1 L’acquisition d’avions de chasse permet de cerner les limites de l’« européanisation sans l’Union européenne » théorisée par Bastien Irondelle (2003). En effet, les dernières années se sont révélées décevantes pour les promoteurs d’une Europe de l’armement. Porté par le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne puis acheté par l’Autriche, l’Eurofighter avait porté les espoirs d’un marché européen unifié. Ces espoirs furent cependant douchés par le maintien de deux concurrents européens (le Gripen suédois et le Rafale français) et le succès du F-35 américain depuis les années 2000. Tandis que certains pays comme la Norvège, les Pays-Bas et le Danemark ont investi dans le programme, voire déjà acheté cet appareil américain, la France et la Suède ont fait l’acquisition de leurs avions de combat nationaux, respectivement le Rafale et le Gripen.

2 Malgré des différences de définition notables entre les approches dites « par le haut » (Ladrech, 1994 ; Caporaso, Green-Cowles et al., 2001 ; Radaelli, 2001) et celles « par le bas » (Palier, Surel et al., 2007), le concept d’européanisation est utile pour penser plus finement l’interdépendance entre les changements de politiques nationales dans le contexte de l’intégration européenne : l’Europe peut jouer de différentes manières, qu’il s’agisse d’intégration, de convergence ou simplement de prise en compte rhétorique de l’intégration pour expliquer les changements nationaux. Or, dans le cas qui nous préoccupe, on voit que les gouvernements continuent d’adopter des décisions strictement nationales sans coordination entre eux ou sans prise en compte du facteur européen. Contrairement aux lectures simplistes et souvent a posteriori en termes d’intérêts militaires et économiques des États, cette absence d’européanisation ne va pas de soi pour plusieurs raisons. Tout d’abord parce que les pays européens avaient organisé de manière précoce une coopération autour de l’Eurofighter – même si certains comme la France ne s’y rallieront finalement pas. Ainsi, si l’Eurofighter a pu constituer un mécanisme et/ou un résultat de l’européanisation entre certains États, il n’en demeure pas moins un épisode limité dans le temps et « l’espace » des besoins militaires, puisque d’autres avions étrangers ont depuis été acquis par ces mêmes gouvernements et que globalement, il n’est pas devenu la norme européenne. L’absence d’européanisation du secteur des avions de chasse est aussi surprenante en raison des coûts astronomiques de ces achats, qui constituent des pressions significatives à mutualiser les programmes nationaux, et ce de manière particulièrement forte dans les périodes de restrictions budgétaires, comme c’est le cas depuis les années 1990 et de manière plus marquée depuis la crise de 2008.

Tableau 1

Acquisitions d’avions de chasse en Europe

	Eurofighter	Gripen	Rafale	F-35
Allemagne	X
Autriche	X
Espagne	X
France			X
Hongrie		location
Italie	X			X
Pays Bas				X
République tchèque		location
Royaume-Uni	X			X
Suède		X

Acquisitions d’avions de chasse en Europe

3 Ces choix contrastés illustrent la fragmentation des politiques d’acquisition militaire en Europe. Nous analyserons cette fragmentation comme une limite de l’européanisation, à laquelle les logiques nationales et transatlantiques opposent une concurrence inhabituelle dans d’autres secteurs d’action publique. Pour comprendre les causes de l’absence d’européanisation des politiques d’acquisition d’avions de combat en Europe, nous comparerons les trois programmes développés depuis l’Eurofighter [2] et leurs succès dans différents pays européens : le JAS 39 Gripen de Saab, le Rafale de Dassault et le F-35 de Lockheed Martin. Développé dans les années 1980 et à l’achat dans les années 1990, le Gripen est un avion de quatrième génération non-furtif. Opérationnel depuis 2002, le Rafale français développé par Dassault est un avion dit de quatrième génération « + ». Enfin, le F-35 est un avion de cinquième génération, aux caractéristiques technologiques les plus avancées mais aussi les plus complexes, ces dernières ayant entraîné un retard important dans la production et la commercialisation de l’appareil – qui ne commence que très lentement à être livré aux nations participantes au projet.

4 Afin de comprendre les limites de l’européanisation sans l’UE, nous analyserons le rôle des facteurs industriels et stratégiques dans les choix des gouvernements en matière d’avions de combat. Plus précisément, nous montrerons comment l’existence d’une industrie nationale et les préférences politiques des élites stratégiques se combinent pour expliquer l’hétérogénéité des décisions nationales. Notre analyse suggère que, si tous les États européens font face à des pressions adaptatives liées au coût important et croissant des avions de combat, les élites stratégiques de certains pays sont portées soit vers une solution américaine (le plus souvent) soit vers une solution à bas prix alors qu’ailleurs, comme en France, des acteurs industriels s’opposent à leur propre marginalisation. Dans les deux cas, certains acteurs au sommet de l’État exercent un veto qui rend impensable l’achat d’un avion « européen ». Sur le plan industriel, on observe une capture de la décision par les entreprises nationales qui, soit indépendantes soit enrôlées par Lockheed Martin, réussissent à vendre leur produit à un prix qui échappe aux prévisions budgétaires initiales. Ainsi, l’européanisation est limitée par des facteurs tant industriels que stratégiques. La combinaison de ces deux facteurs explique que les décisions nationales ne s’inscrivent pas dans une dynamique d’européanisation, mais reflètent plutôt la superposition de logiques nationales, européennes et transatlantiques.

