2.1 – La construction du secteur social : ordre et rationalité

6Le champ social et médico-social en France s’est construit dès la fin du XIX^e siècle dans le cadre du contrôle et de l’évaluation par l’État qui a introduit ordre et rationalité au sein d’un secteur très hétérogène composé de multiples acteurs tant publics que privés d’un côté et de l’administration étatique de l’autre (Lafore, 2008). Avec le développement des associations, l’État intervient dans la maîtrise des œuvres privées sous une forme procédurale tout en maintenant une certaine neutralité idéologique. Le cadre devient homogène sur le plan juridique tout en préservant deux intérêts majeurs : la diversité des opérateurs connaissant une liberté associative pour un modèle d’organisation unique et les activités des opérateurs soumis à une police administrative. Il s’agit là de la conjugaison de l’initiative privée et du contrôle public (Borgetto et Chauvière 2008). Historiquement, le secteur s’est donc construit avec un ensemble de règles administratives, juridiques, financières placées sous la tutelle de l’État et un contrôle qui visaient à la fois les administrations et les organismes privés.

7La nouveauté dans la gouvernance du secteur social intervient avec les transformations survenues à partir des années 1980 (Viet, 2004). Elles relèvent, d’une part, d’une nouvelle organisation administrative et juridique au niveau national et, d’autre part, de l’introduction de nouveaux outils de gestion inspirés de la logique entrepreneuriale. Ces derniers se sont adaptés aux nouvelles normes gestionnaires au sein de l’appareil administratif et au sein du secteur associatif comme cela est le cas au niveau européen et international (Nosbonne, 2013).

8Avec les premières lois de décentralisation des années 1980, les collectivités publiques (conseils généraux au niveau des départements) deviennent chefs de file de l’action sociale. Elles ont compétence en matière d’action sociale et gèrent directement des services sociaux et médico-sociaux départementaux, financent les associations sous forme de sous-traitance pour les missions de service public relevant de leurs missions (Lafore 2004). Elles sont donc soit les principaux employeurs des travailleurs sociaux au sein des services d’action sociale de leur propre collectivité territoriale [3] (Beynier, Tudoux et Momic, 2005), soit les principaux financeurs des professionnels du travail social via les associations qui les emploient.

9Le secteur associatif, pour les activités sanitaires et sociales, connaît une grande vitalité en France. En 2011, près d’un million de salariés travaillent dans une association du domaine sanitaire et social [4]. Les collectivités locales ont partiellement confié au secteur associatif des compétences d’action sociale dans les domaines par exemple de l’insertion, de la protection de l’enfance, de la dépendance.

2.2 – La nouvelle gestion publique dans les services d’action sociale et les associations

10Dans le cadre de la NGP, les collectivités procèdent depuis plus de vingt ans à une nouvelle gouvernance qui se caractérise par des réorganisations territoriales et une nouvelle gestion des moyens et des coûts. Pour la première, cela correspond, dans les discours, à une volonté de rapprocher les centres décisionnels des professionnels intervenant directement sur les terrains de l’intervention sociale ainsi que des populations et des partenaires inscrits sur un même territoire. Pour la seconde, sa traduction passe par des modes d’organisation qui se veulent plus efficients et moins coûteux avec des exigences fortes auprès des professionnels (Le Bianic et Vion, 2008). Ces derniers sont contraints à s’adapter aux nouvelles questions sociales qui se sont complexifiées et massifiées dans un contexte de crise socio-économique et des politiques sociales en constante évolution qu’ils sont censés mettre en œuvre.

