a – L’accès aux ressources génétiques

8 Les négociations de la Convention sur la diversité biologique vont être le théâtre de marchandages Nord/Sud. Les pays en développement, à travers le groupe des 77 (G77), exigent, d’une part, le contrôle de leurs ressources biologiques ainsi que des contreparties à la fourniture du matériel génétique aux pays développés et, d’autre part, des mesures pour prévenir les risques liés aux OVM. Le G77 est emmené principalement par les pays riches en biodiversité (ou pays « mégadivers »). Les pays du G77, en particulier les pays africains, sont dans l’ensemble opposés à l’octroi de brevets sur le vivant, synonymes de privation progressive pour les petits paysans de leur droit d’utiliser librement leurs semences. Néanmoins, en exigeant le contrôle des ressources biologiques, les pays du G77 sont complices de la privatisation du vivant. En effet, cette position les amène à revendiquer le principe de souveraineté nationale sur les ressources. Ce principe se heurte alors à celui de patrimoine commun de l’humanité, qui avait été accordé aux plantes sauvages et aux variétés cultivées, dans le cadre de l’Engagement international de la FAO sur les ressources phytogénétiques (1983). Cette contradiction s’explique en particulier par la nature hétérogène des pays membres du G77. Si ce groupe s’exprime d’une seule et même voix, les intérêts des pays sont variables. Les pays « mégadivers » sont un terrain de prédilection pour les activités de bioprospection dans les domaines pharmaceutiques ou cosmétiques, où les enjeux économiques sont élevés. Les pays africains, dont l’activité économique repose principalement sur l’agriculture, sont sensibles à la question de l’impact des brevets sur leurs pratiques paysannes, et notamment sur l’accès aux ressources phytogénétiques utiles à l’agriculture et à l’alimentation. Finalement, le type d’utilisation des ressources génétiques – pharmacie, cosmétique ou industrie, versus agriculture – va fortement influer sur la trajectoire de la CDB en ce qui concerne les questions d’accès aux ressources génétiques.

b – Biosécurité versus commerce

9 En ce qui concerne les OVM, la majorité des pays en développement, soutenus par certains pays nordiques et plusieurs ONG, estiment que les OVM peuvent avoir des effets potentiels négatifs sur l’environnement, dont l’ampleur peut varier selon le contexte géographique et les caractéristiques de l’écosystème du lieu de production. Les PED se sentent particulièrement vulnérables de ce point de vue, compte tenu de leurs capacités techniques et institutionnelles limitées pour évaluer les risques et contrôler l’utilisation des OVM (MAYR, SOTO, 2005). Ils craignent que certaines firmes profitent de l’absence de réglementation pour mener sur leur territoire, sans leur consentement, des essais d’OVM n’ayant pas été autorisés par la réglementation du pays d’origine. Mais les pays du Nord les plus avancés dans les biotechnologies (États-Unis, Canada), ainsi que quelques pays en développement disposant déjà d’une part de marché importante ou développant des recherches dans ce domaine (Argentine, Chili, Uruguay), considèrent les OVM comme une solution à de nombreux problèmes, notamment dans le domaine de l’agriculture. Les procédures d’évaluation des risques à des fins de prise de décision ne paraissent pas justifiées, selon eux, compte tenu des faibles risques liés aux OVM. Surtout, ces procédures seraient synonymes de restriction au commerce et à la recherche sur les biotechnologies. Dès lors, la CDB n’est pas le lieu approprié pour traiter de réglementations sur les biotechnologies. Tout au contraire, pour les pays en développement, la CDB est l’enceinte légitime pour réglementer les OVM étant donnés leurs effets potentiels sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique, deux des trois objectifs de la Convention.

c – La route vers le Protocole

10 Sous la pression des pays en développement, un article sur la gestion des biotechnologies et la répartition de ses avantages est finalement inclus dans la Convention, signée en 1992. L’article 19 de la CDB stipule : chaque Partie prend les mesures nécessaires pour assurer la participation effective des Parties contractantes aux activités de recherche biotechnologique, en particulier les pays en développement ; de même pour assurer le partage des résultats et avantages découlant des biotechnologies fondées sur les ressources génétiques fournies par ces Parties ; ainsi que pour fournir les informations nécessaires relatives à l’utilisation d’OVM et aux règlements de sécurité en vigueur dans les pays.