5 Après être revenus dans une première partie sur notre cadre analytique, nous retracerons les trajectoires de l’Eurofighter, du Rafale, du Gripen et enfin du F-35 JSF au sein des principaux pays qui les ont adoptés afin de comprendre les limites de l’européanisation dans l’acquisition d’armement.

Une européanisation sans l’Union européenne ?

6 Avant de nous pencher sur les limites de l’européanisation, il est utile de revenir brièvement sur les travaux, notamment ceux de Bastien Irondelle, qui ont tenté d’appliquer les théories de l’européanisation au cas de la défense.

Les espoirs déçus d’une européanisation par l’Eurofighter

16 L’Eurofighter Typhoon est un avion de chasse « européen » [5] et est souvent de ce fait considéré comme l’expression d’une phase d’européanisation (peut-être révolue) des politiques d’acquisition d’avions de combat. Européen tout d’abord parce qu’il est issu d’un programme de coopération entre plusieurs gouvernements européens. En effet, l’Allemagne, le Royaume-Uni, la France, l’Espagne et l’Italie s’entendent au tournant des années 1980 pour développer ensemble un projet d’avion de chasse commun. Le développement commence en 1983, et poursuit son chemin après le retrait de la France, jusqu’au début de la production en 1998 : l’avion européen est opérationnel depuis 2003. Outre la dimension gouvernementale, cet avion est également européen parce qu’il est le produit d’une coopération au niveau de diverses firmes des pays ayant participé au programme : dès 1986, sur un modèle alors très répandu pour ce genre de coopération, BAE Systems, Airbus et Alenia Aermacchi joignent leurs activités au sein d’une entité industrielle créée pour l’occasion, Eurofighter Jagdflugzeug GmbH. Cette mise en commun et organisation industrielle contenait en elle les promesses d’une politique industrielle proprement européenne (sans l’Union), tant la question des coûts commençait alors à peser sur la marge de manœuvre des gouvernements en matière d’autonomie d’approvisionnement : en effet, construire européen devait permettre à terme de combiner tout à la fois maintien de capacités militaires fortes et maintien d’une base industrielle de défense dans un contexte où les gouvernements nationaux ne pouvaient plus à eux seuls financer des avions de combat nationaux. En outre, l’européanisation que représentait l’Eurofighter devait potentiellement s’étendre au-delà des seuls gouvernements ayant participé au programme : le développement d’une option européenne, qui plus est à bas prix grâce à la mutualisation, devait séduire d’autres gouvernements.

17 Le conditionnel est ici de mise, puisque l’Eurofighter n’a pas jusqu’à présent rencontré un succès massif auprès des autres gouvernements européens. Seule l’Autriche a fait l’acquisition d’Eurofighter – pays d’exportation aux côtés d’Oman et de l’Arabie Saoudite. Comme les sections prochaines le montreront, de nombreux pays en Europe ont opté pour un autre avion de chasse, et c’est précisément ces choix qui montrent les limites de l’européanisation.

L’échec de « l’Europe à la française » : le Rafale

18 Les tentatives des différents présidents français pour promouvoir coûte que coûte (le prix de vente à l’exportation de l’avion dégringolant) le Rafale sont emblématiques de la position française dans cette guerre qui oppose le nouveau produit de l’avionneur Dassault à l’avion de chasse européen, l’Eurofighter, mais aussi par la suite à son concurrent américain le F-35 (Chambost, 2007). Au départ, dans les années 1970, la France avait pourtant bien failli s’engager à participer au programme européen aux côtés de l’Allemagne, du Royaume-Uni, de l’Italie et de l’Espagne : la mutualisation des coûts devait permettre un engagement budgétaire réduit. Cependant, le gouvernement socialiste décida en 1985 de se retirer des négociations portant sur le futur avion de combat européen (EFA) (Droit, 2010), qui allait donner l’Eurofighter : en 1988, le programme Rafale est lancé. La forte interpénétration entre la Délégation générale pour l’armement (DGA) et les industries françaises, en particulier Dassault et la Snecma, est selon certains observateurs la raison pour laquelle le projet de coopération échoua, les entreprises ayant réussi à faire refuser les termes de l’accord par le gouvernement français. La France s’engagea ainsi dans la voie de la production nationale.

19 Selon Marc DeVore et Moritz Weiss (2014), le gouvernement français avait en effet appelé de ses vœux la coopération pour des raisons aussi bien politiques que stratégiques. La hiérarchie militaire n’y était pas opposée. Mais une fois que les négociations concrètes commencèrent, le programme FEFA apparut comme une menace pour les industriels et la DGA, car elle entraînait un risque fort pour le motoriste français vis-à-vis de la firme britannique Rolls-Royce. Émile Blanc, directeur de la DGA qui devint par la suite directeur de la Snecma, monta au créneau pour empêcher cet accord de coopération. Comme l’affirment M. DeVore et M. Weiss, « le fait que les préférences des entreprises aient prévalu sur celles du gouvernement a relégué les jeux d’influence internationaux à un rôle mineur dans le processus d’acquisition de ces armes » (DeVore et Weiss, 2014, 521).

