Une spécialisation institutionnelle incomplète

9Depuis la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), fondée en 1951, de nombreux services et de nombreuses institutions des Communautés se spécialisent dans les « affaires sociales » : du Conseil, doté d’un groupe « Questions sociales » composé des ministres du Travail des Six aux commissions des assemblées parlementaires et comités. Les promoteurs de politiques sociales européennes sont particulièrement présents au sein de la Commission, à travers la direction générale, et au sein du Parlement européen. Si cette institutionnalisation est notable, elle a pour contrepartie un faible accès octroyé aux syndicats aux institutions de décision intergouvernementale et judiciaire.

10Deux institutions sont centrales pour la politique sociale européenne, la direction générale (DG) des Affaires sociales et le Parlement européen. Bureaucratie permanente des politiques sociales, la DG Affaires sociales se compose de quatre directions : politique sociale, incluant les problèmes du travail et les questions générales (A), Emploi (B), Fonds social européen et de la Formation professionnelle (C) et Sécurité sociale et aide sociale (D). Ces divisions évoluent après la fusion avec la CECA en 1967 (Main-d’œuvre, Réemploi et réadaptation, Sécurité et action sociale, conditions de vie et de travail, incluant un bureau « droit du travail » [14]). Cette administration est, en termes de personnel, une division moyenne par rapport aux autres directions. Avec 51 cadres de catégorie A, presque tous masculins, 26 fonctionnaires de catégorie B et 40 de catégorie C, elle est moins bien dotée que la DG Concurrence (resp. 105, 50 et 72) et que celle de l’Agriculture (95, 56 et 43). Elle est néanmoins proche des autres directions sectorielles [15]. Au sein des cadres de catégorie A, on observe une grande stabilité du personnel, puisque certains sont présents dans les organigrammes de la Commission des années 1960 aux années 1980. Interlocuteurs habituels de cette administration, les parlementaires sont constitués en une commission sociale [16]. Créée dès l’époque de la CECA [17], elle compte 29 parlementaires à la création de la CEE. Sur la période 1953-1967, les députés de la commission sociale font en moyenne un peu moins de deux mandats au sein des assemblées parlementaires.

11Cependant, et cela constitue une des causes de la faiblesse du droit social européen, le monde syndical voit sa position dans les processus décisionnels et juridictionnels réduite par rapport à ce qui avait été le cas au sein de la CECA où les syndicats avaient acquis un rôle décisif. Les organisations syndicales sont certes (à leurs yeux : mal) représentées au sein du Comité économique et social [18], mais ne parviennent pas à faire accepter leur participation formelle à l’exécutif communautaire par la nomination d’un commissaire coopté par les syndicats, comme cela avait été le cas pour la Haute autorité de la CECA [19]. Surtout, l’intégration des partenaires sociaux aux discussions des conseils des ministres du Travail est rejetée avant qu’un compromis, à la fin des années 1960, leur y donne une place consultative marginale [20]. Au-delà de cette participation formelle incertaine, les syndicats de travailleurs se heurtent aux résistances des organisations d’employeurs, complète en matière de politique économique et forte en matière de politique sociale suivant un document de synthèse produit en 1967 [21].

12Dans le même ordre d’idées, la présence des préoccupations sociales au sein de la CJCE, pivot du pouvoir juridique transnational, n’est plus assurée. Les syndicats y perdent « leur » juge coopté. En dépit de l’opposition forte du Secrétariat syndical européen et des confédérations internationales, le juge coopté Petrus Serrarens est écarté de la Cour avant le terme de son mandat. Dirigeant de la Confédération internationale des syndicats chrétiens (1920-1952), Serrarens (1888-1953), siège à la Cour de Justice de la CECA depuis 1952, la Confédération internationale des syndicats libres ayant, elle, un représentant coopté, un commissaire, au sein de la Haute autorité. Ce juge est considéré par les syndicalistes comme le garant de la représentation au sein de la Cour d’une compétence dans le domaine social et économique :

13

« La Confédération internationale des Syndicats libres et la Confédération internationale des Syndicats chrétiens ont appris avec un très vif étonnement les modifications intervenues dans la composition de la Cour de Justice de la CECA, modifications dont le résultat a été l’élimination de cette Cour de Monsieur P. J. S. Serrarens.
Les deux Confédérations tiennent à rappeler aux six Gouvernements qui ont pris cette décision que la nomination de Monsieur Serrarens en 1952 était intervenue en vertu d’un accord entre les Gouvernements et les deux Confédérations, accord tendant à assurer la présence d’un Juge à compétence spécialisée dans le domaine social et économique, au sein de la Cour de la CECA. […] L’élimination de M. Serrarens de la Cour de Justice fait que, à l’heure actuelle, aucune personnalité du monde syndical ne fait partie des Hautes Instances de la CEE [22]. »

