L’ancrage technique et bureaucratique d’une catégorie statistique

4La catégorie générationnelle a pris de l’importance dans le monde social et politique et s’est enracinée dans les services statistiques, nationaux et européens comme une catégorie pertinente de description du monde économique et social au détriment des catégories socioprofessionnelles (CSP). Dans les publications de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la référence aux CSP a dépéri [7]. La montée en puissance progressive des générations au plan comptable et statistique, sur le terrain précis des finances publiques et des politiques sociales, contribue à son tour à rendre obsolète le cadre des catégories sociales et professionnelles. Simultanément, on a assisté à une subordination croissante des politiques sociales et de leurs objectifs à des impératifs de restriction budgétaire et de contrainte financière [8]. La sécurité sociale a ainsi fait l’objet d’un processus de « budgétarisation » visant à endiguer la croissance des dépenses sociales [9]. Cette mise sous tutelle financière des politiques sociales se poursuit avec l’émergence de nouveaux dispositifs comptables justifiés par le souci des droits des générations futures. C’est pour défendre ces dernières que les méthodes de comptabilité des dettes de l’État sont réformées.

5La thématique des générations s’affirme avec les réformes comptables qui consistent à développer de nouvelles normes, conformes au modèle anglo-saxon et importées de la comptabilité d’entreprise [10]. Ces réformes sont promues par les services financiers de l’État (la direction du Budget, la direction du Trésor) ou par les directions européennes enclines à imposer la thématique de l’équilibre financier (la DG ECFIN au sein de la Commission européenne). De la fin des années 1990 jusqu’en 2008, elles ont cependant suscité débats et controverses entre les hauts fonctionnaires nationaux (les élites du ministère des Finances et de la Cour des comptes), les bureaucraties européennes (Commission européenne, Eurostat) et les organisations internationales (OCDE, FMI). En effet, l’administration se montre souvent critique à l’égard de l’application directe à l’État et sans atténuation des normes comptables privées au nom des intérêts des actionnaires. Si elle y a consenti, c’est plutôt au nom des citoyens et des contribuables, précisément incarnés par des générations futures qu’il faudrait protéger contre le risque financier étatique et le report de la charge de la dette sur les générations à venir.

6La catégorie générationnelle tend ainsi à se substituer aux catégories socioprofessionnelles dans la prise en compte et le traitement du social par l’État. La comptabilité des dettes transmises entre générations impose le schème libéral, individualiste et patrimonial aux droits sociaux, compris comme autant de futurs droits de tirage des assurés et des contribuables sur l’État. Elle réduit la question de la justice à des modalités de redistribution formulées en termes d’équilibre budgétaire qui visent à ne pas reporter les charges sociales d’une génération à l’autre. Le débat sur les caractéristiques d’une comptabilité publique prenant en compte les « charges » que « subiront » les générations futures stabilise ainsi un cadre de discussion et d’arbitrage démocratique sur le juste partage des ressources. Ce dispositif de prévoyance n’est pas neutre et renforce un arrangement politique et économique autour de l’État et avec l’État : la transparence de l’information comptable publique doit répondre aux besoins des créanciers (investisseurs institutionnels, assureurs, fonds de pensions) qui consentent à le financer. L’adoption des normes comptables privées est censée garantir une gestion optimale des finances publiques en reconnaissant les dettes publiques implicites et futures, auparavant circonscrites au hors bilan.

7La prospection des engagements futurs de l’État, l’esprit et les dispositifs prévisionnistes qui l’accompagnent permettent paradoxalement de renforcer des arbitrages financiers court-termistes en rendant possibles notamment des discriminations, dans le taux accordé par les investisseurs, entre dettes souveraines européennes (grecques, françaises, italiennes, allemandes, etc.). L’État tend à être comptabilisé comme une entreprise, concrètement doté à travers ses comptes, d’une morale domestique et familiale [11], évalué et discipliné par les marchés financiers et devenant ainsi un acteur micro-économique vulnérable et périssable. La rhétorique comptable [12] des générations et les tentatives d’arrimage statistique dont cette catégorie émergente fait l’objet, sont enrôlées dans les stratégies des réformateurs comptables et des réinventeurs de l’État social [13]. À travers le travail de redéfinition du bilan de l’État, de sa taille et de ses limites, les experts nationaux et européens balisent l’espace de l’acceptable et de l’inacceptable dans la conduite des politiques économiques [14].

La « justice sociale » et l’évaluation des transferts publics selon les CSP

9Au cours des années 1950, la statistique publique en France sert une politique qui fait de l’échelle des revenus un enjeu central et qui entend maîtriser « la concurrence désordonnée des groupes sociaux pour s’approprier la plus grande part du revenu national » [15]. Les CSP constituent un outil approprié au regard des politiques dites de « redistribution sociale ». En 1956, l’ancêtre de la Direction de la prévision, le Service des études économiques et financières (SEEF) qui est rattaché au ministère des Finances, commande, pour la première fois, une étude sur la redistribution de revenus qui systématise l’utilisation des CSP [16]. Une évaluation prospective de l’impact des prestations vieillesse sur la hiérarchie des ressources et sur les niveaux de consommation [17] est ventilée par CSP. Au-delà des prestations vieillesse, à partir de 1960, c’est l’ensemble des « revenus sociaux » qui est étudié par l’INSEE dans sa déclinaison du compte d’affectation [18] des ménages par CSP.