20 Malgré des critiques persistantes, notamment sur la pertinence opérationnelle de l’appareil, le coût très élevé du programme et l’absence de débouchés, le gouvernement n’est jamais revenu sur cette décision initiale. Suite à un rapport très critique de l’Assemblée nationale publié en 1988, le Premier ministre Michel Rocard estimait que le programme Rafale était dans un état de « sinistre avancé » (Cohen, 1989, 499). La Marine ainsi qu’une partie de la DGA critiquèrent d’ailleurs le choix en faveur d’une option nationale et affirmèrent leur préférence pour l’avion américain F-18. Cette suspicion sur la rentabilité du Rafale redevint importante à l’issue du développement de l’avion, à savoir au moment où le gouvernement procéda à l’achat final des Rafale. En effet, c’est en 1997, avec le retour au pouvoir du gouvernement socialiste, que le programme est à nouveau critiqué. La Cour des comptes se prononça alors en faveur de coupes budgétaires dans les programmes d’armement [6]. L’incertitude quant à l’achat effectif d’avions Rafale ne dura cependant qu’un an : à l’automne 1998, le ministre de la Défense Alain Richard annonça que le gouvernement s’engageait à acheter quarante-huit avions. Cette première commande inaugure le processus progressif d’acquisition des avions étalé sur les années suivantes.

21 Si la controverse politique sur l’opportunité même d’acheter le Rafale fut de courte durée, les coupes budgétaires ont néanmoins entraîné un report et une réduction des dépenses engagées dans le programme. Annoncée pour 1996, l’entrée en service opérationnel du Rafale fut repoussée à 2001. En 1992, le gouvernement annonça que contrairement à la cible initiale de 336, il ne ferait l’acquisition que de 294 avions. Quarante-huit ont été achetés en 1997, suivis par en 2004 et 69 en 2009. En 2008, le nombre d’avions prévus fut à nouveau réduit, à 286, et la date de livraison reportée de 2010 à 2025.

22 Si le Rafale n’est pas remis en question, son prix a toutefois fait l’objet de controverses – mais surtout d’usages politiques. En effet, de manière évidente, le Rafale est dépeint comme l’option nationale démontrant les capacités technologiques du pays : il est presque 100 % français, construit par Dassault, Safran pour le moteur, Thales pour l’électronique et près de 500 sous-traitants. De plus, contrairement au F-35 et à l’Eurofighter, le Rafale semble n’avoir pas souffert de dépassements de coûts exorbitants : s’il reste un avion très cher (à 75 millions d’euros l’unité, le plus cher après l’américain), le Rafale – et donc par-là, l’option nationale – semble légitimé parce que l’option coopérative avec l’Eurofighter s’est révélée a contrario plus onéreuse que prévue pour les pays participants. S’il est contenu, le prix du Rafale reflète également des liens États-industries forts incarnés dans les mécanismes de financement public du programme et de soutien aux exportations. En effet, le prix reflète en réalité une internalisation des coûts et des risques du développement de l’avion par l’État. Par exemple, le gouvernement s’est engagé à payer les coûts de développement futurs (en plus des plus de 40 milliards d’euros déjà dépensés en développement), en échange de la prise en charge par Dassault des surcoûts engendrés par la mise en place de la version « export » de l’avion. En outre, la légitimité économique de ce produit national dépend pour partie de son exportation : or là aussi, les enjeux de l’industrie se mêlent à ceux de l’État. Très rapidement, l’achat de 48 avions en 1997 n’a pas été justifié par les besoins de la Marine et de l’Armée de l’air, mais par la volonté de l’État de soutenir l’avion à l’exportation [7]. Depuis, les différents présidents se sont fait les représentants commerciaux du Rafale lors de nombreuses visites à l’étranger. Tout cela avec peu de succès, jusqu’aux contrats récents avec l’Egypte, le Qatar et peut-être avec l’Inde, contrairement au succès commercial de son prédécesseur, le Mirage [8]. Les raisons évoquées sont tant l’incompétence des services Exportation de Dassault que plus généralement le manque de compétitivité française et le déclin de son influence [9].

23 Ces échecs à l’exportation feront d’ailleurs dire à La Tribune que Dassault vend « ... à la France » [9], soulignant le caractère fermé des échanges entre l’État et l’industrie française (Moravcsik, 1993a, 137-143). Mais plus largement, cet échec est perçu en France comme l’échec d’une européanisation par la France ou encore, pour reprendre le titre d’un article de B. Irondelle (2008), d’une « Europe à la française » : oubliant que le Brésil a acheté européen en préférant le Gripen suédois à l’avion français, Les Échos titrent que l’échec commercial du Rafale est un « échec pour l’Europe » [10]. Ce thème renvoie évidemment à la thèse, déjà identifiée dans les travaux de B. Irondelle sur la Politique européenne de sécurité et de défense, d’une volonté des élites de construire l’Europe sur le modèle français, et ce malgré la diminution de leur influence. En creux, l’histoire du Rafale révèle surtout la présence de points de veto forts dans le champ politique français, ceux-ci ayant résisté aux tentatives d’européanisation dès la phase stratégique de l’acquisition (Faure, 2014). Elle illustre aussi la capture de la décision publique par des acteurs industriels qui ont réussi à maintenir l’option nationale malgré l’échec commercial attendu. Ces deux facteurs expliquent bien les limites de l’européanisation dans le contexte français.

