’ordre et de sécurité, pour associer les acteurs de l’aide et du soin, de la police et de la justice au delà des frontières catégorielles officialisées par la répartition des compétences de l’État; sur le plan du fond, l’idéal de traitement et d’abstinence recule au profit d’une logique d’accompagnement du « toxicomane » et de « gestion des risques » de la « toxicomanie », dont témoigne la diffusion des traitements de substitution.

23Alors qu’en 1993, une directive du Collège des procureurs-généraux stimule le « harcèlement » policier des usagers de drogues (Cartuyvels, 1994b), une nouvelle approche « socio-sanitaire-pénale » de la toxicomanie est promue par les ministères de l’Intérieur et de la Justice dès 1994. Les communes qui entrent en ligne de compte pour revendiquer un contrat de sécurité ou un contrat de prévention sont autorisées à recruter du personnel civil supplémentaire destiné à la prévention de la criminalité et à l’accueil en matière de toxicomanie, selon les « différents types de mesure définies par le ministre de l’Intérieur ». Une nouvelle approche « intégrée » et « multidisciplinaire » du problème de la drogue se dessine, qui articule lutte policière contre l’offre de drogue, politiques de prévention policière de l’usage et mesures de prévention sociale de la demande (campagnes de formation et de sensibilisation dans les écoles...) (Cartuyvels, 1996a, 160-162). Ce nouveau type d’approche intégrée ne sera évidemment pas sans poser un certain nombre de questions aux acteurs de terrain [9]. Le malaise s’accentuera avec la création de nouvelles structures, concurrentes à celles du secteur traditionnel, susceptibles de constituer des passerelles entre secteur policier et secteur psychosocial (Cartuyvels, 1994a). Tant la création de Centres d’accueil d’urgence et d’accompagnement pour usagers de drogues interpellés par la police que l’émergence de « maisons d’accueil socio-sanitaires » pour les usagers de drogue (MASS), dont le financement est assuré par les ministères de l’Intérieur et des Affaires sociales, susciteront le débat (Cauchies, 2000).

d) L’encadrement judiciaire ou le volet « réactif » de l’approche intégrée

24S’il n’est pas possible de s’étendre ici en détail sur le volet judiciaire des politiques de sécurité mises en place dans les années 1990, on ne peut cependant faire l’impasse sur les nouveaux mécanismes judiciaires que les autorités ont pensé en étroite articulation (sur le plan organisationnel, notamment) avec les dispositifs de prévention et de lutte contre l’insécurité. Aux yeux du gouvernement, la prévention socio-policière n’a de sens qu’en prenant appui sur une réactivation de l’intervention judiciaire à destination des mêmes publics. Dès lors, même si c’est avec un peu de retard sur le volet préventif, les dispositifs « réactifs » destinés à diversifier et à accélérer la réponse pénale à la petite délinquance se mettent en place, tant pour les majeurs que pour les mineurs. Trois initiatives majeures, impulsées au cours de cette période, sont ici à retenir :

1. Dans le champ de la justice pénale des adultes, le nouvel article 216 ter du code d’instruction criminelle, introduit par une loi du 10 février 1994 sur la médiation pénale, prévoit trois nouvelles possibilités pour le ministère public d’éteindre l’action publique. Ce dernier peut proposer i) l’indemnisation de la victime ou la réparation du dommage causé par l’infraction, moyennant une médiation éventuelle avec la victime, ii) le suivi d’un traitement médical ou d’une autre thérapie en cas d’assuétude aux drogues ou à l’alcool, iii) l’exécution d’un travail d’intérêt général ou le suivi d’une formation de cent vingt heures au plus. Soucieux de lutter contre le sentiment d’impunité que génère le classement sans suite mais aussi d’accélérer la réaction judiciaire à la petite délinquance, ce dispositif de médiation pénale au sens large – qui aura son pendant dans la justice des mineurs avec des « mesures de diversion » mises à disposition du parquet jeunesse dès 1995 – se superposera à la probation prétorienne, contribuant de facto à une diversification de l’intervention pénale (Kaminski,
   Mary, 1999,215). Par ailleurs, sur le plan organisationnel, l’arrêté royal du 12 août 1994 prévoit explicitement le renvoi aux nouveaux dispositifs locaux de prévention (les contrats de sécurité) pour assurer le suivi des adultes soumis à une mesure de médiation pénale ou celui des mineurs soumis à une « mesure de diversion ».
2. Une procédure de justice accélérée, introduisant le principe d’une convocation par procès-verbal devant mener à une comparution devant le tribunal correctionnel dans un délai de dix jours à deux mois, est mise en place par une loi du 11 juillet 1994. Présentée initialement comme le complément de la médiation pénale, cette alternative « interne » au procès pénal (Denauw, 1997) est destinée à assurer le jugement rapide de la petite délinquance urbaine et, éventuellement, à pallier les échecs de la procédure de médiation pénale avec laquelle elle entre de facto en concurrence (De Vroede, 2000). Peu pratiquée dans l’ensemble (Raes, 2001), cette procédure sera complétée en 2000 par une loi de circonstance organisant une procédure de comparution immédiate avec détention qui suscitera une critique intense (Journal des Procès, 2000; Orde van de dag, 2000). Ici encore, on remarquera que le souci d’accélération a son pendant dans le champ de la justice des mineurs, où une procédure accélérée est également introduite en 1999 (Cartuyvels, 2000).
3. La délocalisation de l’intervention judiciaire dans les quartiers est également envisagée. Si un premier projet de création de « bureaux de prévention et de médiation » se solde par un échec, la création d’« antennes du parquet », promues à Bruxelles par une cellule « justice accélérée » du parquet aura plus de succès : ces antennes, qui devaient mettre en œuvre une action forte et rapide pour lutter contre la petite délinquance, notamment celle imputable à des jeunes d’origine étrangère (Beuken, 1997), connaîtront un début de concrétisation dans certaines communes bruxelloises à partir de 1999. Enfin, il faut mentionner la création, prévue dès 1997, dans chaque arrondissement judiciaire d’une « maison de justice », dont l’objectif est d’accroître l’efficacité et l’accessibilité de la justice, mais aussi, sinon surtout, de coordonner le nombre croissant des acteurs du secteur « parajudiciaire » (Note au Conseil des ministres, 17 octobre 1997; Punir autrement, 2000).

