1Au cours des années 1980 en France, la prévention de la délinquance connaît son apogée avec l’arrivée de la gauche au pouvoir et la construction d’un modèle alternatif au tout sécuritaire. Dès 1983, Gilbert Bonnemaison, député-maire d’Épinay, arrive à mobiliser au sein du Conseil national de prévention de la délinquance (CNPD) les élus de toutes tendances autour d’un triptyque :prévention, répression, solidarité. Ce compromis sur le plan politique l’est également sur le partage des compétences entre l’État et les collectivités locales.

2Les années 1980 sont une période d’euphorie pour la prévention présentée comme le modèle de la prévention sociale construit autour d’une approche étiologique – une politique de discrimination positive en faveur des quartiers défavorisés – face au modèle anglo-américain de la prévention situationnelle qui est suspecté d’agir plus sur les effets que sur les causes. Or, dès la fin des années 1980, ces actions originales seront diluées dans les politiques de la ville qui donneront la priorité à la réhabilitation des immeubles d’habitat social et à l’aménagement urbain.

3Le retour de la droite au pouvoir dans les années 1990 est en effet concomitant aux signes d’épuisement du modèle français de prévention de la délinquance qui conduit beaucoup d’hommes politiques, de gauche comme de droite, vers des modèles plus sécuritaires. Si les dispositifs de prévention perdurent tant bien que mal dans les années 1990 à l’ombre des actions sur l’urbain et sur le développement économique, la signature des Contrats locaux de sécurité (CLS) dès 1997 marque le retour de la police nationale comme acteur majeur sous la forme d’une police de proximité qui risque, pour les raisons que nous expliquerons, d’être un habillage moderniste de l’îlotage qui correspond, dans le scénario le moins sécuritaire, à de la prévention situationnelle.

I. Les fondements d’une politique de prévention en France

4La prévention de la délinquance connaît en France ses premiers développements institutionnels en 1972 avec l’arrêté fixant les conditions d’agrément des clubs de prévention par les Directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS). Deux variables sont centrales dans l’institutionnalisation de cette stratégie préventive : la première contextualise l’intervention dans un secteur géographique marqué par un niveau élevé de délinquance, la seconde indique que la cible de l’intervention est une population jeune, délinquante ou susceptible de le devenir. L’effet de l’institutionnalisation de la prévention spécialisée fut double :l’introduction d’une logique de professionnalisation autour du métier d’éducateur spécialisé certifié par un diplôme d’État d’une part, et d’autre part un contrôle de fait par les pouvoirs publics des interventions par la procédure des agréments et par une tutelle administrative.

5La transplantation des internats dans la rue a signalé le transfert d’une profession vers un nouveau champ d’intervention. C’est peut-être la raison pour laquelle la connotation de l’intervention est associée à la notion de handicap, qui connaît une extension de sens dans les années 1970 conduisant à la thématique de l’inadapté et du marginal.

6V. Peyre et F. Tétard (1985,127) montrent comment le lobby de l’éducation spécialisée empêche la création d’un métier d’éducateur de prévention. Après une expérience de formation d’éducateurs de prévention à Marly en 1961, une vive opposition émane en effet du lobby des éducateurs spécialisés et des écoles d’éducateurs, au nom de la nécessaire unité de la profession d’éducateur, et l’expérience n’aura pas de suite.

7Cette extrême professionnalisation s’est traduite par un système de valeurs et de représentations relativement unifié qui a permis l’adoption d’un code déontologique qui s’appuie sur l’initiative privée et qui s’oppose à des stratégies de municipalisation de la prévention et du contrôle de l’État. Le rapport d’activités se substitue à l’évaluation.

8L’hypothèse centrale que développait Francine Muel-Dreyfus (1983) sur le champ de l’enfance inadaptée semble pouvoir être reprise pour le sous-secteur spécifique que constitue la prévention de la délinquance. Si la rencontre entre l’initiative privée, le terrain et un métier, celui d’éducateur spécialisé, a pu se produire, c’est parce que ce secteur professionnel a permis la rencontre entre des systèmes d’aspirations récemment produits et la logique de développement des anciennes institutions pour « déshérités » qui ont une longue histoire derrière elles. Elle est à l’origine de ces multiples changements de sens qui transmuent, par exemple, le territoire hérité de l’ancienne philanthropie en terrain d’aventure (Muel, 1980).

9Le noyau dur des éducateurs spécialisés était constitué de membres des classes moyennes en situation d’échec scolaire qui trouvaient là le moyen de redéfinir un profil de poste permettant de maintenir la représentation d’une profession où on est son propre patron, où les hiérarchies sont floues, voire inexistantes, et où l’agent assure un travail important de représentant attitré des appareils locaux.

10Cette rencontre entre un type très spécifique de professionnels de l’action sociale, que sont les éducateurs spécialisés de prévention, et un réseau associatif qui tient beaucoup des anciens patronages d’une part, et d’autre part des traditions caritatives, permit à l’initiative privée de définir d’une manière autonome ses besoins, donc de garder son indépendance tant vis-à-vis des pouvoirs locaux que des incitations étatiques. La profession d’éducateur spécialisé est le point de convergence de trajectoires sociales différentes, où il n’est pas aisé de distinguer entre ce qui procède d’une reconversionconsécutive à un échec universitaire et impliquant un certain déclassement, ce qui procède d’une ascension sociale réelle même si elle est limitée, ce qui, enfin, procède d’une réorganisation plus ou moins désabusée de projets d’ascension sociale.

11Peut-être convient-il de distinguer plusieurs générations d’éducateurs spécialisés, dont le trait distinctif serait moins la trajectoire sociale elle-même que les modalités de sa réinterprétation. Ce qui semble émerger au début des années 1980, comme dénominateur commun est, dès lors, plutôt le recours à la psychologie ou à la psychanalyse comme discours permettant la réinterprétation d’un vécu trop pesant, mais aussi comme discours objectivement accordé à la dispersion sociale du recrutement de la profession. M. Autès (1977), avait souligné le poids du psychologisme dans la formation et la pratique professionnelle des éducateurs, le discours psychologique fonctionnant comme producteur d’idéologie pour le travail social.

12Il n’est pas étonnant, dans ce contexte, que la prévention spécialisée, au début des années 1980, soit prise dans une contradiction :c’est un secteur qui attire, les pratiques sont plus inventives, on est plus autonome que dans les internats pour les jeunes à risques dont l’organisation est restée souvent archaïque. Mais, la prévention est aussi le secteur le plus anomique : d’une part, le recours à la psychologie peine à rendre compte de la réalité à laquelle sont confrontés les éducateurs et à orienter un véritable projet pédagogique, d’autre part, la critique politique de l’éducation spécialisée peine aussi à proposer une alternative, ceci se traduisant par les difficultés dites du travail en équipe.

13Cette histoire singulière permet de comprendre pourquoi, jusqu’au début des années 1980, les élus locaux sont dépossédés de l’initiative en matière de prévention de la délinquance.

14D’autres pays ont connu des expériences de prévention plus ou moins similaires. Vers 1975, le gouvernement fédéral canadien avait mis en place le programme Juvenile Diversion Project. Il s’agissait d’un vaste réseau d’expérimentation de pratiques de règlement de conflits. Par leurs programmes de prévention, des organismes à vocation communautaire proposaient aux jeunes en difficulté d’adaptation sociale des formes alternatives d’engagement. Ainsi le projet Mini-moto s’articulait autour d’activités cyclomotrices offertes à des jeunes qui ont présenté des troubles de comportement reliés à la délinquance (Duprez, 1990,177).

15Mais alors que dans le cadre canadien, l’objectif était de régler les conflits en dehors du système judiciaire, l’idéologie du non-mandat a toujours dominé la prévention spécialisée dans le contexte français. L’éducateur spécialisé estime n’avoir pas à rendre compte de son intervention auprès d’individus, son intervention est d’abord territoriale. Ce champ s’est toujours situé totalement en dehors de l’intervention judiciaire, y compris dans ses dimensions éducatives [1].

16Alors que dans d’autres pays les programmes ont souvent été conjoncturels, en France, la structuration de la prévention de la délinquance autour de la prévention spécialisée a donné une unité plus forte à ce secteur spécifique de l’action sociale. Le tournant des politiques de prévention de la délinquance au début des années 1980 est directement lié à ces enjeux professionnels. Tout au long des années 1970, la prédominance de l’éducation spécialisée dans ce champ sera mis à mal avec l’intrusion progressive des élus locaux sur les questions de prévention et de sécurité.