« Pas seulement un champ de bataille » : le Gripen en Suède, en Suisse, en Tchéquie et en Hongrie

24 Développé par l’entreprise suédoise Saab dans les années 1980, le Gripen JAS 39 devint opérationnel en 1996. Il fut développé en coopération avec son client principal, l’Armée de l’air suédoise. Alors même que l’avion américain F-16 jouissait d’une bonne réputation, qu’il était très prisé des pays nordiques et qu’il fut considéré à un moment, la Suède se dota de son avion national : choix reflétant aussi bien des enjeux stratégiques, compte tenu de la neutralité militaire du pays, que des intérêts industriels nationaux, ceux de Saab. L’Armée de l’air suédoise était d’ailleurs déjà équipée d’appareils J35 Draken et J37 Viggen de ce même avionneur. Le gouvernement suédois commanda une première série de Gripen dans les années 1980, suivie par une seconde dans les années 1990. La dernière série fut commandée en 1997, et livrée dans les années 2000, pour un total de 204. Concernant la dimension budgétaire, il faut noter que le coût total de l’acquisition se révéla 10 % moins cher que ce qui avait été initialement budgété [12]. La Suède, tout comme la France, montre les limites de l’européanisation par l’existence de préférences stratégiques mais surtout industrielles pointant vers la solution nationale.

25 Le Gripen n’a pas séduit uniquement ses clients nationaux : la Hongrie, la République tchèque et la Suisse s’engagèrent à un moment donné en faveur de l’avion suédois. C’est lors de leur entrée dans l’OTAN que les deux républiques de l’Est de l’Europe évaluèrent leurs options pour remplacer leurs MiG de l’ère soviétique, entre avions américains (F-16 et F-18), européen (Eurofighter), français et suédois. Certaines rumeurs donnaient le F-16 gagnant. Pourtant, les deux gouvernements de l’Est de l’Europe choisissent finalement le Gripen pour des raisons économiques, en raison des offsets très généreux accordés par Saab, d’une valeur allant de 110 à 150 % du contrat, et du prix plus bas [13].

26 Ces cas n’invalident pas entièrement notre hypothèse sur l’importance des alliances et jeux d’influence internationaux. En effet, les experts militaires dans les deux pays avaient émis une préférence pour le F-16 américain. Les lignes directrices qu’ils ont posées ont continué à délimiter le pensable et le souhaitable en matière stratégique. Pour Prague et Budapest, l’enjeu était de répondre aux exigences de l’OTAN : Saab accepta donc de modifier le Gripen pour le rendre compatible avec les normes de l’Alliance atlantique, ce qui rendait l’acquisition cohérente d’un point de vue militaire. Le Gripen était par ailleurs à l’époque commercialisé par une coentreprise (joint venture) entre Saab et l’entreprise britannique BAE, dénommée BAE Saab Gripen International. Néanmoins, les intérêts économiques se révélèrent plus forts que les intérêts stratégiques : en Hongrie, le gouvernement Orban fut même suspecté d’avoir été corrompu par BAE. Alors que le ministère de la Défense avait décidé en faveur du F-16, le Premier ministre intervint en faveur de l’option suédoise, apparemment après avoir reçu des représentants de BAE [14]. Bien que cette histoire ne soit pas confirmée, la coentreprise commercialisant le Gripen a été dissoute à la suite d’allégations de corruption dans des cas de marché à l’exportation [15].

27 En tout cas, le rôle de la contrainte budgétaire est patent dans le résultat final. Devant les coûts importants de l’acquisition même du Gripen, les deux gouvernements optèrent chacun pour une solution moins onéreuse, à savoir la location d’avions plutôt que leur achat. Ils reçurent chacun en 2005-2006 14 avions loués par l’Agence suédoise d’exportation en matière de défense et de sécurité. En l’absence d’une industrie nationale forte, ces pays ont montré une préférence pour l’avion le moins cher qui respectait des impératifs stratégiques minimaux.

28 La Suisse, au contraire, n’a pas été contrainte par des enjeux budgétaires. Ses choix furent résolument façonnés par, dans un premier temps, sa culture stratégique de neutralité et, dans un deuxième temps, l’influence politique du mouvement anti-militariste. Afin de remplacer ses anciens F-5, le gouvernement lança une mise en concurrence en janvier 2008. Basé sur un plan d’acquisition souhaité de vingt-deux avions pour un budget de 2,2 milliards de francs suisses, le gouvernement évalua toutes les options. Une mise en concurrence fut ouverte à laquelle trois avionneurs européens, EADS, Saab et Dassault, participèrent, mais aucun vainqueur ne fut annoncé. L’évaluation des propositions et le choix devaient être réalisés par l’agence Armasuisse, en consultation avec le ministre de la Défense et le commandant de l’Armée de l’air. Ce processus fut cependant marqué par une controverse politique qui dura presque deux ans [16]. Le ministre de la Défense, Ueli Maurer, affirma que l’achat de vingt-deux avions allait coûter non pas 2,2 mais 5 milliards de francs suisses, certains lui prêtant l’intention de donner la priorité à d’autres besoins de défense [17]. Le gouvernement annonça à l’automne 2010 qu’en lieu et place de l’acquisition, il se contenterait pour des raisons financières de lancer un programme temporaire de remplacement de ses F-5 [18].