11La logique marchande introduite par les services publics à partir des années 1980-1990 passe par des appels d’offres et de marchés dans la gestion des services dans une logique d’efficacité et de résultats (Laoukili, 2009). Les règles gestionnaires mises en œuvre sont très encadrées, notamment avec la mise en œuvre de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP) apparue en 2001, qui vise à clarifier les compétences entre État et collectivités locales et à alléger les contraintes et relations financières [5]. Parallèlement se développe une législation assez dense qui impacte le champ de l’action sociale et les pratiques professionnelles. Un dispositif de contrôle des établissements est introduit, à travers la mise en place de nouveaux outils d’évaluation [6] (Borgetto, 2008). Par ailleurs, la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) [7] met en place une nouvelle logique de pilotage de l’action publique. Elle introduit la culture du résultat c’est-à-dire lier des dépenses à des programmes énonçant objectifs et indicateurs de réussite. « Les réformes managériales s’incarnent dans des textes juridiques contraignants » (Belorgey, 2010, p. 16). Ainsi, la loi portant réforme de « l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires » (HPST) [8] fait son apparition dans le secteur médico-social. Ces réformes majeures atteignent directement la gestion des établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux avec un objectif majeur de rationalisation des coûts. Celle-ci s’accompagne de l’organisation et de la standardisation de l’acte, qu’il relève du soin ou du social, avec obligation de rendre des comptes en termes de chiffrage des activités professionnelles produites pour les publics. Ces nouvelles normes qui traversent l’administration publique retentissent sur le secteur associatif qui adopte les mêmes modalités gestionnaires (Laville et Sainsaulieu, 2013).

2.3 – Nouveau modèle managérial et professions

12La nouvelle gestion publique mise en place dans le cadre du modèle managérial s’applique à la gestion des services publics à l’instar des entreprises multinationales (Gaulejac De, 2011). Des outils en sont assortis afin de répondre à la gestion des ressources humaines et à une logique de rentabilité. Ses principes reposent sur l’idée que les entreprises publiques sont coûteuses, archaïques et bureaucratiques et inefficaces. Il s’agit donc de les moderniser à travers un ensemble de dispositifs spécifiques : réduction des coûts, sous-traitance, introduction d’une efficience productive, introduction de la culture client, compétition en interne et la concurrence à l’externe, culture du résultat assorti du management par objectifs et autonomie laissée aux salariés qui sont évalués sur leurs résultats, culture de l’évaluation performative, flexibilité et mobilité du personnel, culture entrepreneuriale, management par incitation responsabilisant les agents (Boussard, 2013). Ainsi, la réforme publique se dote de nouveaux outils de gestion et adopte des normes marchandes comme « source de progrès et d’adaptation » sous « l’emprise des outils de gestion » dans la modernisation bureaucratique du secteur public (Berrebi-Hoffmann et Boussard, 2005).

13Si la nouvelle logique gestionnaire apparaît comme un processus de modernisation de l’action publique, elle interroge l’impact qu’elle peut avoir sur les rapports sociaux et les rapports au travail au sein des organisations. Quelques travaux portent sur ses effets dans d’autres secteurs professionnels (Bellot et al., 2013 ; Bezes et Demazières, 2011 ; Belorgey, 2010 ; Berrebi-Hoffmann et Lallement, 2009).

14Le contrôle accru des établissements et des services s’accompagne également d’un contrôle des comportements et conduites d’acteurs et d’une demande de conformité à des modes opératoires prédéfinis. Cela passe par la prégnance des valeurs du système économique avec un rétrécissement des budgets, une rationalité dans l’organisation et la gestion qui donne la priorité à la dimension technique entre les acteurs. On assiste ainsi à un renforcement des procédures d’évaluation et de contrôle en termes de pratiques. Prenons l’exemple des « recommandations des bonnes pratiques professionnelles » qui se sont imposées au secteur [9]. Elles interrogent le sens donné à l’action, aux activités de travail et la manière dont les finalités poursuivies sont – ou non – partagées, discutées par l’ensemble des acteurs.