11 Le paragraphe 3 de l’article 19 pose le principe d’un contrôle international des OVM : « Les Parties examinent s’il convient de prendre des mesures et d’en fixer les modalités, éventuellement sous forme d’un protocole, comprenant notamment un accord préalable donné en connaissance de cause, définissant les procédures appropriées dans le domaine du transfert, de la manutention et de l’utilisation en toute sécurité de tout organisme vivant modifié résultant de la biotechnologie qui risquerait d’avoir des effets défavorables sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique ». La rédaction de cet article a donné lieu à des débats controversés. Certains pays souhaitaient déjà inclure des dispositions rendant obligatoire la mise au point d’un protocole sur la prévention des risques biotechnologiques, d’autres envisageaient un texte faisant simplement obligation aux Parties d’examiner le besoin d’un protocole. Finalement, c’est la deuxième solution qui a été retenue. Mais les bases de la négociation sont posées, les risques potentiels des OVM sont reconnus, et la procédure d’accord préalable en connaissance de cause est déjà au cœur des mécanismes du futur protocole.

a – La chronologie des négociations

12 Conformément à l’article 19.3, une réflexion est engagée sur le besoin et les modalités d’un protocole relatif à la prévention des risques biotechnologiques. Lors de la deuxième Conférence des Parties, en 1995, un groupe de travail spécial sur la prévention des risques biotechnologiques à composition non limitée est constitué pour élaborer les modalités et les dispositions d’un Protocole. Il devra s’efforcer d’achever ses travaux en 1998.

13 Le Groupe de travail se réunit à six reprises afin d’élaborer un projet de texte d’ensemble du Protocole. Finalement, après quatre réunions, en février 1998, il apparaît clairement que le travail ne peut être finalisé cette même année, comme l’a souhaité la Conférence des Parties de la CDB. Deux autres réunions s’avèrent encore nécessaires pour élaborer un projet de Protocole. Ce texte devait être adopté lors d’une session extraordinaire de la Conférence des Parties à la CDB en février 1999 à Carthagène, session se tenant immédiatement après la sixième et dernière réunion du groupe spécial. Compte tenu des désaccords persistants, cette session est interrompue. Après une série de consultations informelles, la session reprend en janvier 2000 à Montréal, où un compromis est trouvé in extremis.

b – Les positions en présence

14 Le Protocole Biosécurité est considéré comme le résultat d’un compromis entre, d’une part, les pays grands producteurs et exportateurs d’OVM (Argentine, Australie, Canada, États-Unis) et, d’autre part, les pays grands importateurs de produits alimentaires (G77, Chine). Plus précisément, les positions des pays correspondaient le plus souvent au niveau de développement de leurs industries de biotechnologie, à leur capacité à produire et à vendre des OVM, à leur capacité de les manipuler sans danger ainsi qu’à leur législation nationale sur le sujet. Durant les négociations, on a assisté à la formation d’alliances stratégiques entre les pays, qui se sont surtout formalisées dans les derniers rounds de négociations :