17La nouvelle politique de prévention mise en place au début des années 1980 doit se lire comme une réaction aux insuffisances de la prévention spécialisée et, plus globalement, au travail social. C’est d’ailleurs une politique qui est née dans l’urgence suite aux événements des Minguettes de l’été 1981 où des jeunes organisèrent des rodéos avec des voitures volées quelques semaines après l’élection du premier président de la République de gauche sous la V^e République.

II. Les dynamiques des politiques publiques dans les années 1980 : l’État-animateur [2]

18Le premier dispositif de prévention mis en place par le premier gouvernement socialiste est le dispositif « anti-été chaud » créé en 1982. Ce qui frappe, de prime abord, tient au caractère d’urgence du dispositif mis en place : en 1982, il fallait éviter le renouvellement des violents incidents de l’année précédente dans les banlieues de l’est lyonnais et éviter, par des mesures de prévention, sa propagation à d’autres cités. La logique de coup a été signalée par de nombreux auteurs [3]. F. Dubet (1986,24) souligne qu’en 1982, l’opération apparaît d’autant plus comme un « coup » qu’elle a été montée en 15 jours par de petits noyaux de professionnels appartenant à divers ministères, notamment aux DDASS, qui ont rencontré des responsables des administrations concernées, les préfets, les associations, les professionnels, et qui ont profité du choc pour créer une grande capacité d’innovation. Au lieu de reprendre les filières habituelles de la négociation et de la concertation, ou bien de mettre en place de lourdes procédures d’habilitation financière, les noyaux de décideurs ont pris des initiatives rapides et répondu aux demandes telles qu’elles se sont manifestées.

19Initiée par le ministère des Affaires sociales, cette politique prend dès 1982 un caractère interministériel associant l’Intérieur, la Justice à la Solidarité Nationale. Ce dispositif est testé dans onze départements. Rapidement qualifié par les journalistes de plan anti-été chaud, il fut généralement bien accueilli par les médias et impliqua d’autres partenaires tels l’Armée ou le Club Méditerranée.

20Cette médiatisation est le signe d’un tournant dans la mise en œuvre des politiques de prévention. L’échec de la prévention spécialisée à la fin des années 1980, est lié à son faible impact sur l’opinion publique. Moins que ses échecs pédagogiques qui sont variables et difficilement évaluables par les spécialistes de la relation que sont les éducateurs, l’échec des politiques traditionnelles de prévention est lié à leur faible visibilité.

21Les nouveaux dispositifs ne cherchent pas à répondre aux seules défaillances du travail social traditionnel mais également à une montée croissante du sentiment d’insécurité chez les Français. Il convient de montrer que l’État n’est pas inactif dans la lutte contre la petite et moyenne délinquance qui nourrit les représentations sécuritaires. Non seulement il faut agir, innover, expérimenter de nouvelles réponses mais le faire savoir à l’opinion à travers les médias.

22Le contexte des politiques publiques en direction des jeunes a facilité des tentatives de professionnalisation de jeunes leaders dans les quartiers, afin de remplacer des travailleurs sociaux trop distants des populations les plus en difficulté. D. Duprez a eu l’occasion de souligner ailleurs les ambiguïtés relatives à la formation des animateurs issus du milieu [4]. Devant les difficultés pédagogiques et les réticences des milieux professionnels, le dispositif national de formation des animateurs de milieu défavorisé (FMD) est arrêté dès 1985.

23Dans le contexte français, la notion de leader qui contrôlerait les bandes dans les quartiers, s’est révélée être un mythe. Il n’en reste pas moins que cette représentation a rencontré des systèmes d’aspiration chez les jeunes des cités qui ont éveillé, et continuent d’éveiller, des vocations. Aujourd’hui encore, nombre de vacataires, de moniteurs de centres aérés, employés par les structures traditionnelles de l’animation et de l’action sociale ou gérées – mais plus rarement aujourd’hui – par des associations de jeunes, sont issus des quartiers où ils exercent leur activité. Dans les écoles de travailleurs sociaux, une proportion croissante d’éducateurs et d’animateurs est issue de l’immigration et des cités. Cette figure est surtout présente depuis 1998 à travers l’agent local de médiation sociale, on y reviendra.

24Depuis le début des années 1980, la France est souvent citée à l’étranger pour avoir mis en œuvre des politiques publiques originales destinées à prévenir la délinquance des jeunes. Certes, ces politiques ont été partiellement marquées par le sceau de l’urgence comme nous l’avons souligné à propos des opérations été-jeunes, parfois qualifiées de plans anti-été-chaud. L’objectif prioritaire de ce dispositif principalement piloté par le ministère des Affaires sociales avant la loi de décentralisation, est resté plus occupationnel que réellement préventif, si on entend par là des actions sur les causes des comportements déviants.

25De manière plus générale, le modèle français de prévention dans les années 1980 entre dans la catégorie de la prévention sociale où les destinataires des programmes sont plutôt les auteurs potentiels d’actes délictueux mais aussi de comportements incivils, terme qui désigne le vandalisme, les « mauvaises manières », les comportements provocants, qui ne sont pas sanctionnés par la loi mais contribuentà nourrir le sentiment d’insécurité. Une action d’animation sociale et culturelle visant à améliorer globalement les conditions de vie dans un quartier dans l’espoir d’agir indirectement sur la délinquance entre dans cette conception de la prévention. Ce modèle est donc éloigné de la prévention situationnelle selon le mode anglo-américain qui cherche à dissuader les délinquants dans leurs desseins en multipliant les obstacles (caméras, digicodes, espaces hyper-protégés…).

26Examinant un échantillon de contrats d’action de prévention passés entre l’État et des villes, C.Lazerges (1991) suggère quelques indices préoccupants : une forte majorité d’actions peu ou pas ciblées, une articulation parfois lâche ou seulement formelle avec des objectifs de prévention. Dans une évaluation nationale des opérations été-jeunes, L. Dubouchet (1990) hésite à conclure entre une politique de prévention et une animation banalisée. De nombreux auteurs ont souligné les risques de tomber dans un excès de généralité (Robert, 1991).

27Dans ce contexte d’interrogations légitimes sur l’efficacité des politiques de prévention, certains acteurs et chercheurs procèdent à de véritables réquisitoires contre les politiques de la ville. Ainsi, S. Roché (1994) développe un point de vue particulièrement radical, il critique un État et des professionnels envahissants (120), la débâcle de la société, son incapacité à imposer des normes et qui ne sait que trouver des réponses techniques (138), l’orientation des politiques publiques sur les quartiers alors que le territoire ne constitue un cadre d’identité que pour les marginaux, c’est une option par défaut faute d’entrer dans la modernité (167) et, après bien d’autres auteurs, la faillite du modèle républicain d’intégration (173).

28Il nous semble que l’absence d’évaluation sérieuse des politiques de prévention, notamment du point de vue de ses bénéficiaires, conduit à des propos oscillant trop souvent entre des discours lénifiants portés par des intérêts professionnels et des discours inutilement critiques de chercheurs non directement confrontés à la résolution des problèmes de terrain.

29Ce qui apparaît dans une des rares enquêtes sur les politiques de la ville, c’est la faible visibilité de l’action publique. Si l’on s’en tient au niveau strict de l’action publique locale menée dans le cadre des politiques Villes-État-Région du X^e plan, force est de constater que les populations n’en ont que des représentations floues ou limitées. Pour ne retenir que des exemples significatifs, seuls un peu plus de 40% des habitants de Lille-Sud connaissent des actions menées dans le cadre de ces politiques comparés à 33% des habitants de la Grande Résidence de Lens et 22% des habitants de Liévin. Les actions menées en matière de prévention et de diminution de l’insécurité sont particulièrement peu visibles : 11% des habitants de Lille-Sud considèrent que les actions génèrent un sentiment plus fort de sécurité contre 1% à Lens. L’enquête qualitative confirme les résultats statistiques de l’enquête par questionnaire menée sur des échantillons représentatifs (Duprez, 1996).

30Le fait que les politiques de lutte contre l’insécurité soient peu lisibles par les habitants des quartiers les plus sensibles ne signifie pas pour autant leur inutilité.