a) Réformes de la justice pénale : entre « justice pénale de proximité » et « proximité de la justice pénale »

26Les séquelles de l’« Affaire Dutroux » renforcent la position au sein du gouvernement du nouveau ministre de la Justice. Ce dernier est en mesure de pousser une réforme de la justice qui se concentrera essentiellement sur la modernisation de la justice pénale : l’« affaire Dutroux » joue ici un rôle d’accélérateur pour imposer à l’agenda politique diverses réformes déjà en discussion auparavant ou donner plus de poids aux initiatives antérieures déjà évoquées supra (van de Kerchove, 2000).

27Il serait hasardeux de conclure trop vite sur les effets de ces diverses réformes, mais on peut cependant déjà constater qu’elles accentuent le principe d’une territorialisation de la justice pénale. Elles semblent en outre osciller entre l’idéal humaniste d’une « justice de proximité » à vocation communicationnelle et restauratrice et le réalisme gestionnaire d’une « proximité de la justice pénale » traditionnelle qui cherche à se rapprocher dans l’espace et dans le temps de ses cibles désignées au nom de la sécurité (Orde van de dag, 1999; Cartuyvels, Mary, 2002). À cet égard, l’introduction à l’essai depuis 1996 d’une procédure de « traitement policier autonome » dans certains arrondissements judiciaires participe du même mouvement. Cette procédure autorise notamment la police à mener l’enquête préliminaire de façon plus autonome et indépendante à l’égard du parquet dans des affaires en apparence simples, le souci étant ici d’accroître la rapidité et l’efficacité de l’enquête et donc par ricochet la célérité de la réponse judiciaire à la petite délinquance (Orde van de dag, 1998). De même, le développement au sein de l’appareil policier des techniques de la « pro-activité » témoigne de ce souci « d’être sur la balle » et de déployer des techniques d’intervention qui ne soient pas liées par le temps de la réaction mais qui puissent précéder la commission de l’acte.

b) La recherche d’une police de proximité ou le « community policing » au service de la sécurité

28Fin 1995, les ministres de l’Intérieur et de la Justice entament des négociations qui visent à créer des zones interpolices (ZIP) destinées à assurer une meilleure collaboration de première ligne entre la police communale et la gendarmerie au niveau local. À l’intérieur des ZIP, la collaboration entre ces forces de police est fondée sur une Charte de sécurité qui traduit les principes du community policing ou d’une « police de base » axée sur la communauté. Celle-ci repose sur une philosophie d’exécution policière des tâches orientées vers la population (circulaire ZIP 1,5 décembre 1995) qui fait la part belle aux « 3D » (décentralisation, déconcentration, déspécialisation), mais aussi à la responsabilisation, au partenariat et à la qualité du service rendu à la population en matière de sécurité. Des projets-pilotes de ZIP sont mis en place, dotés d’un comité d’accompagnement local et supervisés par un « groupe de projet », structure permanente érigée au niveau fédéral (Ponsaers, 1998,253-254). Pour évaluer les effets de ces dispositifs, une radioscopie est prévue qui consiste en un questionnaire envoyé aux chefs de la police communale et aux commandants locaux de gendarmerie pour photographier l’organisation policière au sein des ZIP. De même, un Moniteur de sécurité est créé par le Service général d’appui policier : cette enquête par téléphone doit permettre de sonder les besoins de la population en matière de sécurité et d’évaluer le fonctionnement des ZIP (Ponsaers, 1998,254).

29Le souci d’une police de base axée sur le service à la communauté va donc de pair avec le souhait d’une meilleure intégration des différents services de police et une meilleure articulation des services de première ligne et de deuxième ligne. L’électrochoc provoqué par l’« affaire Dutroux » accélèrera un processus de réforme plus général de l’appareil policier qui doit déboucher, en 2001, sur l’intégration des trois services de police réguliers dans une structure à deux niveaux.

c) Des « contrats de sécurité » aux « contrats de société »: une transition manquée

30En ce qui concerne la politique de sécurité et de prévention, la tendance est à la continuité. Les 29 contrats de sécurité et 23 contrats de prévention existants sont prolongés en 1996, dans le cadre d’une enveloppe budgétaire inchangée. L’année 1996 est cependant marquée par une double évolution, qui ne modifie pas pour autant fondamentalement l’orientation prise depuis 1992. D’abord, aux volets police, prévention et drogue des contrats de sécurité sont ajoutés un volet justice et un volet assistants de prévention et de sécurité. Le volet justice prévoit le financement de projets relatifs à l’accompagnement des mesures judiciaires alternatives, en exécution de l’arrêté royal du 12 août 1994. Le volet assistants de prévention et de sécurité (APS) permet d’embaucher des demandeurs d’emploi sans formation, chargés de missions de surveillance de rue pour rassurer habitants et piétons dans certains quartiers et contribuer à y renforcer la qualité de vie. Financés par le ministre de l’Intérieur et par le ministre de l’Emploi et du travail, ces projets s’inscrivent en outre dans le cadre d’une remise au travail de chômeurs de longue durée, faisant de la sécurité un nouveau gisement d’emploi pour les précaires. Par ailleurs, le gouvernement annonce dès la fin 1995 sa volonté de transformer les contrats de sécurité existants en « contrats de société » dès 1997, après une année de transition où l’on parlera de « contrats de sécurité et de société ». Il s’agit pour l’essentiel de regrouper et d’intégrer dans un contrat unique les diverses initiatives existantes, en introduisant toutefois un volet plus social traitant spécifiquement de la problématique du « renouveau urbain » (Cartuyvels, 1996b, 587-588).