10La « politique des revenus » dans les années 1963-1964 marque une nouvelle étape. La Conférence des revenus [19], menée sous l’autorité de Pierre Massé, commissaire général du Plan, la définit comme une politique de répartition des richesses juste et économiquement viable parce qu’elle a vocation à favoriser le plein emploi. Au cours de l’année 1966, la politique des revenus se dote d’un organisme statistique spécifique et permanent : le Centre d’études des revenus et des coûts (CERC) [20]. Pour évaluer l’impact des revenus sociaux sur les inégalités de ressources, le CERC distingue les revenus primaires des revenus secondaires [21]. L’objectif est de mesurer les effets redistributifs [22], c’est-à-dire l’écart entre les revenus des CSP avant et après transferts sociaux. Entre 1977 et 1981, cet organisme publie, par exemple, trois rapports comparant l’influence de la redistribution sur les ressources des CSP [voir document « Comparaison des revenus primaires et des revenus disponibles en 1976 », p. 66]. Ces études tendent à réduire l’action de l’État sur la hiérarchie des revenus aux dispositifs de cotisations sociales et d’impôts. Les CSP y constituent un outil central qui fait écho à l’ambition corrective de l’État social qui est réaffirmée du milieu des années 1960 jusqu’à la fin des années 1980, mais aussi aux politiques économiques keynésiennes de promotion de la consommation des ménages.

« COMPARAISON DES REVENUS primaires et des revenus disponibles en 1976 » (graphique extrait du second rapport du CERC sur les revenus des Français).

La justice devient « intergénérationnelle » : la promotion d’un nouvel ordre de classement

11C’est à la fin des années 1970 que les études statistiques sur la protection sociale commencent à mobiliser, parallèlement aux CSP, la catégorie générationnelle. « Redistribution : une problématique nouvelle », paru dans la revue du ministère des Finances Études statistiques et financières, innove ainsi en 1978 en croisant segmentations par cohorte (ensemble des personnes nées la même année) et par CSP pour évaluer les effets longitudinaux des redistributions sociales. Cette association cependant ne se pérennise pas et, dans les années qui suivent, des études évaluant les effets redistributifs entre CSP coexistent avec des travaux consacrés aux injustices entre cohortes engendrées par le système de protection sociale. Dans cette période, les appariements statistiques ménage-CSP et ménage-génération développent des morales économiques diamétralement opposées. Alors que le lien entre ménage et CSP repose sur une représentation positive de redistribution, la segmentation des ménages par génération tend à légitimer les distributions primaires des ressources au détriment des distributions secondaires. Le trouble sur les opérateurs de classement de la population contribue à éroder la légitimité de l’action correctrice des inégalités menée par l’État social. Au cours des années 1980, avec l’importation des outils statistiques dérivée de l’orthodoxie économique anglo-saxonne, notamment la comptabilité générationnelle [voir document, p. 62]. Les classements de la population par cohorte se diffusent dans les revues académiques d’économie et les études économiques utilisant les CSP tendent à se raréfier.

12Les études académiques sur les équilibres générationnels accréditent l’idée que les prélèvements obligatoires deviendront insoutenables à long terme et qu’il faut donc endiguer leur hausse ; les transferts publics pèseraient sur les jeunes générations et feraient courir le risque d’une désolidarisation entre jeunes et personnes âgées. Au nom de cet argument, Christian Saint-Étienne [23] plaide par exemple pour un développement des régimes de pension par capitalisation, lequel permettrait de « doubler la solidarité intragénérationnelle par une solidarité intergénérationnelle » [24]. Son analyse, loin de se limiter aux retraites, porte sur les évolutions de l’ensemble de l’État social et intègre par exemple les enjeux de l’emploi et du système de santé : « En prenant en compte les dépenses de santé, les transfert publics en faveur des personnes âgées de plus de 60 ans atteignent environ 15 % du produit intérieur brut, soit plus d’un tiers du montant total des salaires et des traitements bruts reçus par les ménages. Vouloir contrôler ces dépenses ce n’est pas nier les droits légitimes des personnes âgées […]. Il faut aussi penser que les jeunes Français, qui connaissent un des taux de chômage les plus élevés des pays développés et qui cotisent pour assurer des niveaux de retraite qui ne pourront être maintenus, ont également des droits légitimes [25]. »

13Le prisme générationnel est beaucoup moins présent au sein de la statistique publique que dans la littérature scientifique. Dans les publications de l’INSEE, comme Données sociales, l’usage de la catégorie de génération reste essentielement réservé aux études sur la famille. Il faut attendre 1990 pour que le discours générationnel gagne la production statistique sur les finances publiques et la protection sociale. De ce point de vue, un numéro spécial de la revue Économie et statistique (n° 233) sur l’état du système de retraite français fait date en 1990. Pour Denis Kessler qui est alors directeur d’études à l’EHESS et qui le coordonne et l’introduit : « Le défi que pose le vieillissement au régime de retraite – et par là à la collectivité tout entière – est bel et bien celui du partage équitable des ressources entre les générations » [26]. Le plaidoyer pour un développement des régimes par capitalisation provoque une polémique largement inédite dans l’histoire de l’INSEE [27]. Le journal L’Humanité dénonce « les manipulations » de ce numéro et Pierre Bérégovoy, ministre des Finances invite « à ne pas tomber dans le catastrophisme » et à « ne pas dramatiser la situation » [28]. La controverse engagée par Denis Kessler n’en conduit pas moins le Premier ministre Michel Rocard à commander au Commissariat général au Plan la rédaction d’un livre blanc sur les retraites. Ce rapport qui est l’occasion pour cette institution de tenter de restaurer sa légitimité en adaptant son discours aux canons du néolibéralisme, insiste sur l’irresponsabilité des réformes qui financeraient la pension par une augmentation des cotisations retraite et explore parallèlement le recours à la capitalisation comme nouveau mode de financement. Le raisonnement trouve sa justification dans une logique de justice de long terme : c’est en effet à l’occasion de ce rapport que la dimension générationnelle de l’État social fait irruption dans le débat public [29]. Dans l’introduction au rapport, Michel Rocard estime que la réforme de l’assurance vieillesse se fait sous l’épée de Damoclès d’« une guerre des générations » [30]. Ce rapport constitue une reconfiguration radicale des référentiels de l’action publique en matière d’assurance sociale. L’innovation que représente la mobilisation du discours générationnel est solidaire d’une nouvelle représentation des ressources des ménages.

