Introduction [1]

1En guère plus de cinq ans, l’Espagne a vu passer son taux de chômage d’environ 8% (au moment de la « bulle immobilière ») à plus de 25%, avec près de six millions de chômeurs (données INE). Depuis le début de l’éclatement de la bulle immobilière en 2008, trois millions et demi d’emplois ont été perdus. On estime que deux millions de foyers se trouvent désormais sans aucune source de revenus. Les inégalités entre hauts et bas revenus ont crû d’environ 30%. Qui plus est, les indices de pauvreté et d’exclusion sociale ont connu une augmentation sans précédent, avec une incidence en particulier sur les jeunes, les femmes et les immigrés. Le taux de sans-emploi parmi les jeunes de moins de 34 ans et les immigrés extracommunautaires dépasse les 50 %. À ces données il faut rajouter une forte dégradation des comptes publics : en quelques d’années, on est passé d’une situation proche de l’excédent à des chiffres de déficit public prévus en octobre 2013 comme étant susceptibles d’atteindre pratiquement 100% du PIB pour 2014. L’addition des dettes publique et privée a atteint un niveau insoutenable, représentant un lourd fardeau obérant les possibilités de redressement économique. Et, dans ce contexte, le niveau de crédibilité des politiques et des institutions démocratiques a chuté de façon spectaculaire. Pour ne s’en tenir qu’à un seul exemple, le soutien des électeurs aux deux grands partis sur le plan national, le Parti Populaire (PP) et le Parti Socialiste Ouvrier Espagnol (PSOE), était parvenu à dépasser plus de 80% du total des suffrages lors des élections générales en 2008. Aujourd’hui, les enquêtes électorales estiment que, à tous les deux, ils ne parviendraient pas à atteindre les 50%.

2La crise a frappé avec une particulière dureté l’économie, la société et le système politique espagnol, de manière semblable à ce qui s’est produit dans le reste des pays du sud de l’Europe. Et, néanmoins, cette situation en Espagne revêt des caractères spécifiques, en rapport avec certaines particularités de son système politique et institutionnel. L’une des plus importantes résulte de la configuration décentralisée des grandes politiques qui donnent corps à l’État-Providence. Le processus de décentralisation politique et administrative amorcé en Espagne avec la transition démocratique à la fin des années 70 s’est distingué par une durée et une intensité inédites dans l’histoire du pays. On a transformé un État au départ unitaire en l’un des plus décentralisés d’Europe. En guère plus de trente ans, les dix-sept Communautés Autonomes (CCAA) ont surgi du néant pour gérer à elles seules plus du tiers de la dépense publique de l’État. Les municipalités espagnoles, d’un nombre supérieur à huit mille, ont eu une moindre importance dans ce grand processus de décentralisation, étant donné qu’elles ont vu leur niveau de responsabilité dans la gestion de la dépense publique, entre 1980 et 2012, grimper à peine de 12% à 15%. Cependant, il est indéniable qu’entre Communautés Autonomes et municipalités on assure la majeure partie de la sécurité sociale des citoyens, en laissant l’administration centrale de l’État deux problèmes importants : l’allocation chômage et les retraites.

3Dans cet article nous souhaitons offrir un panorama complet d’un processus en train de transformer de haut en bas le pays, tant et si bien que le concept même de « crise » peut s’avérer insuffisant pour décrire l’ampleur des mutations que nous sommes en train de traverser. Plus que d’une crise conjoncturelle dont nous pourrions espérer « sortir » dans un délai plus ou moins court, l’Espagne traverse aujourd’hui un authentique changement d’époque dans laquelle se mêlent des éléments de transformation antérieurs à la crise et d’autres étroitement imbriqués dans celle-ci. Sur cette évolution, nous ne pouvons apporter rien de plus que des éléments d’analyse partiels permettant de parachever un tableau de changements complexes nimbé de nombreuses incertitudes. Pour ce faire, nous avons choisi ici de nous concentrer sur l’analyse de deux niveaux institutionnels, celui des CCAA d’une part, et celui des gouvernements locaux d’autre part (en particulier, les grandes villes), les deux s’étant vus confier un rôle important dans la mise en œuvre de l’État-providence grâce au processus de décentralisation. Cette analyse nous permettra d’offrir quelques éléments interprétatifs de la crise des institutions et des politiques ordinairement conduites en Espagne, crise qui a provoqué une forte érosion de la légitimité des institutions représentatives et, en conséquence, l’éclosion de nouveaux mouvements sociaux réclamant une profonde régénération démocratique.

4Étant donné le poids des Communautés Autonomes espagnoles dans les politiques sociales, il n’est pas surprenant que le débat qui relie décentralisation et égalité ait été très présent sur la scène politique espagnole. En effet, en Europe comme dans d’autres parties du monde, la discussion sur le rapport entre décentralisation et équité s’est poursuivie en redoublant d’intensité. Bien que la décentralisation, comme nous l’avons déjà exposé, a plutôt tendance à être interprétée comme un processus pouvant aider à améliorer la qualité et la capacité de réponse des politiques sociales aux yeux de certains, à l’inverse, elle peut mettre en danger l’équité en raison des dynamiques différenciées et génératrices de nouvelles inégalités dont elle serait porteuse. Tout cela s’inscrit dans un mouvement de réexamen des politiques sociales elles-mêmes, sur leurs limites et leurs inadéquations par rapport aux nouvelles réalités productives, sociales et familiales. La tension entre la citoyenneté sociale (social citizenship) et les formules fédérales ou décentralisées du pouvoir n’est pas quelque chose de neuf. La perspective d’une citoyenneté garantissant un statut égal à tous les membres d’une communauté et un accès aux services et prestations sociales aux mêmes conditions sur la totalité du territoire (Marshall, 1950) peut entrer en conflit avec la capacité d’autogouvernement qu’implique un véritable processus de décentralisation politique (Banting, 2006). Le problème réside dans le fait de savoir comment contrebalancer équité et disparité (Watts, 1999) et comment le faire en une période de crise fiscale au cours de laquelle on doute de la nécessité de poursuivre le maintien des mécanismes classiques de redistribution et de solidarité interterritoriales.

5Dans l’État espagnol actuel, après plus de trente années de mouvement décentralisateur, nous sommes totalement plongés dans ce débat. Dans une période au cours de laquelle, dans toute l’Union Européenne, prévalent les questions de l’équilibre budgétaire et de l’austérité dans les dépenses publiques, les propensions à une recentralisation sont manifestes, s’appuyant à partir de courants intellectuels éminents sur le fait que la centralisation dans la prise de décision favoriserait un meilleur contrôle de la dépense publique. Allant dans le même sens, on observe en Espagne, dans ces derniers mois de 2013, une tendance à utiliser la situation de crise pour « rediriger » le processus décentralisateur, soit en utilisant la législation sur l’équilibre budgétaire pour intervenir de facto dans les CCAA, soit en présentant des projets de loi qui prétendent redessiner la carte municipale (loi portant réforme des bases du régime local, approuvée par le Congrès des Députés en octobre 2013), soit en renforçant les députations provinciales dont l’opacité et le déficit d’accountability à l’égard des citoyens est évident, s’agissant d’une institution de second ordre, non directement élue par les citoyens, ni même tenue de leur rendre des comptes. Toute cette évolution, évidemment, suscite de fortes résistances à différents niveaux : dans certains territoires, surtout en Catalogne, les aspirations indépendantistes progressent significativement ; les associations de municipalités s’opposent au gouvernement central à propos des plans de reconfiguration des administrations locales ; de nouveaux mouvements sociaux émergent en réclamant une profonde régénération démocratique et en profitant des opportunités du Net pour amplifier l’écho de leurs demandes.

