Des droits originaux mais souvent mal adaptés

17 Les concessions et cessions collectives donnent une assise formelle aux villages amérindiens, supposés pérennes et dont le terroir agricole est précisément délimité. Le principe des concessions permet depuis longtemps de reconnaître à une personne le droit d’occuper une terre appartenant à l’État. Or, dans le droit commun, le concessionnaire ne peut être qu’un individu, tandis que dans le dispositif de 1987 ce peut être une personne morale représentant les « communautés d’habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt ». À condition de se constituer en associations ou en sociétés, formes évidemment étrangères à leur organisation traditionnelle, ces communautés peuvent pratiquer l’agriculture, l’élevage, ou construire des villages. Lorsque la concession arrive à son terme, l’association ou la société peut demander son renouvellement ou l’obtention d’une cession à titre gratuit des terrains.

18 Les ZDUC, quant à elles, sont des aires de parcours dont les communautés peuvent utiliser les ressources naturelles. De bien plus grande taille, elles sont conçues comme des enveloppes spatiales permettant le déploiement d’activités traditionnelles itinérantes. Le préfet peut en effet constater « l’existence sur les terrains domaniaux de droits d’usage collectifs pour la pratique de la chasse, de la pêche et, d’une manière générale, pour l’exercice de toute activité nécessaire à la subsistance de ces communautés », dont l’agriculture itinérante sur brûlis. Si les ZDUC ne nécessitent pas le recours à une forme organisationnelle issue du droit étatique, ce qui donne toute latitude à la communauté pour organiser sa gestion du territoire, les droits d’usage collectifs peuvent faire l’objet de restrictions résultant du droit de l’environnement ou du droit minier, et ne font pas obstacle à la réalisation de travaux d’aménagement ou d’équipement collectifs.

19 Avec l’invention des ZDUC, l’État français parvient à s’accommoder de la présence des Amérindiens, tout en restant dans les limites d’un contexte politique se méfiant des particularismes. Il légitime leur mode de vie spécifique et leurs usages des ressources naturelles, sans se placer sur le terrain de la différence culturelle, de l’ethnicité ou de l’autochtonie. En outre, il permet aux communautés de bénéficier d’une exclusivité dans l’usage de larges espaces sans empêcher la satisfaction d’intérêts collectifs [31]. Néanmoins, la fragilité de ce dispositif est souvent soulignée : même si cela ne s’est encore jamais produit, le préfet peut annuler ces droits d’usage collectifs, dès lors qu’il constate qu’ils ne sont plus exercés.

20 Au regard de la mobilité, les concessions et cessions collectives posent plusieurs types de problèmes qui se retrouvent principalement chez les communautés du littoral, celles du sud n’ayant quasiment pas recours à ce dispositif. Tout d’abord, la concession peut être retirée (totalement ou partiellement) par le préfet, lorsque les membres de l’association ou de la société cessent définitivement de résider dans la zone, lorsque l’association ou la société est dissoute, si elle se trouve dans l’impossibilité de remplir les obligations mises à sa charge par l’acte de concession (par exemple, exploiter toute la superficie de la concession) ou si ses activités sont contraires à la destination prévue par cet acte (par exemple, pratiquer l’agriculture alors que seules des habitations sont prévues). La mobilité (ou plutôt, en l’occurrence, l’absence de mobilité) est un des critères de validité du droit reconnu : les concessions et cessions ne sont valables que si les communautés restent dans un espace délimité, et elles peuvent être annulées si l’autorité administrative constate que la parcelle n’est plus habitée ou cultivée. Le fait de savoir si les concessions sont adaptées à la nécessité d’une rotation des cultures dépend donc de l’échelle de temps considérée par l’administration, qui reste libre d’adopter celle qu’elle juge bon. La fragilité des garanties foncières n’a pas abouti pour l’instant à l’annulation d’une concession ; bien plus, les services de l’État ferment les yeux sur certaines irrégularités, permettant ainsi le maintien de villages sur des concessions qui n’ont pas été renouvelées dans les temps.