31Il a été souligné qu’une des missions essentielles des politiques de prévention est de réguler les conflits sociaux, d’éviter les débordements et les manifestations de violence. Ceci est loin d’être négligeable. Tout laisse à penser que ces politiques ont contribué à limiter l’enjeu de la territorialisation de la désaffiliation et le glissement vers des situations à l’américaine.

32Ces interventions contribuent également à redonner du sens, à permettre à des acteurs sociaux de renouer des liens sociaux et d’accéder à une identité positive par rapport à des logiques institutionnelles et politiques qui contribuent à leur stigmatisation. Il est probable, par ailleurs, que nous ne mesurons pas l’étendue des transformations qui se sont opérées en l’espace de vingt ans dans le rapprochement de métiers aux antipodes les uns des autres, tels ceux d’éducateur et de policier.

III. Le contexte d’insécurité

33Le basculement des politiques de prévention sociale vers des politiques de sécurité ne saurait se comprendre sans l’analyse de l’évolution des attitudes dans ce domaine. Dans le contexte d’une société en mutation, les politiques de prévention sociale liées à la politique de la ville ont tenté de colmater les conséquences de la désaffiliation – économique et relationnelle – des populations précarisées, en particulier les jeunes de milieux populaires plus touchés par le chômage et la précarité que dans des pays comme l’Allemagne. Ces vingt dernières années apparaissent comme une époque de transition, caractérisée tant par la chute du mur de Berlin et la redéfinition de nouveaux ennemis intérieurs, ennemis infiltrés, ennemis intimes(Bigo, 1999; Césari, 1997), que par l’accélération des flux de capitaux, de communications, de produits, de populations, d’idées et de cultures, grâce aux nouvelles technologies. Ces transformations imposent une redéfinition de nos catégories d’analyse : le global se révèle dans le territorial, une prolifération de formes infra ou supra-politiques et contestataires amène à s’interroger sur les mutations des missions de l’État à l’égard des champs sur lesquels il exerçait ses prérogatives régaliennes. Comme le remarque justement Ph. Robert, le territoire a quelque chose à nous dire sur les mutations en cours; pour le sociologue de la déviance, se risquer à considérer des territoires présente d’abord le mérite de nous informer sur de possibles mutations de la place et du rôle de l’État dans le contrôle social (2000). La ville est devenue emblématique des anxiétés suscitées par ces transformations tant politiques qu’économiques et socio-spatiales. À la fois espace géographique et fait social, elle accueille autour de la violence des quartiers, des débats construits sous le vocable plus visible, plus cernable et plus familier de sécurité, occultant du fait de cette labellisation des questions politiquement ingérables, par exemple des demandes de prise en compte et de remise à niveau égalitaire et de protections toujours plus accrues en termes d’emploi, de mobilité, de santé, d’éducation, de bien-être, de risques. Les préoccupations des maires et des citadins exprimant leur inquiétude par rapport à certains groupes et à certains lieux d’une ville moins conviviale par rapport à un passé idéalisé n’ont été clairement prises en compte dans le débat public, par le truchement des médias, qu’au début des années 1990 du fait de l’accroissement des chiffres de la délinquance des mineurs [5]. Avant cette période, les élites de gauche ont éprouvé des difficultés à se positionner tant dans le discours que sur les mesures d’une politique d’ordre de la cité.

34Plus la taille d’une ville est importante et plus l’acuité des problèmes augmente autant que la diversité des ressources dans la résolution des conflits. Des trois facteurs – conjoncture démographique, santé de l’économie et choix politiques – pesant sur l’état des relations sociales et la fluctuation de la petite et moyenne délinquances, le second est important bien que non déterminant : c’est la conjonction de facteurs multiples qui doit être prise en compte dans l’analyse, d’où sa complexité. Certes, on ne saurait nier l’incidence du marché; il accélère la polarisation et la ségrégation spatiale des populations; il recompose les espaces en fonction de ses propres fins, créant dislocations et déplacements. Mais dans le même temps, les villes et les quartiers ont des répertoires de savoir-faire historique et culturel, des richesses et des traditions de mobilisation civique qui s’opposent aux forces de désagrégation. Politique et culture moulent la société civile et son efficacité. Selon les pays et les villes, des différences historiques dans les manières de faire sont donc observables (Body-Gendrot, 1998).

35D’un point de vue comparatif, le sentiment d’insécurité dont se plaignent les citadins des grandes villes françaises a objectivement moins de fondements dans les délits et délitements observés que dans des métropoles d’autres pays d’Afrique, d’Amérique latine, d’Asie ou d’Amérique du nord. Les fragmentations territoriales, sociales et raciales segmentant périphéries et centres-villes sont moins extrêmes quantitativement et qualitativement et les cités de logements sociaux à la française ne sont pas des ghettos à l’américaine isolés par la couleur de la peau et par l’hyperpauvreté de populations captives, faute de services publics adéquats (Brun et al., 1994; Body-Gendrot, 1999; Wacquant, 1999). Moins d’armes mortelles circulent dans les rues et dans les cités et la plupart des jeunes hommes des cités imaginent leur avenir autrement que dans une prison. Qu’on l’admette ou non, le processus d’assimilation culturelle et socio-économique atténuant les différences d’origine produit une société plus consensuelle par rapport à son projet mais aussi par rapport à ses différences, même si 75% des Français sont conscients des discriminations exercées à l’égard de groupes issus de l’immigration (Simon, 1999), discriminations susceptibles d’engendrer des frustrations violentes. L’auto-défense en matière de sécurité n’est pas acceptée. L’image des fonctionnaires et des maires reste positive pour l’ensemble de la population. L’intervention de l’État sur les processus sociaux n’est pas contestée. Une grande partie de la société française continue à penser que plus le délinquant est jeune, plus il est resocialisable, perspective abandonnée en partie aux États-Unis où 45États ont modifié leur législation pour juger les mineurs de plus de 14ans par des tribunaux pour adultes.

36De nos jours, les circuits d’information largement diffusés permettent de savoir comment les autres vivent dans l’espace national, y compris dans les autres cités. Aussi le vif sentiment d’insécurité de certains des habitants des cités reléguées est-il vécu par eux comme une injustice. À cela s’ajoutent la stigmatisation territoriale, le sentiment d’une absence de chances de mobilité communément partagé; à partir de là, toutes sortes de conduites sont possibles. Certains se replient sur la sphère privée; d’autres cherchent à se démarquer par une consommation ostentatoire de marques, d’autres – ou les mêmes – par des comportements violents dont la fonction serait de stabiliser et de contrôler un environnement en mutation, de produire du prévisible dans ce que D. Lapeyronnie appelle un contre-monde (1999). Parallèlement, la démarcation collective des habitants par rapport aux autres rend complexe l’analyse du phénomène; l’identification fusionnelle à l’ensemble résidentiel où l’on a grandi peut aller de pair avec un rejet des habitants de certains immeubles, de certaines cages d’escalier ou de certaines associations dans une même cité (Body-Gendrot, de Rudder, 1998). La proximité spatiale de familles aux origines et trajectoires divergentes a eu pour effet d’exacerber les différences et de rendre difficile la cohabitation dans les mêmes espaces résidentiels (Chamboredon, Lemaire, 1970).

37Les sondages n’ont qu’une valeur indicative, photo instantanée qui ne saurait servir de preuve et ils doivent être confrontés aux enquêtes de victimation. Ils peuvent néanmoins constituer un indicateur, au moins sur le plan du contexte médiatique. En novembre 1998, la peur des désordres urbains se situait au second rang des préoccupations des Français. Les trois quarts des enquêtés disaient que cette situation était extrêmement ou très préoccupante. Les maires des grandes villes plaçaient la sécurité publique au second rang de leurs priorités, immédiatement après le chômage. Depuis 2001, l’économie s’améliorant, la sécurité est passée au premier rang des préoccupations de l’opinion dans les sondages. Ces opinions peuvent être suscitées par les chiffres de la délinquance juvénile, en augmentation de 50%depuis 1990 (soit 21% de l’ensemble de la délinquance en 1998) et par les faits divers à la une des médias. L’usage des chiffres de la police est un enjeu institutionnel majeur. Or fait remarquer B. Aubusson de Cavarlay, la part des jeunes dans la délinquance globale en 1996 est à peu près la même qu’en 1980. Les plaintes des victimes, plus fréquentes, et les pratiques institutionnelles plus rigoureuses sont responsables de l’augmentation statistique (Aubusson de Cavarlay in Lazerges, Balduyck, 1998,263-291). Pour L. Mucchielli, une hausse des violences urbaines atteste autant de la dégradation des relations entre jeunes et police que de la croissance des destructions et dégradations de biens publics. En effet, l’échelle de la mesure mise en place depuis 1991 par la section Villes et banlieues des Renseignements généraux « surreprésente » les outrages et les attaques contre les agents de la force publique [6].