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Le livre blanc sur les retraites invite par exemple à juger des conséquences d’une augmentation du taux des cotisations sociales, il met en avant la crainte d’un désengagement du travail dans l’entreprise lorsque l’État social développe les transferts sociaux :
« - L’augmentation des transferts entre générations modifierait le partage du revenu national entre les actifs et les retraités au profit de ces derniers.
- Une telle évolution soulèverait des problèmes importants d’équité entre générations […] les plus jeunes pourraient être tentés de remettre en cause le contrat qui les lie aux générations les plus âgées.
- Enfin, une dérive des prestations […] et des prélèvements pourrait entraîner une modification des comportements économiques. En particulier, l’existence d’importants revenus de transfert peut modifier les paramètres d’arbitrage entre consommation présente et future et de l’alternative entre travail et loisir, au moment même où le vieillissement de la population pourrait rendre souhaitable un effort accru soutenu d’épargne et une augmentation de l’offre de travail [31]. »

15La lutte contre la guerre des générations est liée au présupposé qu’on ne saurait distordre la distribution des revenus produite par l’ordre marchand. Pour les rédacteurs du rapport, chaque génération doit obtenir des droits à hauteur de ses contributions passées. Après le livre blanc, le thème de la guerre des générations se prolonge dans celui de la génération sacrifiée [32]. Le moindre usage des CSP doit donc être rapporté aux nouvelles politiques sociales qui font primer l’optique générationnelle sur l’ambition correctrice de l’État social.

16Dans les années 1990, les études statistiques continuent à évaluer l’action de l’État social en termes de redistribution, mais critiquent les transferts de revenus entre groupes sociaux. Dans Données sociales, les CSP s’effacent. Présentes dans 20 % des articles sur la protection sociale et les revenus des ménages en 1996, elles ont intégralement disparu des articles sur cette thématique dans l’édition de 1999. À l’inverse, la génération, absente des études sur la protection sociale en 1996, est utilisée à titre principal dans 18 % des études. Le souci de la justice générationnelle s’articule avec la légitimation progressive de la distribution primaire des revenus comme ordre référentiel pour la politique de l’État social. Dans ce nouvel horizon de justice ce sont les revenus non fondés sur une contrepartie productive qui sont sacrifiés. Les inégalités intra-générationnelles sont quant à elles essentiellement ramenées aux différences entre les régimes de retraite des fonctionnaires et des salariés du secteur privé.

17Dans les années 1990 et 2000, la grille des CSP, sans être totalement remise en cause, est subordonnée à d’autres ordres de classement de la population. Ainsi, dans le rapport qu’Antoine Bozio et Thomas Piketty [33] présentent en 2008 devant le Conseil d’orientation des retraites (COR) [34], les objectifs de l’équité intergénérationnelle réduisent les enjeux de justice sociale correctrice des inégalités entre CSP à la portion congrue. Après avoir proposé d’instaurer une refondation du système de retraites qui fixerait le taux de cotisations à très long terme afin d’éviter les injustices générationnelles, Antoine Bozio et Thomas Piketty proposent d’utiliser l’espérance de vie de la génération comme variable d’ajustement du montant des pensions et de la durée de cotisations. Le souci de la justice générationnelle est complété par la possibilité de moduler les espérances de vie des générations selon les CSP. Les enjeux de justice sociale n’interviennent donc que comme élément secondaire dans une problématique centrée sur l’équité intergénérationnelle. La génération, elle, joue un rôle pivot. Avec la montée en puissance de la grille générationnelle, l’État abandonne une partie de ses prétentions consistant à évaluer et à corriger les inégalités internes à la société salariale pour se recentrer sur un rôle d’assureur dont la vocation serait de lisser les revenus déjà acquis sur le marché. De catégorie concurrente, la génération devient une catégorie de substitution aux catégories socioprofessionnelles.

Un public acceptable des réformes comptables : l’actionnaire et les générations futures

19Alors que le périmètre de la dette était circonscrit aux emprunts effectivement contractés par l’État, c’est-à-dire matérialisés par des titres de créances, des obligations d’État ou des billets de trésorerie, les réformes comptables du début des années 2000 exigent de l’État qu’il présente de façon plus exhaustive ses comptes. Le souci de ménager des finances publiques soutenables aux générations futures et de faire connaître leurs droits est invoqué pour justifier que l’État explore son patrimoine et ses dettes futures en dressant son bilan sur le modèle d’un acteur privé. En effet, mal à l’aise avec les justifications propres aux normes privées et anglo-saxonnes « IFRS », centrées sur l’information destinée aux marchés financiers, les hauts fonctionnaires des finances invoquent les générations futures [35]. Dans le processus de colonisation des finances publiques par les normes d’entreprises, la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1^er août 2001, aussi appelée la nouvelle « constitution financière de l’État », joue un rôle important. Son article 54.7 prévoit de faire figurer dans le compte général de l’État « une évaluation des engagements hors bilan de l’État » qui transforme des dépenses à venir (dites aussi dettes implicites), comme les droits à la retraite [36], en des dettes explicites de l’État à provisionner, c’est-à-dire à inscrire au passif dans les comptes de l’État.

20La LOLF organise ainsi le passage d’une comptabilité dite de caisse ou strictement budgétaire – dans laquelle les dépenses sont comptabilisées au moment de leur paiement, on parle de « décaissement » – à une comptabilité d’engagements, ou en droits constatés – au sein de laquelle les dépenses sont comptabilisées au moment où l’engagement de dépense est pris et le paiement futur constaté [37]. Le passage à une comptabilité dite d’engagements, qui traduit en comptabilité, les traites sur l’avenir, constitue une véritable révolution mettant en place, au sein de l’État, une « comptabilité générale conforme, en grande partie, au plan comptable des entreprises [38] ». Ces normes comptables d’entreprises ont été elles-mêmes transformées sous l’effet des travaux de l’IFRS, le normalisateur international.