21 Ensuite, le fait que la concession puisse aboutir à une cession, donc à la propriété, pose question. Sur le littoral, en règle générale, toute personne désirant construire sa maison doit préalablement déposer une demande d’autorisation auprès de l’association gestionnaire du foncier ainsi qu’auprès du chef coutumier [32]. Elle devient alors propriétaire de sa maison, mais la terre sur laquelle celle-ci est construite appartient toujours à l’État, puisqu’elle est sous le régime de la concession. La maison ne peut donc être vendue à une personne non adhérente à l’association. Inversement, lorsque la terre est cédée à l’association, rien n’empêche juridiquement celle-ci de diviser la terre en parcelles et d’en attribuer la propriété privée à ses membres, ceux-ci pouvant alors vendre leurs parcelles à des non-autochtones. Cette possibilité (non encore réalisée) contraste fortement avec le droit d’autres pays amazoniens qui prévoit que les terres sont inaliénables et collectives [33].

22 Par ailleurs, l’agrandissement des villages est un problème de premier ordre qui concerne autant les communautés qui n’ont pas de concession ou de cession que celles qui en ont [34]. En effet, les villages du littoral, créés pour la plupart dans les années 1950-1960, arrivent à saturation. Celui de Balaté, par exemple, qui comptait 10 habitants lors de sa création, en compte aujourd’hui près de 900. Du fait de leur exiguïté, les concessions existantes ne sont pas adaptées à la mobilité résidentielle : autrement dit, quand on est installé quelque part, on y reste. Alors même qu’il semble nécessaire de créer de nouveaux espaces réservés aux Amérindiens, certains élus locaux refusent de donner leur aval à l’octroi de concessions [35].

23 Enfin, il existe d’importants problèmes de flux entre lieux de vie (concessions) et lieux d’activités productives (ZDUC). Certaines populations rencontrent des difficultés d’accès à leur ZDUC : les pistes sont en mauvais état et/ou les zones sont très éloignées du village. L’une des conséquences de cette discontinuité entre lieux d’habitation et lieux d’activités productives est que l’agriculture itinérante n’est quasiment plus pratiquée par les populations du littoral, l’accès à des surfaces suffisantes pour la rotation des abattis étant devenu impossible. Un cercle vicieux se met alors en place : pour justifier de la création d’une ZDUC, l’État n’est censé prendre en considération que l’agriculture, la chasse et la cueillette, alors même que les Amérindiens du littoral tirent de moins en moins leur subsistance de la forêt [36].

Une interprétation extensive des dispositifs favorisant la mobilité

24 Dans certains cas, les droits fonciers sont réinterprétés dans un sens favorisant la mobilité des Amérindiens, mais ces dynamiques évoluent sous l’influence des dispositifs et, là encore, les situations du littoral et du sud sont très différentes. Sur le littoral, la population amérindienne vit en grande majorité dans les concessions et les cessions, et considère les ZDUC comme des zones d’implantation de futurs villages. Pour l’État, la distinction entre concessions et ZDUC est claire : la possibilité de construire des habitations ne figure pas au titre des droits d’usage collectifs ; c’est la concession qui doit être utilisée pour cela, puisqu’elle prévoit explicitement de pourvoir à l’habitat des membres de la communauté. Pourtant, des habitats permanents apparaissent dans 7 des 11 ZDUC du littoral, même s’ils se réduisent très souvent à quelques maisons. Fondée sur une lecture extensive de la notion de subsistance qui permettrait d’inclure le logement dans les droits d’usage d’une ZDUC, cette réinterprétation des dispositifs pourrait jouer le rôle de soupape face à la pression foncière que connaissent les concessions et cessions du littoral. C’est d’ailleurs cette réinterprétation qui prévaut dans le sud du territoire, où le système des concessions et cessions n’est presque pas mobilisé. Les ZDUC sont utilisées à la fois pour la chasse, la cueillette et l’agriculture, mais aussi pour l’habitat [37]. Elles sont considérées par les Amérindiens comme un tout dans lequel les mobilités résidentielles et logistiques peuvent se déployer sans entraves et les espaces se réarticuler en fonction des besoins collectifs et individuels. Deux exemples peuvent être évoqués. L’un concerne l’installation dans un village existant. Une nouvelle famille peut s’implanter dans le terroir d’un village existant dès lors que le chef de village ne s’y oppose pas et que cette implantation n’est pas considérée – au moins a priori – comme une source de conflit. De même, si une famille déjà présente dans le village souhaite ouvrir de nouveaux abattis, il lui faut demander l’avis du chef de village, qui vérifie alors que cette attribution n’empêchera pas les familles ayant déjà des abattis dans la zone d’en ouvrir de nouveaux. Un équilibre subtil est à trouver entre la liberté d’installation de tous (on va là où il y a de la place parce que la terre n’appartient à personne en particulier) et les contraintes liées à la situation de chacun (on tient compte des besoins futurs des personnes déjà en place).

