L'État, organe central de la politique

6 La période post-indépendance se caractérise par une politique de recherche d'autonomie à tout prix. Le développement d'un modèle intensif fondé sur l'irrigation s'impose rapidement pour atteindre l'objectif martelé d'autosuffisance alimentaire. Peu d'attention est finalement portée aux zones arides et semi-arides à dominante pastorale, à l'exception de la refonte du statut foncier qui va de pair avec la maîtrise politique et administrative de ces zones. En effet, on assiste très vite à une remise en cause, puis à une déstructuration, des formes traditionnelles d'exploitation du foncier, comme les terres habous [1] et les terres arch (appartenant à un collectif), mouvement entamé durant la période coloniale et dont l'objectif, après les indépendances, vise essentiellement à une redistribution du potentiel foncier dans un souci de paix sociale.

7 Cette période de déstructuration, qui s'inscrit dans le cadre d'une rupture avec la période coloniale, est suivie par une phase de reconstruction collective ou encore organisée. Sont ainsi définies des politiques de « développement construit » et de modernisation de l'agriculture par l'intégration du secteur traditionnel au secteur moderne hérité de la colonisation. Dans ce schéma, les pouvoirs publics adoptent massivement, dans les trois pays, la politique de « coopérativisation » forcée (Elloumi et al., 2004). En Algérie, on peut distinguer la politique d'autogestion, mise en place en 1963, de la politique de collectivisation démarrée en 1971. Tandis que la première correspond à l'appropriation collective des terres détenues par les colons, la seconde s'inscrit dans une politique volontariste de mise en commun des moyens de production. En Tunisie, l'expérience coopérative est réalisée autour d'anciennes terres coloniales, mais elle se solde par un échec massif dès 1969. Ce mouvement est moins suivi au Maroc où, très rapidement, les grands propriétaires vont récupérer les terres des colons. En Algérie et en Tunisie, l'expérience « socialisante » est plus fondamentalement fondée sur le principe de l'intégration de l'ensemble des moyens de production, y compris le cheptel, dans la coopérative et ce autour d'un domaine foncier issu soit des terres privées soit des terres communes dans les zones agropastorales et pastorales. Le Maroc, pour sa part, va davantage opter pour le contrôle sectoriel des filières.

8 La période « socialiste » va connaître son apogée avec le « boom » économique des pays européens dans les années 1970, lequel va stimuler une forte demande en matières premières (pétrole, phosphate, produits agricoles) et en main-d'œuvre. Les revenus de la rente pétrolière, comme les migrations alternantes des travailleurs émigrés et les transferts monétaires liés, vont constituer une ressource importante des États pour financer les politiques de fixation de bas prix de la production à la consommation pour les produits agricoles et l'établissement de subventions aux intrants agricoles, avec un recours aux importations en cas de déficit. Elle correspond également au « temps » de la planification alimentaire et nutritionnelle avec la juxtaposition et la coordination d'un ensemble de politiques sectorielles : mise en place de fonds de compensation pour financer les importations de produits de première nécessité fondés sur un système de taxe sur les produits de luxe, développement de grands programmes de développement sectoriel, indemnisation des calamités agricoles, etc. Toutefois, les investissements dans le secteur agricole enregistrent une forte baisse par rapport aux autres secteurs, notamment celui de l'industrie lourde. Ainsi, entre 1970 et 1980, la part de l'investissement public agricole dans l'investissement total chute de 29,5 % à 8,8 % au Maroc et de 20 % à 12 % en Tunisie. Les principaux objectifs visés par l'investissement public étaient le soutien au développement des produits agricoles dits « stratégiques » : céréales, lait, pomme de terre, betterave à sucre, huiles. L'investissement pour l'irrigation constituait l'un des piliers de la politique : près de 70 % des investissements agricoles y étaient consacrés au Maroc et en Tunisie.

9 Toutefois, en dépit de ce cadre politique d'action et des investissements productivistes réalisés, les importations en produits céréaliers n'ont cessé d'augmenter dans tous les pays du Maghreb (fig. 1), en raison d'une forte croissance globale de la demande qui tient à la fois à une croissance démographique soutenue et aux subventions à la consommation. Elles sont ainsi passées de 16% à 31 % de la disponibilité en céréales au Maghreb entre les années 1960-1970, alors que la consommation annuelle de céréales par habitant n'augmentait que de 13 % (passant de 194 kg à 220 kg par personne et par an). Elles atteindront même 52 % de la disponibilité en céréales à la fin des années 1990.

FIG. 1

Analyse comparée de la production et des importations nettes de céréales et la croissance démographiques au Maghreb

Analyse comparée de la production et des importations nettes de céréales et la croissance démographiques au Maghreb

10 Les politiques développées au cours de cette période vont avoir des effets ambivalents et différenciés selon les pays et le type d'élevage. On va, par exemple dans les années 1960, assister à une décapitalisation massive des éleveurs en Tunisie (par vente, voire par abattage du cheptel) due à la fois au mouvement de « coopérativisation » et aux épisodes de sécheresse (réduction de 7,5 % des effectifs), et à une forte paupérisation des producteurs algériens devenus de simples ouvriers agricoles. Cette période perdure jusqu'à la fin des années 1980 en Algérie avec la dissolution des coopératives d'éleveurs, appelées CEPRA (Coopérative d'élevage de production de la révolution agraire) en 1984, puis celle des domaines agricoles socialistes (DAS) en 1988 [1]. L'augmentation observée du cheptel dans les années 1960-1970 paraît fortement liée à la politique algérienne (fig. 2). Parallèlement, la consommation de viande de petits ruminants (ovins et caprins) représenterait un peu plus du tiers des apports carnés totaux même si elle entamait une légère diminution (passant de 38 à 34% des apports en viande).