6Dans cet article nous analyserons ensuite ces éléments de crise et de restructuration politique en Espagne, en mettant l’accent sur leurs retombées sur le système autonomique ainsi que sur les villes importantes, pour ensuite ajouter un certain nombre de réflexions sur la crise générale de crédibilité et de légitimité des partis et des institutions représentatives et, ce qui s’en est suivie, à savoir l’émergence de nouveaux mouvements sociaux très présents sur le Net, à l’instar du 15M et de la Plateforme des Affectés par l’Hypothèque.

Différents régimes autonomiques du bienestar ?

7Ces trente dernières années, l’Espagne a été l’instigatrice de la création d’un système de gouvernement à plusieurs niveaux qui, non seulement représente l’un des plus décentralisés en Europe mais, en outre, est historiquement inédit dans ce pays compte tenu du fait que le système approchant qui a existé antérieurement sous la II° République n’a concerné somme toute que très peu de territoires. Pour revenir à ces dernières années, en marge des éléments symboliques et identitaires plus présents dans certaines communautés que dans d’autres, les autonomies se sont adaptées afin d’être les gestionnaires privilégiés d’un ensemble de politiques indispensables au fonctionnement d’une société avancée, mais aussi des centres de ressources à gérer en faveur des secteurs les plus entreprenants. Les autonomies, et plus précisément, leurs organes exécutifs et leurs administrateurs, se sont érigés en véritables centres de pouvoir dans des domaines très pointus. Elles sont déterminantes dans un grand nombre de politiques du système et cela est particulièrement évident s’agissant de la sécurité sociale. Malgré ce, la perception générale demeure que les déficits sont évidents aussi bien dans le secteur de la « décentralisation » que dans celui de la « plurinationalité » (Subirats, 2008).

8Les enquêtes d’opinion régulièrement menées [2] ont démontré, d’un côté, la forte légitimité de l’État des Autonomies et la totale insertion de la dimension régionale-territoriale dans l’imaginaire politico-institutionnel des Espagnols. Mais d’un autre côté, le malaise et l’inquiétude suscités par l’absence de « cierre [3] » du système autonomique et la perception de par une grande partie des Espagnols que ce système autonomique n’avait pas réduit les disparités entre les territoires ou, vu sous un autre angle, que le système politique autonomique en vigueur était incapable de discerner de manière suffisante la disparité originelle présente dans le pays, sont autant d’éléments qui ont continué à provoquer des tensions permanentes. Et tout cela était particulièrement perceptible lorsque l’on interrogeait sur un sujet aussi sensible que celui des prestations et droits sociaux.

9En effet, dans une étude récente réalisée à partir de dix-sept groupes de discussion à raison d’un par Communauté autonome (Gallego & Subirats, 2011), on a constaté que prévalait le sentiment général selon lequel, bien que les inégalités entre territoires sur le plan social en Espagne eussent diminué à partir de la transition démocratique et que l’évolution économique et sociale sur tout le territoire eut été très positive, les perspectives quant à l’avenir continuaient d’être incertaines. On a admis que la décentralisation avait contribué à ce que la capacité de décision et l’implication des gouvernements autonomiques leur ont permis de mieux s’adapter aux nécessités et/ou aux demandes spécifiques à chaque territoire et que tout ceci était positif. Dans la plupart des communautés, on convenait que toutes avaient vu leur situation s’être améliorée depuis le début mais, en même temps, que les territoires les plus développés avaient pu rendre leurs systèmes de couverture sociale encore meilleurs et plus complets pour leurs ressortissants et, par voie de conséquence, on estimait que les inégalités « originelles » ou antérieures à l’État des Autonomies s’étaient accrues. Ce qui est sûr, c’est que, malgré ces impressions, les données disponibles ont toujours confirmé le fait que les garanties à la base de ces droits et prestations sociaux étaient pour l’essentiel réparties sur tout le pays et que la présence de disparités n’affectait pas de manière cruciale ce socle commun. Les informations recueillies (Gallego & Subirats, 2011) corollaires à d’autres études entreprises dans des perspectives différentes (De la Fuente, 2008 ; Rodriguez Pose, Gill, 2004 ; Goerlich & Villar, 2009) ont souligné le fait que les disparités entre CCAA, présentes en 1979 sur des questions comme le revenu disponible, les niveaux d’éducation ou d’accès aux services essentiels, avaient eu tendance à aller en diminuant, de manière remarquable, au cours de ces trente dernières années. Et cette situation, en dépit des différences dans la capacité de production de richesses entre régions plus ou moins développées, avait même tendance à se renforcer. Jusqu’en 2010 on pouvait affirmer que la décentralisation politique en Espagne avait favorisé une plus grande égalité entre Espagnols, ou tout au moins, ne l’avait pas accrue [4].

10Cependant des études plus récentes, prenant en compte notamment des effets de la crise, montrent que l’affaiblissement progressif des politiques publiques et des possibilités offertes à la circulation intérieure des richesses ont mis l’accent sur l’importance des capacités de production de richesses et leurs contributions au capital social, ce qui a conduit au fait que la crise a affecté de façon beaucoup plus radicale des territoires traditionnellement plus vulnérables du point de vue économique et social.

11En effet, en avril 2013 a été publié dans le quotidien El Pais [5] un rapport d’où il ressort que le système de financement autonomique entraîne un cycle dans la mesure où il infère un rééquilibrage social bien moins important lorsque se produit une chute plus forte des recettes publiques, ce qui souligne avec force la place des structures, lesquelles accentuent les fragilités des autonomies les moins diversifiées et les moins développées. En définitive ont eu à subir les pires conséquences ces CCAA dans lesquelles la baisse inédite et la rétraction de la dépense publique (non seulement de la part de l’État mais aussi des fonds européens) ont accentué leurs vulnérabilités habituelles. La comparaison entre 2008 et en 2012 du montant du PIB par habitant des 17 Communautés autonomes souligne le fait que huit communautés ont amélioré leur indice lors de ces cinq dernières années tandis que l’écart entre les plus riches (Pays Basque, Madrid, Navarre, Catalogne, …) et les moins développées (Estrémadure, Andalousie, Castille La Manche, Murcie, …) s’est accentué. Le rapport nous apprend que ce sont les CCAA les plus confiantes dans les effets positifs de la croissance du secteur immobilier qui ont été les plus touchées. Les chiffres du chômage (données de l’INE 2012) oscillent entre un taux dramatique de 35,90% en Andalousie à un significatif mais indicatif 15,90% au Pays Basque, la moyenne en Espagne se situant à 26%.

