2.1 – Les associations, du contre-pouvoir au partenariat

3Le monde associatif est traditionnellement issu du monde civil, d’acteurs privés fondés sur des logiques civiques de solidarité (Laville et al., 2001). Malgré des objets divers, les associations s’inscrivent dans des logiques de charité et de philanthropie (Zunz, 2012), mais également dans des logiques solidaristes (Cohen et Arato, 1993). Le monde associatif constitue un contre-pouvoir face à l’autorité publique, qui se caractérise notamment par l’opposition d’idées. L’action sociale dont s’occupait la société civile reposait sur un mode de subsidiation ouverte par l’état. Dans ce cadre, des initiatives associatives ou institutions privées dessinaient alors la politique dans le domaine des services à la population et se voyaient octroyer, en contrepartie, un subventionnement pour les activités prestées. Ce mode de gouvernance qui prévalait est appelé le système de la « liberté subsidiée » (Lacrosse, 1997). Ce système a été ébranlé par divers changements politiques, et plus particulièrement par la tendance à la décentralisation initiée par les réformes de l’État belge. Ceux-ci ont engendré une territorialisation des politiques publiques plaçant alors les initiatives sous l’égide des pouvoirs locaux ou supra-locaux.

4L’idée maîtresse de la nouvelle gestion du social, ou de la territorialisation des problèmes sociaux, est de passer progressivement d’une redistribution des fruits du développement à une dynamisation du potentiel non exploité des territoires locaux. Le principe des politiques sociales territorialisées est d’enraciner et de créer l’ancrage local par la mise en place des « dispositifs territorialisés d’insertion sociale » (Ion, 1990). Au départ, l’ensemble de ces dispositifs sont nés dans une absence de réglementation et sans administration. Ensuite est arrivé le temps de l’institutionnalisation de « l’instabilité » par des circulaires ministérielles ou des décrets, mettant en place progressivement une structure locale (dispositif territorialisé) reliée peu après par une structure supra-locale. Dès lors, nous assistons à la mise en place de politiques sociales territorialisées qui constituent un glissement progressif d’une problématique centrée sur la lutte contre les inégalités vers un traitement individualisé de la question sociale.

5Autrement dit, la question du développement économique et social ne s’inscrit plus dans la seule logique de la lutte contre l’inégalité sociale par la redistribution de la richesse ou par des mesures keynésiennes, mais plutôt dans la mise en œuvre, sur le plan local, d’un nouveau mode de gouvernance selon laquelle les pouvoirs locaux et régionaux peuvent créer leur propre avenir en mobilisant les ressources humaines ou autres qui sont inexploitées (OCDE, 1996). Ce « nouveau paradigme » de gouvernance implique une politique de partenariat et de synergie entre les acteurs publics (collectivités locales), privés et la « société civile » pour répondre aux défis économiques et sociaux qui résultent de la crise.

6Le postulat relatif au processus de constitution d’un social territorialisé est que les territoires sont des lieux de prise de conscience des phénomènes de précarisation et de marginalisation pour en faire des terrains d’action relativement maîtrisables.

7L’idée sous-jacente à ce renversement de conception est qu’il faut agir au niveau local pour régler les problèmes sociaux. Cette vision de gouvernance du social local, qui (ré)introduit le territoire pour réhabiliter les spécificités géographiques dans les politiques sociales, considère les problèmes sociaux comme des problèmes spatiaux (Hamzaoui, 2002). Elle suppose une correspondance entre les inégalités sociales et les inégalités spatiales. Toutefois, elle néglige le caractère « extraterritorial » de facteurs plus globaux tels que le chômage, la précarisation et l’exclusion. C’est tout le paradoxe de territorialiser l’ensemble des problèmes sociaux pour faire face à la nouvelle question sociale. L’usage de la territorialité dans les dispositifs dits de proximité, dont l’objectif très louable est de (re)nouer des liens sociaux et civiques, reste avant tout fonctionnel et technico-économique (Émé et al., 1994).

2.2 – Vers un double encastrement de l’associatif

8Les associations se voient donc doublement encastrées dans l’action publique selon les termes de Bernard émé (Laville et al., 2001), qui comprend une dimension politique et technico-fonctionnelle. Politique, car les associations par leurs objets participent aux politiques publiques alimentant le débat de cité. Technique et fonctionnelle, car une rationalité instrumentale se crée à mesure que la production des associations est régie par les règles, procédures et contraintes émanant de l’État. Autrement dit, cette forme de participation à la production d’activités économiques engendre l’introduction de logiques gestionnaires (Barthélemy, 2000) dans le fait associatif qui suivrait, selon les économistes Colozzi et Bassi [4], une évolution économique rationnelle les entraînant vers un mode organisationnel.