14Cette éviction a plusieurs raisons. Elle s’inscrit d’abord dans un mouvement de renforcement du capital juridique collectivement détenu par la Cour, Serrarens n’ayant pas de formation juridique initiale [23]. Ensuite, la légitimité de la présence syndicale est moins évidente pour les élites gouvernementales et administratives dans le cadre de la mise en place d’un marché commun généraliste que lorsqu’il s’agissait d’intervenir dans des bastions du syndicalisme industriel comme l’extraction de charbon et la production d’acier. Les syndicats internationaux y lisent d’ailleurs une modification des rapports de pouvoir au sein du gouvernement, tripartite, des organisations internationales.

15Après Serrarens, il faut attendre les années 1980 pour voir entrer à la Cour un spécialiste de droit social. Si l’on voit un fonctionnaire de cette Cour participer aux travaux de suivi de l’application des décisions de la CEE au Luxembourg et si la libre circulation des travailleurs donne lieu à des arrêts en matière de droit social, ses juges ne sont guère spécialistes de droit social, et aucun arrêt considéré comme « important » en la matière n’est prononcé avant 1976 (arrêt Defrenne c. Sabena) [24]. Plus loin, un doute persiste pendant longtemps sur l’existence d’une doctrine jurisprudentielle de la Cour en matière de droit social.

16Les juges de la CJCE ne font pas du droit social européen un objet de leurs écrits. S’il est vrai que, dès les années 1950, le contentieux en matière de droit social est important, essentiellement alimenté par les droits à la Sécurité sociale des travailleurs migrants, les écrits des juges en la matière le considèrent, au mieux, comme un problème lié aux « mouvements de main-d’œuvre » sans le traiter à part du droit de la concurrence. Pour les juges, à l’instar d’un président de la Cour Andreas Donner, « le premier objectif des traités est l’intégration économique [25] » et les questions « sociales » n’apparaissent donc pas centrales dans leur production doctrinale. Si Nicola Catalano consacre cinq pages de son Manuel de droit des Communautés européennes [26] à la politique sociale de la CEE (mais 100 pages à la concurrence), Pierre Pescatore la néglige dans son Droit de l’intégration, y compris lorsqu’il décrit les objectifs (douaniers, économiques et politiques) de l’intégration. Louis Delvaux ne fait pas autrement dans son manuel [27]. Écrits typiques du monde juridique, les mélanges, par exemple en l’honneur des juges Pierre Pescatore ou Otto Riese, ne mentionnent pas le droit social [28]. Fait exception, dans les textes que nous avons consultés, le juge Robert Lecourt qui, dans un manuel rédigé au moment de l’arrêt Defrenne, consacre quelques pages au droit social. Il y affirme que, par son action, « le juge dément discrètement mais péremptoirement le grief parfois adressé aux Communautés de se préoccuper uniquement de l’Europe des affaires. L’œuvre du juge atteste qu’il existe aussi une Europe sociale [29] ». Opposée à l’action offensive des juges dans d’autres domaines du droit européen, cette « discrétion » peut expliquer que les juristes ont longtemps noté l’absence de doctrine jurisprudentielle en matière de droit social. Dans les années 1980 et 1990 encore, la jurisprudence en matière de politique sociale continue à être considérée comme « limitée [30] », « parent pauvre parce que […] accessoire ou tributaire de l’économique [31] », et le droit social qui en découle comme « fragmentaire » et « dispersé [32] ».

17Les entrepreneurs de la politique sociale européenne sont donc extérieurs à l’institution judiciaire. Les archives de la direction générale des Affaires sociales n’indiquent d’ailleurs pas de stratégie particulière de la bureaucratie européenne à l’égard de la Cour. Si la force du droit européen est liée aux juges européens, le droit social européen doit donc se fabriquer dans ces premières années largement hors de cette Cour.

Les promoteurs des politiques sociales

18Ce sont des fonctionnaires de la DG Affaires sociales qui jouent le rôle d’entrepreneurs du droit social européen. L’organisation de la DG reprend des principes de division de l’action administrative nationaux. C’est ce que rappelle le directeur général José Neirinck (né en 1920, ancien fonctionnaire de l’administration sociale belge et directeur des Affaires sociales de 1963 à 1967) :

19

« La division de la DG V en 4 Directions [politique sociale, emploi, formation et sécurité sociale], chacune de celles-ci comprenant deux divisions, constituait un point de départ logique puisque chacune des Directions couvrait un secteur traditionnel des problèmes sociaux [33]. »