12Dans les régimes de sécurité sociale propres à chaque Communauté Autonome, nous observons également comment les conditions originelles en fonction desquelles on a créé le système autonomique, le niveau plus ou moins important d’initiative entrepreneuriale ou sociale dans des secteurs comme l’éducation ou la santé antérieurs à la démocratisation générale du système à la fin des années 70, réapparaissent maintenant comme des variables explicatives reliées aux impacts plus ou moins importants de la crise. En nous concentrant sur le niveau de marchandisation ou d’implication du secteur privé dans l’éducation et la santé, nous constatons que, bien loin de la tendance générale en Espagne où le montant de l’aide publique directe dans l’enseignement gravite autour des 66%, celui de la contribution mixte privée-publique autour de 30% et celui du seul secteur privé non contractualisé avec le public aux environs de 3% (chiffre stable depuis plusieurs années), il existe des différences importantes entre tous ces chiffres si nous les prenons à part dans chacune des Communautés Autonomes. Mais ces disparités, surtout s’agissant de la place de l’enseignement contractualisé privé-public, existaient déjà bien antérieurement à la création, il y a trente ans, des Communautés Autonomes. Et encore, le cas le plus spécifique est celui de la Communauté de Madrid s’agissant du pourcentage d’élèves dans le secteur privé non contractuel – quatre fois supérieur à la moyenne espagnole dans les enseignements obligatoires et plus du double s’agissant des enseignements post-obligatoires. Mais les différences dans le niveau de marchandisation augmentent hors du noyau scolaire de base (dans l’éducation des 0 à 3 ans et des adultes), essentiellement parce que l’existence de la législation nationale et le poids des traditions de chaque territoire en matière éducative sont bien moindres dans ces domaines. Nous découvrons même dans certaines Communautés l’absence complète d’acteur public en maternelle (0-3 ans).

13La dimension opérative des politiques de santé autonomiques a été très conditionnée par le niveau de pluralisme dans la fourniture des soins existant dans chaque Communauté au début du processus de dévolution. Malgré ce, le type de fourniture de services de santé qui s’est imposé a entraîné peu à peu une expansion de la diversité des formes de gestion (entre fourniture directe et indirecte). Ceci a affecté aussi bien la forme institutionnelle de l’autorité sanitaire (organisme autonome, entité publique de caractère institutionnel, direction générale) que la personnalité juridique des pourvoyeurs (avec une présence croissante du secteur privé ou mixte public-privé) et l’outil juridique utilisé en relation avec l’autorité sanitaire (accord, contrat, contrat-programme, intégration organisationnelle et contrôle direct). Nous pouvons également repérer une distinction au sein des Communautés Autonomes en ce qui concerne le modèle de fourniture choisi (séparé, intermédiaire, intégré) mais aussi la prééminence du secteur privé ou public dans la prestation des soins. Ainsi Castille-La Manche, l’Estrémadure, La Rioja et la Navarre se positionnent plus nettement sur un modèle public et intégré (de prestation directe) alors que la Catalogne, Valence, les Baléares et Madrid ont tendance à opter pour une modèle de prestation indirecte avec un rôle important dévolu aux fournisseurs privés dans les prestations. L’Andalousie, les Asturies, les Canaries, Castille et Léon, la Galice et le Pays Basque, quant à eux, se positionnent sur un modèle dans lequel la fourniture de soins est indirecte même s’il est fait appel à des prestataires incontestablement publics.

14Mais il existe également des éléments qui remettent en cause ce raisonnement et tempèrent l’interprétation de ces conclusions, comme par exemple le système de financement autonomique et le revenu par habitant en fonction desquels chaque autonomie, en fin de compte, entend établir son budget. Concernant l’État espagnol, l’effort redistributif a généré non seulement un niveau élevé de convergence quant à la mise à disponibilité des ressources publiques de la part des autonomies mais aussi, très souvent, a altéré de manière radicale la position de départ occupée par les Communautés en fonction de leur contribution au budget global de l’État. De plus, le régime spécial de financement au Pays Basque et en Navarre peut avoir joué un rôle – bien que ce ne soit pas l’unique facteur – sur le fait que ces deux Communautés consacrent par exemple systématiquement le plus de ressources par habitant aux services en question et, par voie de conséquence, contribué à ce que leurs ressortissants perçoivent, de façon également systématique, ces niveaux de prestation et de qualité de service supérieurs au reste. Il est également remarquable qu’en procédant à l’appréciation de ces éléments dans les autres communautés, celle-ci atteint également des niveaux bien supérieurs.

15En définitive, trente ans après la mise en place de l’État des autonomies, le panorama d’ensemble présenté ici montrait l’existence, et ce avant le déferlement de la crise avec toute sa violence, d’un exceptionnel ensemble de principes, de valeurs, de prestations et de services partagés par les uns et les autres. Les données générales indiquaient que les disparités au niveau de la sécurité sociale avaient diminué mais, en revanche, que les ressortissants des Communautés, pour leur part, continuaient d’être persuadés qu’elles subsistaient. Nous étions placés devant un schéma fréquent par lequel les éléments empiriques objectifs allaient d’un côté et les impressions de l’autre.

16À l’heure actuelle, avec tout le poids de la crise qui se fait sentir à travers les coupes de tous ordres dans les domaines de l’éducation et de la santé, la situation a changé. D’un côté, les enquêtes d’opinion montrent une augmentation importante d’Espagnols qui préféreraient une centralisation plus grande de la dépense publique, s’étant aperçus que le système autonomique générait une propension plus grande à la dépense publique (47,6 % favorables à une plus grande centralisation, pourcentage qui englobe à la fois les 26,2% souhaitant moins de compétences en faveur des CCAA et les 21,4% qui préféreraient un unique gouvernement centralisé (FUNCAS, 2012) [6]. D’un autre côté, dans certains territoires autonomes, la tension s’accroît à propos du partage inégal des ressources, reposant sur des équilibres budgétaires peu transparents et inéquitables. Il parait suffisamment clair que la conjonction de sentiments identitaires puissants et de la perception croissante d’une injustice fiscale aura été à l’origine de la forte augmentation de l’indépendantisme en Catalogne [7].

17Le système autonomique espagnol est aujourd’hui à la croisée des chemins. D’un côté les pressions centralisatrices se renforcent à tous les niveaux, tout comme, en particulier, les arguments mettant en cause la viabilité du système, en raison des inefficacités qu’il produit et de son incapacité à maintenir la cohésion territoriale. D’un autre côté, les aspirations des indépendantistes connaissent une ampleur et une intensité sans précédent dans le contexte démocratique [8] de telle sorte que nous pourrions assister ces prochaines années à la tenue d’une consultation sur l’indépendance en Catalogne aux résultats encore très incertains.

Les conséquences pour les villes. Politiques urbaines et changement d’époque

18Les villes d’Espagne subissent durement les effets de la crise et du changement d’époque. En toute logique, les impacts ne sont pas les mêmes, ni leurs conséquences exactement identiques. Mais ce qui paraît certain c’est le fait que les villes canalisent, en les exacerbant, de nombreux éléments de vulnérabilité et de fragilité sociale que l’on relie en général à l’après 2007. Et c’est maintenant, précisément, que l’on perçoit de manière encore plus nette certaines des carences et des faiblesses dont a souffert la conception hégémonique au sujet des politiques urbaines en Espagne au cours de ces trente et quelques années de démocratie locale (Iglesias et al., 2011 ; Blanco & Subirats, 2012).