38Ces actes violents seraient-ils alors le prétexte d’une manipulation institutionnelle et médiatique et de la production de pseudo-experts [7] ? Ces discours ne seraient-ils qu’une production idéologique indépendante de l’évolution de la délinquance dans les cités ? Le contexte des interprétations sociologiques de la fin des années 1990 rappelle celui de la fin des années 1970 où le sentiment d’insécurité était analysé indépendamment de l’insécurité réelle [8].

39À partir d’une enquête de terrain sur l’agglomération lilloise (Duprez, 1996), on dégage plusieurs types de désordres urbains portés par les jeunes des cités. Les incendies de voitures qui se produisent en général en mai-juin sont clairement une manière pour certains groupes de jeunes de négocier directement avec les élus leurs départs en vacances. Si dans ce cas, on peut parler d’instrumentalisation de ces incendies, dans d’autres cas il peut s’agir de ritualisation car il n’y a pas d’objectif de négociation, mais simplement une mise en scène.

40Ces désordres urbains ne peuvent être rangés comme violences car comme le souligne fort justement Ph. Milburn (2000), la notion de violence agit comme une synecdoque des illégalismes, en particulier ceux provoqués par les « jeunes », et de l’insécurité. Cet effet de synecdoque, figure de rhétorique qui utilise la partie pour désigner le tout (Becker, 1997), réduit un ensemble de comportements à une notion fort imprécise sur le plan empirique.

41S’il serait vain de nier le recours à des dégradations de biens de la part de certains groupes de jeunes des cités, on peut constater que contrairement à l’action ciblée des paysans/pêcheurs casseurs saccageant le ministère de l’Équipement à Paris ou le Parlement de Bretagne ou à celle d’autres catégories liées au monde du travail, les médias comme les acteurs politiques ne trouveraient pas de sens politique aux actions des jeunes casseurs, nieraient leur potentiel à entrer dans le jeu des acteurs et leur capacité à offrir des modes d’expression alternatifs. Le fait que ces acteurs soient fréquemment d’origine étrangère a-t-il une incidence dans cette non-reconnaissance ?

42On pourrait le penser. A. Collovald au terme d’une analyse de la couverture des désordres urbains en France, relève l’extériorité socio-culturelle des journalistes qui fait de leurs contacts avec les groupes de jeunes des rencontres improbables, propices à toutes les incompréhensions. Stigmatisation explicite ou implicite : c’est toujours en termes de manques, de ratés, de défauts que leurs attitudes ou leurs comportements sont déchiffrés (Collovald, 1999,48). L’extrême fluidité des identités et des situations, il est vrai, rend l’analyse complexe. Ajoutons que la violence invisible – défonce, mort par overdose, suicide – liée à l’économie souterraine est tout aussi préoccupante que la violence visible dans les stades, les collèges et les confrontations avec les agents de l’État. Simplement on en parle moins (Body-Gendrot, 2001).

IV. Les politiques de la ville en sommeil

43Avec le retour de la droite en 1993 aux commandes de l’État, les politiques préventives sont menées avec moins d’enthousiasme dans un cadre qui reste celui des politiques de la ville. La délégation interministérielle à la ville (DIV) n’est plus sous l’autorité du Premier ministre, elle est désormais chapeautée par les Affaires sociales. Des logiques concurrentes opposent les ministères sur les sources de financement et le ministère des Finances tente de réduire les initiatives déployées dans plus de 800 quartiers sensibles. Pour les uns, la décentralisation est allée trop loin, pour d’autres, il faut laisser aux maires plus de souplesse. La politique, dans une approche centriste cherche à satisfaire le plus grand nombre d’électeurs potentiels. Un budget de neufmilliards de francs sur cinq ans est alloué aux projets urbains en 1993.

44Au fondement de la politique territoriale de prévention, les contrats de ville s’attaquent aux problèmes socio-économiques spécifiques de treize quartiers-pilotes (nombre qui sera revu à la hausse) à travers des partenariats inter-administratifs conçus pour encourager une cohérence entre les services et le terrain local. La politique de la ville ne va plus se centrer sur les seuls quartiers en difficulté, mais s’adresse à l’ensemble urbain dans lesquels ils sont situés (contrats de ville signés à partir de 1993). Telle a été l’ambition, mais non la réalité, et on peut évoquer à nouveau une logique de coups et non une refonte des politiques d’ordre dans la cité (Duprez, 1997,70).

45Dès 1994, une nouvelle politique se dessine dans trois domaines. D’abord une politique de zones franches, calquée sur les expériences anglo-américaines, ajoute une composante économique aux politiques sociales territoriales (Body-Gendrot, 1996). Plusieurs analystes avaient souligné que l’absence d’action sur l’économique dans les quartiers constituait la faiblesse d’une véritable prévention sociale de la délinquance (Duprez, Hedli, 1992). Cette politique sera contestée par un certain nombre de maires pour des motifs idéologiques et, à l’heure des premiers bilans, pour son coût du point de vue des services fiscaux. Mais on oublie les cas, comme celui de Roubaix, où les zones franches ont contribué à enrayer la spirale infernale des départs des activités économiques. Ensuite, des emplois-villes sont créés à destination des jeunes des cités, nouvel exemple d’action préférentielle territoriale. Enfin, des contrats sont signés entre les représentants de l’État et les quartiers sensibles (Donzelot, Estèbe, 1999,55). Le facteur humain, en particulier chez les préfets appelés à négocier, à établir des priorités de financement et à convaincre les partenaires de s’impliquer sur un même ordre du jour, est à prendre en compte dans les succès et les échecs de ces démarches.

46À la différence des approches anglo-américaines dans lesquelles les villes sont mises en compétition, les quartiers sensibles sont sélectionnés par l’administration, puis par l’État et les partenaires locaux négocient (Tabard, 1993). En fait, l’enquête INSEE de 1995 sur les quartiers des politiques de la ville montre une grande diversité des quartiers, certains étant plus proches de la moyenne des zones urbaines que des quartiers véritablement en difficultés (Collectif, 1997). Il ne faut pas négliger l’influence politique de certains maires à obtenir des crédits pour des quartiers qui ne sont pas si sensibles que ne l’indique leur classement dans une taxinomie administrative. Dans la plupart des cas, le processus de négociation est rendu très difficile par l’enchevêtrement des réseaux de pouvoir et d’influence. Pour éviter les contestations, les préfets choisiront fréquemment de distribuer les fonds entre toutes les communes, quelle que soit la gravité de leurs difficultés. Les vrais changements ne se produiront qu’en réponse à des désordres ou des émeutes.

47Paradoxalement, le retour de la gauche au pouvoir en 1997 ne s’accompagne pas d’une relance de la Politique de la Ville. On a même pu lire dans un grand journal du soir que le Délégué général de la DIV se voyait à la tête d’un bateau, tous feux éteints, et dans le brouillard. Mais la gauche pouvait-elle abandonner ses militants engagés dans la politique de prévention dans les quartiers ? Au cours des années, la politique de la ville avait ouvert des marchés publics et créé de nombreux emplois, y compris chez les jeunes issus de l’immigration, néo-prolétariat urbain chargé du contrôle social. Pouvait-on supprimer ces emplois alors que l’objectif était de faire baisser le chômage ? Devait-on les municipaliser et perdre la médiation exercée entre la sphère locale et le pouvoir central ?

48Au cours du printemps 1998, des politiques de troisième type (fortes en rhétorique et en gestes symboliques et faibles en budget) se sont dessinées avec une réorientation des conseils locaux de prévention sur la sécurité.