15Au-delà d’une focale portant classiquement sur l’opposition entre nouvelle gestion publique et professions, nous souhaitons questionner son impact sous l’angle du vécu par les professionnels. Si des tensions apparaissent entre ces nouvelles logiques et instruments managériaux d’un côté et les intervenants sociaux de l’autre, que se joue-t-il en termes d’autonomie et de redéfinition du sens donné au travail ? En somme, comment se préfigurent les recompositions professionnelles ?

3.1 – Méfiance et segmentation générationnelle

16Les professionnels interviewés lors de l’enquête rendent compte de leur méfiance à l’égard des transformations à l’œuvre dans leurs activités ou dans les pratiques de formation, notamment par les interactions que permet l’accueil de stagiaires dans le cadre de l’alternance (Molina, 2014) lors de la socialisation professionnelle. Le nouveau management public traverse la question de la professionnalisation tant du point de vue des activités au travail au sein des organisations que des réformes mises en œuvre dans le champ de la formation dans la décennie des années 2000 (Molina, 2013). Ainsi, Isabelle, formatrice dans un centre de formation multi-filières se préoccupe des nouvelles normes qui se sont introduites dans le secteur de l’action sociale. Elle redoute les effets du point de vue de la culture professionnelle.

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Isabelle : Je me dis qu’heureusement je serai à la retraite… parce que je n’ai pas envie… j’ai peur… je crains… par exemple aujourd’hui on a les références aux bonnes pratiques, la qualité… un métier, c’est aussi rentrer dans une communauté professionnelle… une histoire… une identité, une motivation… […] avant on avait beaucoup tendance à se revendiquer de soi-même… aujourd’hui ce serait inadmissible on rendait des comptes au juge une fois par mois… on faisait comme on pensait… on était libre selon nos propres valeurs personnelles… il y a trente ans… ça a changé maintenant… ce que je trouve infernal, c’est que l’action éducative doit durer tant de temps, que dans l’entretien doit être abordé ça et ça… je crois qu’il y a une bureaucratisation de l’intervention… je fais des visites de stage et je suis allée sur deux départements de gauche… la bureaucratisation contamine partout. j’ai fait des visites de stage pour des assistantes sociales… une équipe ancienne école qui parle d’un logiciel et une équipe plus jeune qui parle du logiciel et qui explique que les usagers sont reçus par une secrétaire… et ensuite ils sont orientés vers les assistantes sociales du pôle accueil pas plus de trois fois et ensuite on les envoie vers l’accompagnent et on doit tout remplir dans des logiciels… si ça dure plus de trois rendez-vous, on passe à l’accompagnement, on ne veut plus cette rencontre intersubjective… on est dans une rationalisation des coûts et donc des pratiques…

18L’appréhension de la nouvelle gestion publique est perçue différemment selon une forme de segmentation générationnelle entre les jeunes diplômés et les anciens. Christophe, assistant social au sein d’une collectivité publique depuis six ans distingue des postures différentes entre les générations de travailleurs sociaux selon un schéma classique : les anciens dans la résistance et les jeunes professionnels dans une conception plus conforme aux changements institutionnels.

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Christophe : Il y a des pratiques professionnelles très ancrées avec des freins au changement… des équipes plus anciennes ou des jeunes professionnels qui arrivent et on leur dit « ici c’est comme ça et pas autrement alors… » […] Il y avait des équipes moins pluridisciplinaires, plus cloisonnées… avec des missions bien cloisonnées… avec le temps, les équipes se sont étoffées avec des médecins, des psychologues… et nous avec une habitude plus grande d’interpeller l’autre… avec des équipes plus anciennes qui sont plus vigilantes sur l’évolution des lois, des pratiques par rapport au secret professionnel… je dirais aussi qu’il y a des équipes anciennes qui ont été malmenées par la législation et qu’elles sont réfractaires […] il y a eu aussi une réorganisation lourde à porter pour le personnel, mais j’estime qu’il faut aussi être en capacité d’évoluer, de s’adapter, je pense qu’il faut être vigilant au changement, mais tout n’est pas forcément mauvais… alors que pour certaines équipes tout est mauvais dans les réorganisations… je n’ai pas cette vision-là moi.