31La transformation des contrats de sécurité en contrats de société n’aura pas lieu, la version provisoire des contrats de sécurité et de société s’imposant de manière définitive jusqu’à la fin de la décennie. Il serait inexact de dire que rien ne change : de nouveaux volets de prévention apparaissent (prévention, police, toxicomanie, justice, assistants de prévention et de sécurité, contrats de transition professionnelle et renouveau urbain) ainsi que de nouveaux partenaires (ministères des Affaires sociales, de l’Emploi et du travail, de la Justice, Communauté française et Région flamande), mais l’ensemble se dessine sur le mode de la juxtaposition plus que de l’intégration (Strebelle, 2000,45-46). En cause, la difficulté, dans le cadre institutionnel belge, du processus de concertation nécessaire à la mise en place d’une philosophie globale de renouveau urbain, principale nouveauté des contrats de société, qui supposerait la construction d’un partenariat plus vaste impliquant l’ensemble des Communautés et des Régions. À cet égard, une conférence interministérielle sur le renouveau urbain, organisée sous la présidence du ministre de l’Intérieur le 14 mai 1997, n’aura qu’un impact limité sur des contrats de sécurité et de société dont les préoccupations préventives et policières sont restées dominantes (Picqué, 2000,16). Le principal résultat sera une nouvelle circulaire ministérielle du 11 mars 1998 relative au règlement des conseils communaux de prévention et des fonctionnaires de prévention. Peut-être faut-il voir aussi dans ce surplace et cette difficulté à mettre en place une véritable politique de renouveau urbain, la crainte du ministère de l’Intérieur de devoir partager le leadership d’une politique globale et intégrée qui, depuis le départ, croise largement les domaines de compétences d’autres autorités fédérales, régionales et communautaires. Celles-ci seraient en effet susceptibles de revendiquer une position plus importante dans la négociation et le guidage d’une politique transversale de la ville à caractère moins directement sécuritaire.

32Les contrats de sécurité et de société ainsi que les contrats de prévention sont renouvelés en 1998 et en 1999. L’approbation de quelques volets de « renouveau urbain » ne modifie pas leur orientation générale, pas plus que l’accent mis par le ministre de l’Intérieur sur l’engagement d’« allochtones » dans les services de police et la prévention en matière de sécurité routière. À signaler enfin que, dans un souci de rationalisation qui prend appui sur un processus d’évaluation initié en 1997 (voir infra), les villes et communes concernées sont invitées à réorienter les moyens disponibles à l’intérieur du contrat plutôt qu’à demander une augmentation de budget pour élargir leur champ d’action. Cette « invitation » aura un triple effet : une faible demande d’élargissement des contrats; l’arrêt ou le déclin progressif des projets les moins efficaces; le glissement des moyens ainsi rendus disponibles vers d’autres projets répondant aux besoins jugés plus fondamentaux de la population locale ou leur utilisation à l’embauche de personnel supplémentaire pour certains projets.

a) Entre droit imposé et droit négocié, régulation « par le haut » et « régulation par le bas »

36Construit sur le modèle légal-rationnel (Weber), l’État moderne a privilégié le principe d’une régulation par le haut (Commaille, 1994): qu’il s’agisse de l’État de droit libéral ou, par la suite, de l’État social, le législateur a privilégié un modèle autoritaire, linéaire et vertical d’imposition de normes « substantielles », prenant appui sur la vérité de la raison légale (le mythe du législateur rationnel) ou de la raison scientifique (la vérité de l’expert ou de la science positive). Dans ce modèle « descendant », la règle légitimée en haut était « imposée » tant à ses destinataires primaires (les citoyens) que secondaires (les acteurs chargés d’appliquer ou de faire respecter la norme), ceux-ci comme ceux-là ne songeant guère à en contester la validité, une fois la règle énoncée. Aujourd’hui, ce mode d’action unilatéral et autoritaire de la pratique légale et administrative est largement remis en question. Il doit composer avec un mode de « régulation par le bas » qui associe les destinataires de la règle à son élaboration, tant pour des raisons d’efficacité que de légitimité. Le recours croissant à la figure du « contrat » et à des modes d’écriture interactive ou en « réseau » témoignent de l’avènement d’une régulation « négociée » qui associe la légitimitéde la règle au respect des cadres procéduraux qui président à son édiction et son efficacitéau consensus « éclairé » qu’elle est susceptible de susciter auprès de ceux qui doivent l’appliquer (Gérard, Ost, van de Kerchove, 1996).

37Le mode d’élaboration des contrats de sécurité illustre bien cette nouvelle manière de procéder : à la logique des politiques sectorielles imposées, on substitue le principe d’un mode de « commandement interactif » qui privilégie, en principe, la discussion et la concertation, les allers-retours entre l’en haut et l’en bas, pour élaborer une norme légitime pour tous. Concrètement, le contrat de sécurité se présente au départ comme un cadre ouvert de rubriques, à négocier au niveau local en fonction des spécificités locales et avec la participation de divers acteurs locaux, au terme d’un débat que doivent, par exemple, encourager les Conseils de prévention de la délinquance. Quant à l’efficacité de cette nouvelle norme contractuelle, elle repose sur le caractère local d’un compromis consensuel entre acteurs issus de mondes divers en prise sur les réalités de terrain : là où les politiques sectorielles antérieures tablaient sur le cloisonnement d’approches programmatiques et monodisciplinaires (aujourd’hui jugées « aveugles »), l’approche globale et intégrée mise sur les avantages supposés d’une approche multidisciplinaire et partenariale, bénéficiant de l’éclairage cumulatif de regards juxtaposés sur une réalité mieux perçue au niveau local : juges, policiers, travailleurs des mondes sanitaires et sociaux sont appelés à « négocier » et à travailler main dans la main, dans un nouveau compromis où chacun est appelé à dépasser les cloisons disciplinaires pour construire ensemble les principes d’une action commune et « intégrée » (Cartuyvels, 1996b).