20Les politiques sociales communautaires sont mises en place par des personnalités associées aux politiques sociales nationales, administrateurs des systèmes de protection sociale, syndicalistes et juristes. Cela explique cette persistance des principes traditionnels de l’action publique. Le directeur général José Neirinck a ainsi été directeur de cabinet du ministre belge du Travail et de la Protection sociale puis directeur du service de Sécurité sociale, le haut fonctionnaire Jacques Ribas ou les deux commissaires Petrilli et Levi Sandri. Cela est d’ailleurs aussi vrai de nombreux députés anciens ministres du Travail ou des Assurances sociales (Rubinacci, Sabatini, Bersani, Troclet, Storch au niveau fédéral, Odenthal pour le Palatinat), du Logement (Jacqueline Thome-Patenotre en France), de la Santé (Graziosi, Santero en Italie) ou directeurs de caisses d’assurance ou d’administrations sociales (Odenthal, Rohde, Sacco, Storch, Pêtre).

21Incarnant la proximité de cet espace institutionnel avec le droit, les diplômés de cette discipline sont nombreux à peupler ces institutions. Commissaire en charge des affaires sociales de 1961 à 1970, Lionello Levi Sandri (1910-1991) est professeur de droit du travail à l’université de Rome. Au sein de la direction, sur les 44 fonctionnaires de catégorie A que nous avons recensés [34], on compte au moins 9 détenteurs d’un titre de docteur, essentiellement en droit. Ce constat vaut pour les plus hauts échelons de la hiérarchie (Jacobus van Dierendonck, Willi Dörr, directeurs, Leo Crijns, chef de la division Problèmes du travail ou Detlef Fehrs à l’emploi). Par ailleurs, un des quatre directeurs de la DG est énarque (Jacques Ribas, directeur de la Sécurité sociale) et un autre cadre, Jean Dedieu, a été administrateur civil au ministère du Travail et de la Protection sociale en France. De la même manière, on trouve au sein de la commission sociale du Parlement de nombreux spécialistes des questions juridiques : la part des juristes s’y élève à près de 36 % (n = 86) [35], parmi lesquels 19 docteurs en droit et six professeurs ou enseignants universitaires dans la discipline.

22Ces juristes sont soutenus par l’investissement des syndicalistes. Ces derniers représentent ainsi 28 % de l’effectif des parlementaires membres de la commission sociale (n = 86). Premier secrétaire général de la Fondation du travail qui est l’organisation scientifique créée des syndicats néerlandais en 1945 [36], Gerard Nederhorst (1907-1979), le président de la commission sociale de l’Assemblée commune puis du Parlement européen de 1952 à 1961, en est un exemple. Actifs dans les systèmes nationaux en matière de formation des normes sociales, ces syndicalistes sont également importants dans cet espace des politiques sociales européennes. Le Secrétariat européen des syndicats créé en 1957, même s’il juge que la situation d’ensemble défavorable aux travailleurs, indique avoir proposé et soutenu un certain nombre de nominations au sein des services de la Commission [37]. Certains cadres de la DG V ont, de fait, été permanents syndicaux. Le premier directeur général des Affaires sociales, Gustav de Muynck (1897-1986), était entré à la CECA sur la demande des syndicats [38]. Renzo Lomazzi, chef de division à la politique sociale, a été permanent de la Confédération italienne du travail, dont il dirige à partir de 1953, le bulletin d’études statistiques. Au sein de la Haute Autorité, la direction de la division Emploi, ainsi qu’un certain nombre de ses postes stratégiques, sont également occupés par d’anciens syndicalistes ce qui renforce le poids des syndicalistes lors de la fusion des exécutifs en 1967. Par ailleurs, certains cadres de l’administration sociale ont une connaissance professionnelle du monde syndical, comme Jacques Ribas, ancien conseiller du ministre du Travail ou Hubert Ferraton, juriste spécialiste des relations syndicales [39]. Il n’est dès lors pas étonnant que la DG V associe les syndicats internationaux à son travail dès les années 1950.