25 L’autre exemple concerne la création d’un village. Des lieux d’habitation peuvent être créés en amont ou en aval d’un fleuve, lorsque des tensions apparaissent entre habitants d’un village (ou pour anticiper ces tensions) ou lorsque les terres disponibles pour l’agriculture se raréfient. Les nouveaux abattis peuvent – souvent mais pas toujours – servir de point de fixation d’un hameau qui va être habité par une famille qui souhaite se retirer du village en question, et éventuellement aboutir à terme à la naissance d’un nouveau village regroupant plusieurs familles. Un principe flexible s’applique alors selon lequel plus les terres visées sont éloignées du village, moins l’autorité du chef de ce village se fera sentir, et plus l’installation se fera librement. De même, les règles varient en fonction de l’espace disponible : plus la pression foncière est importante, plus les droits sur les terres sont précis et durables, et plus les autorités villageoises sont regardantes et/ou enclines à favoriser les familles qui leur sont apparentées ou avec lesquelles elles entretiennent de bons rapports [38].

26 Au sud, la concurrence pour l’accès à la terre est bien moindre que sur le littoral, et les ZDUC bien plus étendues. Malgré tout, la forte croissance démographique entraîne une certaine pression foncière à proximité des grands villages (Camopi par exemple). Dans ce contexte, les droits deviennent moins temporaires, et les autochtones ont tendance à s’approprier durablement des parcelles qu’ils auraient, dans le passé, délaissées une fois leur utilité immédiate épuisée. Les possibilités de s’implanter où l’on veut s’amenuisant, du fait de la contiguïté grandissante des terroirs familiaux, il faut aller toujours plus loin [39]. À cet égard, l’émergence de stratégies de désengorgement des gros villages par la création de multiples hameaux familiaux éloignés est facilitée par les allocations familiales. En donnant aux autochtones les ressources financières nécessaires à l’acquisition (très coûteuse) de carburant pour alimenter les moteurs de pirogue, ces aides sociales rendent possibles l’installation dans des villages lointains ainsi que la chasse et la pêche sur de plus grandes distances. Ce faisant, elles permettent à la fois de minimiser l’impact sur le milieu et de perpétuer les systèmes traditionnels d’occupation de la terre et d’exploitation des ressources naturelles [40].

Le Parc amazonien de Guyane : des droits réaffirmés ?

28 Créé en 2007, le Parc amazonien de Guyane (PAG) est autant un instrument de politique de conservation de la biodiversité qu’un outil destiné à favoriser une emprise plus importante de l’État dans le sud du territoire [41].

29 Le PAG comporte trois zones dites « de cœur » qui empêchent en principe toute occupation foncière et toute utilisation des ressources naturelles, ce qui pourrait limiter les possibilités des populations amérindiennes parcourant ces zones. Le processus de clarification des droits des communautés n’a pourtant pas abouti à leur limitation a priori. Les populations amérindiennes bénéficient en effet des tendances globales à l’association des communautés locales à la gestion de la biodiversité, tendances cristallisées dans la Convention sur la diversité biologique adoptée à Rio de Janeiro en 1992, et dont découle directement la nouvelle loi sur les parcs nationaux de 2006. Cette loi donne la possibilité au décret de création du PAG et à sa charte de prévoir des dispositions plus favorables au bénéfice des « communautés d’habitants tirant traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt pour lesquelles des droits d’usage collectif [sic] sont reconnus pour la pratique de la chasse, de la pêche et de toutes activités nécessaires à la subsistance » (art. L.331-15-3 du Code de l’environnement).

30 Le décret de création du PAG prévoit un tel régime dérogatoire, et permet une expansion tant géographique que matérielle des activités des communautés d’habitants. Désormais, celles-ci disposent de droits sur l’ensemble du cœur de parc et non plus seulement sur des zones strictement définies par un arrêté préfectoral ou par un acte de concession, mesure qui désentrave d’autant leur mobilité. De plus, elles ne sont pas soumises à la réglementation du parc en matière de travaux pour la création et l’entretien de nouveaux villages à leur usage. Le droit de créer des villages est affirmé sans condition d’obtention d’une concession. Les communautés peuvent librement parcourir les zones de cœur pour chasser, pêcher, pratiquer « l’agriculture itinérante sur brûlis traditionnelle », et prélever ou détruire des végétaux non cultivés (dans le respect néanmoins de la législation sur les espèces protégées) afin de construire leurs habitations traditionnelles.