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Comme l’explique Ève Chiapello, « la logique générale qui oriente les travaux du normalisateur international (les IFRS) est la volonté que soient comptabilisés dans le bilan tous les éléments susceptibles de déterminer l’avenir, le poids des engagements déjà contractés comme les plus-values latentes. Le projet politique, plus communément appelé “transparence”, est une communication totale des bonnes et mauvaises nouvelles et la valorisation de tous les risques, engagements et avantages futurs connus. Le but est d’améliorer au maximum l’information des investisseurs pour les aider à déterminer la valeur de l’entreprise et donc le cours de l’action [39]. »

22L’évaluation des engagements futurs pour l’entreprise répond, dans le cadre des normes IFRS, au souci d’améliorer l’information des créanciers, investisseurs et actionnaires. De hauts fonctionnaires participant à la réforme jugent problématique un tel plaquage, sans nuances, à l’État de cet univers normatif privé [40]. Bien que l’État soit confronté aux créanciers dans le financement de sa dette publique, il ne paraît pas envisageable de justifier les réformes de son système comptable en vertu des besoins de l’actionnaire. En revanche, pour les hauts fonctionnaires des finances, les générations futures constituent une cause plus acceptable et légitime d’importer des normes privées dans la machinerie comptable étatique. Elle renvoie, dans ce cas précis, à un agrégat socialement indéterminé de citoyens-contribuables qui seraient à la fois les détenteurs d’un droit sur l’État et les victimes futures de l’État social dépensier.

La comptabilité d’engagements et la production d’un système de retraites patrimonial

23La mise en œuvre de la LOLF élargit donc le domaine de la dette publique en incitant l’État à provisionner dans son bilan et à inscrire à son passif les engagements de retraite. Les pensions sont désormais appréhendées en termes de patrimoine et d’épargne accumulée. Chaque droit acquis au sein des régimes de retraite est enregistré comme une dette de l’État et une épargne des ménages. Cette écriture comptable, historiquement réservée aux régimes par capitalisation, est reprise par des institutions spécialisées sur la prospective en matière de retraite en répartition, tel que le Conseil d’orientation des retraites (COR). Le rapprochement des comptabilités, par le biais de la méthode des droits constatés, formalise en des termes patrimoniaux le lien entre l’État et les individus en matière de finances publiques et de retraites. Dans cette logique, chaque contribuable possède des avoirs sur l’État, des créances sociales et, en retour, une dette fiscale. L’introduction de la comptabilité d’engagements – dite aussi accrual ou en droits constatés – contribue à faire advenir des générations d’individus qui naissent avec un ensemble d’avantages sociaux (des créances), mais aussi avec des dettes.

Un spécialiste des modalités d’enregistrement des pensions à l’INSEE, chargé de discuter et de conceptualiser ces réformes au niveau de la comptabilité nationale [41], explique ainsi : « [Avec la méthode comptable de l’“accrual”], vous pouvez considérer, maintenant, que n’importe quel individu qui naît en France, à législation inchangée, naît avec toute une série d’avantages sociaux qui vont lui tomber sur le paletot. Pourquoi vous ne les lui comptabiliseriez pas à sa naissance [42] ? »

Limiter l’extension du domaine de la dette

24Les réformateurs administratifs s’attèlent ainsi à reformuler le corpus normatif existant tout en veillant à ce que ces transformations n’apparaissent pas comme une révolution trop brutale dans l’administration. Florence Parly occupe une place singulière parmi les personnalités qui ont contribué à préparer ce volet de la réforme budgétaire. Haut fonctionnaire des finances, longtemps à la direction du Budget, elle est secrétaire d’État au Budget de 2000 à 2002 du gouvernement de Lionel Jospin (1997-2002) [44]. Après la défaite des socialistes en 2002, elle effectue une mission sur « les méthodes de comptabilisation et de prise en compte des engagements hors bilan » pour le compte de l’Agence France Trésor qui gère la trésorerie de l’État et émet la dette publique sur les marchés financiers. Son étude porte sur différents pays et consiste à comparer les façons de comptabiliser les dépenses publiques dans le bilan des États. La lettre de mission, signée du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, Francis Mer (UMP) et du ministre délégué à la Réforme budgétaire, Alain Lambert, évoque les enjeux d’une telle mission sur les normes comptables. L’horizon insoutenable des retraites, la surveillance accrue des marchés financiers et de la Commission européenne sur les comptes de l’État ainsi que les innovations comptables de la sphère privée, seraient autant de facteurs qui rendent « nécessaire de définir la nature et de cerner le périmètre des engagements que l’État porte non seulement dans son bilan mais aussi son hors bilan [45] ».

25Florence Parly espère de ce travail d’information sur le hors bilan, qui concerne en priorité les engagements de retraite de l’État, qu’il fera advenir un « débat réel sur le choix politique qui a d’ores et déjà été fait, de façon totalement implicite, en faveur du report sur les générations futures des dépenses d’aujourd’hui » [46]. L’explicitation des dettes participe d’une « pédagogie » de l’action publique, destinée à faire progresser l’idée « que l’allongement de la durée des cotisations de retraites est nécessaire [47] ». Florence Parly se réfère ainsi au cadre d’approche des retraites et de la sécurité sociale, stabilisé depuis les démarches de Michel Rocard au cours des années 1990. Dans son étude, elle interroge ainsi des fonctionnaires du ministère des Finances, représentant des « autorités françaises », sur la nature des engagements de retraite et de leur mode de comptabilisation. Elle demande ainsi : « L’État est-il garant de fait ou de droit de l’équilibre du système, pour le secteur public et/ou pour le secteur privé ? Si l’État est effectivement garant, quelles en sont les traductions comptables (inscription au bilan et/ou au hors bilan ?). Les « autorités françaises » répondent : « L’État n’est pas garant de droit de l’équilibre du système (des retraites par répartition). Toutefois, l’État, incarné par le Parlement, porte la responsabilité, en tant que puissance publique, de l’équilibre d’ensemble et de la redéfinition du contrat entre les générations, quels que soient les régimes concernés. C’est le sens des réformes en préparation [48]. »