Des scènes transnationales de production des politiques sociales

23Ces professionnels de la politique sociale sont multipositionnés au sein d’un « espace de pouvoir transnational [40] », une nébuleuse transnationale de producteurs d’une politique sociale et de droits sociaux internationalisés. Cet espace transnational préexiste à la mise en place des institutions communautaires. Les associations internationales de politique sociale existent depuis le xix^e siècle, de même que leur effort pour « harmoniser » ces politiques [41]. Après 1945, l’une des trois grandes conférences thématiques organisées par le Mouvement européen est la Conférence sociale de Rome de juillet 1950. Au-delà de représentants d’organisations internationales [42], la conférence réunit des participants qui, des années 1950 aux années 1970, jouent un rôle dans l’ensemble de ce secteur social en construction au sein des institutions européennes. Les deux commissaires qui se succèdent à la charge du portefeuille social, Giuseppe Petrilli (président du Conseil italien du Mouvement européen [43]) et Levi Sandri [44], y sont présents. De même, président de la commission sociale du Parlement, Gerard Nederhorst appartient au comité d’organisation de cette conférence [45]. Les questions sociales y sont discutées sous de multiples angles (libre circulation de la main-d’œuvre, questions de propriété, privée ou collective, des moyens de production, réduction des inégalités, éducation). La résolution finale de la conférence fait de la Sécurité sociale la base du développement de la personnalité et appelle à un ensemble de fusions, de coopérations et de révisions en commun des politiques sociales. Il faudrait prendre en compte de multiples autres « rencontres internationales » où se construit la nébuleuse des promoteurs d’un droit social international. Ainsi, la fabrication de la Convention européenne pour la sécurité sociale des travailleurs migrants, organisée sous l’égide de l’OIT entre 1954 et 1958 [46], réunit des experts (le Français Jacques Doublet – par ailleurs expert gouvernemental au Conseil de l’Europe –, le Néerlandais A. Van de Ven) ou des fonctionnaires (Dedieu) mobilisés par la DG V dans les années 1960. Première convention multilatérale en la matière, cette convention est à la base des règlements de la CEE en la matière.

24Les spécialistes des politiques sociales européennes circulent donc entre les institutions internationales. Comme le rappelle Antonin Cohen, les institutions internationales se partagent une part importante de leur personnel politique [47]. À l’instar du commissaire Giuseppe Petrilli, vice-président de l’Assemblée consultative du Conseil de l’Europe, plus de 30 % des parlementaires de la commission sociale de 1958 (n = 86) ont occupé une fonction au sein d’une autre organisation internationale (Assemblée consultative du Conseil de l’Europe, assemblée de l’Union de l’Europe occidentale et/ou Organisation internationale du travail) ou ont appartenu à des internationales partisanes, syndicales (Confédération internationale des syndicats libres et Confédération internationale des syndicats chrétiens) ou associatives (Mouvement européen, Conseil européen de vigilance) avant ou au moment de leur entrée au Parlement.

Illustration 1

Aide-mémoire concernant Lionello Levi Sandri, documents de la Commission (30 janvier 1961). AHUE, CM2 1962 – 1162.

25Dans cet espace des organisations internationales, la plus prestigieuse d’entre elles en matière sociale, l’OIT, joue un rôle particulier [48]. En témoigne le cas du professeur de droit Léon-Éli Troclet, président de la commission sociale du Parlement à compter de 1963. Il s’agit d’un entrepreneur transnational du droit social européen de premier plan puisqu’il est l’auteur du premier traité scientifique dédié à la question [49]. Dès les années 1930, Troclet circule entre de multiples scènes de production d’un droit social international. Après avoir, comme ministre du Travail et de la Prévoyance, joué un rôle dans l’organisation de la Sécurité sociale belge, il multiplie les engagements internationaux : représentant belge à l’ONU, au Parlement européen (de 1961 à la fin des années 1960), il est aussi délégué à la Convention internationale du travail de 1945 à la fin des années 1960, membre du Conseil d’administration du Bureau international du travail (1945-1951) et préside ce Conseil de 1949 à 1951. Son activité se poursuit au sein de cette institution dans les années 1960.

26La participation à cet espace transnational est revendiquée dans les biographies d’institution (par exemple celles des parlementaires européens) et elle fait partie des critères de sélection des fonctionnaires ou commissaires, comme le montre cet aide-mémoire (illustration 1) destiné à appuyer la nomination de L. Levi Sandri à la Commission.

27Cet espace transnational au sein duquel s’inscrivent les institutions européennes produit des ressources mobilisées pour la construction d’un droit social. Le rôle de la Cour de Justice n’est pas à cette époque important, à l’inverse de ce qui est observé, en général, en matière de droit européen. L’échec des syndicats à imposer leur présence en son sein peut en être une des causes. C’est donc autour d’une Commission prédisposée par sa composition à faire usage de savoirs juridiques que les juristes sont mobilisés.