19Dans cette conception hégémonique il y a trois éléments principaux. Le premier, c’est l’engouement pour une conception strictement urbanistique des politiques urbaines obnubilée, dans le contexte de la bulle immobilière, par l’aménagement des sols de manière à rendre possible l’expansion urbaine sur laquelle on a précisément enfourché la croissance démesurée du secteur immobilier dans ce pays. Le deuxième élément a à voir avec la suprématie d’une logique essentiellement locale des politiques urbaines, ce qui signifie que les gouvernements locaux se sont convertis en acteurs majeurs de ces politiques sans que, sauf cas précis, les gouvernements autonomiques et, beaucoup moins encore, le gouvernement central, aient formulé des programmes explicitement consacrés aux problèmes de la ville. Le troisième élément réside dans l’approche exclusivement institutionnelle de ces politiques avec des espaces, peu nombreux et d’accès restreint, dévolus à la participation de la société civile et des dynamiques de collaboration des plus opaque, entre les pouvoirs publics locaux et le tissu entrepreunarial.

20Ce schéma prééminent dans les politiques urbaines déployées en Espagne au cours des dernières décennies s’est vu soumis, malgré tout, à d’importantes dynamiques de changement, déjà manifestes depuis le milieu des années 90. Au cours des premières années de la démocratie municipale, tous les efforts ont été mis sur la rationalisation des structures administratives municipales héritières du franquisme, sur la consolidation des nouvelles institutions démocratiques représentatives et de leurs principaux protagonistes (les partis politiques) ainsi que sur la mise en place de différents types de programmes urbanistiques, économiques et sociaux destinés à surmonter les déficits urbains engendrés par le régime antérieur et à combattre les effets de la crise industrielle du début des années 1980. Ce fut lorsque l’on commença à consolider cet ensemble d’institutions, de structures organisationnelles et de programmes à la fin des années 80 que commencèrent à s’activer de manière la plus flagrante les processus de modernisation municipale.

21En premier lieu se produisit à partir de ce moment là une double dynamique d’extension et de diversification des programmes d’actions des gouvernements locaux (Blanco et Goma, 2002). Ces derniers, en dépit de leurs compétences limitées, notamment dans le domaine financier, ont profité de l’application du principe des compétences générales (suivant lequel les organes locaux peuvent mener jusqu’à leur terme certaines initiatives au bénéfice de leur communauté dès lors que ces dernières n’empiètent pas le champ de compétences des autres niveaux de gouvernement) ainsi que d’une tendance expansive de la dépense publique (de sorte que les administrations locales, quand bien même elles ne virent pas leur participation à la dépense publique étendue de manière importante, ont vu quand même comment augmentaient en termes absolus les ressources mises à leur disposition grâce à une dynamique expansive du secteur public). Pour partie, ce processus d’extension des programmes d’actions locaux reflétait les attentes croissantes par rapport au rôle des villes perçues comme un cadre majeur pour le développement et la compétitivité économique au sein d’une économie globalisée (Logan & Molotch, 1987 ; Harvey, 1989). En partie également, les villes ont continué d’émerger comme un espace privilégié à partir duquel il est possible de formuler des politiques sociales sensibles à l’hétérogénéité accrue des besoins sociaux, à la plus grande diversité socioculturelle et à l’apparition de nouveaux risques d’exclusion sociale avec un facteur territorial évident. Dans le cadre territorial, en outre, les politiques urbaines ont dû continuer à intégrer une série de critères environnementaux et de durabilité qui ont rendu plus complexe le système des acteurs, des intérêts et des valeurs en jeu dans ce domaine de politique publique. Les faiblesses du système de financement local ont provoqué, cependant, une étroite dépendance des ressources locales vis-à-vis des plus-values liées au développement immobilier et urbanistique. Ce manque de moyens financiers, ajouté aux ambiguïtés du système de compétence locale, a conduit à ce que, malgré tout, les gouvernements locaux continuent d’occuper une position périphérique dans le réseau de gouvernance multi-niveaux en Espagne.

22Par ailleurs, durant ces mêmes années, au fur et à mesure que la décentralisation autonomique allait en s’affermissant (Gallego & Subirats, 2002) et que l’Espagne était en train de voir ses politiques s’européaniser (Brugué, Gomà & Subirats, 2001), il s’est révélé que la vision localiste des politiques urbaines ne s’accordait guère avec les dynamiques à plusieurs niveaux qui caractérisaient de plus en plus le policy making dans ce pays. Un des secteurs où le plus évident a été de procéder à l’adoption de nouveaux plans de coopération intergouvernementale est celui des politiques dites de rénovation urbaine. L’expérience de la Loi des Quartiers de Catalogne, qui a permis de lancer plus de cent projets d’intervention complète dans les quartiers, avec un financement partagé entre le gouvernement autonomique et les gouvernements locaux, est peut-être l’un des exemples les plus représentatifs de l’adoption de nouvelles responsabilités de la part de certains gouvernements autonomiques dans le domaine des politiques urbaines et de l’essor de nouvelles logiques de coopération à plusieurs niveaux (Nel.lo, 2010). Le développement des programmes URBAN I et II dans différentes villes en Espagne a également permis de tester ce genre de dynamiques de collaboration entre divers niveaux de gouvernement, en particulier entre les Municipalités et les gouvernements autonomiques (Gutiérrez, 2009). Et cependant bien qu’il existe beaucoup d’autres exemples précis, les politiques urbaines à plusieurs niveaux sont loin encore d’être une réalité solidement établie. Les difficultés rencontrées pour fixer de nouveaux organismes de gouvernement au niveau métropolitain révèlent que, souvent, la logique de la rivalité institutionnelle a prévalu dans les rapports entre les gouvernements des grandes villes et les gouvernements autonomiques et davantage encore lorsque ces derniers ont été représentés durant longtemps par des partis politiques de bords opposés.

23En troisième lieu, le parcours des politiques locales ces années-là a mis en relief l’insuffisance d’approches strictement institutionnelles au moment d’affronter les nouveaux défis que le changement d’époque soulève (Magnier, Navarro & Russo, 2006 ; Navarro, Font & Cuesta, 2009 ; Urrutia, 1992). L’influence de la Nouvelle Gestion Publique au niveau local en Espagne s’est fait ressentir à travers divers aspects tels que le déploiement de nouvelles structures de gestion, la prolifération d’agences publiques et semi-publiques dotées d’une autonomie considérable dans leur gestion, l’usage de plus en plus récurrent de services publics externalisés, la concertation de ces services avec des représentants du Secteur Tertiaire et l’expansion des pratiques de partenariat public-privé. Joint à ce type d’orientations de la modernisation administrative, et souvent en contradiction avec elles, on a constaté également une prolifération notable de cadres formels de participation sociale, déjà présente dans le cadre des organes de participation comme les conseils consultatifs, dans les processus consultatifs comme les Jurys Citoyens (Font, 2001 ; Blanco & Gomà, 2002 ; Alguacil, 2006 ; Parés, 2010). Tout ceci cependant ne signifie pas que ce type de dynamiques de gouvernance urbaine ait nécessairement entraîné un franc processus de démocratisation des politiques urbaines. Tout au contraire, comme cela s’est passé dans d’autres pays, ces formes nouvelles de gouvernance ont souvent été accusées de provoquer un plus grand élitisme, de diminuer la transparence lors des procédures de décision, de diluer les responsabilités institutionnelles et de faciliter la cooptation des organisations de la société civile (Swyngedouw, 2005).