V. Une rhétorique sur la relance d’une politique de prévention

49Certes, la politique de prévention a continué avec les grands projets urbains et les grands projets de ville visant à articuler restructuration urbaine, revitalisation économique et projet social, mais une insistance nouvelle est mise sur la sécurité (voir infra). Après le colloque de Montpellier, Agir au quotidien dans les villes, en mars 1999, les conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) sont transformés en CCPS (prévention et sécurité). De nouveaux financements sont annoncés pour la période 2000-2006 et cinquante grands projets de ville sont lancés, axés sur une restructuration des logements et des équipements. De nouveaux contrats de ville sont en passe d’être signés. Il est prévu de renforcer les services publics dans les quartiers en difficulté.

50Quel bilan tirer de ces vingt ans de politiques de prévention sociale ? Personne ne peut tenir la comptabilité des violences évitées, note à juste titre J.M. Delarue, ancien délégué à la DIV. Sans cette politique de prévention, les choses auraient-elles été pires en termes d’exclusion et de déréliction ? Le problème des politiques publiques françaises vient de ce qu’elles sont rarement évaluées et qu’au lieu d’y mettre fin pour tenter une autre approche, elles perdurent en dépit de leurs échecs (politique du millefeuille évoquée dès 1991 par J.M.Delarue). Malgré les intentions de modernisation de l’État, ni le global ni le transversal ne se sont imposés et les concurrences entre les ministères et entre les services n’ont jamais cessé jusqu’à ce jour. La confiance n’a pas été au fondement de la dynamique centrale des partenariats. On ne saurait sous-estimer les conflits d’idéologie, de buts et d’intérêts et les dynamiques négatives entre leurs parties constitutives. La logique gestionnaire a en effet institutionnalisé la méfiance et les rituels de vérification décrits par A. Crawford (dans le présent volume). À quelques exceptions près, il est toujours aussi difficile aux services de police et de justice de travailler avec les travailleurs sociaux et les éducateurs sur des cas spécifiques. De plus, les services décentralisés et les maires continuent à s’évertuer à arracher des subventions aux ministères moins pour mettre en œuvre la prévention dans des quartiers relégués qui, par ailleurs, votent peu, que pour financer les opérations de fonctionnement courant.

51La délimitation des zones de politique urbaine s’est faite à partir des cartes de l’administration et non des problèmes de délinquance. Dans un rapport de 800 pages publié en 1998, l’ancien ministre J.P. Sueur entouré d’une équipe d’experts décrit la stratégie qu’il conviendrait de suivre pour résoudre les problèmes des quartiers. Intitulé Demain la Ville, le rapport préconise des relations contractuelles entre l’État et les zones métropolitaines fondées sur un principe de solidarité et de responsabilités partagées. Il insiste sur la mixité sociale, sur la qualité des services publics et sur la remise à niveau de ces quartiers par des impôts finançant les programmes des contrats en matière de transports, de réhabilitation des logements et d’aménagement urbain (Sueur, 1998,47). Mais l’intercommunalité, les communautés de communes, les gouvernements d’agglomération qui voudraient défendre des intérêts urbains inquiètent, en particulier des élus ruraux surreprésentés au Sénat. De nombreux pays rencontrent des obstacles similaires et l’invocation d’un Plan Marshall pour les banlieues par le candidat J. Chirac en 1995 reste dans le domaine de la rhétorique électorale.

52On notera encore que ces politiques sont conçues au sommet de l’État. G. Chevalier (1996, 224) va jusqu’à défendre que plutôt que la naissance d’un « État animateur », la politique de la ville a représenté une réorientation autoritaire du mode d’action incitatif de l’État, visant à contrôler les effets de la décentralisation. À la différence des pays voisins, ni les apports du secteur privé, ni le point de vue des habitants, ni les contrôles démocratiques mutuels ne sont véritablement pris en compte dans ces schémas (Body-Gendrot, 2001). Ces politiques restent une affaire d’experts dont la position est souvent fragile dans les organigrammes de la fonction publique territoriale.

VI. Les enjeux de la sécurité

53Lorsque la gauche arrive au pouvoir en 1981 et que G. Bonnemaison a pour tâche de réfléchir à la délinquance des mineurs et aux problèmes de délitement social dans les quartiers, la page n’est pas entièrement blanche. En 1977, la commission Peyrefitte sur la sécurité a clairement identifié les stratégies à mettre en œuvre pour rétablir l’ordre public. Un grand nombre de ses propositions seront reprises par les maires entourant G.Bonnemaison. La commission Bonnemaison aura toutefois à cœur de se démarquer des propositions relatives à la sécurité publique, considérée comme un domaine réservé de la droite. Elle écarte les demandes de fermeté et de retour à l’ordre et préconise une stratégie pragmatique de traitement de la délinquance. Elle recherche des outils locaux impliquant les maires. Aussi les instruments « régaliens » de l’État – la police étatisée depuis 1941 et la justice – ne seront-ils tout d’abord que des présences symboliques dans les partenariats mis en œuvre dans les politiques de prévention, même si les commissaires centraux de police donnent souvent le ton dans les réunions autour d’un savoir d’expertise reposant sur les statistiques de la délinquance.

54En 1982,... toute une série de mots avaient été progressivement proscrits, comme honteux, du vocabulaire des gens qui voulaient avoir une approche positive ou prétendue telle des problèmes d’insécurité. Le résultat était que, seuls ceux qui en avaient une vision négative utilisaient certains termes en renforçant évidemment la négativité de ces termes tels que sanction, prison, violence, délinquance... également témoignage ou éducation civique (Bonnemaison cité par Dourlens, Vidal-Naquet, 1994,13).

55Le titre même du rapport de 1982 sur la sécurité par la commission des maires fut longuement débattu et quand il fut admis qu’y devait figurer répression, il y fut inséré entre prévention et solidarité. Le rôle essentiel de l’appareil répressif est... de maintenir le consensus national autour d’un certain nombre de valeurs sur lesquelles est basée la vie commune, de conforter la solidarité nationale, pouvait-on lire dans le rapport. La majorité des propositions concernait la prévention et ignorait la sanction. La répression n’apparaissait pas comme un objet de débat national ou local (Dourlens, Vidal-Naquet, 1994,13).

56Malgré une évolution des maires de gauche à cette époque vers une conception moins idéaliste des réponses à la délinquance et une certaine forme de pragmatisme, pour de nombreux militants de gauche, la police était toujours perçue comme un mal nécessaire, obscur et inquiétant (Monjardet, 1996). Le rapport des maires affirmait que la police devait rester sous la responsabilité de l’État en ce qui concerne l’ordre public et sous le contrôle de la justice quand elle exerce des missions judiciaires... Il faut trouver le moyen d’aménager ce conflit des logiques (entre la police et la municipalité), sans que le maire ne devienne chef de la police ni le commissaire de police le responsable de la prévention... S’il doit y avoir répression, elle doit viser moins lespetits et moyensdélinquants, pris en charge par les mesures de prévention, que le vrai banditisme et les récidivistes non amendables auxquels sera appliquée une répression ajustée (Dourlens, Vidal-Naquet, 1994,15-16).

57Or, les chiffres de la délinquance enregistrés par la police ne cesseront de grimper tout au long de cette période, mais comme le suggère D. Monjardet, axée sur les seuls maintiens de l’ordre et la lutte contre le grand banditisme, la police en obligation de mutisme donnera l’impression d’avoir perdu la connaissance de la rue et ses anciens savoirs. Il est notoire également que l’étanchéité mentale des élites françaises les empêchera de s’intéresser à l’évolution de la délinquance dans les autres pays et aux stratégies déployées pour la circonscrire.

58Au cours de ces années ponctuées par des désordres dans les banlieues et par la montée en puissance des victimes, le sentiment d’insécurité épargne peu de catégories sociales. Dans les représentations, l’efficacité de la police, de la justice, et du système pénitentiaire, de plus en plus coûteux, est ouvertement questionnée. Confrontée aux macro-mutations sociales et culturelles du pays, la hiérarchie policière donne l’impression de résister à la nécessité de réformer ses structures et ses méthodes d’intervention. Ce dilemme est en partie venu de ce que le gouvernement se montre incapable de résoudre le clivage au sein de la police d’État entre les défenseurs du maintien de l’ordre (par des interventions ciblées) et ceux de la sécurité publique (destinée à rassurer la population), note P. Cardo, maire de Chanteloup-les-Vignes, (commune sensible de la région parisienne) et auteur d’un rapport sur les violences urbaines (1991). Le maintien de l’ordre a fréquemment été la première priorité, héritage des Trente Glorieuses quand la sécurité des Français ne constituait pas une priorité. Aussi le traitement de la petite et de la moyenne délinquances et des désordres urbains a-t-il été négligé. Par ailleurs, ce que D.Monjardet appelle la déflagration de 1968et la menace gauchiste ont accaparé l’attention de la hiérarchie policière jusqu’au milieu des années 1970.