FIG. 2

Évolution comparée du stock de petits ruminants et de la population totale

Évolution comparée du stock de petits ruminants et de la population totale

Vers une régulation par le marché

11 La période de pré-ajustement dans les années 1980 marque l'abandon progressif des politiques autocentrées et signe les prémices d'une politique plus libérale. Ce changement est largement imputable à l'effondrement des prix des hydrocarbures et des phosphates [1] ? entraînant une diminution drastique des réserves de devises, et un déséquilibre de la balance commerciale ? et, dans une moindre mesure, aux premiers signes de ralentissement de la demande européenne. Durant cette période, la Tunisie et le Maroc choisissent d'abandonner leur stratégie industrielle de substitution. Les importations en céréales vont alors plus que doubler. Le surendettement et le faible niveau de diversification de l'économie marocaine, dès 1983, imposent au pays les Plans d'ajustement structurel, mis en place par les Institutions de Bretton Woods. La Tunisie et l'Algérie les adopteront respectivement en 1986 et en 1994.

12 Comme partout, l'ajustement vise à la stabilisation des indicateurs macro-économiques par le rétablissement des grands équilibres financiers du pays. Cette stabilisation se traduit par une contraction de la demande et un accroissement des exportations. Elle vise également à dynamiser le secteur privé par l'instauration des mécanismes de marchés dans les principaux secteurs d'activité. La Tunisie et le Maroc, du fait de leur stabilité politique, vont majoritairement profiter du processus de délocalisation des industries européennes (textiles et confection, cuirs et chaussures et industries mécaniques et électriques) et vont, en outre, encourager certains secteurs à l'exportation. Si la Tunisie développe plus particulièrement et rapidement son activité touristique balnéaire, les deux pays vont aussi privilégier les cultures à l'exportation comme l'arboriculture, les agrumes et le maraîchage. La dévaluation des taux de change nominaux va favoriser les échanges à l'exportation.

13 Les Programmes d'ajustement structurels du secteur agricole (PASA) comprennent deux principales composantes : le démantèlement des Offices, plus généralement un désengagement de l'État des fonctions d'encadrement des producteurs, et une libéralisation progressive des prix à la production et des prix des intrants (accompagnée d'une diminution des barrières douanières pour favoriser la compétitivité et d'une réduction progressive des subventions sur les prix à la consommation). Si ce désengagement comptable a certes indéniablement contribué à renforcer la vulnérabilité des exploitations mixtes des zones arides et semi-arides à l'ensemble des contraintes climatiques, il a eu aussi des effets parfois positifs : ainsi les bonnes années de récolte, le recours modéré aux intrants permet de dégager des marges agricoles plus élevées alors que, lors des mauvaises années, le coût de la complémentation diminue de façon drastique la rentabilité de l'activité d'élevage (Elloumi et al, 2004).

14 Toutefois, dans les faits, la libéralisation agricole reste encore timide aujourd'hui. Dans les trois pays, le secteur céréalier demeure étroitement contrôlé par l'État, que ce soit par des établissements publics à caractère industriel et commercial, comme l'Office national interprofessionnel des céréales et des légumineuses (ONICL) au Maroc ou l'Office céréalier en Tunisie, ou à caractère administratif comme l'Office interprofessionnel algérien des céréales (OIAC). Si, dans le cadre des réformes, ces institutions ont été amenées à intégrer dans leur gestion des objectifs de rentabilité, d'efficacité ou de compétitivité, toutes ont maintenu une position monopolistique sur les opérations d'approvisionnement en semences, de collecte, de stockage et, en situation de crise, de distribution et d'importation des céréales et ses dérivés. En outre, les trois pays ont maintenu des prix élevés à la production et faibles à la consommation avec des droits de douane modulables. Par exemple, au Maroc, un système tarifaire par plateaux et modulable en fonction des prix cibles sur le marché international a été instauré. Il est vrai que le système céréalier (y compris la jachère) représente près de 80 à 90 % de la superficie agricole en sec au Maghreb et que les céréales représentent toujours près des deux tiers des apports énergétiques dans la ration alimentaire de la population maghrébine. Dans ce contexte, l'État peut difficilement abandonner ses fonctions de régulation au risque de remettre en cause sa légitimité politique.

15 Le secteur de l'élevage ne connaîtra pas le même sort. Avec la libéralisation, les États abandonnent très vite les subventions directes. Les prix de la viande rouge vont connaître de fortes augmentations. Toutefois afin d'éviter l'agitation sociale, la Tunisie comme le Maroc vont maintenir des fourchettes de prix, notamment durant les périodes des fêtes religieuses (Ramadan et Aïd El Kebir). En revanche, les importations restent fortement contrôlées par l'État.

16 À partir des années 1990 et du mouvement de mondialisation (adhésion au GATT, signature des accords de L'OMC pour la Tunisie et le Maroc et des accords de la Zone de libre-échange européenne, ZLE), les pays doivent accélérer la réforme libérale du secteur agricole. De nombreux débats soulèvent alors la question de la viabilité du secteur agricole dans un contexte de compétition et notamment celle de la « durabilité » de ses fonctions économiques, sociales, alimentaires et environnementales dans un contexte où l'exode rural va de pair avec l'accroissement du chômage urbain. Dès lors, un certain nombre d'initiatives se développent pour faire prendre conscience aux décideurs politiques des risques que comporte un processus si rapide et si exclusif. Les concepts de sécurité alimentaire ou de risque d'insécurité alimentaire sont largement utilisés dans les discours antilibéraux chez les partisans d'une réforme progressive, mais pas uniquement toutefois.