26Le contrat entre les générations est au cœur de l’argumentaire technique du gouvernement, dans ses échanges avec la mission d’information sur le système de comptabilité française qui doit préparer le terrain à son aggiornamento : soit la mise en visibilité du déficit intergénérationnel et la définition de solutions politiques à cette « charge » qui s’étale dans le temps. Grâce au lexique comptable de la dette et de la créance, ce régime de quantification amorce une capitalisation des systèmes de retraite. Par ce processus l’État reconnaîtrait, dans ses comptes, une dette à hauteur des droits de retraites ouverts par les fonctionnaires. Mais la question de l’intégration de cette « dette » future dans le cœur des comptes de l’État, son core account, constitue un problème majeur pour l’État puisqu’elle est de nature à faire exploser le chiffre de la dette au présent.

27Les fonctionnaires des finances, chargés de rendre la comptabilité publique conforme aux normes privées, se heurtent ainsi dans le cas de l’intégration de la dette des retraites des fonctionnaires au bilan à une série de difficultés politiques et techniques. Jean-Paul Milot, responsable à la Direction de la réforme budgétaire à Bercy de l’implémentation des normes comptables, a été l’un des auteurs du compromis administratif finalement trouvé face aux velléités radicales des représentants des IFRS. Il a été ainsi décidé de chiffrer seulement en annexes la dette de l’État vis-à-vis des fonctionnaires [49]. L’intitulé de la norme 13, « Engagements à mentionner dans l’annexe », résume ce compromis, confirmé par un avis de 2005 [50]. Si la LOLF introduit dans l’administration une comptabilité de patrimoine par petits pas, le cantonnement des engagements de retraite au hors bilan et à une annexe du document budgétaire se déséquilibre en pratique. Une intense campagne de publicisation autour de la dette publique dénonce exclusivement le poids des passifs publics, sans valoriser symétriquement les actifs du patrimoine de l’État.

L’information publique et le catastrophisme générationnel sur la dette de l’État

28La promotion de l’information et de la « transparence » sur les comptes publics trouve en effet un prolongement inédit dans la publication d’un rapport officiel sur la dette publique qui fait date, commandé par le ministre de l’Économie et des Finances Thierry Breton pendant l’été 2005 à Michel Pébereau, alors président du conseil d’administration de BNP Paribas, et ancien haut fonctionnaire du Trésor. Michel Pébereau s’entoure, comme c’est généralement le cas pour les rapports de ce type, de deux jeunes inspecteurs des finances [51]. La composition de la commission met en scène la diversité des positions, de manière à faire advenir un point de vue universel sur la dette. Il s’agit de représenter l’ensemble de la société concernée par le problème. Des directeurs ou anciens directeurs d’administrations centrales prestigieuses, rejoignent la commission [52], où se trouvent également des personnalités du monde de l’entreprise et de la finance [53] et des représentants du monde universitaire et journalistique [54], ainsi que des acteurs du monde politique, syndical [55]. La participation des personnalités explicitement affiliées au Parti socialiste est un enjeu, car la commission ambitionne de consacrer la dette comme un problème dépassant les contingences partisanes. Alors que le seuil symbolique des 60 % de dette/PIB est à l’époque déjà dépassé sans que l’ensemble du personnel politique du moment ne s’en soit alerté [56], la valeur ajoutée du rapport, comme l’évoque un des rapporteurs, a consisté à inventer une formule choc, qui ranime le souci de la dette [57]. Les membres de la commission s’évertuent à concevoir un chiffrage inédit de la dette et visent à rouvrir le débat que les hauts fonctionnaires du ministère des Finances avaient plus ou moins écarté en refusant l’introduction intégrale de la comptabilité privée au sein de l’État. La commission publie en effet, sous le sceau d’un rapport officiel, une forme renouvelée de calcul et de formulation des termes du problème de la dette, censée démontrer la pertinence d’une comptabilité d’entreprise appliquée à l’État : « Qu’est ce qu’il y a d’un petit peu novateur (dans le rapport Pébereau) ? […] Il y a le fait de parler en termes de comptabilité des engagements et pas en dette classique. […] Une (comptabilité) compréhensible par des gens pour lesquels la comptabilité maastrichtienne ça ne veut juste rien dire. Et pour un Xavier Fontanet (président-directeur général d’Essilor) ou un Édouard Michelin (président-directeur général de Michelin), la comptabilité d’engagement, ça veut dire quelque chose […] Ce qu’on a essayé de renouveler, c’est d’arriver avec des messages très simples [58]. »

29Avant la remise officielle du rapport en décembre 2005, l’équipe Pébereau fait « fuiter » dans les médias le chiffre de 2 000 milliards d’euros de dette publique, qui conduit à doubler le ratio dette/PIB (en le portant à 120 %). Des journalistes parlent d’un « choc » ou d’une « bombe » [59]. Le chiffre résulte de l’adoption complète des normes de la comptabilité d’entreprise – calée sur les normes internationales IFRS – et suggère que la dette future de l’État relative à la prise en charge des retraites des fonctionnaires, soit incluse dans le bilan central de l’État [60]. Si le rapport finalement remis au ministre de l’Économie et des Finances, ne procède pas à une addition brute entre la dette future des retraites et la dette présente, une confusion est introduite. Le chiffrage polémique, qui prend en compte le « fardeau » que le régime des retraites des fonctionnaires représenterait pour les générations futures, figure à côté du chiffre officiel [61]. Il impose dans le débat public l’image du bébé qui naît avec 20 000 euros de dette publique « sur le paletot », comme l’exprimait un comptable national [62].