Les usages bureaucratiques de l’expertise : marquer les frontières du social de l’Europe

29Dans le cadre d’une entreprise administration en cours d’institutionnalisation, l’expertise a une dimension prospective : il s’agit de constituer un secteur d’action sociale dont les frontières sont à définir. À travers ces études, les services de la DG établissent et défendent le périmètre légitime de leur action dans l’incertitude de l’extension qu’il peut prendre. En 1961, à la suite d’un rapport sur l’organisation de la Commission, le directeur général, Neirinck, indique délibérément « pousser » cette activité, indépendamment de tout effet pratique en matière de recommandation ou de politique publique concrète :

30

« Lorsque l’on mentionne qu’au stade actuel “les tâches d’information jouent un plus grand rôle que les tâches d’action”, la constatation est exacte, mais elle résulte de la compétence sociale que le Traité reconnaît à la Commission. C’est donc délibérément que la Direction générale V a “poussé” ce genre d’activité malgré les risques connus de semblables orientations (dispersion, travaux gratuits, etc.). Il est d’ailleurs à remarquer que la Commission elle-même […] a encouragé et couvert ce genre d’activité [53]. »

31Même si elle peut générer des « travaux gratuits », l’expertise apparaît donc comme un moyen de découvrir des domaines où elle peut s’avérer utile à l’action de la DG, dans un contexte juridique que les fonctionnaires considèrent comme flou. Le directeur défend cette dispersion comme « nécessaire » car le Traité serait lui-même, en effet, « imprécis ». Il ajoute que l’« objectif lointain » de certaines études ne constitue pas une « raison de négligence » et que « c’est en cours d’expérience que se dégagent des diverses études celles d’entre elles qui peuvent le mieux aboutir à des conclusions pratiques (avis, recommandations) [54]. »

32Ces études permettent aux fonctionnaires de gagner en autorité sociale. Ces rapports permettent aux fonctionnaires de définir les domaines des politiques sociales. Elles leur donnent aussi une visibilité et leur confèrent un droit de parler. La compétence technique est une source de prestige au sein des organisations internationales. Ces études sont souvent mises à disposition et parfois publiées à plusieurs milliers d’exemplaires en particulier dans une série éditoriale de la DG V intitulée « Politique sociale [55] ». Elles sont ensuite mobilisées par exemple par des rapports parlementaires ou dans les débats du Conseil, et contribuent à créer un diagnostic partagé. Enfin, les fonctionnaires envisagent les relations au sein du Conseil de ministres sur le mode d’une interaction dans laquelle peut se créer une « ambiance », pour reprendre un terme employé, de confiance et de collaboration. Dans un épais dossier consacré aux positions de la Commission en matière de consultation des partenaires sociaux et d’étude, Lamberto Lambert, alors conseiller de Levi Sandri pour la DG V, explique ainsi l’intérêt du travail d’expertise :

33

« Il est possible qu’une certaine confiance s’établisse et que les gouvernements trouvent difficile de s’opposer systématiquement aux propositions de la Commission. Celle-ci pourrait d’autre part, à tout moment, démontrer sa volonté d’action et faire connaître les propositions faites [56]. »

34En écho aux manières de pensée expertes des Internationales technocratiques décrites par W. Kaiser et J. Schot [57], Lambert fait de la pression sociale une source d’autorité permettant d’imposer in fine le point de vue de l’administration.

La mobilisation des experts et le rôle du droit

35C’est autour de ces commandes administratives de rapport que s’organise la mobilisation de juristes extérieurs aux institutions européennes [58]. De manière générale, le recours à l’expertise consolide le réseau des promoteurs des politiques sociales internationales, ce que marque la récurrence des noms dans les dossiers et qui est évident lorsque la Direction finance les organismes européens de recherche nouvellement créés : organismes de recherche syndicaux [59], universitaires ou dépendant d’autres organisations internationales (Centre international de recherche sur la formation de l’OIT).

36La direction consacre des budgets conséquents tant au déplacement de ses agents (dans des congrès de sociologie, de médecine ou de droit [60]) qu’à l’organisation de réunions internationales [61], séminaires (5 en 1966, rassemblant 60 à 70 personnes [62]) ou conférences internationales, comme la conférence internationale sur le service social en 1959 ou celle sur la Sécurité sociale de 1962. Cette dernière se présente sous la forme d’états généraux de l’harmonisation des systèmes de protection sociale des Six. Si l’essentiel des participants sont des syndicalistes et des représentants des administrations sociales nationales et européennes, on compte parmi les invités 16 professeurs d’université, pour l’essentiel des spécialistes de droit du travail : le spécialiste de droit du travail et fondateur de la revue Droit social Jean-Jacques Dupeyroux, le juriste français de l’Université d’Aix-en-Provence, François Sellier, plusieurs juristes de l’Université de Louvain (Lagasse) ou de l’Université de Rome (Persiani, Santoro Passarelli, Emmanuelli).