9Le lien social construit dans les associations ne peut plus alors s’appréhender à l’aune de la solidarité et du paradigme du don (Chanial, 2008). La montée des logiques économiques crée une « fermeture » de la passion associative vouée à une mise sous tutelle de l’autorité publique.

10À cet égard, Matthieu Hély (2009) met en avant le concept d’« institution hybride », explicitant le fait que nous ne sommes plus totalement dans le monde associatif de la société civile, ni dans la sphère publique, mais dans un « entre-deux » né de la reconfiguration de l’action publique suite à la prégnance d’une nouvelle doctrine morale et économique transposée au cadre politique. Cette catégorisation n’est évidemment qu’une représentation théorique. En effet, ce double encastrement ne peut générer une typologie permettant une lecture tranchée de la réalité associative. De plus, il occulte un fait indéniable à prendre en compte, auquel les associations ne peuvent échapper : leur survie est assurée par la recherche de fonds. La logique instrumentale doit donc être questionnée au vu de la mise en concurrence érigée par les autorités privilégiant les associations parapubliques dans lesquelles elles possèdent une mainmise plus importante. Un marché s’érige ainsi, obligeant l’association à y trouver ses parts de marché. Toutefois, ce marché est tronqué, car le pouvoir public joue sur une logique préférentielle entre la légitimité historique et une logique de hiérarchisation plaçant le parapublic en tête de la pyramide.

11Dès lors, on est loin de l’idée du territoire comme espace d’élaboration des formes inédites de gestion du lien social et de résurgence des solidarités de proximité qui résisterait aux modes de gestion rationnelle et planificatrice issus de toutes sortes de pouvoirs. On assiste plutôt à un mode de gestion des problèmes sociaux relevant du sécuritaire (Foucault, 1979), qui correspond à une tendance à la rationalisation par la mise en place d’un tiers-secteur institutionnel parapublic (souvent en concurrence avec le monde associatif local) et d’une technologie sociale (magistrature sociale, tableau de bord, indicateurs, indices, calculs aléatoires, évaluations, etc.) pour gérer territorialement les problèmes. Par ailleurs, l’identification et le découpage de territoire éligible ont ravivé le très fort stigmate associé au fait de résider dans un espace considéré comme un lieu de relégation, synonyme d’échec, de marginalité sociale et de délinquance.

12Du point de vue des associations, elles passent alors dans un système de collaboration structurelle avec l’État (Krzeslo et Plasman, 2006), où les subventions se fondent dans des logiques de marchés (publics) mettant les prestataires en concurrence selon les règles s’imposant au service public. L’introduction de ces outils a incité la mise sur pied de projets entre diverses organisations mettant en place un système de concurrence poussant, sous les oripeaux de la nouvelle gestion publique, à la rationalisation des ressources et à la fusion, voire à la disparition de petites entités. Le travail associatif devient une forme d’instrument de la politique publique, changeant le cadre d’exercice de l’activité en le faisant passer du concept de liberté subsidiée à un contrôle des activités. Cet ébranlement a donné lieu à un développement du salariat associatif, vecteur de son institutionnalisation (Artois et Hamzaoui, 2013). De ce fait, les normes édictées par le pouvoir public ont imposé des outils et canevas poussant à une standardisation de pratiques et à une optimisation de l’organisation de travail (Sanchez-Mazas et Tschopp, 2010).

2.3 – Émergence des dispositifs territorialisés d’insertion sociale

13Plus particulièrement dans le contexte belge, des formes parapubliques se sont créées à travers ce type de dispositifs territorialisés d’insertion sociale et ont pris la forme d’associations sans but lucratif (asbl) ou d’associations de fait. Il est à souligner que c’est sous l’impulsion des gouvernements fédéraux ou régionaux et moyennant la bienveillance des administrations des « missions du deuxième type » (Donzelot, 1994) que les pouvoirs locaux ont mis en place des dispositifs territorialisés. Ces dispositifs, qualifiés d’« associations parapubliques », se sont constitués et deviennent, à côté des associations traditionnelles et des institutions sociales locales, un secteur de régulation et de gestion d’insertion. Ils ont pour objectif la création des projets de socialisation, d’employabilité et d’activation par l’insertion, dont les qualificatifs sont nombreux et polymorphes : insertion sociale, insertion professionnelle, insertion par la citoyenneté, insertion par le logement, insertion par le sport. L’idée principale de ces dispositifs est de mettre en synergie les différents partenaires locaux qui intègrent toutes les dimensions de l’action publique (politique d’insertion et de l’emploi, développement local, logement, politique sécuritaire, etc.) pour gérer et réaliser des politiques spécifiques.