24Dans certains travaux de recherche (Iglesias et al., 2011), on est parvenu à analyser en détail les dynamiques évolutives des politiques urbaines dans quelques-unes des principales villes espagnoles [9]. Dans ces études, on démontre l’épuisement du modèle de développement urbain reposant sur la construction d’infrastructures, voulues tout d’abord comme réponse aux carences accumulées et ensuite comme levier de croissance urbaine. De même a-t-on constaté le poids croissant des stratégies de développement endogène pour le meilleur ou le pire positionnement des villes dans l’espace économique général (Diaz, 2009 ; Diaz & Lourés, 2008), en démontrant l’importance par exemple des opérations de reconversion urbaine récentes comme le « Plan 22@ » à Barcelone (Marti, 2010). Egalement, nous avons pu observer l’importance accrue pour le confort des citadins des politiques sociales de proximité et, plus généralement, l’impact positif des dynamiques de rénovation dans le programme d’action des gouvernements locaux (Navarro & Rodriguez, 2009 ; Subirats, 2010). Tout ceci est intervenu, comme nous l’avons évoqué, dans le cadre d’un processus de rénovation des formes de gouvernance, bien que les résistances au changement aient été significatives comme le prouve le défaut d’institutionnalisation du fait métropolitain.

25Le système urbain espagnol est constitué d’un ensemble de quatre grandes aires urbaines de plus d’un million d’habitants (Madrid, Barcelone, Valence et Séville) situées, à l’exception de Madrid, en périphérie de la péninsule ; 9 aires urbaines comprises entre 500 000 et 1.000 000 d’habitants (Bilbao, Malaga, L’Aire Centrale des Asturies, Saragosse, Alicante/Elche, Baie de Cadix, Vigo/Pontevedra, Murcie et Las Palmas de Grande Canarie) ; 35 aires urbaines comprises entre 100 000 et 500 000 habitants ; et 30 aires urbaines comprises entre 50 000 et 100 000 habitants. C’est la raison pour laquelle il y a sur tout le territoire 78 aires urbaines supérieures à 50 000 habitants quoique sur l’ensemble des plus de 8 000 communes ce sont celles qui n’atteignent pas une population de 1 000 habitants qui sont majoritaires.

26Une recherche en cours au sujet des impacts de la crise sur les grandes villes espagnoles et les dynamiques de vulnérabilité urbaine nous permettent de souligner les tendances d’évolution qui sont les suivantes [10]. En premier lieu, en général, le mode de développement urbain, poursuivi dans ces villes importantes, a observé lors des années antérieures à la crise un modèle de croissance urbaine totalement indéfendable, caractérisé par une importante dispersion du territoire urbain, une forte prépondérance du véhicule privé comme moyen de transport, une tendance à l’extension urbaine sur des aires écologiquement sensibles comme le littoral méditerranéen et un modèle de construction des bâtiments inefficace du point de vue énergétique. Tout ceci a engendré pour les villes des coûts de conservation et d’entretien très élevés, ce qui a aggravé la situation financière des gouvernements locaux dans un contexte, comme actuellement, d’austérité budgétaire. À cela, il faut rajouter les importantes conséquences qu’a eues sur l’économie espagnole en général, et sur celle de ces villes en particulier, la dépendance du secteur immobilier. Et, néanmoins, le degré de diversification de la structure économique des grandes villes espagnoles demeure, de manière importante, différent suivant les cas de telle manière que les impacts de la crise, surtout en termes de chômage, se montrent ainsi particulièrement graves pour les villes qui dépendirent le plus de ce secteur, à savoir Malaga, Badajoz, Albacete, Las Palmas de Grande Canarie, Murcie et Valence.

27La crise a également un fort impact sur la configuration socio-spatiale des grandes villes espagnoles. Les niveaux de pauvreté et, plus spécialement, d’inégalité ont augmenté de façon importante dans ce type d’environnements urbains et leurs effets se sont fait ressentir avec une intensité particulière dans les quartiers les plus fragiles. Une récente étude du Département de Statistiques de la Municipalité de Barcelone, basée sur un indice du revenu familial par quartier, indiquait une augmentation significative des inégalités entre les quartiers les plus riches et les plus pauvres [11]. Concernant ces derniers, la conjonction de facteurs – tels que la concentration de la population immigrée, la ségrégation territoriale, le chômage massif et l’impossibilité pour un grand nombre de ses résidents de continuer à payer les hypothèques qu’ils ont contractée au moment de la bulle immobilière – a généré des risques considérables de fracture sociale. Les dispositifs de politique sociale des villes importantes rencontrent de graves difficultés pour faire face à des demandes sociales qui ne cessent de croître en dépit des fortes restrictions budgétaires, ce qui obligera sans nul doute à explorer de nouvelles formules de politique sociale reposant sur la coresponsabilité et l’action concertée avec le tissu social.

28Enfin, toutes ces dynamiques de crise et de restructuration urbaine ont une incidence profonde sur la gouvernabilité des villes. On doit souligner le fait que durant l’essor de la bulle immobilière, les recettes procédant de la propriété immobilière arrivaient à représenter dans de nombreux cas 30% des recettes municipales, ce qui signifie que l’explosion de cette crise s’est traduite par une évidente diminution de ces mêmes revenus. Les municipalités qui se sont vues les plus frappées par ce phénomène sont celles qui avaient choisi de financer les dépenses habituelles par la voie des recettes extraordinaires (comme celles représentées par le boom de la construction). Au niveau de la citoyenneté, la crise de gouvernabilité se manifeste par un comportement électoral marqué par la dispersion plus importante des suffrages et un affaiblissement du soutien aux grands partis politiques. Ceci est évident pour des villes comme Bilbao, Palma de Majorque ou Santander où l’on avait l’habitude de constater une grande stabilité électorale. En même temps, les actions de protestation politique ont augmenté de façon significative, s’accompagnant de niveaux de conflictualité non observés lors de séquences politiques antérieures. Les villes où l’on constate le plus ce phénomène sont Madrid, Pampelune, Séville, Vigo et surtout Barcelone où l’on observe le plus d’actions politiques transgressant la législation en vigueur.