37Les juristes et centres de recherche en droit occupent une place particulière dans le dispositif de mobilisation des experts. Une liste de la DG V recense plus de 50 études en cours ou achevées dans la période 1959-1965. Par contraste avec la période actuelle, on note une faible place accordée aux études économiques, alors que les études de réglementation sont, elles, très nombreuses puisqu’elles représentent plus du tiers des commandes (application des règlements, ratification des conventions OIT, études des législations nationales, rapport sur les clauses les plus novatrices en matière de législation sociale, négociations collectives européennes, etc.).

38Grâce à ces commandes, la Commission mobilise des réseaux de juristes communautaires. Le professeur belge Troclet, les juristes parisiens Berthold Goldman et Gérard Lyon-Caen du Centre universitaire d’études des Communautés européennes (CUECE) fondé en 1963 [63], le juriste belge et ancien ministre des Affaires sociales Albert Delpérée, « père fondateur » de la Sécurité sociale et spécialiste des politiques sociales aussi bien que Pierre Laroque, le professeur allemand Gerhard Schnorr, le Belge Paul Horion ou le Néerlandais Van de Ven, tous spécialistes du droit social, apparaissent parmi les juristes sollicités aux côtés de François Sellier par exemple [64]. Les enquêtes comparatives sur le droit social ou sur l’application des règlements européens sont ainsi l’occasion de mobiliser, de mettre en réseau et de soutenir financièrement, ces juristes qui, dans leurs institutions, portent une conception européenne du droit social. Ces juristes fabriquent un droit social européen caractéristique du système d’action décrit jusqu’ici : les experts mobilisés sont les promoteurs d’un droit européen marqué tant par l’incertitude sur ce que sera l’Europe sociale que par l’importance du rôle accordé aux syndicats dans l’avenir de ce droit.

Une entreprise de consécration par le droit

40Les membres des institutions consacrées aux Affaires sociales se lancent à la fin des années 1960 et au début des années 1970 dans un effort de codification de leur pratique. Les spécialistes des Affaires sociales travaillent à l’institutionnalisation d’un droit social européen, et se distinguent par leur activité tant de publication que d’enseignement universitaire. En 1971, un numéro spécial de la revue Droit social, revue liée à la nébuleuse réformatrice du droit social et tribune d’un droit supranational dès les années 1950 [67], est intitulé « L’Europe sociale 1971 [68] ». Fédérant juristes spécialistes du « droit social européen » (Gérard Lyon-Caen, Gerhard Schnorr), syndicalistes, hommes politiques et fonctionnaires de la DG V, ce numéro, dirigé par Jacques Ribas, utilise une expression, « Europe sociale », qui met en scène l’effort de construction institutionnelle entrepris depuis les années 1950. Dans son introduction, Jacques Ribas indique le sens de l’entreprise : il ne s’agit pas de recueillir des articles de « droit social comparé », mais bien de proposer de décliner des « problèmes communautaires actuels », et donc de s’intéresser aux questions et aux perspectives du droit social et des politiques sociales communautaires. Ce numéro d’une revue juridique vaut donc indicateur d’une étape dans l’institutionnalisation du « droit social européen », à côté de multiplication des cours et des manuels de droit social européen. Jacques Ribas est ainsi professeur extraordinaire de « droit social européen » à l’Université de Louvain de 1963 à 1973. Il organise en manuels juridiques les politiques que les fonctionnaires de la DG sont parvenus à faire reconnaître comme « sociales » dans le fonctionnement concret de l’administration [69]. Il n’est pas le seul, au sein de ces institutions, à publier des articles et des textes relatifs aux politiques sociales européennes : fonctionnaires de la DG V, experts universitaires de la DG V et commissaires sont, ainsi, très présents dans la bibliographie des ouvrages de Ribas.

41L’entreprise de production du droit social européen mobilise aussi un ensemble d’institutions universitaires. De l’Institut européen pour l’unification du droit du travail de Trieste fondé en 1961 et se dotant d’une section romaine en 1972, à l’Institut d’études européennes de Bruxelles ou au Centre universitaire d’études des Communautés européennes de la Sorbonne, au Centre international d’études et de recherches européennes crée en 1963 à Luxembourg et à l’Université de Louvain, nombreux sont les entrepreneurs d’un « droit social européen » à y occuper des fonctions, permanentes ou non, d’enseignants : à l’Université de Louvain [70] (Ribas, Delpérée, expert de la commission et ancien collaborateur de Troclet au ministère belge du Travail), au CEUCE de la Sorbonne (Gérard Lyon-Caen, Berthold Goldmann, Pierre-Henri Teitgen), à Luxembourg (Gérard Dehove), au Centre d’études européennes de Liège (Paul Horion) ou à l’ULB où officie Léon-Éli Troclet, professeur de « droit social international et de droit social européen », depuis sa création en 1963, à l’Institut d’Études européennes et auteur, cette même année, du premier précis de droit social européen. Ces juristes sont par ailleurs souvent membres de la Fédération internationale pour le droit européen (Dehove, Goldmann, Horion, Lyon-Caen, etc.), dont le rôle est important dans l’affirmation de la supériorité du droit européen sur le droit national [71]. En Italie, l’essentiel des juristes que nous avons rencontrés dans nos archives sont aussi membres fondateurs de l’Association italienne de droit du travail et de la protection sociale, dont l’un des objectifs est de promouvoir un droit social international [72].