3.1 – L’avènement du parapublic : le cas des Missions Locales

16Notre ancrage empirique s’articule autour de la figure des Missions Locales bruxelloises. À notre sens, ces dernières peuvent exemplifier le système dans lequel s’inscrivent généralement les associations parapubliques.

17Historiquement, leurs activités se centraient sur l’accueil, la transmission d’informations, la formation, l’animation… afin de favoriser l’insertion socioprofessionnelle d’un public local fragilisé. Le territoire d’action de ces associations est délimité en fonction d’une similitude en termes de conditions de logement, d’accès à l’enseignement, de ressources disponibles, du taux de chômage, etc. La première Mission Locale bruxelloise est créée en 1988 en concertation entre les pouvoirs locaux, une association engagée dans le domaine de l’insertion socioprofessionnelle et des organisations syndicales. Il importe de souligner la prégnance de la base militante au projet, qui ne peut être occultée dans l’analyse. Ce faisant, allant au-delà de l’accompagnement des demandeurs d’emploi, cette initiative permet alors de faire émerger la question (ignorée jusque-là) de la mise à l’emploi d’un public précarisé, notamment constitué de personnes peu qualifiées.

18Étant donné l’implication du pouvoir politique local dans ce projet, il est courant de retrouver dans la composition du conseil d’administration des Missions Locales des figures telles que le bourgmestre ou des conseillers communaux ou encore des membres du CPAS, etc. (Ouali et Réa, 1994). La tendance politique du pouvoir local majoritaire ainsi que sa préoccupation plus ou moins importante pour les questions liées à l’emploi sont des éléments non négligeables de l’évolution de ces associations. En effet, bien que les Missions Locales bruxelloises, actuellement au nombre de neuf, possèdent des principes fondateurs communs, elles se caractérisent également par leur singularité, qui est due aux caractéristiques du public accueilli et aux spécificités du quartier. Le développement différencié des Missions Locales bruxelloises peut être mis en perspective avec l’idée d’un désinvestissement de l’État fédéral au profit du niveau local considéré comme le lieu privilégié permettant la gestion des problèmes sociaux (Autès, 1991).

3.2 – Une autonomie relative ?

19L’importance du niveau local est cependant à nuancer. En effet, les Missions Locales sont dépendantes d’Actiris, organisme de placement régional, qui est lui-même sous la tutelle de l’Office National de l’Emploi (ONEm). La logique politique déterminée au niveau central transparaît donc dans l’action de ces associations parapubliques. Par exemple, l’évolution des rôles octroyés à ces associations au cours du temps est un signe de cette perméabilité. Comme déjà signalé, historiquement, la mise en place des Missions Locales bruxelloises est à concevoir comme une intervention sociale territoriale visant à soutenir l’insertion socioprofessionnelle de chômeurs éloignés du marché de l’emploi par la mise en place d’un réseau local. Face à la croissance du chômage et à la difficulté des organismes de placement de gérer un public considéré comme de plus en plus fragilisé, la charge de travail des Missions Locales va croître. Elles devront alors s’occuper de l’orientation professionnelle des usagers, développer des formations innovantes et auront comme objectif d’améliorer l’adéquation entre l’offre et la demande d’emploi au niveau local. À cet égard, il s’agira, d’une part, de créer des partenariats avec les entreprises de leur zone d’action et, d’autre part, de concevoir des projets permettant aux demandeurs d’emploi d’acquérir les compétences recherchées dans les offres d’emploi.

20À partir de 2004, les Missions Locales vont connaître un tournant majeur en raison du renforcement de la politique d’activation des chômeurs développée par l’ONEm, qui implique que tout demandeur d’emploi doit prouver qu’il recherche activement du travail sous peine de sanctions pouvant aller jusqu’à son exclusion du chômage. De même, des accords de coopération entre l’ONEm et les régions sont conclus afin de permettre à l’organisme fédéral de l’emploi d’obtenir des informations complémentaires pour mener ses contrôles sur la recherche active d’emploi. Ainsi, par le biais d’Actiris, les données émises par les Missions Locales sur les demandeurs d’emploi usagers de leur structure peuvent être utilisées dans le cadre de cette procédure de contrôle parfois sanctionnante. Par ce système, les Missions Locales vont se retrouver impliquées malgré elles dans une dynamique de contrôle pourtant refusée par les travailleurs de ces associations et bien loin des principes qui avaient animé leur création (Collectif, 2013). En outre, le durcissement de la politique d’activation a eu pour conséquence d’augmenter le public venant dans les Missions Locales par stratégie ou par contrainte. En effet, selon les travailleurs de ces associations, de plus en plus de personnes fréquentent leur structure, car elles sont envoyées directement par Actiris ou parce qu’elles craignent la procédure de contrôle de l’ONEm et doivent prouver leur investissement dans la recherche d’emploi afin d’éviter toute sanction. Mais ce public est d’autant plus difficile à gérer, car, d’une part, il s’oppose à la méthodologie développée dans les Missions Locales qui se base sur la motivation et le libre choix des usagers et, d’autre part, il se caractérise par une accumulation des problèmes qui aggravent son éloignement du marché de l’emploi (surendettement, logement, garde d’enfants, analphabétisation, etc.) [5].