20Les jeunes générations semblent plus enclines à accepter les réorganisations au sein des entités de travail. Au moment de l’embauche des jeunes travailleurs sociaux diplômés, les conditions sont posées comme telles. Solange, qui encadre des équipes au sein d’une collectivité territoriale, l’envisage ainsi.

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Solange : C’est aussi plus administratif… avec plus de contrôle qui est plus institutionnel… alors après le contrôle ce n’est pas que négatif… il y a des choses qui sont bien […] pour les jeunes qui arrivent c’est normal, il n’y a pas de remise en question… au moment du recrutement le cadre de travail est posé… ça vous convient ou non… vous venez ou non.

22Si la gestion apparaît comme nécessaire, l’attention doit être cependant portée sur ses conséquences humaines, sociales, organisationnelles. « Les réformes managériales sont donc plus que des simples instruments ou dispositifs, elles impliquent aussi pour les soignants des façons d’agir, de penser et de sentir » (Belorgey, 2010, p. 17).

3.2 – Quête de sens et de reconnaissance au travail

23Les réorganisations ou orientations institutionnelles ne sont pas toujours comprises ou acceptées par les professionnels. Ces derniers pensent que l’institution ne connaît pas, voire ne reconnaît pas leur travail. Christine, assistante sociale chargée des missions de prévention et de protection de l’enfance au sein d’un service public, évoque un fossé important entre ce qu’elle nomme une méconnaissance de l’institution quant au travail social, ses exigences pour un travail qu’elle considère de qualité et la réalité quotidienne d’un travail bien fait par les travailleurs sociaux. La temporalité de l’activité dans la relation est évoquée (Bessin et Gaudart, 2009), celle de l’intervenant engagé dans une relation au long cours et celle que les cadres souhaiteraient dans des délais plus courts.

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Christine : Que l’institution prenne en compte la question du temps, à mon avis on en est loin… ils n’ont pas conscience de ce qu’est une relation d’aide… le temps qu’il faut pour construire une relation de confiance avec l’usager… c’est long, parfois un an… il faut répondre à tout, tout de suite des échéances rapides… qui ne correspondent pas au temps nécessaire pour la relation… on nous demande pour l’enfance de tenir des échéances par exemple pour l’action éducative à domicile, on nous demande de définir des objectifs à trois mois… le temps on ne l’a pas, car on est pris par d’autres tâches… on est rentré dans un nouveau logiciel où on doit rentrer des données… cela n’est plus du temps pour les familles… on nous en demande toujours plus et toujours plus rapidement… c’est du temps pris sur celui qu’on devrait faire avec la famille… par exemple il faudrait aller voir les familles une fois par semaine… on en est loin… il faudrait pouvoir rencontrer les familles sans qu’elles en soient demandeuses…

25Anne, éducatrice spécialisée, est employée par une association en club de prévention sur des quartiers dits sensibles. Elle déplore un décalage entre ses valeurs et celles de l’association. Selon elle, cette tension entre sa direction et les équipes de travailleurs sociaux produit de l’épuisement professionnel, du burn-out, surtout pour les générations qui connaissent le travail depuis de longues années. Elle demande à sa hiérarchie qu’elle lui redonne du sens à son travail, car elle se sent perdue entre ses propres conceptions de la prévention et celles que lui renvoie son organisation. Anne dit être renvoyée à elle-même. Il s’agit, selon son point de vue, d’une perte de repères importante dans son travail. L’épuisement professionnel évoqué à travers cet exemple rend compte des formes de malaise, de stress à l’instar de ceux analysés par certains travaux portant sur les milieux de travail en relation avec les usagers dans le contexte des transformations managériales légitimées par les progrès de la modernisation de l’action publique (Buscatto et al., 2008).