38A priori, cette métamorphose de l’action étatique n’est pas sans intérêt. Elle traduit les avancées d’une rationalité procédurale qui table sur la participation démocratique d’un nombre plus important de citoyens à l’élaboration des politiques publiques. Dans la pratique, elle n’est cependant pas sans poser question : plusieurs recherches de terrain ont en effet pu souligner, en Belgique mais aussi ailleurs, derrière un principe horizontal de négociation, le retour d’un cadre vertical d’imposition, comme si droit imposé et droit négocié étaient inéluctablement noués. On en soulignera ici trois exemples :

1. Si le regard se veut « global » au niveau local, il se veut aussi « intégré » au niveau départemental. Loin d’avoir renoncé à piloter d’en haut les grandes lignes des politiques de prévention, l’État, par la voie du ministère de l’Intérieur, reste le grand ordonnateur de la politique de prévention et de sécurité. Celui-ci a réussi à intégrer, au fil des années, un nombre croissant de dispositifs et d’acteurs issus d’autres champs (notamment en Région bruxelloise où divers dispositifs d’une politique régionale d’intégration et de cohabitation harmonieuse des communautés locales ont été absorbés par les contrats de sécurité) (Poulet, 1995) pour leur imposer des cadres d’action et des finalités parfois bien éloignées de leurs idéaux premiers. Cette domination du ministère de l’Intérieur sur la politique de prévention, jouant de sa force financière tantôt pour refuser de négocier avec d’autres partenaires publics moins fortunés (la Communauté française, en particulier), tantôt pour séduire des associations de terrain attirées par une confort financier que leur pouvoir traditionnel n’est plus guère en mesure d’assurer, a suscité nombre de tensions sur le terrain. Nous y reviendrons plus loin.
2. Le recentrage des nouvelles politiques de prévention sur le local a fait de l’acteur communal le nouveau maître du jeu, substituant selon les lieux un absolutisme à un autre, parfois d’autant plus féroce que la source de pouvoir se rapproche des acteurs. Comme le soulignait déjà R. Castel à propos des politiques de la ville en France, à l’hypothèse de la renaissance d’une démocratie locale, où du consensus se construit par la négociation, la transversalité, le partenariat, on peut opposer la constitution de nouvelles féodalités, d’un nouveau clientélisme qui renforce le pouvoir des notables locaux(Castel, 1990,298). Nombreuses seront, à Bruxelles et en Wallonie tout au moins, les associations à se plaindre de cette nouvelle tutelle locale, à dénoncer marchandages et rapports de force, pour in fine regretter la liberté de cadres sectoriels plus souples.
3. La création du Secrétariat Permanent à la politique de prévention, organe chargé de coordonner la politique de prévention au niveau fédéral, a renforcé la dimension « d’intégration » verticale pour les acteurs de terrain, notamment les travailleurs issus d’autres champs.
   Par contre, les organes prévus pour assurer la concertation n’ont jamais véritablement fonctionné. Au niveau fédéral, la concertation s’est révélée catastrophique, puisque le Conseil
   Supérieur de la prévention de la criminalité n’a plus été réuni par le ministre de l’Intérieur depuis 1992. Quant au niveau local, les Conseils consultatifs de prévention de la délinquance ne joueront jamais leur rôle d’espace de discussion (entre les différents partenaires locaux de la prévention) et de proposition en matière de projets de prévention : dans la plupart des cas, ils serviront au mieux à un échange d’informations entre des participants souvent clairsemés. Rares en effet seront les cas où ils serviront vraiment à conseiller le bourg-mestre dans le développement d’une politique locale de prévention (Hebberecht, Doize, 1995; Smeets, Strebelle et al., 1999). Dans plusieurs villes et communes, ces Conseils ne seront informés du contenu des contrats de sécurité ou de prévention qu’après leur conclusion, sans pouvoir en influencer d’une quelconque manière le contenu.

b) Élaboration dans l’urgence et perspective à court terme : le bricolage normatif en « temps réel »

39L’écriture normative « en réseau » ou « à plusieurs mains » est aussi un mode de législation marqué par la rapidité et l’instantanéité, l’adaptation et la révision pour pouvoir « coller » aux fluctuations du réel et maintenir l’effectivité de la norme (Cartuyvels, Ost, 1998). Ici encore, les contrats de sécurité (et de société) sont emblématiques : souvent préparés dans l’urgence en réponse à des événements fortement médiatisés, il est rare qu’ils aient fait l’objet d’une véritable discussion avant leur mise en œuvre. Ceci est vrai « en haut », où les pouvoirs publics n’ont guère donné l’exemple : contrairement à d’autres pays comme la France avec le rapport Bonnemaison ou les Pays-Bas avec le rapport Roethof, les plans gouvernementaux en matière de prévention et de sécurité n’ont pas été préparés par les travaux d’une commission d’experts. Ils se sont élaborés sous le coup de l’urgence, en l’absence de toute réflexion scientifique sérieuse et sans débat démocratique véritable. À l’échelon local, l’urgence a souvent répondu à l’urgence : plutôt que de privilégier le développement d’un plan d’action concerté avec les futurs partenaires locaux de la prévention, les bourgmestres ont souvent (mais pas toujours) préféré déléguer l’élaboration de la politique locale de prévention à leur chefs de corps de la police communale ou à leurs officiers de prévention. Le manque d’expérience, de compétence et d’expertise de la plupart des bourgmestres en matière de sécurité explique cette démarche qui a contribué à renforcer la domination policière sur l’élaboration des contrats de sécurité. Mais elle souligne peut-être aussi les limites d’une approche pluridisciplinaire dont les exigences en temps de négociation et les concessions réciproques en termes d’objectifs sont peu compatibles avec une recherche d’efficacité à court terme sur des objectifs précis.