59La perception par le sens commun et principalement par les classes moyennes de l’insécurité grandissante dans les villes sera interprétée comme une crise d’autorité de l’État et une absence de perspective. Une source de controverse entre la France et sa police vient du décalage perçu entre ce que la police devrait faire et ce qu’elle fait. Ce sentiment peut varier selon les catégories d’usagers ou d’observateurs, mais il est partagé par l’ensemble de la population, écrit J.M. Belorgey, dans un rapport sur la réforme de la police qui sera enterré (1991;2000). Le sentiment que la police ne se soucie pas de la détérioration de la qualité de la vie quotidienne et d’une croissance de la délinquance caractérise les années marquées par les politiques de prévention.

60Alors que, selon le rapport Peyrefitte de 1977, il y avait deux fois plus de délits en 1976 qu’en 1967, cinq fois plus de cambriolages à main armée et vingt fois plus de hold-up (1977,31), le nombre des délits attentatoires aux biens continue à doubler au cours des années 1980, selon les chiffres officiels, tandis que les atteintes aux personnes restent stables. Le sentiment d’insécurité est évidemment subjectif. Certes, moins de 5% des Français ont été victimes d’une agression sérieuse, selon le modèle introduit par l’INSEE en 1996 dans l’enquête sur les conditions de vie des ménages. En revanche, les délits seraient quatre à cinq fois plus élevés que ne le relèvent les statistiques officielles selon une enquête de l’IHESI menée en 1999. Moins de 15%des vols (soit les 2/3 des plaintes), moins de 10% des viols sont résolus (Robert et al., 1990,69). 80% des affaires sont classées, en partie faute d’identification des auteurs. Découragées, mal accueillies dans les commissariats, de nombreuses victimes ne portent pas plainte et lorsqu’elles le font, c’est souvent à la demande des assurances. L’exemple suivant montre les effets pervers de cette situation. Un procureur de province surchargé décide un beau jour de classer sans suite les affaires de vols des mineurs dans un supermarché local. En conséquence, le commissaire de police cesse d’enregistrer les plaintes du directeur du supermarché. Les vols des jeunes s’intensifient. Exaspéré, le directeur embauche une nouvelle équipe de sécurité privée. De violentes confrontations opposent alors les vigiles aux jeunes, obligeant les élus à intervenir pour mettre fin aux émeutes après que quatre jeunes aient été arrêtés.

61Bien que la police bénéficie globalement d’une image positive (les gens sont convaincus de la nécessité de la police), les opinions négatives augmentent lorsque l’efficacité de son travail est évaluée (Zauberman, Robert, 1995,63-64,71).

62La « culture » de la prévention sociale, très ancrée en France, révèle une difficulté, celle de séparer ce qui relève de la responsabilité de l’État de celle d’autres acteurs. La Politique de la Ville tente de retisser le tissu socio-urbain, de promouvoir une plus large participation, de soutenir une police de proximité et de donner plus d’autonomie aux acteurs de terrain. De plus, bien qu’aucun lien convaincant ne soit établi entre le vandalisme institutionnel, les désordres dans les banlieues et la montée du sentiment d’insécurité, on suppose que ce sentiment disparaîtra quand le lien social (autre expression préférée, référant à la confiance partagée) sera raffermi. En conséquence, le pragmatisme initial de la prévention sociale apparaît comme surdéterminé par une sorte de doctrine, presque une culture, fondée sur une répulsion envers la répression, même rénovée (Dourlens, Vidal-Naquet, 1994,17).

63Après 1986, la majorité des CCPD opte pour des attitudes minimalistes plutôt que pour un débat sur les méthodes de la police et de la justice dans les communes (Estèbe, 1990). Il faut se souvenir que dans le système français, les maires n’étaient pas tenus informés des opérations de maintien de l’ordre de la police nationale dans leur commune, même des opérations d’envergure, sinon par leurs propres réseaux informels. L’un de leurs souhaits, être mieux informés, vient d’être pris en compte (2001). Dans les CCPD, la participation de la police est fréquemment restée marginale et limitée au commentaire des statistiques sur la délinquance. Le changement interviendra au milieu des années 1990, lorsque les méthodes préventives auront montré leurs limites en matière de sécurité et de traitement de la délinquance juvénile et que, pour répondre à leurs concitoyens, les maires se doteront d’outils et que la police et la justice seront appelées à montrer plus de fermeté.

VII.Les discriminations dans la société française et l’ethnicisation des métiers liés à la sécurité

77Jusqu’à la fin des années 1980, la société française restait assez largement persuadée que son modèle d’intégration des populations immigrées était le plus performant du monde, lié à son ambition universelle. Ce qu’on appelle ici l’idéal républicain – l’intégration individuelle dans le cadre d’une politique d’égalité des chances –, avait réussi à intégrer plutôt bien ses enfants issus de différentes vagues migratoires. Dominique Schnapper dans une étude comparative des politiques européennes, précisait ainsi que La France est l’État-nation par excellence, et, par conséquent, la nation de l’intégration individuelle… Le système scolaire centralisé et autoritaire a acculturé et intégré, pendant plus d’un siècle, tous les enfants, y compris ceux dont les parents avaient récemment immigré en France… Ce modèle, même s’il est ébranlé par les modes d’intégration spécifique des sociétés modernes, continue à assurer la socialisation des enfants d’immigrés (1992,114-116).

78Dès le début des années 1990, la montée des violences urbaines, les rodéos entre jeunes des banlieues et policiers, les émeutes qui secouaient les banlieuesau moindre incident auraient dû éveiller l’intérêt des chercheurs. Leurs préoccupations les ont plus amenés à s’intéresser aux formes de mobilisation des jeunes, à rechercher s’il y avait un mouvement social latent [16] dans la montée des mobilisations anti-racistes, obnubilés qu’ils étaient à retrouver des remplaçants au mouvement ouvrier.

79Probablement en raison du discours anti-immigrés porté par le Front national, les chercheurs en sciences sociales se sont surtout évertués à montrer que le processus d’intégration était toujours en marche [17]. De fait, on peut considérer que dans ses grandes lignes, le processus d’intégration des enfants issus de l’immigration s’est poursuivi et que leur scolarité ne semble plus différer globalement de celle des autres, sous réserve d’examiner les choses à position sociale identique (Vallet, 1996). Selon L.A.Vallet, les familles immigrées perçoivent le système éducatif comme une voie importante de mobilité sociale. Nos propres données [18] ne contredisent pas ces analyses. Dans le cas de Lille-Sud, 21%des hommes âgés de 20 à 35 ans, d’origine maghrébine, ont un diplôme de l’enseignement supérieur contre 17% pour les autres. Il est vrai que la situation est moins favorable pour les jeunes femmes d’origine maghrébine : 13%, soit moins que leurs frères mais également que celle des autres femmes (18%). Il faudrait vérifier que les taux d’accès et de réussite ne masquent pas des phénomènes de relégation spécifique dans des filières peu valorisées, ce qui n’est pas improbable, mais aucune enquête ne permet actuellement de répondre statistiquement à cette interrogation. De la recherche lilloise, il ressort cependant que les jeunes issus de l’immigration maghrébine ont beaucoup plus de difficultés que d’autres à trouver un emploi stable. Ainsi pour le quartier de Lille-Sud composé d’une population largement précarisée et habitant essentiellement des grands ensembles HLM, si parmi les détenteurs d’un diplôme supérieur au bac, ils ne sont que 10% parmi les non-maghrébins à être au chômage, ils sont 59% à être dans ce cas parmi les jeunes d’origine maghrébine.