15

• Le Groupe de Miami (Argentine, Australie, Canada, Chili, États-Unis, Uruguay) : ces pays sont opposés au principe de régulation internationale autrement que par le marché. Leur position est fondée essentiellement sur les intérêts américains et les investissements faits dans les biotechnologies.
• L’Union Européenne : cohérente politiquement et géographiquement, elle soutient l’élaboration d’accords multilatéraux sur l’environnement. Elle défend le principe de précaution qu’elle applique déjà à l’intérieur de ses frontières et dont elle a renforcé la mise en œuvre après les affaires du sang contaminé, de la vache folle et de la fièvre aphteuse.
• Le Groupe des pays de même esprit : il regroupe le G77 (pays en développement) et la Chine, à l’exception de l’Argentine, du Chili et de l’Uruguay. Le groupe est emmené par la Colombie, l’Inde, la Malaisie et l’Éthiopie. Le groupe demande moins une compensation qu’une participation accrue à l’élaboration des règles internationales. Il s’est allié à l’Union Européenne pour défendre le principe du consentement préalablement informé, et le principe de précaution.
• Le Groupe du compromis rassemble des pays de l’OCDE (Suisse, Norvège, Corée, Mexique, Japon, Nouvelle-Zélande, Singapour). Ceux-ci ne sont pas de grands importateurs, ni de grands exportateurs de produits agricoles, ni des membres de l’Union Européenne.
• Le Groupe de l’Europe centrale et orientale. Ce groupe est en faveur d’un consensus pour la régulation du commerce des OVM.

c – Les pays en développement, fervents partisans d’une régulation internationale contraignante

16 Durant les cinq années de négociation, le G77, à l’exception de l’Argentine, du Chili et de l’Uruguay, a soutenu une position très ferme, militant pour une régulation contraignante sur la biosécurité. À plusieurs étapes du processus, il s’est positionné en acteur incontournable du débat.

17 Les revendications du G77 sont à la fois transversales et spécifiques. Les questions transversales concernent essentiellement la prise en compte des impacts des OVM sur la santé humaine et les relations avec l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

18 Selon le G77, les OVM sont susceptibles d’avoir des impacts sur la diversité biologique, comme sur la santé humaine. À ce titre-là, ils doivent être aussi couverts par le Protocole. Concernant les relations avec l’OMC, il s’agit d’une question portée initialement par le Groupe de Miami, mais sur laquelle les pays en développement adoptent une position ferme. Le Groupe de Miami considère que le Protocole risque d’entraîner des entraves au commerce. Ils craignent que les obligations du Protocole aient préséance sur celles des accords de l’OMC. Par conséquent, ils souhaitent introduire une clause de sauvegarde déclarant que les dispositions du Protocole ne portent pas atteinte aux obligations de toute Partie découlant d’autres accords internationaux. Soutenus par l’Union Européenne, les pays en développement s’opposent à l’introduction de cette clause, préoccupés en particulier par le fait que l’OMC, contrairement au Protocole, dispose de mécanismes de règlement des différends. Finalement, un compromis est trouvé. La question des relations entre le Protocole et l’OMC est traitée dans le préambule, ainsi que dans l’article 14 sur les relations du Protocole avec d’autres accords internationaux. Mais, malgré ces dispositions, des conflits sont susceptibles de se produire lors de la mise en œuvre du Protocole (cf. ci-dessous).

19 Outre ces questions transversales, des sujets plus spécifiques au Protocole, tels que la responsabilité, la réparation et les considérations socio-économiques sont au centre des préoccupations du G77. Les pays du G77, et les pays africains en particulier, exigent en effet que des mesures sur la responsabilité et la réparation en cas de dommages liés aux OVM soient définies dans le cadre du Protocole. Il s’agit de reconnaître la responsabilité stricte des exportateurs. Finalement, face à l’opposition de plusieurs pays développés, c’est une mesure de compromis qui est retenue. Aucune mesure sur la responsabilité n’est définie mais l’examen de la question est laissé à la Réunion des Parties (cf. ci-dessous). Concernant les considérations socio-économiques, la volonté des pays du G77 est de les incorporer dans le Protocole comme l’un des éléments essentiels dans l’évaluation des risques et la prise de décision. Cette position est justifiée par les impacts potentiels que les OVM peuvent avoir sur leurs sociétés et leurs économies (moyens de subsistance des paysans et des communautés locales, disparition de variétés locales, etc.). Pour les pays développés, les aspects socio-économiques relèvent de compétences nationales et ne peuvent être quantifiés et servir de base pour une prise de décision. Dix ans plus tard, ces questions demeurent toujours d’actualité, plus seulement pour les pays en développement, mais également pour certains pays développés. Ainsi, elles sont au cœur du débat sur la coexistence au sein de l’Union Européenne.