40Si l’urgence préside à l’élaboration des nouveaux dispositifs, leur temporalité est aussi celle d’un « temps spectacle » marqué par la visibilité d’actions à court terme qui caractérise une nouvelle économie normative centrée sur le présent (Cartuyvels, Ost, 1998). Tant l’annualité des contrats de sécurité et de société que diverses actions ponctuelles initiées par le Secrétariat permanent à la politique de prévention soulignent le changement : d’une temporalité longue et prospective, incarnée dans le champ de la prévention sanitaire et sociale notamment par la logique du « projet », tablant sur la durée, la discrétion et le long terme, on s’oriente vers une temporalité de l’instantané, marquée par l’exigence de résultats rapides, visibles et médiatiquement rentables. Au niveau judiciaire, la multiplication des dispositifs d’intervention rapide, « en temps réel », s’inscrit dans le même fil d’un temps médiatique [10] dont nombre d’acteurs de terrain se plaignent : les impératifs d’adaptabilité et de flexibilité sont en effet source de précarité pour des travailleurs contractuels dans des dispositifs qui connaissent un roulement de personnel important. Ils rendent en outre difficile l’impulsion d’un travail continu, avec une population précaire que ces travailleurs, précaires eux-aussi, ont paradoxalement souvent pour mission officielle de réintroduire dans la durée (Hubert, 2000).

c) Législation expérimentale et évaluation des dispositifs

41Dans un jeu normatif où la validité de la norme tient non seulement au cadre procédural de son édiction mais aussi à l’efficacité (soit la capacité d’atteindre les objectifs fixés) et à l’efficience (soit un bon rapport qualité-coût) de son action, le principe de l’évaluation d’une norme qui se fait « expérimentale » et des dispositifs qu’elle encadre s’impose comme nouvel impératif légistique (Morand, 1993). Ici encore, les politiques de prévention et de sécurité ne font pas exception à cette tendance lourde, même s’il a fallu un certain temps pour que ce principe de l’évaluation ne prenne consistance dans le champ. Au cours des années 1980, aucun effort d’évaluation n’a véritablement été entrepris par les autorités fédérales et provinciales. En 1991 et 1992, le ministre de l’Intérieur l. Tobback innove donc en prenant l’initiative de laisser évaluer les « projets pilotes de prévention » par quatre équipes de recherche universitaires. Malheureusement, le ministre ne tiendra pas compte des résultats et des recommandations de ces quatre rapports d’évaluation externe pour élaborer le dispositif ultérieur des contrats de sécurité et des contrats de prévention. Par la suite, de 1992 à 1997, l’évaluation externe sera réduite à sa plus simple expression : seuls quelques chercheurs dotés de moyens financiers réduits seront chargés d’évaluer un nombre à ce point important de projets que la qualité scientifique de l’évaluation ne pouvait que s’en ressentir. Quant à l’évaluation interne, l’installation du Secrétariat Permanent à la Politique de Prévention en 1993, disposant de moyens financiers importants et d’un personnel qualifié, n’encouragera pas pour autant la mise en place d’un travail d’évaluation sérieux des projets de prévention. Ce Secrétariat investira plutôt dans la formation permanente des assistants de prévention, se contentant de quelques analyses intéressantes sur des phénomènes comme le cambriolage.

42Ce n’est qu’à partir de 1997 que le ministère de l’Intérieur et le Secrétariat Permanent à la Politique de Prévention vont redynamiser l’évaluation tant interne qu’externe des contrats de sécurité et société et des contrats de prévention. Deux circulaires du ministère de l’Intérieur du 19 septembre 1996 et du 24 avril 1997 soulignent la nécessité d’une évaluation interne. Dès 1997, cette évaluation des contrats de sécurité et de société et des contrats de prévention va prendre la forme d’un double processus dans chaque ville et commune concernées. D’une part une évaluation administrative, financière et de contenu est menée par la police générale du royaume (organe dépendant du ministère de l’Intérieur) pour les contrats de sécurité et de société, par le Secrétariat permanent à la politique de prévention pour les contrats de prévention. Des grilles d’évaluation ainsi que des listes d’indicateurs sont fournis à titre de fil conducteur évaluatif aux villes et communes. D’autre part, les villes et communes sont obligées de rédiger deux documents d’évaluation, le premier relatif à l’analyse processuelle des projets et le second relatif à l’analyse des effets. Dès 1997, l’évaluation de certains effets des contrats est recherchée par la mise à disposition des villes et communes par le ministère de l’Intérieur de trois outils que sont les statistiques criminelles interpolicières intégrées, le crime index et le moniteur de sécurité. Il s’agit de permettre aux villes et aux communes d’interpréter et de contextualiser les données de ces instruments, enrichies de leurs propres données récoltées au niveau local. Par ailleurs, les volets « police », « prévention », « assistants de concertation », « assistants de prévention et de sécurité » des contrats de sécurité sont évalués dans plusieurs de leurs dimensions par des institutions scientifiques [11]. Sur la base des rapports transmis par les villes et communes, des rapports évaluatifs des universités et des constats des collaborateurs de la police générale du royaume et du Secrétariat permanent à la politique de prévention, le ministère de l’Intérieur a dès 1997 assuré ville par ville la production d’une note évaluative intégrée, reprenant les éléments marquants des dispositifs mis en œuvre, complétée d’une fiche « criminographique » mettant en exergue les caractéristiques des villes au regard des statistiques de criminalité ainsi que les informations significatives livrées par le moniteur local de sécurité. Ces évaluations ont été mises à disposition des villes concernées.