31 Toutefois, si elle ne remet pas en cause les droits dont les autochtones disposaient auparavant, l’implantation du PAG amorce un processus de précision de leur étendue qui reste ouvert et donc incertain. Ainsi, la récente mise en place de la charte du PAG entraîne de nouveaux débats liés à la conciliation concrète entre ces droits d’utilisation des ressources naturelles et les objectifs de conservation, avec notamment l’établissement de seuils [42].

Les plans locaux d’urbanisme : un outil ambigu

32 Même si le foncier ne leur appartient pas, les communes peuvent se doter de plans locaux d’urbanisme (PLU) afin d’organiser l’utilisation des sols et de réglementer les activités pouvant être exercées. Depuis quelques années, les communes de Guyane élaborent ou révisent leur PLU, en vue d’exercer une emprise plus importante sur leur territoire. Ces documents d’urbanisme sont un nouveau facteur d’influence des marges de manœuvre des communautés autochtones dans l’établissement d’habitations et dans la pratique d’activités productives comme l’agriculture. La question de l’articulation entre les ZDUC et les PLU se pose aujourd’hui avec d’autant plus d’acuité que certains élus locaux ne veulent pas forcément attribuer des ZDUC ou des concessions aux Amérindiens, au motif qu’il serait injuste de donner des terres à certaines catégories de populations plutôt qu’à d’autres. Dans la définition de leur PLU, les communes sont confrontées à l’existence des droits fonciers des Amérindiens. Dans certains cas, les municipalités ne savent pas comment traiter ces objets juridiques mal identifiés que sont les ZDUC. Dans d’autres, elles peuvent chercher à minimiser la portée de ces zones afin de satisfaire d’autres intérêts (développement touristique par exemple). Force est de reconnaître que la lettre du droit n’apporte pas de réponse univoque, et que les situations pourront évoluer au fil d’éventuelles précisions jurisprudentielles.

33 Ainsi, aucun texte législatif ou réglementaire ne mentionne que les droits d’usage doivent s’exercer dans le respect des prescriptions d’urbanisme, et ce même si les deux arrêtés préfectoraux établissant en 2005 les ZDUC sur la commune de Macouria imposent que les activités exercées au titre des droits d’usage respectent le PLU. Les arrêtés de ZDUC étant des actes administratifs unilatéraux créateurs de droit, il est même possible de soutenir que les droits d’usage n’ont pas à respecter un document d’urbanisme qui les limiterait, sauf en cas d’aménagement ou d’équipements collectifs.

34 L’exemple de Saint-Laurent du Maroni illustre ces enjeux et les incertitudes relatives aux possibilités pour les Amérindiens d’installer leurs villages et de déplacer leurs abattis au sein des ZDUC. Chaque PLU effectue une répartition de son territoire en zones urbaines (U), zones à urbaniser (AU), zones agricoles (A) et zones naturelles (N), et fixe les règles d’urbanisme applicables à chacune d’elles. Le PLU de Saint-Laurent a été révisé en octobre 2013 et reconnaît explicitement les ZDUC. Le droit de l’urbanisme offrant la possibilité aux communes de déterminer des sous-zones à l’intérieur de chaque zone afin de tenir compte du contexte, la mairie a subdivisé les zones agricoles en sous-zones Ap (agriculture de production) et en sous-zones Azs (agriculture zone « de subsistance » correspondant aux ZDUC). Ainsi, en prévoyant un zonage spécifique pour l’agriculture de subsistance, la commune confère une légitimité supplémentaire aux ZDUC. Cependant, toutes les ZDUC ne coïncident pas avec des Azs : une partie de la ZDUC de Paddock est classée en zone N, ce qui fait craindre aux Amérindiens de perdre leur droit d’y pratiquer des activités productives (agriculture ou prélèvement de ressources naturelles). D’autre part, le PLU va dans le sens d’une interprétation stricte des ZDUC, c’est-à-dire qu’il empêche l’établissement de villages. Dans les zones Azs, seules sont autorisées « les installations légères sans mur, à condition que les toitures soient végétalisées et qu’elles respectent le milieu naturel ». Et toutes les constructions nouvelles affectées à l’habitation sont interdites. Une telle restriction risque de compliquer la création de nouveaux villages nécessaires au désengorgement du bourg surpeuplé de Balaté.