80Aujourd’hui le modèle d’intégration semble cependant en crise au sens où les enfants d’immigrants, parfois petits-enfants, rencontrent des difficultés spécifiques dans l’accès à un emploi stable, même si le constat est plus valable pour certaines régions que pour d’autres. Ainsi pour les quartiers nord de Marseille, les différences ne sont pas significatives. Il semble donc que sans tomber dans un discours catastrophiste sur les discriminations à l’embauche, il faille cependant être attentif à l’expérience spécifique des jeunes issus de l’immigration dans certains quartiers qui sont confrontés à un paradoxe : le recours à l’école et au diplôme approfondit les disparités selon l’origine, et l’absence de diplôme accentue la désaffiliation économique. Les deux dimensions de l’intégration, économique et culturelle, semblent s’exclure mutuellement.

81Ce constat sur les rapports entre la société française et ses discriminations conduit à une triple interrogation :

• si le monde des entreprises porte une responsabilité dans des pratiques de discrimination liées aux origines (culturelles, territoriales, ethniques), les pouvoirs publics n’ont-ils pas également une part de responsabilité ?
• si les tensions entre les jeunes des cités et les forces de police sont de plus en plus fréquentes, ne sont-elles pas en partie liées à la composition des services de police [19] ? Par ailleurs, le recours massif des services de sécurité privée à des personnes issues de l’immigration ne contribue-t-il pas par une sorte d’effet pervers à l’ethnicisation de différents segments de la sécurité ?
• en quoi la sous-représentation flagrante des jeunes issus de l’immigration dans les services de police tient-elle à la problématique des banlieues (une sorte d’aversion de la police) ou à des mécanismes cachés liés au processus de recrutement ?

82Une recherche récente permet de donner sinon une réponse à ces questions, du moins un éclairage (Duprez, Pinet, 2001).

83Le risque existe de voir se figer une fracture dans la composition des services de sécurité selon qu’ils dépendent de l’État – Police nationale, Gendarmerie, Douanes –, des municipalités – police municipale, agents locaux de médiation sociale (ALMS) [20] –, ou de l’initiative privée – gardiens, agents d’ambiance, vigiles des centres commerciaux et des boîtes de nuits. S’intéresser à la composition des corps, aux logiques et aux modalités de recrutement et à la formation nous semble devoir éclairer ceux qui ont en charge de gérer la sécurité intérieure.

84Mais avant de parler de discrimination, il faudrait d’abord s’assurer que les populations peu ou pas représentées dans la police soient effectivement candidates. Il peut y avoir une sorte de syndrome de l’Oncle Tom évoqué en son temps au Royaume-Uni dans un rapport de la Chambre des communes en 1972 (cité par Holdaway, 1991). Ce rapport évoquait la suspicion des immigrés vis-à-vis des services de police. Malgré une volonté d’améliorer la présence des minorités au sein des services de police, le rapport Scarman en 1981, puis le rapport Mc Pherson en 1999 montraient que 0,3% seulement des forces de police en 1981 et à peine 2% en 1999 venaient des minorités ethniques (ethnic minorities). C’est à la suite de ce rapport que différentes mesures ont été prises dont des actions de sensibilisation auprès des minorités pour que certains de leurs membres s’engagent dans la police avec un espoir de promotion. L’exemple anglais mérite une attention particulière [21]. Il souligne les difficultés à transformer une institution dont certains spécialistes estiment que le racisme est un élément du processus de socialisation professionnelle. En France, la méfiance des élèves-policiers vis-à-vis des immigrés serait plus fréquente à l’issue de leur formation qu’à l’entrée (Monjardet, 1994).

85Certains auteurs soulignent que la situation française est marquée par l’idéologie de l’ordre public dans la police qui prévaut sur les services rendus aux usagers. Or, comme le soulignent R. Lévy et R. Zauberman : le souci de rapprocher police et population n’a de sens que dans une conception où la police n’est pas au seul service de l’État, mais comptable d’une prestation envers le public, prestation qu’elle ne peut accomplir qu’avec la coopération de ce dernier. Dans une conception où prévaut le maintien de l’ordre, cette proximité est un handicap (Zauberman, Lévy, 1998).

86Concernant les professions de sécurité, l’attention du sociologue ne peut se focaliser que sur la police nationale puisqu’il s’agit bien d’une ethnicisation des professions de sécurité à travers une opposition public/privé. Il nous semble utile d’évoquer les services de sécurité privée, du moins ceux qui sont en contact avec des jeunes issus des banlieues : centres commerciaux, agents de surveillance dans les immeubles HLM, videurs, etc. En dehors d’une appréhension intuitive, on ne dispose que de peu d’éléments sur le recours massif à des populations immigrées dans les services de sécurité privée. Peut-être le recrutement d’un personnel parmi les minorités visibles s’inscrit-il dans une stratégie encouragée par les autorités publiques (Zauberman, Lévy, 1998)? Selon D. Duprez, à partir d’une enquête sur les agents d’ambiance dans les immeubles de l’OPAC de Lille, c’est plutôt une logique d’efficacité [22] qui préside à ces recrutements, ce qui n’est pas sans conséquences sur les représentations sociales. Cette piste mérite d’être explorée dans la mesure où elle pourrait engendrer des effets pervers tant vis-à-vis des minorités culturelles que des habitants de ces quartiers, ou tout simplement des usagers des centres commerciaux.

87La question des discriminations ne saurait être réduite aux seules dimensions ethniques. Au milieu des années 1980, l’origine géographique des gardiens de la paix du commissariat central de Roubaix – provenant et résidant très massivement dans le pays minier –, contribuait très largement aux difficultés d’intégration de ces policiers dans le paysage roubaisien, au point de se vivre parfois comme une force d’occupation dont la seule rationalité est le maintien de l’ordre (Duprez, Dupé, Lamarche, Hess, 1986; Duprez-Lamarche, 1990). La question des adjoints de sécurité (ADS), les emplois-jeunes dans la police, prend ici une signification intéressante : par une meilleure adéquation entre recrutement et lieu de travail, elle permet à travers une analyse comparative de situations locales de tester les possibilités de dépasser la barrière invisible, selon l’expression de Noiriel (1988), qui marque le rapport de la police à certaines catégories de la population dans la société française contemporaine.

88Pour les candidats à un poste d’ADS qui franchissent la barrière des tests, le passage devant la commission se réduit bien souvent à l’audition, l’épreuve de photo langage prévue par les textes (commentaire écrit d’une situation photographiée) étant rarement utilisée par les jurys. Cette audition est fortement déterminée par ce qu’elle signifie de facto pour les chefs de service qui y participent : une occasion de faire son marché lorsqu’ils ont droit à un recrutement. Plus sans doute que dans le cas de l’oral des gardiens de la paix, les candidats issus de l’immigration – mais aussi des quartiers sensibles – y sont poussés dans leurs retranchements. Ici, le recrutement semble obéir plus à une logique du coup par coup : il y a des postes à pourvoir, il faut les pourvoir, on élimine ceux qui ne sont pas dans les normes de l’institution ou qui ne correspondent pas au besoin des services présents et qui vont devoir les gérer. Une dernière dimension vient ajouter ses effets à ceux qui viennent d’être notés : l’enquête de moralité. Si elle est faiblement éliminatoire à Marseille, elle conduit à Lille à écarter du recrutement plus d’un candidat sur neuf, et plus encore près d’un jeune d’origine maghrébine sur cinq [23].

89Mais pour faire la part des effets de structure dans cette réussite inégale, le rapport entre le profil des populations candidates et les chances d’être recruté est ensuite soumis au crible d’une série d’approches log-linéaires, visant à mesurer ces chances toutes choses égales d’ailleurs. Ces comparaisons de modèles montrent, pour les gardiens de la paix, une différence significative entre Lille et Marseille. Si, à Lille, le niveau de diplôme est décisif pour expliquer la réussite (le sexe et l’origine n’ayant qu’un effet intrinsèque beaucoup plus faible), à Marseille, le diplôme n’est qu’un élément minoritaire de l’explication, le sexe et l’origine jouant alors en tant que tels sur la réussite. Mené, concernant les ADS, sur le seul cas de Marseille, le même type d’analyse montre que le sexe, l’origine et plus encore la liaison entre les deux, jouent aussi un rôle intrinsèque important – ce qu’on peut résumer un peu abruptement en disant qu’il y a un effet négatif sur la réussite de l’origine maghrébine, pour les hommes, mais que cet effet est inverse pour les femmes.