43Par ailleurs, un certain nombre de recherches initiées par les Services des Affaires Scientifiques, Techniques et Culturelles (SSTC) dépendant du Premier ministre, mais aussi par d’autres ministères communautaires et régionaux ont contribué, en matière de jeunesse, de toxicomanie ou d’exclusion sociale par exemple, à une évaluation indirecte de l’impact des dispositifs de prévention et de sécurité. On dispose donc aujourd’hui, en Belgique, d’un matériau de recherche, tant qualitatif que quantitatif, relativement important sur les politiques socio-pénales menées depuis dix ans.

44On soulignera enfin, pour conclure sur ce point, que ce nouveau mode de guidage de l’action publique traduit l’irruption au cœur du secteur public d’une logique managériale issue du privé dont l’effet est de privatiser en partie les enjeux et les modes d’action de l’intervention publique : adaptabilité et flexibilité, rentabilité et profit, gestion intégrée et approche globale, contractualisation et responsabilisation individuelle, management participatif et approche multidisciplinaire, « tolérance zéro » et action just in time, visibilité et rapidité, proximité et court terme..., les exemples ne manquent pas qui soulignent l’avancée d’une idéologie du management venu du monde de l’économie et des finances dont le vocabulaire et les techniques s’imposent aujourd’hui ailleurs [12].

a) Une analyse réductrice du sentiment d’insécurité, associé à la peur de la petite délinquance en régime néo-libéral

46La politique de prévention de criminalité s’est développée en Belgique dans le cadre d’une politique gouvernementale socio-économique néo-libérale, modérée par des accents sociauxdémocrates et démocrates-chrétiens. Pour faire face au déficit budgétaire, les gouvernements successifs ont mené une politique d’assainissement des finances publiques, en sabrant principalement dans le domaine des dépenses sociales, mais aussi en Communauté française, dans le domaine de l’enseignement, un des secteurs les plus touchés par la crise dès la fin des années 1980. Au niveau local, les villes et communes belges ont également été invitées à assainir leurs finances, ce qui a fortement handicapé le maintien de politiques sociales au niveau local. Comme ailleurs en Europe, les effets sociaux, culturels et idéologiques de la restructuration économique dans le cadre d’une économie mondialisée, se sont traduits par la marginalisation d’une partie croissante de la population, vulnérabilisée.

47Suscitant des stratégies de repli (usage de drogue) ou de passage à l’acte délinquant, principalement dans certains quartiers « à risques » des grandes villes, cette vulnérabilité sociale croissante s’est aussi traduite par une augmentation du sentiment d’insécurité et des risques de victimation pour nombre de personnes appartenant aux classes paupérisées et aux classes moyennes. En réponse, les gouvernements des années 1980 et 1990 ont fait le choix d’intervenir moins directement dans la gestion économique du pays et de privilégier une réponse centrée plus sur les effets visibles de la désaffiliation que sur les mécanismes structurels producteurs de problèmes sociaux et d’insécurité. Au nom de l’insécurité, les budgets des ministères fédéraux de l’Intérieur d’abord, et de la Justice ensuite, se sont accrus, pour être partiellement redistribués aux villes et communes à partir de 1992 afin de lutter contre la petite et moyenne délinquance et ses figures emblématiques, érigées en principale cause de l’insécurité, que sont les mineurs déviants, usagers de drogues et autres jeunes adultes issus de l’immigration aujourd’hui rebaptisés allochtones ou allogènes (Hebberecht, 1998).

48Cette politique de sécurité est la traduction d’une version social-démocrate d’un État de sécurité qui se construit sur fond d’une métamorphose de l’État-social. Mise en place par des gouvernements de centre-gauche, elle voulait se démarquer d’une politique sécuritaire de droite, voire d’extrême droite, en associant à la répression pénale une politique de prévention, policière mais aussi sociale, de lutte contre l’exclusion. Elle s’est heurtée à un double obstacle pour véritablement atteindre cet objectif d’une approche plus globale de l’insécurité liée à un déficit d’intégration ou à l’accentuation d’un processus d’atomisation sociale : tout d’abord, l’analyse du sentiment d’insécurité associé à la petite délinquance n’a pas suffisamment pris en compte les multiples facettes d’une problématique qui s’érige en fait social total (Schaut, 2000). Diverses recherches ont souligné les dimensions multiples du sentiment d’insécurité, associé autant, sinon plus, au délabrement urbanistique de certains quartiers, aux sentiments d’abandon ou de relégation, de solitude et d’absence de communication réelle, qu’aux manifestations de petite délinquance (Beyens, Raes, Van den Broeck, 2000; Schaut 2000). De plus, conformément à ce déficit d’analyse mais contrairement aux discours tenus par les ministres socialistes de l’Intérieur, la politique intégrée de sécurité et de prévention s’est traduite moins par la recherche de partenariats véritables avec les décideurs et acteurs des politiques sociales et culturelles que par une tentative de colonisation de ces secteurs par le ministère de l’Intérieur. Au fil du temps, politiques sociales, politique de la jeunesse, politique de la drogue, politique de l’immigration ou (plus récemment politique de l’enseignement) seront perçues et analysées à travers le prisme de l’insécurité. En conséquence, les départements et les acteurs responsables de ces secteurs seront poussés à infléchir leur logique propre en fonction de la prévention de la criminalité, pression budgétaire à l’appui. Il est clair, par ailleurs, que les succès électoraux de l’extrême droite ont accéléré cette évolution vers un « État de sécurité » qui s’est traduite dans les faits non par la recherche d’une « politique de sécurité intégrale », visant les multiples facettes du sentiment d’insécurité, mais bien par la mise en place d’une « chaîne pénale intégrée de sécurité » ciblant essentiellement l’insécurité-délinquance et les figures qui lui sont associées.