20 Au-delà de ces questions de fonds, les pays en développement ont été capables, du fait de leur cohésion, d’orienter sensiblement le cours des négociations. Ainsi, lors de la première Conférence des Parties à la CDB, soutenus pas les pays Nordiques et les ONG, les pays du G77 continuent à insister sur la nécessité d’une réglementation internationale spécifique sur les mouvements transfrontières d’OVM et sur leurs possibles effets sur la biodiversité. La Conférence des Parties décide finalement de créer un groupe d’experts ad hoc sur la biosécurité. Pour les pays du G77, il s’agit d’un pas en arrière. Selon eux, il n’est pas nécessaire d’accumuler encore de nouvelles données scientifiques et techniques pour examiner la nécessité d’un protocole. Ils parviennent alors à inclure dans le mandat de ce groupe une référence à l’article 19.3. Lorsque ce groupe d’experts rend ses conclusions, un consensus semble se former sur les éléments à considérer dans un cadre international sur la biosécurité, même si des sujets controversés tels que la responsabilité, les questions financières et les considérations socio-économiques persistent. Cependant, aucune recommandation ne porte sur la nécessité de négocier un protocole, même si une majorité de pays y est favorable. Le G77 va jouer de nouveau un rôle décisif en demandant l’inclusion dans le rapport d’une recommandation sur la création d’un groupe de négociation – le groupe de travail spécial, à composition non limitée, sur la prévention des risques biotechnologiques.

a – Un accès aux normes techniques et aux outils de prévention des risques biotechnologiques pour une prise de décision informée

22 Le Protocole est composé d’une quarantaine d’articles. Il convient de s’attarder sur quelques articles importants, qui constituent la colonne vertébrale de l’accord :

b – Les appuis à la mise en œuvre du Protocole

29 L’article 22 du Protocole de Carthagène sur la biosécurité engage les Parties à coopérer pour créer et/ou renforcer les ressources humaines et les capacités institutionnelles pour la prévention des risques biotechnologiques, afin de faciliter la mise en œuvre effective du Protocole. La cinquième Conférence des Parties à la CDB, dans une décision relative au Comité intergouvernemental sur le Protocole de Carthagène, a souligné la nécessité de procéder, le plus tôt possible, à la création de capacités pour l’application effective du Protocole. Un plan d’action sur la création de capacités a été adopté en février 2004 lors de la première Réunion des Parties. Un fichier d’experts et un fonds d’affectation spéciale destinés à la création de capacités ont également été mis en place.

30 Le Plan d’action a pour objectifs de « faciliter et de soutenir la création et le renforcement des capacités en vue de la ratification et de la mise en œuvre effective, en temps opportun du Protocole [...] ». Il définit les principaux domaines pouvant nécessiter une action concrète : création de capacités institutionnelles, évaluation et autres expertises scientifiques et techniques, gestion des risques, sensibilisation, participation et éducation à tous les niveaux, échange d’informations et gestion des données, identification des organismes vivants modifiés, etc.

a – Le soutien du FEM à la biosécurité

31 Les activités du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) concernant le renforcement des capacités sur la biosécurité ont débuté en 1997. Des projets de démonstration sont entrepris dans 18 pays. En 2000, le FEM adopte sa stratégie initiale pour assister les pays dans la préparation de l’entrée en vigueur du Protocole. Celle-ci prévoit un appui au développement de cadres nationaux sur la biosécurité (CNB) et à la participation des pays au Centre d’échange sur la biosécurité, ainsi que le financement de 12 projets de démonstration pour la phase de mise en œuvre des CNB  [6]. Entre 1997 et 2005, près de 60 millions de dollars ont été alloués par le FEM pour le renforcement des capacités pour la mise en œuvre du Protocole. Le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE), agence d’exécution du projet de développement des cadres nationaux de biosécurité, a également contribué à ce projet à hauteur de 17 millions de dollars. Au total, plus de 130 pays ont participé au projet conjoint PNUE-FEM, l’enveloppe financière par pays (cofinancement) variant entre 91 500 et 22 000 dollars pour une durée de projet initialement prévue de 18 mois.