29En définitive, la crise oblige à une remise en cause en profondeur des modèles de développement urbain, de politique sociale et de gouvernance urbaine prévalant jusqu’à maintenant. Les réponses de politique urbaine à cette situation varient considérablement dans ces différentes villes en fonction de critères tels que l’orientation idéologique des gouvernants, le type de politiques adoptées dans le passé (path dependency) ou bien encore la nature et la densité du tissu associatif. À l’heure actuelle, il existe cependant de nombreuses incertitudes sur l’étendue et l’orientation que connaîtra la restructuration des politiques urbaines, en partie parce que le gouvernement central, comme nous l’avons exposé, envisage une réforme du système d’administration locale en Espagne pouvant entraîner de nouvelles et plus importantes restrictions dans les marges de manœuvre des gouvernements municipaux. Tout ceci intervient dans un contexte où, comme nous l’indiquent nos enquêtes, les citoyens se montrent critiques par rapport à l’action de leurs municipalités en raison de leur gaspillage financier et, également, d’être par trop souvent un lieu de corruption ; mais, selon leur point de vue, ils continuent d’apprécier positivement la proximité avec les institutions locales et manifestent un fort sentiment d’identification avec leurs communes respectives. Ceci nous conduit à rappeler l’importance de la dimension démocratique du milieu politique local, un aspect qui tend à être sous-estimé dans les projets de réforme locale présentés par le gouvernement central, motivés exclusivement par des préoccupations d’économistes.

Partis, institutions et mouvements sociaux à l’époque des réseaux

30Maintenant il parait clair qu’aussi bien Espagne qu’en Europe nous ne sommes pas seulement devant un scénario de crise. Nous vivons en plein changement d’époque (Bauman, 2012). Depuis quelque temps, nous pouvons observer combien nos façons de vivre et de travailler ont changé. Nous communiquons entre nous, nous nous informons et nous agissons à partir de nouvelles plates-formes et de moyens. Nous sommes dans une société et une économie plus ouverte. Et cependant la politique semble vivre en marge de toutes ces dynamiques de changement. Sur la scène politique espagnole, les institutions et les partis n’ont pas été à la hauteur des transformations évoquées. Les attentes concernant la participation citoyenne sont maintenant plus grandes parce que celles-ci peuvent être plus directes et immédiates et c’est ce qu’elles vivent et ressentent quand elles recourent aux réseaux sociaux. Chacun est mieux en mesure de créer, de s’organiser, de définir son propre horizon, y compris de construire son propre travail ou de rechercher un financement pour ses idées en recourant au Net. Par contre, les institutions et les partis politiques continuent de répondre par des règles plus appropriées à l’industrialisme des xix^e et xx^e siècles. Avec des scénarios du genre : à chaque lieu correspondait une personne, à chaque personne son lieu et sa fonction. Aujourd’hui, tout est plus fluide, aussi injuste voire même plus, mais les paramètres, les espaces et les situations ont changé. Et, par conséquent, les solutions traditionnelles ont commencé à ne plus servir. Une bonne preuve de cela est le niveau de méfiance et de discrédit qu’ont continué d’engranger les partis et les politiques ces dernières années comme on a pu le constater au travers des multiples enquêtes menées jusqu’à présent [12].

31Dans l’introduction de cet article nous avons déjà indiqué que les enquêtes électorales prévoient un soutien électoral aux deux grands partis sur le plan national en forte baisse, ce qui peut favoriser un pluralisme politique plus important dans le pays malgré les obstacles installés par la législation électorale actuelle, mais aussi les plus grandes difficultés pour la constitution de gouvernements stables, comme nous le montre l’exemple italien. Les niveaux d’appréciation de l’actuel gouvernement du PP et du Président du Gouvernement n’ont cessé de baisser ces dernières années, mais le plus surprenant est que loin de pouvoir bénéficier de cette dynamique, en cette même période, la popularité du principal parti d’opposition et de son leader politique a baissé plus fortement encore. Dans les derniers baromètres d’opinion du CIS (1^er semestre 2013), lorsqu’ils sont interrogés sur les principaux problèmes du pays, les citoyens situent la corruption, la classe politique et les partis politiques parmi les premiers problèmes, à très peu de distance des problèmes économiques, ce qui traduit bien le fait que les principaux acteurs politiques ne sont pas perçus comme la solution à la situation actuelle, mais comme faisant partie du problème. Dans ces mêmes baromètres, on observe un contraste important entre l’estime apportée aux partis politiques et aux politiques en général (qui n’atteint pas les 7%) et celle à l’endroit des mouvements sociaux comme le 15M (« Indignés ») ou la Plateforme des Affectés par l’Hypothèque (supérieure à 70%). En réalité suivant ce que nous indiquent les mêmes enquêtes d’opinion, les niveaux actuels de désaffection par rapport aux partis politiques, aux politiciens et aux institutions représentatives sont compatibles avec un intérêt accru pour la politique et une plus grande disposition à s’impliquer dans des sujets d’intérêt collectif. Il paraît clair à partir de là que ce qui est en crise, ce n’est pas la démocratie en elle-même mais les institutions et les acteurs qui la représentent. Présenté de cette manière, nous sommes passés d’une situation de conflit social qui recherchait des réponses dans le système démocratique à une autre situation dans laquelle on comprend qu’il n’y a pas de solution au conflit social sans transformer et modifier également le système démocratique lui-même. La crise sociale n’est pas en train de trouver dans le système politique actuel de réponses adaptées, et c’est la raison pour laquelle nous sommes non seulement face à un conflit social, mais aussi à un conflit politique très profond.

32Les mouvements de fond de cette désaffection politique ne sont pas propres à l’Espagne, ni ne s’expliquent seulement par des raisons conjoncturelles liées à la crise. Mais, bien au contraire, elles ont à voir avec le profond déphasage entre, d’une part, une société et une économie qui durant ces dernières décennies se sont transformées à un rythme vertigineux et, d’autre part, une politique et des institutions ankylosées dans des formules traditionnelles. Parmi les citoyens, on a une conscience accrue des limites qui frappent les institutions quant à leurs capacités réelles de gouverner dans le nouveau scénario de la mondialisation économique tout comme s’accroît également le sentiment que les acteurs politico-institutionnels sont de plus en plus enfermés dans leur univers autosuffisant et dans une soumission aux intérêts privés les plus puissants. Ce qu’il reste de légitimité à la démocratie va en s’épuisant au moment même où son apparente hégémonie en tant qu’« unique » système viable et acceptable de gouverner reste plus grande que jamais. Le phénomène de la désaffection politique n’est pas nouveau – il a même suscité une littérature abondante ces dernières décennies en Espagne et dans le restant des « démocraties occidentales » (Pharr & Putnam, 2000 ; Norris, 2001 ; Dalton, 2004). Ce qui est inédit, c’est la virulence qu’elle a prise ces dernières années et sa capacité à remettre en question les fondements mêmes de la démocratie libérale représentative qui, jusqu’à présent, se montraient malgré tout résistants avec force.

33Le mouvement du 15M en Espagne [13] et dans d’autres parties du monde doit être compris à travers ce contexte. Il ne peut être considéré comme inattendu ni surprenant vu que ses bases existaient depuis quelque temps et les arguments sur lesquels il s’était appuyé étaient en bonne partie établis. Mais, par contre, ce qui a été inattendu et surprenant c’est d’une part, la suite que ceci a eu provenant de personnes qui se sont vues d’un coup interpellées et représentées par un ensemble d’individus exprimant leur indignation et leur rejet de ce qui est en train de se produire et, d’autre part, l’action dérisoire de ceux que l’on appelle les représentants politiques pour défendre leurs droits et conditions d’existence. D’une certaine façon, se sont rejoints un ensemble de réseaux émergents à partir de mobilisations diverses. Certaines quelque peu isolées mais importantes comme celles de l’altermondialisme. D’autres plus proches dans le temps et plus impliquées dans les réseaux sociaux comme les mobilisations de « V de la Vivienda » ou contre la « Ley Sinde » [14]. À partir de tous ces appuis surgit la dynamique rassemblée autour de ce qui allait être l’appel du 15 mai 2011, lequel sut rassembler et mobiliser beaucoup de personnes qui, au niveau individuel, social et familial, étaient parvenues à saturation quant à leur mal-être et se sentaient peu ou point du tout représentées par les partis, les syndicats et autres canaux fortement institutionnalisés.