17 Dans ce nouveau contexte, les gouvernements tentent de mettre en œuvre une stratégie de développement rural prenant en compte la diversité des situations régionales, mais aussi la dimension sociale et environnementale de l'agriculture, que ce soit dans la lutte contre la pauvreté ou la gestion durable des ressources naturelles. En 2000, le Maroc a, par exemple, organisé un Colloque national de l'agriculture et du développement rural. Face aux risques sanitaires, notamment la « crise de la vache folle », la Tunisie a mis l'accent sur une politique de sécurité alimentaire et de santé publique et sur l'organisation professionnelle des filières. De son côté, l'Algérie lance le Plan national de développement agricole et rural (PNDAR) qui marque un tournant important dans la politique agricole algérienne. Il met l'accent sur la responsabilisation des producteurs, l'investissement en milieu rural (incitation à la création d'unités de transformation) et le développement durable. Aujourd'hui, la recherche agricole sur les exploitations en milieu aride est devenue un enjeu prioritaire en vue de réduire la pauvreté, d'augmenter la productivité, de protéger les ressources naturelles menacées par la désertification et de réduire, voire de stabiliser, le flux de migration vers les villes. La sécurité alimentaire fait désormais partie intégrante des politiques de développement durable.

18 Le concept de sécurité alimentaire justifie également un soutien continu aux secteurs stratégiques, notamment le secteur céréalier, qui reste largement contrôlé par les États. Pour ces derniers, une privatisation intégrale risquerait, en effet, d'affecter les populations les plus vulnérables. Pourtant, le prix plancher des céréales durant les périodes de sécheresse reste voisin du prix international et il lui est même supérieur durant les bonnes années. Finalement l'État prend des risques limités durant les périodes difficiles. Alors que l'élevage de petits ruminants constitue l'activité la mieux adaptée pour la valorisation des ressources steppiques des plateaux, l'État va accompagner le développement rapide d'unités industrielles privées d'élevage avicole à proximité des grandes villes, fondées en partie sur l'importation d'aliments. Aujourd'hui, la consommation de volailles représenterait près de 45 % de la consommation de viande, au détriment de la viande ovine et caprine qui ne représenterait plus que 26 % en 2002 (FAOSTAT, 2004). Il ne s'agit plus, à proprement parler, d'autosuffisance alimentaire, mais le concept de sécurité alimentaire masque une réalité bien plus complexe et pas toujours concordante aux intérêts des populations vulnérables. Le discours ne cherche-t-il pas finalement autant à légitimer le pouvoir qu'à maximiser les profits ? Quelles sont les conséquences de ces politiques sur les activités pastorales des espaces arides et semi-arides et le devenir des sociétés ?

Destructuration sociale et dépendance matérielle

20 Le contrôle des zones pastorales, mis en place à l'époque de la colonisation, s'est poursuivi par un vaste mouvement de sédentarisation des éleveurs durant la période post-indépendance, tantôt encouragé par les politiques alimentaires de soutien à la céréaliculture et les réformes foncières, tantôt imposé pour des objectifs de cohésion nationale et de concorde sociale. Avec la destruction des formes précapitalistes d'organisation sociopolitique traditionnelle (Belhedi, 1989), l'État étend son autorité sur l'ensemble du territoire, limite les contrepouvoirs traditionnels (tribus, notables) et fixe le cadre administratif dans lequel s'opèrent la mobilité et l'accumulation. Ainsi, les notables de fractions (cheikh) ainsi que les caïds, responsables d'un territoire tribal, se voient dépossédés de leur pouvoir local. Pourtant ces notables ? du fait de leur autorité reconnue localement ? contribuaient à une bonne gestion des conflits fonciers et à une régulation efficace des tensions entre fractions ou tribus. En outre, par des réunions, ils assuraient une relative coordination des déplacements saisonniers des troupeaux sur les parcours communs. Ces changements dans la gestion des ressources pastorales vont s'accompagner d'un vaste mouvement de nationalisation ou d'appropriation sauvage par les grands éleveurs ou les notables de la ressource foncière dans un contexte de réforme agraire plus ou moins larvée.

21 Si les formes de régulation traditionnelle ne constituaient pas un modèle idéal dans le sens où elles reproduisaient bien souvent les rapports de force conflictuels ou inégalitaires à l'échelle communautaire, voire territoriale, leur désorganisation va favoriser les comportements opportunistes ou isolés, notamment dans l'utilisation des ressources naturelles (bois, fourrage, eau, sol). Cette gestion anarchique ou plus individualiste va bien souvent provoquer un déséquilibre croissant entre ressources disponibles et demande au-delà du seuil de leur renouvellement, ce qui va engendrer un processus de surexploitation et de dégradation dans un contexte de forte pression démographique [1].

22 Avec le rétrécissement des espaces de parcours lié à la privatisation et l'encouragement à la production de céréales, se développe dans les zones arides et semi-arides un système extensif fondé sur les céréales et l'élevage jusqu'aux zones steppiques des hauts plateaux. À la fin des années 1960, en Algérie, la céréaliculture en sec recouvrait près d'un million d'hectares dans ces régions (Regazzola, 1968, cité par Guillermo, 1999). En une décennie, on a enregistré une augmentation de près de 20 % des superficies en blé et en orge. Elle atteint même 50 % en Tunisie. Cette évolution s'explique par la « réactivité défensive » des éleveurs précarisés et rendus vulnérables qui conduit à étendre les surperficies pour pallier l'irrégularité et la faiblesse des rendements céréaliers (Boukhobza, 1989). Le développement de la céréaliculture conduit aussi à modifier fortement le calendrier (calé sur les mises en culture), la durée (raccourcie) et les parcours (réduits) des transhumances pastorales. Désormais, la mobilité qui constituait l'un des mécanismes privilégiés de gestion des risques en zone aride s'avère problématique, voire impossible au profit d'un élevage sédentarisé.