b – Les principaux éléments du projet sur le développement de cadres nationaux sur la biosécurité

32 Le projet PNUE-FEM consiste à aider les pays en développement à élaborer des cadres nationaux sur la biosécurité. Ceux-ci devront être articulés autour : 1) d’une politique nationale de biosécurité ; 2) d’un système administratif pour l’examen des demandes d’autorisation d’importation, de dissémination ou de mise sur le marché d’OVM ; 3) d’un cadre réglementaire ; 4) des mécanismes concernant l’évaluation et la gestion des risques pour la prise de décision ; 5) et des mécanismes de participation et de sensibilisation du public. Une fois finalisés, ces projets de cadres nationaux sur la biosécurité doivent être validés dans le cadre d’ateliers nationaux publics.

a – Des moyens limités pour un projet ambitieux

37 Aujourd’hui la majeure partie des pays bénéficiaires a achevé son projet de cadre national de biosécurité. Lors de sa réunion en novembre 2004, le Conseil du FEM a décidé de lancer une évaluation des activités sur la biosécurité financées dans le cadre de la stratégie initiale du FEM. Cette évaluation identifie les faiblesses et les forces de cette stratégie.

38 L’une des principales critiques concerne l’approche one size fits all privilégiée dans le projet. En effet, la même approche a été adoptée pour tous les pays (processus et contenu du CNB), sans tenir compte des spécificités et des priorités nationales. Or, les pays en développement sont hétérogènes. Ils ne présentent pas les mêmes capacités dans le domaine des biotechnologies ; ils ont investi à des niveaux très différents dans ce domaine et présentent des conditions socio-économiques variables. En outre, la durée initiale du projet et le budget alloué ont été insuffisants par rapport au caractère complexe et ambitieux du projet. Enfin, les moyens accordés pour l’assistance technique, juridique et administrative se sont avérés trop faibles pour répondre aux demandes des pays bénéficiaires.

b – Des dispositifs législatifs et réglementaires à parfaire

39 Dans l’ensemble, les CNB intègrent les principales dispositions législatives et réglementaires requises par le Protocole (système de prise de décision pour les demandes d’autorisation d’OVM, incluant des procédures d’évaluation des risques). Cependant, leur qualité et le caractère opérationnel des mécanismes proposés sont très variables selon les pays. Dans plusieurs pays, une assistance technique s’avère encore nécessaire pour rendre le dispositif opérationnel et présentable comme projet de loi (GLOBAL ENVIRONMENT FACILITY EVALUATION OFFICE, 2006). Sur le fond comme sur la forme, la qualité du dispositif réglementaire défini dans les CNB est liée non seulement à des questions de création de capacités, d’évaluation extérieure par les pairs, d’élaboration et d’utilisation des inventaires nationaux, mais également à l’existence ou pas d’une vision politique sur la biosécurité.

40 L’élaboration de CNB nécessite pour les pays de définir les grands axes d’une politique sur la biosécurité. Celle-ci peut inclure des considérations liées au niveau approprié de protection pour l’environnement ou la santé humaine, au degré d’acceptabilité des risques posés par les OVM, au principe de précaution ou à l’importance des questions socio-économiques. Certains pays, tels que la Chine, le Mexique ou l’Afrique du Sud, encouragent clairement le recours aux biotechnologies modernes agricoles, dans le but d’être plus compétitifs sur les marchés internationaux. Cependant, la majeure partie des pays, surtout en Afrique, est aujourd’hui dans une position attentiste. La tendance des projets consiste à reprendre l’objectif général du Protocole. Peu d’entre eux contiennent des orientations politiques, définies en fonction des spécificités nationales économiques, environnementales et sociales (niveau d’avancement de la recherche agronomique dans les biotechnologies modernes, poids de l’agriculture dans l’économie, types d’écosystèmes, dépendance alimentaire, etc.).