34En effet, l’un des slogans les plus rabâchés au cours des manifestations et rassemblements dans différentes villes par le 15M a été « ils ne nous représentent pas », lancé aux politiques qui consacrent leurs activités au nom de tous. Ceci a été également l’un des mots d’ordre les plus attaqués par ceux qui accusent le 15M d’être un mouvement populiste et d’impulser l’antipolitique. Mais ceux qui sont derrière le 15M n’ont rien inventé. Le sentiment d’éloignement entre les politiques élus et les citoyens est un lieu commun lorsque l’on discourt des problèmes de la démocratie. Rappelons-nous à ce sujet que l’idée originelle du système représentatif est que les élections assurent au maximum la proximité entre d’une part les valeurs et les intérêts des citoyens et d’autre part les profils politiques et les positions de leurs représentants. La base du pouvoir et la légitimité des politiques élus reposent sur leur représentativité et ceci découle de la procédure électorale. Avec le slogan « ils ne nous représentent pas », le mouvement 15M lance l’avertissement aux politiques que ceux-ci ni ne se consacrent à la poursuite des objectifs promis, ni ne ressemblent aux citoyens dans leur façon de vivre, de faire et d’agir. L’attaque est donc double : à la délégation d’une part (ils ne font pas ce qu’ils disent), et au paraître d’autre part (ils ne sont pas comme nous). En ce sens on doit comprendre que le mouvement 15M n’attaque pas la démocratie mais que ce qu’il est en train de réclamer, c’est précisément un nouvel enracinement de la démocratie dans ses valeurs fondamentales. Ce que critique le 15M c’est le fait que pour les représentants le but essentiel semble être l’accès aux institutions, tout ce qui garantit pouvoir, ressources et capacité à changer les choses. Pour les citoyens au contraire, le pouvoir devrait seulement être un instrument et non pas une fin en soi.

35Ce même contexte a donné lieu à un autre des grands mouvements sociaux émergents dans l’actuelle situation de crise en Espagne, la Plateforme des Affectés par l’Hypothèque (PAH) (Colau & Alemany, 2012 ; Romanos, 2013), axée sur une problématique comme celle des expulsés, mais dont, à l’intérieur du discours, on relève aussi d’importants éléments de critique sur le fonctionnement de la démocratie représentative et, plus matériellement, sur les relations de complicité entre les élites politiques et financières à la base de l’éclatement de la crise. La PAH, tout comme le 15M, a fini par dénoncer le dessaisissement croissant des citoyens pour ce qui relève de leur capacité d’influer et de conditionner les décisions politiques, face au pouvoir démesuré des sociétés et lobbies économiques qui tirent profit de leurs capacités nouvelles de mobilité mondiale et font chanter des pouvoirs politiques qui, d’au autre côté, paraissent se laisser faire.

36Cependant, comme nous l’avons vu précédemment, la PAH émerge en tant que réaction à une problématique plus spécifique, directement liée à l’éclatement de la bulle immobilière en Espagne. Un des exemples les plus évidents de connivence entre les intérêts des pouvoirs publics et des pouvoirs financiers dans le pays aura été l’incitation à l’achat d’habitation comme seule option « sensée », au détriment d’autres options comme la location et ceci dans un contexte où l’habitat social est par comparaison très rare (Colau & Alemany, 2012). Les dynamiques de la bulle immobilière ont conduit beaucoup de familles à acquérir leur logement à des prix exorbitants qui aujourd’hui ont dégringolé. Le problème le plus grave pour ces familles, et en particulier pour celles qui ont perdu leur emploi et ont vu diminuer de façon implacable leur pouvoir d’achat, est leur incapacité à continuer à payer les hypothèques contractées. La législation hypothécaire en Espagne a prévu qu’en cas d’impayé de l’hypothèque, les débiteurs soient expulsés de leurs habitations malgré le fait de continuer à avoir à payer l’établissement financier. Comme conséquence de cette situation, une étude de l’Ordre des Conservateurs des Hypothèques récemment publiée montre qu’en 2012 on a recensé plus de 30 000 expulsions concernant des primo-acquèrants et 115 expropriations journalières (une chaque quart d’heure) [15]. Des personnes et des familles entières qui malgré le fait d’avoir été expulsées, resteront endettées à vie à l’égard de la banque.

37Face à cette situation, la PAH a conduit différents types d’action, certaines avec davantage de répercussion médiatique que d’autres, mais toutes d’égale importance [16]. D’un côté, associée avec beaucoup d’autres organisations sociales, elle a lancé une Initiative Législative Populaire (ILP) soutenue par plus d’un million et demi de signatures en faveur de la dation en paiement rétroactive, l’arrêt de toutes les expulsions des primo-acquérants et le développement de la location du logement social, initiative récemment débattue au Congrès des Députés et qui a donné lieu à une législation nouvelle appuyée par le gouvernement et considérée de toute évidence comme insuffisante de la part des promoteurs de la ILP. Leur combat pour le changement de législation en ce domaine, par conséquent, reste pleinement d’actualité. Mais par delà leur investissement dans la revendication, ce qui apparaît comme véritablement novateur, par rapport aux dynamiques sociales et politiques en une période d’émergence sociale comme celle actuelle, c’est la fonction de médiateur qu’exerce la PAH dans le conflit et la mise en marche de solutions apportant des réponses à la désespérance vécue par des milliers de citoyens. Les diminutions de dépenses publiques opérées depuis 2010 n’ont été compensées par pratiquement aucune mesure susceptible d’amortir les effets de la crise. Tandis que les politiques sociales rétrogradent (en dépit des efforts de certaines administrations autonomiques et locales), des mouvements comme la PAH progressent avec détermination, non seulement en raison de leur effort dans la dénonciation des injustices et la revendication de politiques nouvelles, mais aussi par la démonstration d’une importante fonction sociale qui, malgré ses limites, essaie de compenser les effets de la paralysie des institutions. L’activité de la PAH a agi comme stimulateur afin que les administrations locales se déterminent et assument des responsabilités dans un secteur qui outrepasse leur domaine de compétences habituel. Le fait d’occuper des immeubles d’habitation dans le cadre de la campagne de relogement de l’œuvre sociale de la PAH remplit une importante fonction redistributive qui pallie la mission de certaines administrations, manifestement incapables de remettre en cause les droits de la propriété immobilière. Il convient aussi de reconnaître à la PAH un travail important d’animation de réseaux de solidarité et de mutualisme parmi les différents collectifs, indépendamment de leur origine. Si dans les quartiers les plus sensibles des villes espagnoles concentrant une importante population immigrée d’origine extra-communautaire, il n’y a pas eu de conflit interethnique malgré le contexte actuel de grande misère, c’est probablement en raison de l’action communautaire exercée par des organisations comme la PAH.