VIII. Les politiques de prévention ont-elles un avenir en France ?

90Dans un pays comptant le plus important service public en Europe et une société si longtemps modelée par un État jacobin et par un appareil administratif centralisé, il est difficile d’échapper aux discours des institutions sur les problèmes d’insécurité dans les quartiers « sensibles », à leurs stratégies de communication en direction des médias, des élus et des chercheurs. Les institutions se battent pour des parts de marché, elles mènent des stratégies concurrentes et tentent de continuer à faire ce qu’elles savent faire dans un espace nouveau qui n’est plus l’État mais la ville dans toutes ses composantes. Leurs cibles sont des groupes sociaux minoritaires – l’ethnicisation de la question et de sa gestion ne saurait être éludée – construits comme adversaires de la paix sociale et danger pour la tranquillité de villes régies par des principes démocratiques. La régulation locale en France peut-elle se définir autrement que par des fonctionnaires et des élus rencontrant d’autres fonctionnaires et d’autres élus ? Comment les chercheurs doivent-ils se positionner par rapport aux pratiques discursives institutionnelles ?

91Au Colloque de Villepinte, Des villes sûres pour des citoyens libres, en octobre 1997, les dirigeants gouvernementaux ont solennellement rappelé le droit à la sécurité de tout un chacun. Le ministère de l’Intérieur a interprété la sécurité comme un concept de gauche et a lancé des contrats de sécurité en direction des maires, des préfets, des procureurs et autres acteurs locaux, chargés de dresser un inventaire des problèmes dans leur localité. Les quelques centaines de contrats locaux de sécurité ramèneront-ils un sentiment de sécurité dans les villes qui les ont signés ? Il est trop tôt pour en juger. Ils défient l’imposition de normes uniformes sur l’ensemble du territoire et sont sensés s’adapter aux contextes de délinquance locale tels qu’ils ont été décrits dans les contrats. Ils apportent de la souplesse : on ne fera plus la même police à Marseille et à Lyon, à Neuilly et à Vaulx-en-Velin. De surcroît, en abdiquant son monopole de répression, lequel était devenu ingérable dans les quartiers sensibles, la police dilue sa responsabilité auprès de ses partenaires. Les contrats admettent une différenciation dans les modes d’opération, selon les communes et les priorités qu’elles se donnent. Ils redonnent la parole et une capacité d’initiative aux maires. Le territoire local s’insère à parité dans un partenariat avec le national et le régional. La réinsertion du citoyen à travers les Maisons de Justice, l’appel aux parents à dialoguer avec l’école, le repositionnement des conseils communaux de prévention sur la sécurité : autant de mesures symbolisant une nouvelle démarche territorialisée.

92Nous sommes désormais dans des logiques d’interaction, entre des institutions déconcentrées ayant à développer des rapports contractuels et des coopérations non conflictuelles avec un environnement social de plus en plus exigeant. Les maires se dotent d’outils – polices municipales, correspondants de nuit, médiateurs, agents de tranquillité, sous-traitants de la sécurité privée, habitants-relais, adultes référents – destinés à compenser les carences de l’État national sur la sécurité : comment s’opère alors la cohérence des outils et le lien avec les institutions nationales et transnationales dans ces dispositifs enchevêtrés (Body-Gendrot, 2001)?

93La complexité administrative aboutit à une dilution des informations. Éloignés du terrain, certains fonctionnaires perdent de vue leurs objectifs. Les initiatives donnent l’impression de manquer de continuité. Pour l’instant, nous manquons d’outils conceptuels pour rendre compte des évolutions en cours. Si certains louent l’insertion du citoyen dans le dialogue contractuel institutionnel, – ce que quelques-uns des derniers CLS signés tentent de faire –, d’autres dénoncent le pragmatisme d’une politique symbolique destinée essentiellement à l’électorat des classes moyennes. Les institutions sont-elles en mesure d’être efficaces ? Comment le savoir puisqu’elles sont si rarement évaluées ? De plus, il ne s’agit pas seulement de traiter les risques présentés par une minorité de jeunes dotés de fortes capacités de nuisance et dont personne ne semble désireux de se charger, mais également ce qui donne aux habitants de ces quartiers le sentiment qu’ils ne bénéficient pas comme les autres des mêmes chances (pour eux et pour leurs enfants) ainsi que le malaise des agents de l’État qui travaillent au plus près du terrain.

94Les logiques corporatives – qu’il s’agisse des réticences de la police nationale envers la territorialisation [24], de sa mutation en une police de terrain, de sa meilleure répartition géographique; de la culture hiérarchique de la fonction publique, inadaptée et inopérante eu égard aux difficultés complexes des quartiers, sans coordination, ni marge de manœuvre, ni remise en cause des modes de fonctionnement (Dray, 1999,119); de la lenteur du redécoupage de la carte judiciaire, de la crise de la représentativité politique des habitants des quartiers urbains, de la sous-représentation urbaine par rapport à la sur-représentation rurale, du chômage des jeunes qui frappe plus la France que les pays voisins – ces facteurs lourds nuisent à la nécessaire modernisation de l’État. Sans emporter la conviction, les maires urbains dénoncent leur impuissance à peser sur les décisions nationales pour éteindre le feu (or ils sont souvent parlementaires mus par d’autres logiques et d’autres loyautés).Les élites ministérielles répondent n’avoir pas les outils nécessaires – budgets, temps de formation qualifiée et adaptée d’éducateurs, de policiers, de magistrats – pour répondre à leurs inquiétudes. Certes des partenariats lient la police et les transporteurs, les bailleurs, les prestateurs de services de sécurité privée (par exemple dans les stades et lors de grandes manifestations) et l’Éducation nationale. La privatisation de la sécurité se développe rapidement et les technologies de surveillance font partie des instruments utilisés par les maires.

95Mais le phénomène de concurrence institutionnelle ne saurait être ignoré. Le territoire devient un espace de mise en scène procédurale des politiques publiques nationales. Le local est promu pour permettre à l’État d’atteindre ses objectifs lorsqu’ils n’ont pu l’être par les voies centralisées. Au vu de tous les dispositifs tant sociaux que de sécurité, les quartiers français ne donnent pas une impression d’abandon. Reste à savoir, si les acteurs sont efficaces au delà de la rhétorique où ils excellent. Sur le terrain, les acteurs de la politique de la ville sauront-ils prendre le relais de l’offre de sécurité émanant de l’État ? De meilleures formations, d’autres types de recrutement, une écoute, une déontologie plus exigeante et la dénonciation du racisme institutionnel pourraient contribuer à réduire les tensions.

96L’époque actuelle trahit ses hésitations. Des gouvernements sociaux-démocrates successifs ont défendu une politique de prévention sociale sans lui donner les ressources et les professionnels aguerris dont elle aurait eu besoin pour remettre à égalité les quartiers relégués avec le reste de la société. Aucun moyen de convaincre les enseignants, les policiers, les juges et les éducateurs les plus expérimentés d’y travailler massivement n’a été trouvé. La société dans son ensemble ne s’est pas sentie obligée de s’investir dans les solutions à travers des parrainages et des implications diverses. La représentation politique des cités est indigente et le point de vue des habitants demeure sous le boisseau. Restent les solutions pragmatiques, adoptées au cas par cas par les villes, différentes d’un lieu à l’autre. Tandis que la sphère territoriale différencie de l’intérieur le contexte national, c’est sous cet aspect que s’y révèlent les convergences internationales.

97Les stratégies préventives sont-elles condamnées en France à être sous la domination des logiques sécuritaires ?Le contexte électoral avec deux échéances décisives pour l’année à venir (présidentielles et législatives en 2002) peut le laisser supposer d’ici là. On peut cependant espérer que ce contexte propice à l’élaboration de projets de long terme, permettra de dégager une réflexion sur le fond des solutions à apporter au malaise des quartiers pauvres et aux populations exclues de la croissance retrouvée, même si elle n’est peut-être que conjoncturelle.

98Ce qui a été présenté dans les années 1980 comme le modèle français de la prévention de la délinquance, a trop privilégié rétrospectivement la prévention sociale au détriment des réponses immédiates à la montée de la délinquance urbaine. Il faut certainement trouver une formule qui trouve un point d’équilibre entre les réponses aux causes des comportements déviants – avec des effets souvent à long terme –, et celles qui mettent les victimes au cœur de l’action publique. En France, il n’est pas exclu que les savoirs accumulés dans des expériences de terrain, accompagnées par les politiques de la ville, permettent de nouveau à une politique publique volontariste de donner une alternative au discours sécuritaire.