23 Dans les pays voisins, la « coopérativisation » des biens de production (dans les années 1960 en Tunisie et les années 1970 en Algérie) s'étend et va entraîner une vente massive du cheptel de petits ruminants par les éleveurs. Ainsi, la Tunisie enregistre une diminution de 8 % de son effectif au cours de cette période (FAOSTAT, 2004). Cette tentative de redistribution est cependant vite contrée par les gros éleveurs qui y voient une atteinte à leurs privilèges. En outre, ce sont ces mêmes éleveurs qui contrôlent l'approvisionnement en viande des villes. Aussi, la décapitalisation massive en Tunisie et la grève des maquignons d'Alger en 1976, avec le risque de déstabilisation sociale qu'elles impliquaient, vont marquer l'échec des coopératives d'éleveurs. Enfin, les petits éleveurs algériens vont, pour la plupart, abandonner leur activité première pour devenir de simples salariés agricoles des coopératives. Cette salarisation de l'agriculture a donc remis fortement en cause les fondements du pastoralisme transhumant.

24 Pour l'ensemble du Maghreb, l'effectif global du cheptel ovin et caprin est passé de 26 millions à près de 41 millions au cours de la décennie 1960 pour se stabiliser autour de 44 millions durant les années 1970-1980. Cette augmentation rapide du cheptel, la plus forte en Algérie, semble également avoir été favorisée par les distributions conjoncturelles d'orge et de fourrage au cours des sécheresses. Ce qui ne va pas sans poser un grave problème de renouvellement des pâturages et de dégradation du tapis herbacé, fragile et discontinu dans les régions arides à court terme. Progressivement généralisé et quasiment institutionnalisé, ce système interventionniste, appelé « programmes de lutte contre les effets de la sécheresse » ou « Fonds de calamités naturelles » ou encore « Fonds de sauvegarde du cheptel », va aggraver la dépendance matérielle des pasteurs, structurellement subordonnés aux aides pendant les périodes de sécheresse, même si ces aides sont désormais intégrées aux stratégies de conduite des troupeaux.

25 Dans le même temps, ont lieu des changements profonds des systèmes d'élevage, avec une dichotomie croissante entre des grands éleveurs (nomades ou sédentaires et urbains) qui deviennent minoritaires et la masse des petits éleveurs sédentaires. Parmi les grands éleveurs, Guillermo (1990) distingue en Algérie « une aristocratie nomade » très minoritaire qui regroupe des éleveurs traditionnels fidèles à un mode de vie austère et « les éleveurs capitalistes », plus en phase avec le marché et opérant certains investissements (camions, citernes mobiles). Sous l'effet de la réduction drastique des troupeaux et des terres de parcours, le mode de vie des éleveurs évolue vers une relative sédentarité. Parallèlement, leur dépendance économique vis-à-vis du marché augmente sensiblement, pour l'approvisionnement en orge et en son notamment, et ils semblent désormais beaucoup plus sensibles et plus vulnérables aux fluctuations des prix des intrants. En outre, au cours de cette période marquée par une volonté affichée d'autonomie, les petits éleveurs sont apparus soumis aux éventuels infléchissements des politiques étatiques, dans le système d'approvisionnement en situation de crise climatique par exemple. Les autres interventions étatiques concernent les opérations de protection et de conservation des zones de parcours, les tentatives de mise en place de codes pastoraux, l'amélioration des conditions de vie, l'amélioration de la fourniture en eau (mise en place de citernes, forages de puits, entretien des réservoirs naturels...). Les années 1970 ont aussi vu la mise en place des projets de grande envergure comme le projet « barrage vert » qui visait à freiner le processus de désertification, et les programmes alimentaires mondiaux avec le développement de l'arboriculture dans les zones sèches. Mais, faute de connaissance approfondie de ces milieux, de coordination et d'encadrement technique performant, et en l'absence de systèmes de suivi et d'évaluation, ces projets ont eu des résultats peu probants.

26 Sous couvert de modernité et d'indépendance alimentaire, les politiques mises en œuvre vont modifier de manière profonde et irréversible l'ensemble des conditions et des logiques sociales de production des éleveurs jugées trop traditionnelles, pourtant garantes d'une gestion sociale et technique soucieuse de durabilité des espaces pastoraux fragiles. La privatisation des terres a ainsi conduit à un morcellement et une réduction drastique des superficies effectivement disponibles et ce à la limite de la survie pour les éleveurs [1]. La contractualisation des éleveurs (via la « coopérativisation ») et la place croissante des intrants achetés sur le marché vont parachever la perte d'autonomie matérielle et sociale des sociétés pastorales. Aujourd'hui, les années à pluviométrie faiblement déficitaire, les ressources fourragères locales couvrent moins des deux tiers des besoins des troupeaux (Nefzaoui, 2002).

Vulnérabilité croissante des éleveurs

27 Durant la période de pré-ajustement en Tunisie comme au Maroc, les priorités du développement vont être axées, d'une part, sur la revalorisation des prix des produits agricoles et la stimulation de l'investissement agricole, et d'autre part, sur le renforcement de l'encadrement des producteurs pour faciliter la modernisation du secteur traditionnel. Ces politiques marquent la fin des politiques industrialisantes et de bas salaires maintenues grâce à des prix faibles à la consommation [1]. La revalorisation des prix agricoles est réalisée soit par le relèvement des prix administrés des produits de base (céréales, olive à huile, lait), soit par la libéralisation des marchés (viande), en maintenant les prix subventionnés sur certains intrants.