30Le rapport Pébereau pose que la quantification des engagements futurs de l’État (la dette implicite) est une condition de la confiance accordée par les créanciers, et donc de la qualité de la signature française. Sa première recommandation est ainsi la diminution de la dépense sociale improductive qui serait responsable de la dévalorisation et de l’appauvrissement de l’État. Elle servirait simplement le bien-être de la génération présente, là où d’autres dépenses, consacrées à la recherche et au développement, pouvant concourir à la croissance potentielle, profiteraient aux générations futures [63]. Thierry Breton, le ministre de l’Économie et des Finances, justifie la démarche de la commission Pébereau par un devoir de sensibilisation au chiffre de la dette et d’éducation démocratique aux enjeux de l’économie [64] : « Avant d’être une question financière, la maîtrise de la dette publique constitue un vrai sujet politique pour notre démocratie, car notre dette publique est un crédit sur les générations futures. Parce que la France a fait le choix de la solidarité entre générations, nos enfants financeront nos retraites demain, mais, sans en avoir une claire conscience, nous leur demandons aussi de financer une part croissante de notre train de vie d’aujourd’hui [65]. »

31Selon un raisonnement habituel, le rapport considère qu’aussi longtemps que le risque de « faillite » apparaît comme lointain, les réformes se heurtent à des « conservatismes, […] inévitables » et à « la peur des changements [66] ». Il convient donc, aux yeux de ses auteurs, de diffuser l’information sur les dettes futures et de poursuivre en amont les réformes structurelles nécessaires à la solvabilité de l’État sur les marchés financiers. La nouvelle quantification de la dette de l’État construit comme un ensemble de charges improductives, d’avantages acquis déconnectés de l’économie productive et faussant le contrat social intergénérationnel. De même, la comptabilité générationnelle, publicisée par le rapport Pébereau, concrétise des relations de type patrimonial entre l’État et les ménages, en inscrivant dans le droit comptable des dettes et des créances respectives entre ces deux acteurs à l’horizon temporel élargi. Le dispositif comptable oblige aussi les gouvernants responsables et courageux à une gestion de l’État en bon père de famille et les incite à mettre en œuvre les réformes structurelles permettant de ne pas hypothéquer l’avenir des générations futures. Les porte-parole de ces dernières – experts privés, publics et professionnels de la politique réunis dans la commission Pébereau – convertissent le souci des créanciers d’une information comptable exhaustive sur l’État en une cause universelle et démocratique.

32La prospective sur les dettes futures et leur valorisation comptable dans le présent rendent tangible le risque d’une liquidation totale par l’État de ses engagements à tout moment, comme dans le cas de la fermeture brutale d’une entreprise [67]. L’État des générations futures se recompose autour d’une morale domestique devant garantir l’équilibre et la discipline budgétaire à long terme et délaissant la justice redistributive au sein des catégories sociales du temps présent. Au nom de la soutenabilité à long terme des finances publiques et du maintien de l’État en tant qu’agent financièrement solvable, ce sont les politiques sociales qui doivent être revues à la baisse.

La modélisation européenne des futurs

34Dans le cadre de l’harmonisation des normes comptables, les institutions européennes sont des acteurs moteurs de la réforme. Les décisions d’Eurostat se répercutent sur les choix relatifs aux méthodes comptables nationales. La question de l’intégration des retraites des fonctionnaires dans le bilan ou dans le hors bilan de l’État a divisé les statisticiens nationaux (le département comptabilité nationale de l’INSEE dans le cas de la France) et européens (Eurostat) réunis dans le cadre de groupes de travail européens. La comptabilisation des retraites sous la forme d’un passif au bilan des gouvernements aurait en effet conduit à ce que les ratios dette/PIB excèdent, dans pratiquement tous les pays, les seuils posés par le pacte de stabilité et de croissance au niveau européen. Comme le dit un statisticien français qui a participé à ces négociations, « si on prend en compte les engagements implicites de retraite, la dette publique s’envole dans la stratosphère » [69]. De ce fait, Eurostat a pris en compte les futurs droits à pension dans le cadre d’un compte satellite. De cette manière, les charges transmises aux générations futures pouvaient être chiffrées sans qu’il soit nécessaire de renégocier les normes du pacte de stabilité.

35Les pressions (par exemple, de la part de l’OCDE ou du FMI) pour rapprocher comptabilité d’entreprise et comptabilité publique n’ont pas cessé pour autant. La thématique de la soutenabilité des finances publiques constitue, à ce titre, un moyen de quantifier les engagements à long terme en outrepassant les débats autour de la reconnaissance de la dette à venir. La stratégie consiste à modéliser la soutenabilité des comptes sociaux et publics, en élaborant des hypothèses budgétaires, économiques et démographiques sur les flux futurs de trésorerie. La Direction générale de l’économie et des finances (DG ECFIN) de la Commission européenne a élaboré un indicateur dénommé tax gap qui, pour inviter les États à engager les « bonnes » réformes, révèle « l’augmentation immédiate des recettes (ou la baisse des dépenses) qui, reportée à l’identique dans les années à venir, permettrait de placer les finances publiques sur un sentier considéré comme soutenable, c’est-à-dire tel que les excédents futurs couvrent la dette actuelle ». Le tax gap alimente des analyses de soutenabilité budgétaire en termes explicitement intergénérationnels : il s’agit de « calculer et de comparer la charge budgétaire subie par chaque génération » [70]. Ce type d’indicateur s’inscrit dans la logique préventive de surveillance des finances publiques européennes mise en place au moment de la rénovation du pacte de stabilité et de croissance en 2005. Dans ce cadre, la commission impose une série d’objectifs contraignants, les Objectifs de moyen terme (OMT), qui structurent l’ensemble des autres politiques publiques (et particulièrement sociales). Les OMT intègrent de façon systématique les informations quantitatives relatives aux contraintes liées au vieillissement [71].