b) Une prévention à dominante policière et situationnelle

49Ces orientations sécuritaires ont, au delà de généreuses pétitions de principes que l’on retrouve dans pratiquement tous les documents gouvernementaux, largement orientés le cadre des dispositifs de terrain élaborés au niveau fédéral pour lutter contre la petite délinquance, l’exclusion sociale et l’insécurité. Elles se sont concrètement traduites par la domination de la police sur une nouvelle politique de prévention à dominante technique et situationnelle.

50On a eu l’occasion de le souligner plus haut, la mise en œuvre d’une politique fédérale de prévention et de sécurité s’est développée sur fond d’une réorganisation des services de police au cours des années 1980. Gendarmerie d’abord, police communale ensuite vont réfléchir les nouvelles pratiques de prévention policière. Au fil des ans, c’est la police communale qui, par son implantation locale, domine le terrain de la prévention de la criminalité et cherche, ici et là, à mettre en œuvre une politique de community policing. Mais la gendarmerie ne se résignera jamais à l’abandon des missions de prévention que lui impose en principe sa vocation de police de deuxième ligne. Pour la gendarmerie (comme pour la police communale d’ailleurs), l’enjeu de la prévention est de taille : la bataille de la prévention est un moyen de regagner une perte de légitimité, due notamment à la diminution du taux d’élucidation des délits commis.

51En ce qui concerne ses orientations au fond, la nouvelle prévention s’est principalement construite autour d’une approche technique et situationnelle de victimation, même si des projets de prévention du passage à l’acte délinquant sont également mis sur pied. Destinés à rassurer l’opinion publique, ces projets de prévention de la victimation s’adressent en premier lieu aux couches de classes moyennes qui, contrairement aux plus nantis, n’ont pas encore fait appel aux services du marché privé de sécurité pour se protéger contre la délinquance. Ils ont pour objet principal la petite et moyenne délinquance contre les biens et les personnes privées, mais visent peu la violence entre personnes ayant une relation interpersonnelle ou les atteintes au patrimoine public ou aux entreprises [13]. Encouragés par les promoteurs privés d’un marché de la sécurité en pleine expansion, ces projets font partie d’une nouvelle politique des pouvoirs publics qui, ne pouvant plus garantir pleinement la sécurité des citoyens, entendent responsabiliser les citoyens pour leur propre sécurité. Ils vont de pair avec une plus grande présence de la police dans les rues, le déploiement d’assistants de sécurité et de prévention dans les quartiers et l’organisation d’actions policières d’observation de quartier.

52Cette orientation de la politique fédérale de prévention s’explique par ses influences à chercher du côté des théories du choix rationnel, du contrôle situationnel et de l’opportunité. Néanmoins, une approche plus sociale a également exercé une certaine influence, notamment entre 1988 et 1991, même si les références aux nécessités de lutter contre l’exclusion sociale sont restées très vagues dans les notes d’orientation et circulaires du ministre de l’Intérieur. Si la prévention de victimation est donc restée dominante, on ne peut ignorer l’existence de projets de prévention sociale destinés à infléchir les processus de marginalisation menant à la délinquance, dans le cadre notamment des contrats de prévention et des contrats de sécurité et de société. S’ils connaissent des inflexions différentes selon les Régions du pays – la fibre exclusion sociale est plus marquée en Communauté française – et selon la fibre sociale des décideurs locaux, ces projets se heurtent néanmoins à une critique assez généralisée concernant leur contenu « occupationnel »: ils ont souvent pour ambition – où sont ressentis comme tels par leurs publics-cibles, voire par les travailleurs sociaux – d’occuper et d’invisibiliser de « jeunes menaçants » qui échappent au contrôle social de la famille et de l’école pour assurer la tranquillité des « menacés » dans un espace public qui fait l’objet de luttes d’appropriation entre groupes concurrents (Hubert, 2000).

c) Les nouveaux acteurs de la prévention : flou des statuts, concurrences corporatistes et conflits de légitimité

53Une vision administrative de la prévention a favorisé l’émergence de nouveaux acteurs, tels que services d’aides aux victimes, médiateurs, assistants de concertation et assistants de prévention et de sécurité, voire policiers de proximité. Cette multiplication d’acteurs et de services débarquant sur un terrain déjà occupé par d’autres, dans des cadres sectoriels différents, n’a pas été sans susciter malaises, résistances et conflits.