Tableau 1

Des juristes du « droit social européen »

Professeurs Enseignants/Assistants Experts Dehove (Luxembourg), Delpérée (Louvain), Doublet (chaire de droit social, CNAM/Paris), Dupeyroux (Toulouse), Horion (Liège), Goldmann (Paris), Lapasse (Louvain), Lyon-Caen (Paris), Santoro Passarelli (Rome), Sellier (Aix) Cannella (Rome), Löy (Paris), Persani (Rome), Schnorr (Cologne), Vozzi (Rome) Parlementaires/Experts Teitgen (Paris), Troclet (Bruxelles) Fonctionnaires et commissaires Levi Sandri (Rome) Ribas (Louvain)

Des juristes du « droit social européen »

42Le travail de consécration universitaire bénéficie des réseaux noués au sein de l’espace transnational de l’Europe sociale. La pratique des « Mélanges » dédiés à un auteur que l’on veut célébrer, déjà notée pour les juges de la Cour de justice des Communautés européennes [73], n’est pas absente des pratiques des juristes sociaux. Les Mélanges offerts à Léon-Éli Troclet sur le droit social national et international (1967) mettent en évidence cette intrication des réseaux transnationaux dans la fabrication de ce droit européen. La liste des souscripteurs pour l’ouvrage marque l’intérêt des instances européennes pour ce juriste du droit social européen : les bibliothèques de trois institutions communautaires (CECA, CJCE, CEE), le Bureau international du travail, le Groupe socialiste au Parlement européen, le Centre international des syndicats libres (CISL), des institutions universitaires « européennes » et, à titre personnel, de nombreux députés, dirigeants et fonctionnaires de ces institutions. Pour se centrer sur les seules institutions européennes, des députés et anciens députés européens ont participé à la souscription de même que des membres de la Commission (L. Levi Sandri, Jean Rey, René Marjolin [74]) et des hauts fonctionnaires, en particulier au sein de la DG V (J. Neirinck) et du bureau de la Sécurité sociale (J. Ribas, Jean Hasse) et de la Main-d’œuvre (Lamberto Lambert) et de la Formation professionnelle (Edgar Winkler).

43De même, les juristes mettent en objet matériel ce qu’on n’appelle pas encore l’acquis communautaire. De 1965 à 1967, des rapports annuels sont ainsi produits sur l’application des dispositions sociales édictées par la CEE de manière à ce que la Commission soit informée « des problèmes […], des progrès et des difficultés éventuellement rencontrées ». Les experts de ce suivi sont des juristes reconnus pour deux d’entre eux, comme Hans Schneider de l’Université de Münster (un promoteur du caractère supranational du droit communautaire) et Paul Horion de Liège (expert très fréquemment sollicité). D’autres ne sont pas encore en poste à l’instar de l’assistante de Berthold Goldmann à la CUECE, Odette Loÿ, ou d’Ernesto Vozzi, assistant à l’université de Rome. Odette Loÿ rédigera de multiples traités de droit européen et sera rédactrice en chef du Juris-classeur de droit européen alors que Vozzi prépare une thèse sur les effets internes du droit européen. L’Institut européen de Leiden, fondé 1957 (et qui depuis 1963 publie la Common Market Law Review) est encore sollicité (et financé) comme institution dans ce cadre.

La « manuélisation » d’une prophétie juridique

44Le discours sur le droit social européen a un ton prophétique appuyé sur la force des mobilisations sociales qui sont censées le faire advenir. Bien sûr, le droit social européen revendique le caractère supranational qui constitue une revendication générale des juristes européens. Les écrits le construisent comme d’application directe. Ainsi, dans les Mélanges en l’honneur de Léon-Éli Troclet, Lionello Levi Sandri distingue le droit social européen, celui des Communautés, du droit social international. Pour ce faire, il a recours à la doctrine de l’effet direct, inscrivant donc le droit social européen dans la nouvelle architecture des normes que les juristes de la Commission établissent à cette époque [75]. « Les actes communautaires […] contribuent à constituer l’ordre interne [national] lui-même [76] », conclut-il.