28 Pour les régions arides, notamment les zones de steppe de Tunisie centrale, cette période a été relativement faste du fait de l'augmentation des prix des produits de l'élevage, des céréales et des cultures maraîchères ? tout en maintenant les subventions à certains intrants (eau d'irrigation, concentrés et orge pour l'engraissement des ovins, etc.). Cela a accéléré le changement dans la conduite de l'élevage ovin avec le parachèvement du passage de la conduite pastorale à une conduite fondée sur la complémentation alimentaire (apport de grains et concentrés dans la ration des animaux) et la sédentarisation complète du cheptel (annulation des transhumances saisonnières). Si les programmes de lutte contre les effets de la sécheresse tentent de mettre en place des actions préventives, comme l'amélioration des terres de parcours par l'ensemencement, la replantation ou la fertilisation, les éleveurs vont intégrer les subventions, voire les distributions gratuites des aliments pour le bétail comme une composante essentielle du mode de gestion à moyen terme du troupeau. Les conséquences sont une surexploitation des parcours pendant les périodes de sécheresse mais aussi une modification progressive des races d'élevage. En Tunisie, la race bergui ou Queue Fine, plus exigeante d'un point de vue alimentaire, est valorisée au détriment de la race locale Barbarine, à grosse queue, plus résistante aux sécheresses du fait de ses réserves lipidiques et sa capacité à moduler son rythme de reproduction en fonction des ressources disponibles (Bourbouze et al, 1999). Néanmoins, la race Queue Fine se développe surtout dans les exploitations qui bénéficient d'un accès pérenne à un puits de surface pour abreuver le bétail. Cette tendance marque la fin d'un mode de conduite sécuritaire et sa réadaptation au marché de la demande. En effet, on assiste à un abandon des mécanismes de régulation à la fois social et économique de la sécheresse par les producteurs ? fondés sur une organisation sociale de la mobilité, elle-même garante d'une gestion technique à moindre coût du troupeau ? et à une substitution par l'action de l'État.

29 En Algérie, la période transitoire vers l'économie de marché va durer plus de quinze ans. Elle se caractérise en milieu rural par une importante réforme agraire : les coopératives sont dissoutes et la terre fait l'objet d'une réappropriation individuelle, l'importation des intrants est libéralisée. Cependant, le morcellement foncier qui en découle ainsi que les différentes formes d'appui étatique à la céréaliculture et les prêts accordés aux nouveaux investisseurs pour l'acquisition des équipements ou matériels vont accélérer le processus de dégradation des terres de parcours : certains espaces steppiques sont mis en culture ou font l'objet d'une surexploitation, notamment par le biais des équipements en citernes ou camions qui facilitent le maintien du troupeau dans ces zones dégradées. Dans ce contexte, différentes décisions vont être prises : a) l'élaboration de règlements dans les domaines du pastoralisme et de la gestion de l'espace ; b) la promotion de l'élevage par la mise en place d'infrastructures (notamment hydraulique pastorale), l'établissement de mesures socio-économiques et un certain nombre d'actions de restauration des zones pastorales [1] ; et c) la création du Haut Commissariat au développement de la steppe (HCDS) en 1981, en vue de renforcer l'appui aux éleveurs dans les zones steppiques et la coordination des projets sur ces zones. Ces dotations institutionnelles ont permis la mise en place d'un plan de développement de la steppe en 1985-1989 dont l'objectif est de revitaliser et revaloriser les zones arides et semi-arides sévèrement éprouvées par des sécheresses successives. Un institut de financement, la Banque agricole de développement rural (BADR), devait faciliter les investissements privés en milieu rural. On assiste pourtant, durant la période 1983-1984 à 1990-1991, à une diminution drastique des crédits en milieu rural, de près de 85 % pour les crédits d'exploitation et de 69 % pour les crédits d'investissement (BADR, 1992). Cela est en partie lié au problème de remboursement des producteurs, mais aussi à la restructuration du secteur socialiste par la dissolution des coopératives étatiques et la multiplication des petites unités de production qui perdaient la caution étatique.

30 La période d'ajustement, puis de libéralisation de l'économie, va achever de marginaliser le secteur agricole des zones sèches. L'augmentation des prix des intrants importés ne permet plus aux éleveurs de les utiliser. La consommation d'engrais, de pesticides est quasiment nulle. Les opérations de labour vont être réduites. Si la recherche nationale comme la recherche internationale développent des semences sélectionnées, plus productives et résistantes à la sécheresse, peu d'éleveurs y ont cependant accès faute d'approvisionnement dans les zones enclavées ou faute de crédits pour financer la campagne. Les réformes agraires avortées, ratées ou larvées ont conduit à un morcellement du foncier au statut généralement flou. L'absence de droits fonciers constitue le principal frein à l'obtention de crédits bancaires pour l'investissement. D'après les enquêtes [1], près de 21,8% des éleveurs au Maroc et 33 % en Tunisie attribuent le refus de crédit au problème d'indivision sur les terres. Avec la massive décapitalisation des petits éleveurs durant les dernières sécheresses (1998-2002) [2], 34,3 % des éleveurs de la communauté marocaine déclarent que l'absence d'objet d'hypothèque constitue aujourd'hui le principal frein à l'accès au crédit.

31 On assiste aussi à un phénomène de concentration de l'élevage au Maroc et en Algérie : les éleveurs urbains disposant de plus de 500 têtes constituent, certes, une minorité, mais s'approprient plus facilement les ressources foncières et financières et ce sont eux qui maîtrisent les réseaux de commercialisation et d'approvisionnement des villes en viande rouge. Maîtrisant l'appareil administratif, ils jouent aussi un rôle important dans les formes de régulation des importations officielles, comme en Algérie.

32 Parmi les plus petits éleveurs, on peut distinguer les agropasteurs ou éleveurs capitalistes (de 50 à 150 têtes), qui arrivent à dégager des revenus importants grâce à l'embouche pour l'Aïd, et la masse des autres éleveurs qui vendent régulièrement un mouton ou un chevreau pour couvrir les dépenses de trésorerie du ménage. Si l'élevage est un moyen d'accumuler pour les premiers, il s'apparente plutôt à de l'épargne de trésorerie pour les seconds. Tous ces petits éleveurs restent très vulnérables : des besoins monétaires immédiats peuvent obliger à vendre à un prix médiocre le bétail engraissé avant la période des fêtes religieuses. On observe donc une grande variabilité des effectifs selon le contexte climatique et la capacité de recapitalisation après une sécheresse.