41 L’absence de vision à long terme pourrait s’expliquer notamment par la faible maturité du débat public dans ces pays (faible implication des parties prenantes dans le débat, accès restreint à l’information), mais également par des pressions extérieures.

a – Le changement de contexte : l’augmentation des cultures de plantes transgéniques dans les pays en développement

42 Depuis le lancement des négociations du Protocole et son adoption, la situation des OVM dans les pays en développement a sensiblement évolué. Aujourd’hui, les plantes génétiquement modifiées ont gagné du terrain dans les pays en développement, en partie du fait d’une stratégie offensive des pays et lobbies pro-OVM. Parmi les huit premiers pays producteurs d’OVM dans le monde, on trouve l’Argentine, le Brésil, la Chine, le Paraguay, l’Inde et l’Afrique du Sud (JAMES, 2005).

b – Les voies de pression

43 Lorsqu’il s’agit de réglementer, ou de prendre position dans les négociations du Protocole, les pays en développement sont soumis à de fortes pressions. Les voies de pression sur les pays en développement sont multiples : relations diplomatiques, échanges commerciaux, accords bilatéraux, investissements, aides publiques au développement, programmes de renforcement de capacités ou même, dans certains cas, menaces de recours à l’Organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce.

c – Des cas concrets

44 Certains pays tels que la Bolivie, le Burkina Faso, la Chine, l’Éthiopie, le Sénégal ou le Sri Lanka, ont été sujets à des pressions bilatérales par des États plus puissants, pour ne pas mettre en œuvre des réglementations strictes sur les OVM, y compris sur les produits alimentaires contenant des OVM (MACKENZIE, GLOVER, 2003).

a – Les défis de la mise en œuvre

49 Grâce à l’appui conjoint du PNUE et du FEM, les pays en développement ont pu élaborer un cadre national de biosécurité, incluant pour la plupart un projet de loi sur la biosécurité. Mais, tel que souligné dans l’évaluation de la stratégie initiale du FEM, le dispositif juridique, comprenant la loi mais aussi ses textes d’application, doit encore être amélioré pour être opérationnel. Le plus souvent, alors que les pays doivent aujourd’hui se doter de législations sur la biosécurité, le nombre de juristes de l’environnement maîtrisant les questions dans ce domaine tend à être faible. Face à ce constat, la mobilisation d’une expertise juridique extérieure ou encore le renforcement des capacités juridiques s’avère indispensable.

50 Mais, au-delà de la finalisation des projets de lois et des textes d’application, la création de capacités institutionnelles, techniques et scientifiques demeure nécessaire pour la mise en œuvre du Protocole dans les pays. Le Protocole de Carthagène est aussi un cadre normatif dynamique, qui nécessite les mises à jour continuelles des régimes nationaux de biosécurité. Aujourd’hui, les pays en développement identifient plusieurs types de besoins à satisfaire, en matière de capacités de réglementation (réglementations ou lignes directrices détaillées pour faciliter l’exécution des lois relatives à la biosécurité, afin de rendre opérationnels les systèmes administratifs définis dans les CNB), de capacités institutionnelles (laboratoires, serres et autres équipements pour la recherche en biosécurité), de développement des ressources humaines (évaluation des risques, détection et identification des OVM, etc.) ou encore d’évaluation et de gestion des risques (matériel d’orientation sur l’évaluation et la gestion des risques, etc.)  [12].

b – Quels financements pour la mise en œuvre des cadres nationaux de biosécurité ?

51 En vertu des articles 22 et 28 du Protocole, le FEM et les pays développés sont désignés comme les principaux bailleurs de fonds. La mise en œuvre des cadres nationaux sur la biosécurité ainsi que les obligations définies depuis l’entrée en vigueur du Protocole, vont nécessiter des ressources financières additionnelles. L’interrogation demeure sur la capacité du FEM et des agences de coopération bilatérales à contribuer au financement de la mise en œuvre des CNB.