45Cependant, les juristes n’interviennent pas seulement sur le droit « positif » : leurs écrits anticipent un droit communautaire à venir. Tout d’abord, leurs écrits peuvent porter sur des objets qui ne sont pas encore formalisés, en faisant des travaux de droit spéculatif. La boutade rapportée par G. Schnorr, juriste à l’Université de Cologne puis d’Innsbruck, en porte témoignage :

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« On a dit – avec quelque exagération – que [l]es études [sur les conventions collectives européennes commandées par la Commission à partir de 1960] ne servaient qu’à donner du travail à des professeurs d’université [77]. »

47Ensuite, ce droit social a pour particularité d’en appeler pour sa consécration à la force des syndicats. Tous les ouvrages sur la question consacrent de très longs passages au monde syndical et à la coïncidence qu’il y a entre l’émergence du droit social national et les mobilisations syndicales [78]. Troclet considère même que la construction de relations paritaires au niveau européen, bloquée par les syndicats d’employeurs, serait « inéluctable [79] ». Or, nous l’avons dit, la perte de l’accès à la Cour de Justice, les tensions entre organisations d’employeurs et de salariés ou l’absence de consultation des syndicats par le Conseil des ministres fait de cet appel aux syndicats un recours inefficace à cette période.

48C’est peut-être la raison pour laquelle le ton des manuels se fait prophétique. En 1963, Léon-Éli Troclet consacre l’essentiel de ses développements à la CEE et à la CECA et le justifie en notant que « le droit social international à l’échelle européenne semble appelé à un grand avenir en raison même de l’organisation de l’Europe qui cherche à se faire toujours plus cohérente en vertu d’une loi sociologique inéluctable [80] ». Gérard Lyon-Caen ouvre son cours de 4^e année de licence à la Sorbonne, au sein du Centre d’études européennes, par ces mots :

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« Déjà en 1890, Jean Jaurès disait que “lorsqu’une réforme (et il songeait à des réformes sociales) aura été étudiée dans tous les groupes de travailleurs de l’Europe, une même proposition pourra être déposée à la fois par les représentants ouvriers dans tous les pays d’Europe”. L’idée était donc admise, dès cette époque, d’une certaine forme d’unification du droit social, réalisable par le résultat d’un concert entre les représentants des partis ouvriers dans les différents États européens. C’était très largement une anticipation, presque une prophétie [81]. »

50L’Europe des Six sert d’objet central d’analyse d’un droit social international. Si le droit social que Gérard Lyon-Caen étudie est européen, c’est que « l’essentiel, écrit-il, ce sont les trois Communautés à Six qui bientôt n’en constitueront plus qu’une ; et, parmi elles, la plus importante, la CEE. Sans doute, il y a d’autres institutions européennes dont il sera question pour les comparer à celle du Marché commun, mais il est clair que c’est essentiellement les institutions sociales du Marché commun qui auront à nous retenir ici [82]. » La structure de l’ouvrage vise dès lors à montrer comment droit international et droit comparé s’articulent avec le droit communautaire, qui occupe le précis de la page 112 à la fin, page 450. Cette importance accordée au droit social « européen » a une signification militante. Gérard Lyon-Caen considère le droit social européen comme un devoir-être, indissociable de l’adhésion des « masses travailleuses » au projet européen :

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« Il apparaît très clairement, au surplus, que la construction progressive d’une Europe ne peut se faire que par une adhésion plus profonde des masses travailleuses – adhésion qui implique une véritable politique sociale européenne signifiant pour ces masses quelque chose de clair et de substantiel. Autrement dit, l’Europe doit, pour avoir l’appui populaire qui jusqu’à présent lui a fait défaut, faire une place plus importante à la politique sociale [83]. »

52Outre la question de la place du droit social dans la hiérarchie des matières juridiques nationales, l’une des raisons de l’échec de la prophétie – si l’on veut bien entendre par là le doute persistant sur l’existence d’une Europe sociale – est peut-être à chercher dans la faiblesse de la coalition constituée entre les « partenaires sociaux », les fonctionnaires européens et les juristes. Si l’importance des syndicats dans les revendications sociales au niveau national sert de matrice intellectuelle à l’action communautaire, les arrangements institutionnels européens accordent aux représentants européens de syndicats de salariés une place marginale. Cela est vrai, en particulier, au sein de la Cour de Justice, comme nous l’avons dit. Peut-être peut-on y voir une raison qui fait que cette Cour ne produit pas, à cette époque, de doctrine jurisprudentielle, de « solide base doctrinale » (pour reprendre les termes de Levi Sandri) en matière sociale. Issus de modèles d’action éprouvés au niveau national, des obstacles institutionnels s’opposent à la réalisation de la prophétie au niveau européen, rappelant que le discours juridique a un effet lorsque les conditions sociales de sa réalisation sont rassemblées.