33 Pour l'instant, si les États abandonnent progressivement leurs prérogatives pour les filières d'exportation (filières maraîchères et fruitières comme l'huile d'olive, les dattes, etc.), ils gardent, dans les trois pays, le contrôle des filières céréalières et ovines, qui constituent deux piliers importants de la cohésion nationale et de la concorde sociale. La régulation du secteur céréalier reste l'apanage des Offices, même si les importations sont plus ou moins libéralisées. Le secteur de la viande rouge paraît libéralisé du fait de la limitation de la réglementation des prix nationaux mais les importations réelles restent largement contrôlées par l'État ou certains acteurs proches. Au Maroc, les droits de douane atteignent près de 250 % à l'importation en 2004. En Algérie, les importations sont régulées par de gros chevillards [1] qui maîtrisent une part importante de la filière viande rouge. En Tunisie, l'État intervient régulièrement durant les périodes de Ramadan et de l'Aïd El Kebir pour éviter les flambées de prix avec une fixation indicative des prix et un renforcement ou au contraire une relaxation des contrôles douaniers aux frontières régionales, notamment avec l'Algérie.

34 Le commerce informel aux frontières est estimé à près de 1 800 000 têtes qui sont clandestinement exportées d'Algérie vers les deux pays voisins. Ces flux, bien qu'informels, sont partiellement régulés par un renforcement ou un relâchement des contrôles douaniers aux frontières. Au cours de l'année, les flux se régularisent par des spécialisations régionales (naisseurs et engraisseurs). Peut-on malgré tout en conclure qu'il existerait des formes régionalisées d'autosuffisance alimentaire ? Rien n'est moins sûr dans la mesure où les flux transfrontaliers ne semblent pas atténuer la pression de la demande qui conduit à des flambées du prix du mouton au moment de l'Aïd El Kebir dans tout le Maghreb. Il y a là aussi une faille dans les mécanismes de régulation du marché. L'absence de véritables professionnels semble également être de nature à favoriser les comportements spéculatifs depuis les producteurs jusqu'aux commerçants de détail.

35 En revanche, au nom de la sécurité sanitaire, les importations légales de viande rouge en provenance d'Europe sont fortement limitées. Aussi, la sécurité alimentaire avec son corollaire de sûreté sanitaire constitue aujourd'hui un argument important de soutien des agricultures nationales.

Les politiques alimentaires : jeu politique et enjeu social

37 L'examen des politiques alimentaires au Maghreb montre que les concepts ont fortement évolué en fonction du contexte socio-économique national et du cadre international de réflexion politique. En apparence, les pays sont passés d'un développement autocentré ? qui s'appuyait sur la notion d'autosuffisance alimentaire ? à un développement extraverti ou libéral, privilégiant le concept de sécurité alimentaire. Force est cependant de constater que, durant toute cette période, les pays concernés ont vu leur niveau de dépendance extérieure pour l'approvisionnement en denrées de base se renforcer. Si, dans les discours, les gouvernants semblent accepter une certaine extraversion, la recherche d'autosuffisance reste néanmoins une priorité. Comment expliquer autrement les vastes programmes de recherche et développement sur les semences améliorées adaptées aux conditions des milieux arides et semi-arides ? Pourquoi déclarer avoir atteint une autosuffisance presque optimale pour les viandes rouges dans les trois pays, alors que le marché sous-régional fournirait plus du quart des besoins de la Tunisie ? Si les États ont ouvert les importations céréalières au secteur privé, ils ont maintenu tout l'arsenal d'instruments de gestion matérielle et financière de la filière céréalière par les Offices. La libéralisation des prix sur le marché de la viande semble s'arrêter aux frontières sachant que les prix nationaux sont cinq à six fois supérieurs aux prix internationaux.

38 La politique de subvention à la consommation alimentaire, principal instrument de la politique alimentaire des pays du Maghreb, répond surtout à deux objectifs : garantir un prix stable et rémunérateur aux producteurs afin de limiter l'exode rural ; maintenir des prix faibles à la consommation pour l'ensemble des couches sociales de manière à assurer des apports nutritionnels minimaux. Les mesures politiques mises en œuvre affichent donc une option « biais urbain » relativement marquée qui se justifie par la forte croissance urbaine comme par le souci de stabilité sociale et de reproduction de clientèles politiques. Les émeutes du pain en Tunisie en 1984 et les événements de Casablanca en juin 1981 et en janvier 1984 viendront conforter cette préférence.

39 Au cours des années 1980, la question alimentaire a été intégrée dans un ensemble de réformes économiques. Si les importations par le secteur privé ont été autorisées, elles sont souvent restées entre les mains de groupes d'influence, généralement de gros éleveurs algérois, proches des décideurs politiques par les postes administratifs qu'ils occupent. De même, la répartition des subventions entre les différentes denrées de base paraît davantage liée à la nature des liens tissés entre opérateurs qu'à des impératifs d'ordre alimentaire. On se situe donc manifestement bien dans un contexte de collusion entre les différents acteurs de nature à favoriser le maintien de positions rentières et la reproduction de clientèles. En Tunisie, le montant des compensations financières publiques pour la viande ne représentait plus que 7,5 % en 1990, contre 26,3 % en 1980. Si les États ont toujours pu contrôler les filières céréalières, il n'en est pas de même pour la filière viande rouge, moins structurée et plus atomisée.