29 Cette décision de reporter la décision d’acquisition d’avions de combat provoqua une levée de boucliers : contre la décision du gouvernement, les deux chambres de l’Assemblée fédérale se prononcèrent en faveur d’un effort de modernisation militaire. À l’automne 2011, le Parlement suisse vota ainsi une augmentation substantielle du budget de défense. Le contrat fut ré-ouvert et le Gripen choisi en décembre 2011 : selon les termes du contrat, la Suisse devait acquérir 22 appareils pour 3,1 milliards de francs, avec des offsets industriels importants (100 % de la valeur du contrat, bénéficiant notamment à l’entreprise RUAG). Le chef de l’armée suisse, André Blattmann, se positionna clairement en faveur du Gripen, arguant du prix, cet avion étant le moins cher. Après une nouvelle offre émise par Dassault de 18 Rafale pour 2,7 milliards de francs suisses, le gouvernement réussit d’ailleurs à obtenir une réduction du prix de la part de Saab [19]. Eurofighter tenta en vain de proposer certaines offres plus avantageuses dans les mois qui suivirent. Le gouvernement s’engagea finalement en faveur du Gripen, qui fut inséré dans le paquet défense de 2012. Pourtant, aucun contrat n’était encore signé, et cette période de latence fut propice à un soulèvement d’opposants à cette acquisition.

30 En août 2012, la sous-commission Nouvel avion de combat (TTE) de la commission de la politique de sécurité du Conseil national rendit un rapport très critique sur l’acquisition du Gripen : en cause, la priorité – peut-être trop forte – donnée aux considérations de coûts sur les performances militaires de l’appareil [19]. Cette controverse fut alimentée par des critiques venant des deux bords de l’échiquier politique. À droite, le Gripen fut critiqué pour ses faiblesses opérationnelles sur la base d’un rapport de 2009 de l’Armée de l’air que le Groupe pour une armée crédible et intégrée avait laissé fuiter dans la presse : ce rapport classait l’avion suédois dernier s’agissant de ses performances militaires, plus faible que ses concurrents en matière de supériorité aérienne. À gauche, la critique était portée par le Groupe pour une Suisse sans armée, formé au début des années 1990 contre l’achat du F/A-18 et remobilisé à cette occasion. En tout état de cause, le choix très contesté en faveur du Gripen allait être remis en cause par les mécanismes institutionnels disponibles.

31 En août, la Commission parlementaire de la politique de sécurité approuva l’achat du Gripen et son financement par une majorité de 14 contre 9 ; le vote fut confirmé par le Conseil national un mois plus tard. Politiquement, ce vote opposait les libéraux, les conservateurs et les chrétiens-démocrates qui soutenaient l’acquisition, contre le parti socialiste et les Verts qui s’y opposèrent. Mais au cours des mois suivants, les chrétiens-démocrates perdirent de leur enthousiasme, préoccupés par des stratégies de lobbying illégal attribuées au gouvernement suédois. Une pétition de citoyens fut lancée et recueillit plus de 65000 signatures : organisé en mai 2014, un référendum populaire rejeta à 53 % des votes l’achat du Gripen. Si les suites à donner ne sont pas encore claires, le gouvernement n’est plus en mesure de procéder à cette acquisition.

32 L’avion suédois a donc trouvé une voie incertaine auprès des autorités nationales de différents pays européens. Dans tous les cas, son intérêt repose avant tout sur des considérations d’ordre industriel : alors que les caractéristiques technologiques n’ont pas constitué des arguments décisifs pour les décideurs nationaux, la question du prix de l’appareil mais surtout des offsets, voire des rétributions douteuses, fut déterminante. Dans le cas de la Suisse, toutefois, il est à noter que ce pays neutre n’a pas considéré le F-35 américain, et a dans un premier temps choisi l’appareil d’un pays neutre conforme à sa posture stratégique. S’il nous est permis de jouer avec un autre titre de B. Irondelle, la valeur du Gripen ne se mesure « pas seulement sur le champ de bataille » où les impératifs stratégiques l’emportent dans la décision (Irondelle et al., 2012). L’argument budgétaire a quant à lui un effet ambigu : son prix très attractif a attiré des clients, mais il a finalement constitué un argument négatif, soit qu’il poussait les pays à continuer sur la voie la moins onéreuse (la location), soit qu’il représentait la faiblesse militaire de l’appareil. En tous les cas, le Gripen demeure le vecteur d’une européanisation plus que limitée, puisqu’à l’heure de l’écriture de ce texte, il n’est véritablement « acheté » que par les autorités suédoises.

La « politique des bases militaires américaines à l’étranger » : le cas du F-35

33 Le programme F-35 ou Joint Strike Fighter (JSF) fut lancé au milieu des années 1990 par les autorités américaines. Résultant de la fusion de deux projets au sein des armées, le JSF existe en trois versions [21]. Son caractère multirôle est important car il explique que cet avion américain ait pu concourir pour des appels d’offres étrangers aux exigences très différentes. De même, il explique que certains pays comme le Royaume-Uni et l’Italie aient acquis l’Eurofighter et le F-35, ces avions ayant des fonctions différentes. En outre, ce programme a également pour caractéristique d’être mené par les États-Unis tout en reposant sur une série de partenariats avec des États étrangers pour le financement de son développement [22]. En effet, le Royaume-Uni s’engagea à financer ce programme dès 1995, bientôt suivi par le Canada et huit autres nations alliées des États-Unis. Comme l’affirme Hélène Masson, « la décision prise par certains d’entre eux d’apporter une contribution financière et industrielle au programme américain d’avion de combat, Joint Strike Fighter (JSF), semble sonner le glas de toutes nouvelles coopérations européennes majeures » (Masson, 2004, 10).