21De plus, les Missions Locales bruxelloises se voient de plus en plus confrontées à une évaluation quantitative de leurs activités par les institutions de l’emploi dont elles sont tributaires. En effet, la volonté politique de résorption du chômage a eu pour effet de valoriser le travail des professionnels du secteur de l’insertion socioprofessionnelle surtout sur base de la sortie du chômage des personnes accueillies. Cette méthode néglige toute une partie du travail qualitatif des conseillers des Missions Locales qui pourtant prônent un accompagnement sur le long terme au vu des caractéristiques du public cible. Cette évolution est accentuée par le recours fréquent aux appels à projets de différents types (formation, orientation, accompagnement…) et de différents niveaux (allant du local au niveau européen). Au-delà de la charge administrative supplémentaire, les initiatives liées aux appels à projets sont aussi principalement orientées vers des critères d’évaluation concernant le nombre de bénéficiaires (re)mis à l’emploi [6]. En outre, ce mode de fonctionnement augmente l’insécurité des travailleurs des associations, car leurs postes dépendent du subventionnement qui peut ne pas être reconduit ou retiré suite à une évaluation négative. Il est à noter que la multiplication des sources de subventionnement a pour effet de complexifier le cadre de travail des Missions Locales. Celles-ci doivent donc coordonner leurs actions avec un nombre croissant de partenaires ayant des logiques et des compétences diversifiées. Leur efficacité dépend ainsi d’une bonne coordination entre ces différents acteurs même si, dans certains cas, le partenariat n’est pas souhaité par les parties.

3.3 – Instrumentalisation des dispositifs

22Par cette illustration, nous constatons combien les associations parapubliques sont réduites à une fonction secondaire et subalterne afin d’exécuter les nouvelles politiques et pratiques sociales conçues par le haut. Concrètement, elles se traduisent par une double contradiction et un décalage entre le discours managérial et les pratiques de terrain (Hoarau et Laville, 2008).

23Premièrement, la recherche des principes de régulation fondés sur le décloisonnement, la complémentarité et la synergie dans le partenariat local est envisagée uniquement sous l’angle instrumental en ce qu’elle vise exclusivement la performance productive de l’organisation elle-même (rationalisation et optimisation du coût et des moyens à atteindre de l’intervention sociale). On est loin d’un partenariat envisagé comme lieu pluriel de confrontation et de négociation des conceptions, des politiques et des pratiques sociales en vue d’engagements réciproques. Le plus souvent, le partenariat se manifeste comme une simple juxtaposition de secteurs et fonctions professionnels fermés sur eux-mêmes, dans laquelle les injonctions économiques sont prédominantes.

24Deuxièmement, la régulation intersectorielle et territorialisée aboutit finalement à des formes d’organisation du travail complètement segmentées et spécialisées. En d’autres termes, à chaque projet ou programme d’une gestion territoriale des problèmes, on crée une commission ou un partenariat spécialisé et sectorisé dans le domaine de la sécurité, de la scolarité, de l’exclusion sociale, etc.

25Il nous semble donc insuffisant de concevoir l’action partenariale uniquement par des analyses conjoncturelles et factuelles sur la construction de normes communes à l’ensemble des partenaires. Dès lors, il faut tenir compte de la question des rapports sociaux et institutionnels qui sont restés fortement liés au principe de dépendance hiérarchique, fonctionnelle et de la division du travail (Rheaume, 2009).

26Cette analyse a donc permis de montrer que les Missions Locales bruxelloises sont loin d’être des associations menant leurs activités de manière totalement indépendante. En effet, leur marge de manœuvre se trouve restreinte, d’une part, par la politique de l’emploi définie au niveau central, mais aussi par les pouvoirs politiques locaux et, d’autre part, par les partenariats et les modalités de subventionnement.