40 Avec des interventions publiques majoritairement non ciblées, non discriminatoires mais peu transparentes, le bilan alimentaire que l'on dresse des politiques paraît mitigé : elles ont majoritairement bénéficié aux couches sociales les plus aisées, même si une amélioration relative des conditions alimentaires pour l'ensemble de la population a pu être enregistrée. Dans les années 1980, en Tunisie, les subventions à la consommation auraient ainsi bénéficié dix fois plus au quartile le plus riche de la population par rapport au quartile le plus défavorisé (Jaouadi et Kamoun, 1995). Au Maroc, Essatera (1995) cite une étude de la Banque mondiale (1986) qui montre que 47% des subventions auraient été profitables aux 30 % de la population au revenu le plus élevé contre 16% seulement pour les 30% les plus pauvres en 1984. Dans le même sens, en Algérie, Hammami (1995) montre que le décile le plus favorisé perçoit trois fois plus de subventions que le décile le plus défavorisé.

41 Pour l'instant, la baisse du volume des subventions agricoles ne semble pas encore avoir généré de bouleversements majeurs puisque des programmes ciblés restent opérationnels. Par exemple, l'Algérie a renforcé ses filets sociaux sécuritaires pour les populations vulnérables (versement d'indemnités) tandis que la Tunisie mettait en place des systèmes de solidarité. Par certains aspects, ces programmes conjoncturels de soutien (Khaldi, 1995) semblent surtout destinés à maintenir à un niveau minimal certaines prérogatives régaliennes des États (Courade, 1996). Ils assurent aussi une fonction politique évidente par le mariage de prétentions égalitaristes affichées, à visée fortement électoraliste et médiatique dans un contexte de poussée revendicatrice, et le maintien des relations clientélistes à même d'assurer la reproduction politique du système.

Viande ovine... entre qualité nutritionnelle et valeur culturelle

42 Les politiques agricoles et alimentaires menées dans l'ensemble du Maghreb s'élaborent selon un registre particulier de pérennisation des légitimités politiques pour le pouvoir en place dont les conséquences multiformes en milieu aride et semi-aride laissent fortement à désirer : déstructuration sociale, dépendance et vulnérabilité économique, subordination sociopolitique et rupture des équilibres écologiques sous l'effet combiné du développement de la céréaliculture sèche, aux rendements aléatoires et faibles, et de la préférence affichée pour l'embouche animale, fortement consommatrice en intrants coûteux.

43 Si la viande, dans le cadre des politiques de subvention à la consommation, faisait bien partie des produits de première nécessité, elle sera une des premières touchées par la politique de désubventionnement au cours des années 1980-1990. N'y a-t-il pas là une contradiction majeure ou cette évolution marque-t-elle une rupture idéologique plus fondamentale ? Un peu comme si les gouvernants établissaient une hiérarchie implicite en termes de risque politique : la flambée des prix céréaliers (et donc du pain) aurait un impact social supérieur à un renchérissement du prix de la viande auprès d'une population toujours plus urbanisée. Cette hypothèse est partiellement validée par la disparité des mesures concernant les filières des viandes rouges et des viandes blanches. Ces dernières, plus extraverties (pour l'approvisionnement en intrants), plus simples à maîtriser (moindre nombre d'unités agro-industrielles de production plus proches des bassins urbains de consommation), auraient fait l'objet de soutiens plus poussés et de favoritisme au détriment des filières pastorales rurales traditionnelles même si des efforts ciblés et ponctuels sont réalisés pour les filières viande rouge à l'occasion des fêtes musulmanes du Ramadam et de l'Aïd El Kebir qui revêtent, de surcroît, une forte dimension emblématique. Il faut ajouter également, pour expliquer cette nuance, que le régime alimentaire des citadins a profondément évolué depuis trente années, les viandes blanches, moins coûteuses et moins grasses, ayant la préférence des consommateurs.

44 Au total, la consommation de produits d'origine animale au Maghreb a augmenté de 5,8 % dans les apports caloriques et de 23 % en termes d'apports protéiniques, alors que les céréales ont enregistré une diminution de 7,6 % dans les apports caloriques (soit 59,3 % des apports dans les années 1990) et de 9,2 % dans les apports protéiniques (soit 65,2 % dans les années 1990). La Tunisie a connu la plus forte augmentation des apports protéiniques d'origine animale puisqu'ils ont plus que doublé. Pourtant, si la part des protéines d'origine animale a augmenté pour les trois pays, elle reste inférieure au taux minimal recommandé par la FAO de 33 %. En outre, à partir des principales sources de protéine d'origine animale, on enregistre un fort déclin de la viande de petits ruminants (de près de 28 %) entre 1960 et 1990, avec une augmentation notable de la consommation d'œufs, de poisson et de viande blanche (tableau ci-après) de telle sorte que les viandes blanches couvriraient plus de 45 % des disponibilités carnées. Il est vrai que ce changement résulte d'un processus à la fois social, mais aussi économique, puisque la flambée des prix des viandes rouges durant la décennie 1990 explique en partie la baisse de sa consommation.

45 Les changements d'habitudes alimentaires induits à la fois par les politiques, mais aussi par un mode de vie urbain (consommation croissante de produits préparés, problème d'obésité), sont toutefois moins prégnants en milieu rural où l'autoconsommation de viandes rouges constitue le principal apport en protéines animales. Il s'agit le plus souvent des « animaux de réforme » (âgés ou malades). Une enquête budget-consommation menée en 1994 en Tunisie montre une consommation de 13 kg par personne et par an en viande en milieu rural contre 24 kg en moyenne en milieu urbain (Jaouiadi et Kamoun, 1995).

TABLEAU

Part des apports en protéines d'origine animale dans la consommation moyenne des ménages d'Afrique du Nord

Part des apports en protéines d'origine animale dans la consommation moyenne des ménages d'Afrique du Nord

* Parmi les produits animaux, sont comptés le lait entier, les œufs, le poisson et les crustacées d'eau de mer et la viande.