34 En effet, le F35 aurait pu représenter une forme d’européanisation « hors les murs », par la voie américaine. A priori, le succès de l’avion américain auprès de plusieurs autorités nationales en Europe peut ainsi s’interpréter comme un facteur de convergence ou d’harmonisation des politiques nationales, mais sur un modèle américain ou otanien. L’européanisation ne passerait donc plus ici par un produit strictement « européen »- qui ne serait ni lancé ni dirigé par un État européen, mais auquel une majorité de pays européens participerait.

35 Jusqu’à maintenant, ça n’a pas été le cas. Décider de participer à ce programme n’engageait pas définitivement les gouvernements à acheter au bout du compte le JSF. En effet, de nombreux gouvernements ont tenu à dissocier formellement le processus de financement du F-35 et celui de remplacement de leurs avions de combat : en d’autres termes, il reste possible de financer le F-35 mais de lui préférer un concurrent lors des appels d’offres. Au total, on compte six pays européens (incluant la Turquie) qui ont décidé de participer activement au programme américain. Compte tenu de la dissociation entre participation au programme et achat effectif de l’avion, on observe des variations quant aux décisions finales d’acquisition, que résume le tableau ci-dessous. En général, on observe que les marchés finaux seront nettement en deçà des prévisions.

Tableau 2

Participations européennes dans le développement du JSF

Pays européens participants au JSF [*]	Engagement dans le SDD [**]	Cibles d’achat initialement prévues dans le PSFD [***]
Royaume-Uni	17 Jan 2001, $2 milliards	138
Danemark	28 mai 2002, $125 millions	48
Turquie	11 juin 2002, $175 millions	100
Pays-Bas	17 juin 2002, $800 millions	85
Norvège	20 juin 2002, $125 millions	48
Italie	24 juin 2002, $1 milliard	131

[*] Les nuances de gris distinguent les trois niveaux de participation, créant trois statuts de participants dont les droits vont croissants avec l’engagement financier : le gris foncé correspond au statut 1, le gris clair au statut 2, et le blanc au statut 3.

[**] SSD signifie System Development and Demonstration. Les données ont été recueillies sur le site du JSF : http://www.jsf.mil/program/prog_intl.htm, consulté le 22 août 2014. Ces chiffres varient selon les différentes sources et selon la période de recueil pendant la phase SDD.

[***] PSFD signifie Production, Sustainment and Follow-on Development. Les données sont issues du Memorandum of Understanding concernant le PSFD du JSF, signé le 7 février 2007, et de ses mises à jour de 2009 et 2010, téléchargeables à : http://www.jsf.mil/downloads/ down_documentation.htm, consulté le 22 août 2014.

Participations européennes dans le développement du JSF

36 Nous nous pencherons ici plus spécifiquement sur deux cas contrastés de pays participant au F-35 : le Royaume-Uni et le Danemark montrent tous deux des trajectoires sensiblement différentes. Si les deux pays, fortement atlantistes, ont choisi le F-35 pour des raisons stratégiques, la contrainte budgétaire a remis en cause au Danemark l’adoption de l’avion américain. Ces deux pays nous permettent donc de montrer que les limites de l’européanisation sont différentes au sein même d’un groupe ayant adopté (ou presque adopté) un avion étranger.

37 Le Royaume-Uni a montré très rapidement un intérêt pour une coopération avec son partenaire américain sur les avions de combat et plus spécifiquement sur la furtivité. Le gouvernement britannique s’engagea le premier dans la phase de démonstration du concept de 1996 à 2001 à la suite de son engagement sur un des projets initiaux fusionnés au sein du JSF. Ceci explique l’implication précoce du Royaume-Uni et son degré important de participation financière qui fait de lui le seul partenaire de niveau 1 au sein du programme. Le ministère de la Défense britannique annonça en 2002 qu’il ferait l’acquisition de F-35B pour remplacer la flotte de Harriers de l’Armée de l’air et de la Royal Navy. Le nombre d’avions envisagé dans le Memorandum of understanding (MoU) [23] signé entre les États-Unis et le Royaume-Uni est de 138 : ce chiffre doit être révisé ou réaffirmé en 2015.

38 Le ministère justifia ce choix tant par les caractéristiques technologiques exceptionnelles de l’avion que par le fait qu’il représente un renforcement des liens transatlantiques : « Le JSF ne fera pas que simplement remplacer le Harrier, il donnera au Royaume-Uni un avion qui pourra décoller d’un porte-avion et procurera l’agilité d’un chasseur léger combinée à la force d’un bombardier. Pour le dire simplement, il s’agira du meilleur avion de ce type dans le monde. [...] Le JSF jouera un rôle crucial dans le maintien de notre partenariat transatlantique, la continuation de l’interopérabilité au sein de l’OTAN et de l’amélioration des capacités militaires de l’Europe [23]. »