38Face à l’impuissance des institutions confrontées à des problèmes comme celui des expulsés, personne ne peut être étonné d’apprendre que la confiance des citoyens dans l’appareil d’État soit au plus bas. Une confiance qui est inversement proportionnelle à celle manifestée à l’égard d’organisations non gouvernementales comme la PAH ou le 15M. Ce type d’organisations répond à un paradigme émergent de création d’espaces de démocratie nouvelle. Avec leurs formes d’organisation, de prises de décision et de gestion de conflits, ces nouveaux mouvements sociaux contribuent à l’heure actuelle à générer un nouveau processus constitutionnel axé sur la lutte pour une plus grande justice sociale, politique et juridique face à un Régime qui donne l’impression de vouloir les fuir. Les réponses aux problèmes collectifs de cette société en mutation ne procéderont pas seulement et peut-être ni même principalement de l’action des pouvoirs politiques, mais dépendront probablement de l’activité revendicatrice et créatrice de nouveaux liens de solidarité exercée par ce type de mouvements sociaux émergents.

Considérations conclusives

39Nous ne pouvons proposer quelque conclusion que ce soit à un tel parcours forcément provisoire qui, chaque jour qui passe, se complexifie et s’altère. L’Espagne vit avec une grande intensité la crise économique et la transition d’une époque à l’autre que nous venons d’évoquer. Le niveau de défiance et de discrédit des institutions politiques a conduit certains à comprendre que nous sommes en plein phase terminale du processus des ententes et des compromis qui ont facilité le succès de la transition entre le franquisme et la démocratie et les trente années qui ont suivi durant lesquelles le pays a vécu une grande transformation. Aujourd’hui tout est remis en cause. Tout semble présenter une date de péremption. Depuis l’institution monarchique jusqu’aux deux grands partis prédominants qui se sont partagés le pouvoir au cours de toutes ces années. Depuis la permanence de l’État des autonomies au rôle actuel des municipalités et des députations provinciales. On parle plus que jamais de la nécessité de réformer la Constitution de 1979 et beaucoup insistent sur le fait qu’il faudrait lancer une procédure constituante. Les partisans favorables à la sortie de l’Union Européenne voient leur nombre augmenter, mais beaucoup d’autres, la majorité, comprennent bien que si le problème repose en grande partie sur le déficit démocratique de l’UE, l’unique voie pour progresser, c’est précisément de rester à l’intérieur.

40L’expérience espagnole nous permet de tirer quelques leçons sur la nature et les conséquences de la crise initiée par l’éclatement de la bulle immobilière en 2008. Sans doute la crise a-t-elle frappé de façon inégale les différents pays européens mais ce qui s’est produit en Espagne est le reflet de mouvements au caractère nettement supranational et c’est la raison pour laquelle il importe de l’inscrire dans une perspective plus générale.

41La première leçon à retenir du cas espagnol, c’est le constat du caractère structurel et non purement conjoncturel de cette crise, aspect que l’on repère, entre autres, dans l’affaissement d’un modèle productif fortement tributaire du secteur de la construction et de mouvements financiers spéculatifs gravitant autour de ce dernier. Mais la seconde leçon, c’est que la crise n’est pas seulement économique mais revêt en réalité une nature multidimensionnelle. Cet article nous a permis de constater que ce qui est en crise, ce n’est pas uniquement un modèle de développement économique mais également un réseau politico-institutionnel qui suscite une désaffection profonde au sein de nombreuses tranches de population. La tension entre forces centrifuges et forces centripètes en Espagne reflète ce désenchantement par rapport au système politique qui, comme nous l’avons vu, n’est plus du tout perçu comme le lieu où l’on puisse trouver des solutions à la situation actuelle mais, au contraire, comme faisant partie lui-même du problème à résoudre. Des mouvements sociaux comme le 15M et la PAH, semblables à ceux observés en d’autres pays européens, surtout méridionaux, extériorisent ce désenchantement croissant par rapport au statu quo institutionnel mais aussi les aspirations à une profonde régénération démocratique.

42L’analyse réalisée sur l’étendue de la crise et ses impacts en Espagne laisse en suspens de nombreuses interrogations débouchant vers de nouvelles lignes de réflexion et de recherche. L’une d’elles a à voir avec les impacts que les nouveaux équilibres territoriaux (fruits des tensions entre forces centripètes et forces centrifuges) risquent de recevoir non seulement sur la cohésion sociale et territoriale mais aussi sur la qualité démocratique elle-même du système institutionnel. Ainsi la perte de compétences et les restrictions mises à l’autonomie locale ont été non seulement un choc pour la société dans la mesure où ceci remet en question les politiques de cohésion déployées jusqu’à présent par les administrations locales, mais aussi un impact profond sur la démocratie par le fait de décourager les institutions politiques les plus proches des citoyens. Ce type de processus de centralisation, uni au démantèlement ou à la privatisation des services publics peut accélérer la transition vers un scénario post-démocratique suivant les modalités exposées il y a quelque temps par Colin Crouch (2004).

43La deuxième interrogation à laquelle cette crise nous conduit concerne le rôle de transformation politique et sociale que peuvent exercer les mouvements sociaux contestataires apparus alors. Le fait de décerner à des phénomènes sociétaux comme le 15M l’appellation « mouvements sociaux » est en soi discutable en raison de l’absence ici de tout marqueur idéologique et de systèmes d’organisations traditionnels, ce qui est lié fortement au fait que ce type de phénomènes protestataires est implanté dans les réseaux sociaux et sur Internet, réseaux qui sont non seulement utilisés pour canaliser leurs protestations mais aussi pour leur conférer un caractère nettement différent des mouvements traditionnels. Cependant, l’absence de cadres organisationnels durables ainsi que de référents idéologiques précis peut tout à la fois apparaître comme un facteur de force ou de fragilité de ces mouvements. Leur aptitude à exprimer ou à rassembler des propositions et à avoir des impacts importants sur le système politique, autant d’interrogations auxquelles nous ne pourrons répondre avec sérieux qu’à l’avenir.

44Enfin, la crise actuelle met en question le rôle central de l’État et des politiques publiques dans la gestion de la sécurité sociale. Les questionnements sur le monopole de l’État dans cette gestion ne procèdent pas seulement d’approches néolibérales mais également de mouvements comme ceux que nous venons d’évoquer, promoteurs d’une conception du bien commun alternative non seulement au secteur privé marchand mais aussi au secteur public institutionnel (Subirats, 2011). La gestion communautaire des espaces publics (ou privés en désuétude), les coopératives de consommation, de travail et d’habitation, les réseaux communautaires d’échange et de solidarité et en général les processus d’auto-organisation communautaire et d’innovation sociale en résultant, se révèlent aujourd’hui plus importants que jamais comme conséquence de la crise institutionnelle. Ces processus auront-ils la capacité à se présenter comme alternative à l’État providence, sinon le potentiel pour n’en être que le complément ? Voici ce qu’est et continuera d’être les prochaines années un important thème de débat et de recherche.