35 La sécurité des droits – c’est-à-dire la protection qu’ils confèrent aux terres des Amérindiens vis-à-vis d’autres utilisations par d’autres acteurs – n’est pas évidente a priori, mais elle a été renforcée dans les faits par deux facteurs. Pendant longtemps, du fait du faible maillage politique et de la difficile accessibilité au territoire (surtout dans le sud), les droits fonciers ont été comme des îlots au milieu d’espaces forestiers où l’État n’avait que peu d’emprise et où les intérêts économiques privés étaient somme toute peu présents. De plus, le fait que les droits aient été rédigés de façon laconique a permis une grande souplesse dans leur mise en œuvre. Dans un premier temps, le flou entretenu autour de ces dispositifs a semblé satisfaire tant les Amérindiens que l’État. Trente ans après, les territoires autochtones sont devenus les pièces d’un vaste puzzle, et pour s’imbriquer dans cet ensemble les droits fonciers doivent être clarifiés, voire reformulés.

36 Au regard des dynamiques de mobilité, il existe une différence fondamentale entre le littoral et le sud. Dans le sud, la distinction entre concessions et ZDUC n’est pas opérante en pratique. La concession – initialement pensée comme la seule formule permettant de donner une assise légale aux villages – n’a pas été utilisée par les communautés, qui ont installé et continuent d’installer leurs villages dans les ZDUC dont ils sont bénéficiaires. Ces zones sont donc un « espace de vie total », qui permet l’articulation des espaces d’habitation et des espaces productifs (abattis, zones de chasse et de pêche…), ainsi que leur déplacement en fonction des besoins. Elles favorisent la mobilité tant résidentielle que logistique, et permettent la perpétuation de la logique traditionnelle qui se manifeste par un éparpillement régulier des zones de vie en fonction des relations intra et inter-familiales et de l’espace agricole accessible. Toutefois, l’espace mis à disposition des Amérindiens n’est pas infini, et les dynamiques de mobilité sont entravées par certains facteurs : la réduction de l’espace disponible pour la création de villages le long des cours d’eau, alors même que l’essentiel des voies de circulation est fluvial, et l’éloignement de plus en plus important des terres agricoles utilisables, qui accroît les distances entre zones d’habitation et zones d’abattis ou de chasse. Ces problèmes sont d’autant plus sensibles que la gestion pratique de l’éparpillement des zones de vie autochtones est rendue plus complexe encore par un autre facteur : le coût des infrastructures (eau potable, électricité, télécommunications) mises en place par les services de l’État, qui finalement oblige les familles à ne pas créer de villages trop loin de ces réseaux, sous peine de ne pas y être raccordées. Cette reconcentration par la force des choses contraint les Amérindiens à des appropriations foncières plus pérennes qui peuvent entraîner des tensions entre les familles, ainsi qu’un épuisement rapide des sols.

37 Sur le littoral, l’espace de vie des communautés est clairement structuré par la distinction entre concessions et cessions, d’une part, ZDUC, d’autre part. Dans la mesure où les concessions sont de plus en plus petites par rapport à l’accroissement démographique, les communautés cherchent aujourd’hui à réinvestir les ZDUC (notamment pour créer de nouveaux villages), mais les services de l’État et les communes semblent bien plus soucieuses de garantir la vocation première de ces zones qui n’ont pas été prévues pour des habitats permanents. Les mobilités résidentielle et logistique ne semblent pouvoir passer que par la création de nouvelles concessions (pour l’habitation) et de nouvelles ZDUC (pour les activités de chasse, pêche, agriculture itinérante), mais l’espace est de plus en plus saturé. La situation sur le littoral est donc tendue, sinon inextricable : alors que c’est sur le littoral que les zones de vie amérindiennes sont les plus exiguës, et que c’est donc là que le besoin de nouvelles concessions et de nouvelles ZDUC est le plus pressant, c’est aussi là que la concurrence des non-autochtones pour l’occupation de la terre est la plus forte. Dans ces conditions, il est évident que dans les prochaines années la question de l’autochtonie – que l’État français est toujours parvenu à éluder – devra être appréhendée de manière plus frontale.