39 Si les préférences de l’élite stratégique sont évidentes, la dimension industrielle montre des tensions plus fortes tant entre les États-Unis et le Royaume-Uni qu’au niveau interne britannique. Tout d’abord, le programme fut l’occasion pour les partenaires européens de critiquer les pratiques protectionnistes américaines au sein de la coopération : en cause, l’augmentation des prix, la mauvaise intégration des industries britanniques, ou encore l’accès restreint à la technologie, qui met en péril l’autonomie des gouvernements européens dans le futur (réparations et maintenance), rendant donc les États partiellement dépendants de leur partenaire pour l’usage opérationnel des avions. Ces critiques passent par les industriels, BAE en tête, mais aussi par les échelons politiques les plus élevés [25]. Elles n’ont pourtant pas été interprétées comme des menaces réalistes de quitter le programme, mais plutôt comme des leviers d’influence pour assurer une plus grande participation des industries britanniques au projet (Asti, 2005,103) : les intérêts industriels et économiques (emplois) n’ont pas remis en cause les grandes orientations stratégiques du Royaume-Uni mais ont influencé la manière dont le gouvernement entendait poursuivre la coopération. Si les positions du gouvernement sont encore exprimées par le ministère de la défense, le ministère du commerce et de l’industrie (Department of Trade and Industry, DTI) joue également un rôle important dans le façonnement « transatlantique » des intérêts industriels britanniques. Enfin, au niveau interne, le F-35 fut l’objet de controverses portant sur le choix de la version à acquérir. Alors que le gouvernement travailliste s’était engagé sur la voie de la version B à décollage court, la Strategic Defence and Security Review de 2010 annonça au contraire l’acquisition de la version C : ce choix fut très critiqué en raison des délais et surcoûts qu’il entraînait, d’autant plus que l’augmentation subséquente des prix avait pour conséquence de diminuer le nombre final d’avions que le Royaume-Uni pourrait acheter. Devant la critique, le gouvernement Cameron annonça en mai 2012 un retour au choix initial.

40 En tout état de cause, pour le Royaume-Uni, le choix du F-35 ne se posait guère, ni en termes stratégiques (un intérêt soutenu pour la coopération transatlantique et certaines capacités technologiques militaires) ni en termes industriels (avec la participation des entreprises britanniques). Le F-35 s’imposait comme un choix évident pour les gouvernements successifs. Il est intéressant de noter que le F-35 n’est alors pas « opposé » à une solution européenne : parce que le Royaume-Uni participe également à l’Eurofighter, et parce que le F-35 est présenté comme l’avenir des forces transatlantiques, et donc a fortiori, européennes.

41 S’il rencontre donc un succès considérable auprès des autorités nationales, le F-35 connaît également certaines difficultés : tandis que certains pays comme le Pays-Bas ont largement réduit la cible d’achat, d’autres sont allés jusqu’à suspendre, voire remettre en cause leur décision en faveur du F-35. C’est le cas du Danemark, ce partenaire initial ayant décidé de suspendre sa décision. Le gouvernement danois s’engage en effet dans le programme américain en septembre 1997, et devient un partenaire de rang 3 en 2002 : à cette date, le MoU signé entre les États-Unis et le Danemark indique que le gouvernement danois prévoit d’acheter 48 avions, cible confirmée par un autre MoU en 2007.

42 Cette inclination en faveur du F-35 s’explique de manière aisée par les préférences des élites stratégiques. Tout d’abord, par une dépendance au sentier militaire et technologique, puisque le Danemark avait été un des partenaires des États-Unis pour le F-16, avion qui avait été marqué par un réel succès économique et militaire. Cet argument de la continuité avec le F-16 est mis en avant tant par les élites militaires que les industries de défense qui soutiennent très rapidement l’engagement financier danois dans le programme (Masson, 2004, 63-64). Les considérations stratégiques telles que les besoins militaires et l’importance de la relation transatlantique ont d’ailleurs été utilisées à plusieurs reprises comme un critère majeur de la décision, comme par exemple dans l’accord de défense 2009 pour évaluer les avions en compétition, ou dans le mémorandum du ministère de la Défense de février 2010 [26] (Ringsmose, 2012, 105).

43 Mais cette cohérence stratégique n’éclaire pas tout le processus, qui montre l’importance des considérations budgétaires : ces dernières sont en effet à l’origine de la suspension du choix danois. En effet, le Danemark a organisé de manière distincte son engagement dans le programme JSF et le processus de remplacement de ses avions F-16. Ainsi, parallèlement à la signature des MoU sur le JSF, le gouvernement organise un appel d’offres pour le remplacement de ses avions vieillissants à partir de l’été 2005. Très rapidement, Dassault, suivi en 2007 par Eurofighter, refusent de présenter une proposition, arguant du fait que l’appel d’offres était biaisé en faveur du F-35. Restaient donc en lice Lockheed Martin pour le F-35, mais également Saab et Boeing, concurrents de dernière minute avec le F-18 Super-Hornet. Cette mise en concurrence dura toute l’année 2008 mais ne déboucha pas sur l’annonce d’un vainqueur. En juin 2009, les partis s’accordent sur un nouvel Accord de défense (2010-2014) : le parlement ne donne pas d’indication quant à l’avion choisi mais annonce une réduction de la cible d’achat, de 48 à 30 avions. De plus, en raison de la crise financière, le ministère de la Défense annonce que le choix ne se fera que quatre ans plus tard, la durée de vie des anciens F-16 pouvant être un peu rallongée : la crise et les difficultés budgétaires sont utilisées par le ministère des finances comme argument pour retarder toute décision en la matière (Ringsmose, 2012, 98).