36Les scénarios de soutenabilité budgétaire à long terme servent une politique d’alarme quant à la menace que ferait peser sur les systèmes de retraite par répartition le vieillissement de la population. Ces modélisations du futur balisent l’espace des choix politiques comme l’indiquent des présentations PowerPoint [72] de la DG ECFIN. Si un certain éventail est proposé, certaines préconisations telles que la hausse de l’âge effectif de départ en retraite ne sont pas discutables.

37La Commission européenne, dans ses présentations pédagogiques, incite ainsi fortement les États-membres à poursuivre des réformes structurelles et une politique de réduction du déficit en assumant une définition substantielle de celle-ci : les réformes de réduction du temps de travail sont considérées comme néfastes pour la croissance potentielle et les choix des gouvernants doivent en priorité viser la baisse des dépenses [voir encadré « L’Europe, Napoléon et les rappels à l’ordre générationnel », ci-contre].

38Les prévisions futures, formulées non plus en termes de comptabilité des dettes, mais plutôt conformément au principe de soutenabilité, contribuent à la mise en cause et la fragilisation des dépenses sociales actuelles. La publication d’indicateurs renseignant sur l’état futur inquiétant des comptes publics et l’ampleur des réformes à poursuivre pour reconquérir l’équilibre budgétaire intergénérationnel mettent en scène l’obésité budgétaire des États et organisent la faillibilité des politiques du présent [73]. Ce qui contraint le présent, ce n’est pas exclusivement l’accumulation des choix budgétaires et économiques passés, mais c’est aussi l’anticipation des difficultés à faire tenir, sur le long terme, un système de protection sociale et de finances publiques « dépensier ».

La mise en constitution des générations dans la « règle d’or » budgétaire

39La compétition entre États européens, et particulièrement entre la France et l’Allemagne, pour le financement de la dette au meilleur prix a donné lieu, au moment de la crise des dettes souveraines, à une surenchère dans la proposition de dispositifs nationaux de verrouillage des objectifs budgétaires tournés vers l’équilibre et le surplus à moyen et long terme. À l’approche de l’élection présidentielle de 2012, Nicolas Sarkozy a ainsi saisi la « règle d’or », qui doit inscrire l’équilibre budgétaire dans la Constitution, comme une opportunité permettant à la fois de rassurer les marchés financiers [74] et de forcer le Parti socialiste à se positionner vis-à-vis de cette réforme censée convertir le gouvernement qui la promeut en bon gestionnaire des finances publiques. Le gouvernement de François Fillon installe ainsi une commission [75], présidée par Michel Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France [76], et chargée de définir une règle qui coordonne les efforts budgétaires de contrôle de la dépense publique et « incarne un objectif macro-économique clair, l’équilibre des finances publiques » [77].

40La règle d’or est conforme au principe d’une loi-cadre de programmation des finances publiques. Elle vise à contraindre sur plusieurs années les budgets et les lois de financement de la Sécurité sociale, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Un tel dispositif inclut les générations futures comme public et acteur naturel pour lesquels des normes contraignantes de délibération démocratique des budgets doivent être retenues. La règle budgétaire construit des modèles de décision politiques destinés à la préservation des générations futures. Comme le confie en entretien Michel Camdessus, la règle d’or doit permettre à la France de « montrer au marché que nous allons être au moins aussi rigoureux que les Allemands » [78]. Mais l’élaboration précise de la règle d’équilibre intergénérationnel, comme son principe même, divisent les économistes français.

Une tentative de réappropriation keynésienne des générations futures

41Si l’expertise sur les générations va de soi pour les conseillers du prince comme ceux qui sont mobilisés au sein de la commission Camdessus, d’autres économistes cherchent, eux, à désencastrer les générations de leur enrôlement libéral et orthodoxe. Un colloque d’économistes, organisé en mai 2010 par l’OFCE, centre de recherches de Sciences Po réputé keynésien et peu enclin à l’orthodoxie budgétaire, est l’occasion d’expliciter ces divergences. Xavier Timbeau, directeur du département analyse et prévision à l’OFCE, y présente une étude qui vise à repenser la dimension inter-temporelle du budget, cette fois non pas en valorisant les passifs futurs de l’État, mais plutôt en enregistrant les actifs transmis d’une génération à l’autre. Une telle tentative de requalification des termes du débat sur la comptabilité intergénérationnelle aspire à modifier « la sphère des dépenses improductives ». Xavier Timbeau revisite la comptabilité générationnelle de Kotlikoff à l’aune des effets « productifs » de la dépense publique, et notamment de l’éducation, qui constituent, dans ce cadre alternatif, un patrimoine positif pour les générations futures. Ce faisant, l’économiste de l’OFCE cherche à renverser la problématisation dominante de la dette publique, comprise comme le report du fardeau de la dépense publique sur les générations futures. S’il y a bien la transmission d’une créance, le patrimoine public est potentiellement supérieur, à condition d’être exhaustif dans la comptabilisation des objets financiers en tenant compte de la transmission dans le temps des savoirs, de la connaissance et de l’éducation, sous la forme d’une prévision des produits futurs dans le compte de bilan.