54Au rayon des malaises, on soulignera celui des « nouveaux acteurs de la prévention »: statut précaire (souvent des « sous-statuts » constituant une main-d’œuvre à bon marché), flou des missions, compétences limitées et fonctions peu valorisantes font l’objet de plaintes répétées (Arimont, Lacroix, 1995; Hendrickx, Smeets, 2000). À titre d’exemple, on relèvera que la police de proximité est, à Bruxelles et en Wallonie tout au moins, largement dévalorisée au sein même des corps de police et que les chômeurs mis au travail en tant qu’assistants de prévention et de sécurité sont manifestement mal à l’aise dans un costume trop étroit pour eux en termes d’activités (Smeets, Strebelle et al., 1999). Au point qu’on peut se demander si cette démultiplication de nouveaux « sous-acteurs », qui traduit aussi l’émergence d’un néo-prolétariat de contrôle précaire et mal payé, n’eut pas été avantageusement remplacée par un renforcement des acteurs en place, dotés de statuts et de structures plus fortes, quitte à faire évoluer leurs fonctions pour couvrir des besoins nouveaux. Par ailleurs, l’orientation sécuritaire des nouveaux dispositifs de prévention, souvent conçus et perçus comme simple appendice de l’appareil policier communal, n’a guère facilité la tâche des travailleurs sociaux engagés dans le volet social des contrats : soumis à la pression de leur collègues de l’extérieur, ces derniers se sont parfois efforcés de « ruser » avec les dispositifs existants pour les infléchir, avec plus ou moins de réussite selon les cas, dans un sens plus proche de l’idéologie du secteur auquel ils se rattachent. Ils n’ont eu de cesse en tous cas, en Wallonie et à Bruxelles tout au moins, de marquer leurs distances avec le volet policier pour trouver une parade à l’accusation de « dérive sécuritaire du travail social ». Ils y sont, au fil du temps, dans l’ensemble relativement bien parvenus (Smeets, Strebelle et al., 1999,72-80; Hacourt, Lacroix, Thange, 1999,166). Du côté policier, on a, de manière remarquablement symétrique, rapidement constaté la difficulté de fonctionner en partenariat avec des acteurs ne partageant pas la même approche professionnelle envers le problème à prévenir ou choqués par les méthodes d’intervention policière. Aussi la police a-t-elle plutôt cherché des collaborations avec des partenaires sans vision professionnelle particulière, telles que des associations de parents d’élèves, des groupes d’autodéfense, des exploitants de cafés et de dancings ou avec des partenaires disposés à se couler dans la vision professionnelle de la police. Avec les professionnels du travail social, les choses se sont révélées plus compliquées : si dans divers cas, assistants de prévention avec une formation d’assistant social, de criminologue, de psychologue ou de sociologue, ne feront pas d’objections à inscrire leur intervention dans une logique policière, la méfiance réciproque entre policiers et travailleurs sociaux reste généralement de rigueur. Elle marque a contrario l’échec, voire les impasses, d’un projet de prévention « globale-intégrée » jouant sur l’association prévention policière et prévention sociale.

55Les « nouveaux acteurs de la sécurité » n’ont pas fait irruption sur un terrain vierge. Au mépris parfois de la concertation la plus élémentaire et au prix d’une accumulation souvent désordonnée et parfois redondante de dispositifs multiples, ils sont venus concurrencer sur leur terrain travailleurs de rue, animateurs de maisons de jeunes, permanents de l’aide à la jeunesse en milieu ouvert ou intervenants en toxicomanie... [14]. Les débats qui, en Belgique francophone surtout, ont jalonné la mise en place des contrats de sécurité, illustrent bien les problèmes de concurrence et de légitimité, les stratégies de conflit et de résistance que susciteront « en bas » une politique imposée « d’en haut » sans véritable concertation avec les divers niveaux de pouvoir concernés. C’est, à Bruxelles et en Wallonie surtout, dans le domaine de l’aide aux toxicomanes et de la protection de la jeunesse principalement, que débats et conflits vont se développer entre les « anciens » (travaillant dans les cadres sectoriels de l’Aide à la jeunesse et de la Santé mentale) et les « nouveaux » travaillant au sein des volets sociaux du contrat de sécurité. Certains n’hésiteront pas à réduire ces conflits à une pure défense d’intérêts corporatistes (Van Limbergen, 1994). Si cette attitude n’est pas totalement absente – mais elle peut être reprochée aux uns comme aux autres, le ministère de l’Intérieur ou les responsables communaux n’étant pas les derniers à vouloir augmenter leur « part de marché » –, il est clair qu’on ne peut y réduire un conflit aux dimensions idéologiques largement présentes. Dans des secteurs associatifs bien organisés et traditionnellement militants, habitués à la réflexion politique et au débat critique, un large questionnement sur les légitimités d’intervention s’est développé, initié et soutenu par divers universitaires bien implantés dans la mouvance associative. Même si nombre de responsables politiques se sont efforcés de le disqualifier (Onkelinx, 1996), force est de constater que ce débat n’était pas sans pertinence, ni sans fondements : entre la vision sécuritaire de la prévention policière et la logique « émancipatrice » de l’aide à la jeunesse (Cartuyvels, 1994a), entre l’image du toxicomane comme délinquant potentiel et celle d’un usager de drogues en quête de soin (Kaminski, Mary, 1999), les écarts de représentations sont manifestes et les compromis difficiles. Les tensions se sont donc multipliées, débouchant sur manifestes, prises de position et motions de défiance du secteur associatif à l’égard des contrats de sécurité et de société [15]. Dans les pratiques de terrain, la méfiance entre les « anciens » et les « nouveaux » a débouché tantôt sur des formes de « non-coopération », tantôt sur des formes de « coopération conflictuelle », comme l’a bien montré une recherche sur l’Aide à la Jeunesse et les contrats de sécurité menée à Bruxelles et en Wallonie (Schaut, 1996). Elle s’est, au fil du temps, progressivement atténuée pour s’apaiser ces dernières années : la manne financière des contrats de sécurité a favorisé l’assouplissement des positions et une participation croissante des « anciens » acteurs sectoriels aux nouveaux dispositifs. Ceci n’empêche pas une certaine nostalgie à l’égard des politiques sectorielles (Cauchies, 2000) ainsi qu’une inquiétude grandissante, dans le secteur de la Santé mentale notamment, face aux pièges d’un travail sous mandat judiciaire en extension.