46 En Tunisie, une enquête réalisée auprès de 49 consommateurs les deux semaines précédant l'Aïd El Kebir (2003) permet d'affiner certaines modifications de la consommation alimentaire en milieu urbain et rural. Dans les deux cas, les deux premiers critères de décision d'achat d'un mouton à l'occasion de l'Aïd El Kebir, cités par les enquêtés, sont : la qualité (pour 47 % des consommateurs) et la proximité (pour 41 %). Viennent ensuite les critères de prix et de poids en ville alors qu'à la campagne, seul ce dernier intervient. On relève donc une forte prédominance des motifs d'ordre économique dans les décisions d'achat. Et ce n'est qu'à titre secondaire que s'imposent des éléments d'ordre plus subjectif, culturel ou symbolique tels que la race (22 %) ou la couleur (16 %).

47 En Algérie, d'après une enquête effectuée auprès des intermédiaires de la filière ovine sur les marchés de la région de Tébessa, les animaux les plus prisés dans les souks locaux sont choisis selon les critères suivants : la race Ouled Djellal et la race locale ; un âge variant entre quatre et douze mois pour les mâles (agneaux) selon leur destination (l'engraissement ou l'abattage) ; et l'état et la couleur de la laine. D'après les enquêtes conduites auprès des producteurs (20 éleveurs de la communauté de Sidi Fredj dans la wilaya de Tebessa), les deux principaux critères de vente sont la bonne conformation de l'animal (pour 45 %) et les cornes (pour 30 %), notamment pour l'Aïd, bien que le critère privilégié au niveau de la conduite d'élevage ovin et caprin soit le poids.

48 En moyenne, cependant, la consommation individuelle annuelle de viande reste très en deçà du marché européen avec 20 kg (voire même 13 kg en milieu rural) contre près de 73 kg (FAOSTAT, 2004). Il existe donc encore une demande de consommation insatisfaite riche de potentialités à moyen terme pour les systèmes d'élevage moins intensifs des espaces intérieurs arides.

49 En définitive, la viande ovine et caprine, produit traditionnel de consommation dans les sociétés rurales des zones arides et semi-arides d'Afrique du Nord, pourrait bien progressivement devenir un produit de luxe à caractère festif, réservé aux cérémonies religieuses et aux grands événements familiaux (mariage, naissance). Ce qui aurait pour effet marqué également de renforcer une dimension identitaire ethno-régionale.

50 Une analyse du contenu des discours proposés, des décisions adoptées et des mesures engagées sous le vocable générique de politiques agricoles et alimentaires, sur un intervalle de plusieurs décennies dans ces trois pays du Maghreb, se révèle riche d'enseignements.

51 Si le discours qui sous-tend ces politiques met tour à tour en avant les mêmes principes apparents, quasi « fondateurs » d'autonomie, de non-dépendance et d'autosuffisance alimentaire pour le plus grand nombre, la réalité masque un encouragement politique non dénué d'effets pervers vis-à-vis de catégories sociales plus aisées et plus urbanisées via un ensemble de subventions.

52 Deuxième paradoxe et non des moindres : alors même que l'on assiste à un changement global de mode de régulation, le marché se substituant peu à peu à l'Etat, les États respectifs n'ont eu de cesse de chercher à maintenir leurs prérogatives, par un interventionnisme appuyé dans les principales filières agricoles (céréalières, sucrières, oléicoles, avicoles ou laitières), produisant des denrées de base pour la consommation nationale ou engendrant des revenus substantiels à l'exportation vers les marchés sous-régionaux.

53 Cette mainmise maintenue sur certaines filières alimentaires n'est pas seulement liée à des impératifs économiques ; elle renvoie plus fondamentalement à la nature des rapports de pouvoir dans les systèmes politiques en place, la centralité sociopolitique des villes apparaissant comme une constante et le jeu des clientèles comme une nécessité. L'État entend, quelle que soit la configuration sociale ou économique, « garder la main » comme organe central de la régulation, en cas de crise alimentaire conjoncturelle ou de poussée sociale déstabilisante, mais espère également pouvoir continuer à jouer le rôle de filet de protection contre les aléas du marché pour les groupes sociaux vulnérables.

54 À bien des égards, au-delà des impondérables revirements idéologiques, on retrouve en creux, dans les différentes politiques alimentaires mises en œuvre au Maghreb depuis les indépendances, certaines constantes que dévoilent à la fois la micro-politique de légitimation et de reproduction interne du pouvoir et la géopolitique de l'espace et de la construction des territoires (le rural cédant devant l'urbain, l'aride devant l'irrigué, le traditionnel devant le moderne).

55 Lorsqu'on les analyse plus en détail, l'ensemble des politiques, initialement orientées vers une incertaine quête de l'autosuffisance alimentaire, auraient finalement eu des effets très ambivalents selon les secteurs et les filières. Le secteur des viandes rouges, et plus particulièrement les filières ovine et caprine, en ont été les parents pauvres, compte tenu du caractère atomisé et excentré de la production, des contraintes bioclimatiques et des handicaps techniques rencontrés par les petites et moyennes exploitations. Toutefois, de manière ponctuelle à l'occasion des fêtes religieuses, les pouvoirs publics se sont toujours efforcés de donner des gages économiques et politiques. En revanche, les filières des viandes blanches (œufs, poulet, poisson), d'apparition plus récente, moins traditionnelles, davantage tournées vers l'approvisionnement des marchés locaux, ont fait l'objet d'un véritable « surinvestissement » étatique (importations massives subventionnées d'aliments pour bétail par exemple). Cet effort s'explique certes par la réorientation progressive de la demande de consommation vers des produits carnés moins coûteux et moins gras mais aussi par la proximité affichée des opérateurs de ces filières avec l'administration centrale. Et si la rentabilité économique d'une telle extraversion et d'une telle intensification laisse parfois à désirer, elle s'avère d'un très bon rendement « politiquement parlant ». Tout cela contribue donc à conforter l'idée selon laquelle la sécurité alimentaire est « une affaire d'État, d'arbitrages multiples, de régulations à diverses échelles géographiques » (Courade et Peltre-Wurtz, 1991, 5).