42Mais, dans les propositions retenues par le gouvernement à l’époque, c’est une autre formule des générations qui est consacrée. Invité par l’OFCE ce jour-là, Jacques Delpla présente à ses confrères la version de la règle d’or qu’il défend, au même moment, au sein des groupes de travail de la commission Camdessus (et dans le cadre de travaux pour Fondapol, la fondation pour l’innovation politique, un think tank libéral). Économiste au CAE, il a travaillé sur les marchés de taux chez Barclays puis à BNP Paribas et a conseillé plusieurs gouvernements de droite [79]. Son projet de règle d’or française, qu’il présente comme une évidence, suscite la polémique dans la salle. Sa proposition consiste à arrimer la France au modèle macro-économique et budgétaire allemand et s’inspire de la règle d’outre-Rhin adoptée en 2009. Elle doit permettre de rompre avec « un trait du système politique français » où « la stratégie politique dominante est de faire payer les baisses d’impôts ou les hausses de dépenses par la génération future » : « Depuis trente ans, nous consommons des biens et des services publics dont la facture sera payée par les générations suivantes – qui n’en auront pas bénéficié. C’est le déni de la responsabilité budgétaire : renvoyer systématiquement le coût de nos choix politiques sur l’avenir. Il y a toujours de nombreux lobbies en faveur de baisses d’impôts ciblées ou de hausses de dépenses spécifiques ; en revanche, personne ou presque ne parle pour les générations futures. En France, nous adorons les dépenses publiques de gauche et les impôts de droite » [80].

43À nouveau, une partie de la dépense publique et sociale est identifiée à une charge « improductive » imposée par des « lobbies » résistant aux « justes » réformes. La règle d’orthodoxie budgétaire doit imposer les générations et l’équilibre budgétaire comme des causes universelles. Sur le modèle du fait environnemental, l’état des comptes publics s’impose à tous les partis. Delpla établit ainsi un catalogue des scénarios possibles du jeu politique des différentes organisations partisanes : « Comment trouver en France une majorité au Parlement pour voter une telle règle ? À l’UMP, la plupart des députés sont abasourdis par l’ampleur des déficits et de la dette ; ils ressentent une certaine culpabilité à l’égard des montagnes de dette qu’ils vont laisser derrière eux. Et le débat sur le grand emprunt ne les a pas rassurés. Au centre, le combat en faveur de l’équilibre budgétaire est inscrit dans les gènes politiques. Les Verts militent pour le développement durable et devraient être en faveur d’une règle qui protège les générations futures. Au PS, une partie importante des députés sont réticents envers les déficits, qu’ils assimilent à du reaganisme budgétaire » [81].

44Pour Delpla, les partis et gouvernements « sérieux » et « crédibles » doivent se rallier à la « règle d’or » et surmonter les résistances que ne manqueront pas de manifester les groupes d’intérêts bénéficiant de dépenses publiques spécifiques [82]. Cette proposition suscite des critiques dans la salle, mais, comme le montre l’exemple de Xavier Timbeau (OFCE), certaines des alternatives aux politiques de rigueur budgétaire se réclament elles-mêmes de la justice générationnelle, participant ainsi, « indirectement », à l’objectivation de cette catégorie.

45Des études statistiques de la fin des années 1970 à la règle d’or des années 2000, la génération gagne progressivement en consistance. Parce qu’elle permet de donner une justification dans l’ordre politique aux nouveaux instruments de quantification des engagements de l’État qui sont souvent issus de normes de la comptabilité financière, elle s’impose en même temps que les outils qu’elle légitime. Désormais, grâce à ses points d’ancrage statistiques et à ses porte-parole administratifs et politiques, l’objectivation de cette catégorie implique la reconnaissance d’une justice et d’une responsabilité générationnelle. L’introduction au sein des finances publiques d’outils en provenance de la comptabilité privée qui contraignent à tenir compte des dettes futures dans le bilan de l’État, inscrit dans la loi comptable les droits à l’équilibre budgétaire des générations futures et contribuent à entériner officiellement l’existence de cet acteur. Malgré les tentatives de critique et de remise en cause, la génération « responsable » s’articule intimement aux normes de la politique économique libérale promue au niveau national et européen.

46Les générations futures permettent de convertir l’intérêt privé des créanciers de l’État pour l’information financière en cause d’intérêt public. Mais la plupart du temps, la catégorie générations futures et la comptabilité qui l’appareille sont directement mobilisables sans payer le prix d’une telle explicitation. Le flou des usages médiatiques et politiques des générations futures protège la légitimité de la catégorie. En cela, la génération est un puissant instrument de justification des politiques de réforme de l’État et de sa comptabilité – le passage aux normes privées – de réduction de la dépense publique et de mise en cause des prestations de retraites par répartition. Le cadre comptable qui s’impose pour l’État produit des effets paradoxaux. Censé améliorer sa performance comptable, l’explicitation des dettes futures exigée par les créanciers de la dette publique et les observateurs privés du risque public, comme les agences de notation, expose davantage le bilan tronqué de l’État, focalisé sur ses « passifs », et rend vulnérable sa « valeur » aux aléas des marchés financiers.

47La génération est donc enrôlée à l’antienne conservatrice de l’équilibre budgétaire et de la capitalisation des droits sociaux qui a pour elle la force des idées simples : les générations présentes ne doivent pas engager de dettes publiques qui seraient à la charge des générations futures. Une telle formule contribue à faire advenir les générations en tant que nouvel acteur et public privilégié des finances de l’État. Le travail d’objectivation d’un acteur générationnel, distribué en différents espaces sociaux et techniques, renforce l’impératif de maîtrise des dépenses publiques. Les droits des générations futures sont désormais constitués en principe d’évaluation des finances de l’État mobilisant une logique contributive dans laquelle les droits ouverts par chaque cohorte doivent être proportionnels à ses contributions. Chaque cohorte a alors vocation à mourir sans laisser de dette. La valorisation du futur, s’exerce au détriment de la réduction des inégalités entre catégories sociales, à l’image de l’éviction des CSP par les générations en tant que catégorie support des politiques sociales du présent.