44 La question fut cependant remise à l’agenda politique en 2013, avec l’organisation d’une mise en concurrence en 2014. Les arguments du gouvernement, ministère de la Défense inclus, mettent avant tout en avant la dimension industrielle et non l’allégeance stratégique aux États-Unis comme critère primordial de choix. Ont participé à l’appel d’offres Lockheed Martin, Boeing et Eurofighter. Si aucune prédiction ne peut être faite quant à l’issue de la mise en concurrence, le cas danois met en évidence l’importance des facteurs industriels (notamment de l’emploi) dans les décisions publiques, ces considérations ouvrant le processus d’élaboration des politiques à d’autres acteurs que les seules élites stratégiques.

45 L’impact du F-35 sur les politiques européennes d’armement en matière d’avions de combat est donc celui d’une paradoxale harmonisation « hors les murs » : la préférence de nombreux gouvernements en faveur de l’avion de combat américain constitue le facteur de convergence le plus fort actuellement. Dès 2004, Hélène Masson parlait de la stratégie de « market dominance » (Masson, 2004, 117), par laquelle l’engagement des pays européens dans le JSF entrainerait probablement une impossibilité d’observer une convergence des politiques sur un avion européen dans le futur : le modèle économique de la coopération au sein du programme JSF, organisé autour de participations financières substantielles en échange d’une participation industrielle (même si le langage du « juste retour » a été banni), a permis de réduire les possibilités de choix des gouvernements par la suite et de rallier les industriels nationaux à ce projet, désireux de profiter du partage du workshare (même inégal) avec leurs concurrentes américaines. D’une certaine manière, le programme F-35 participe bien à la « politique de bases militaires américaines à l’étranger » (Irondelle, 2011) qui, perpétuant l’influence des États-Unis sur les choix stratégiques, mais aussi économiques des États européens, limite de manière significative les pressions d’européanisation dans l’industrie de la défense.

Conclusion

46 Nous avons montré dans cette contribution qu’analyser et comprendre les limites de l’« européanisation sans l’UE » dans l’acquisition nationale d’avions de combat nécessite de porter le regard sur deux variables. Conformément aux théories issues de l’économie politique, on observe que les États détenant une industrie nationale de défense forte achètent leur propre appareil, mettant en avant l’autonomie décisionnelle que cette acquisition leur confère. C’est ici le cas effectivement de la France et de la Suède. Cette contrainte étant levée dans la plupart des États européens, on y voit dominer les préférences politiques des élites stratégiques : détentrices d’un droit informel de veto sur la décision d’engager leur pays dans un programme, ces élites stratégiques prennent en compte prioritairement les enjeux d’alliances militaires. Ces préférences stratégiques, bien expliquées par la théorie des relations internationales, sont en outre marquées par la continuité et la prévisibilité – ou en d’autres termes par une dépendance au sentier – en raison du poids des engagements passés ou de l’accoutumance à certains types d’équipements par les forces armées qui rechignent à changer. Les pays les plus attachés à l’alliance militaire dominante – ici l’OTAN et plus généralement le lien transatlantique avec les États-Unis – vont s’engager, si leurs ressources financières le permettent, dans la coopération avec leur partenaire américain. Les pays les moins concernés ou les plus limités financièrement optent pour le Gripen. Ces options ne sont pas nécessairement exclusives : certains pays ayant les ressources nécessaires ont pu acquérir tout à la fois des avions européens et américains, comme l’Italie et le Royaume-Uni. Si l’Eurofighter a pu être un facteur d’européanisation dans le secteur, les développements plus récents montrent bien que l’Europe ne joue pas un rôle significatif dans la phase stratégique devant l’existence d’options nationales ; de plus, elle joue un rôle ambigu, car la référence à des considérations européennes de sécurité peut justifier de choisir l’avion américain.

47 Ayant illustré l’importance des facteurs industriels et stratégiques, notre étude a aussi montré que la période entourant l’achat effectif d’un certain nombre d’avions redéfinit les préférences gouvernementales par l’inclusion d’autres acteurs portant d’autres enjeux d’action publique tels que le poids des emplois sécurisés, les transferts de technologies ou encore l’opportunité même de procéder à de tels achats en période de crise budgétaire. En d’autres termes, c’est le moment qui remet au-devant de la scène tant la politique bureaucratique (conflits et négociations entre ministères, entreprises, gouvernements) que la politique tout court, avec des conflits plus visibles entre gouvernements, des controverses portées par des partis, organisations de la société civile ou encore des médias. Cette phase permet d’aller au-delà des considérations parfois théoriques ou postulées quant aux préférences stratégiques pour analyser dans les faits les choix finaux d’acquisition.

48 Si B. Irondelle avait montré le poids des phénomènes de socialisation et d’apprentissage comme mécanisme de l’européanisation aux côtés des pressions indirectes et des médiations institutionnelles, c’est ce dernier facteur qui semble ici déterminant pour comprendre au contraire les limites de cette européanisation sans l’Union européenne. La « capture technocratique » de la politique d’acquisition des avions de combat, et plus généralement les structures institutionnelles tenant tant à l’expression des préférences stratégiques qu’aux négociations menant à la décision finale d’achat, expliquent la faiblesse de l’européanisation dans ce secteur. En France et en Suède, des points de veto s’appuient sur une industrie nationale encore trop puissante pour se prêter au jeu de la coopération. Ailleurs, dans un contexte international où les États-Unis continuent de jouer un rôle dominant, les élites stratégiques de plusieurs pays européens sont convaincues à l’avance de la supériorité d’un modèle américain. Au cours de la dernière décennie, ces facteurs ont souvent mis en échec l’évidente nécessité d’une collaboration européenne en matière d’armement.