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Anne : Je pense que là où le bât blesse, c’est sur la question des valeurs… moi, j’interviens de façon assez humble… je ne vais pas révolutionner quoi que ce soit… mais j’essaye de faire au mieux avec les jeunes, la population… maintenant on a des collègues qui n’ont plus envie, qui n’y croient plus… ils ont perdu le goût… c’est une question d’envie, de valeurs… les valeurs humanistes de voir nos jeunes réussir, les voir grandir […] je suis assez résignée avec mes collègues… quand on parle de burn-out… c’est vrai qu’ils sont maltraités par l’institution… […] ce que nous demande l’institution, c’est de remplir des grilles… des grilles de statistiques sur le travail de rue, sur l’accompagnement… des grilles sur tout… on ne parle plus de situations en termes d’analyse, mais on ne parle que de fonctionnement, remplir des horaires, le carnet de bord des véhicules, poser vos congés… on en arrive comme dans beaucoup de structures, on se détache du côté humain du travail… et on est dans des valeurs marchandes pour obtenir des financements […] moi, j’ai demandé quel sens je devais donner à ma pratique dans ces nouvelles conditions de travail et qu’on me redonne du sens à ma pratique et je perdais pied et moralement c’était difficile… la directrice m’a dit que c’était à moi de mettre du sens dans ma pratique et que c’était à moi de trouver des solutions pour travailler au mieux […] je ne débarque pas dans le travail social… j’ai mon mode de fonctionnement… je fais du bricolage… j’ai demandé à être licenciée car au niveau des valeurs je suis en décalage […] ce n’est même pas une question de respect mais c’est pire… c’est de l’ignorance… les éducateurs à la rue, les directeurs au château…

27Les questions du sens et de la reconnaissance sont étroitement imbriquées. Les travailleurs sociaux manifestent des formes d’engagement au travail habitées par des valeurs militantes, comme on peut le trouver dans d’autres professions (Champy et Israel, 2009), des conceptions du métier qu’ils défendent (Hughes, 1996) au regard de la connaissance qu’ils ont des publics et de leur environnement. Avec ces nouvelles logiques gestionnaires, les valeurs ne sont pas celles qui sont convoquées par les managers des équipes. Cet écart entre conceptions du métier, de ce que doit être le travail du social et les attentes des managers pose la question de la reconnaissance des professionnels au sein des organisations. La reconnaissance est interrogée ici sous l’angle des qualités du travail sur le plan collectif des professions (Lallement, 2007).

3.3 – Accepter les réorganisations ou se plaindre

28Thomas, éducateur spécialisé dans un service de l’aide sociale à l’enfance a bien conscience des transformations en cours. Il préfère adopter des stratégies usant d’une certaine marge discrétionnaire (Moachon et Bonvin, 2013) plutôt que de se heurter de façon frontale. En effet, ses perspectives de déroulement de carrière le poussent vers un projet de changement de poste avec des responsabilités à la clef. Il dit devoir accepter les nouvelles orientations de l’organisation tout en développant des stratégies qui ne le mettent pas en porte à faux avec ses valeurs propres.

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Thomas : Moi-même, voulant aller dans des fonctions hiérarchiques, je suis plutôt en bonne relation avec eux […] je ne suis pas forcément en accord, mais je pense que l’affrontement direct n’est jamais la bonne solution… ça n’amène rien […] je vais même montrer que je suis un agent bien obéissant pour être ensuite tranquille… bien sûr il y a du contrôle… stratégiquement il faut savoir donner un peu pour avoir beaucoup en retour… c’est accepter par exemple les quotas, ne pas être embêtant là-dessus… accepter de faire quelque chose de pas prévu à faire… il y a aussi la mission de service public… cela demande de sortir des habitudes… du coup, quand j’arrive à amener un besoin particulier pour un financement d’une famille par exemple ou quelque chose d’exceptionnel… ça va amener une réponse positive j’ai remarqué… sans grande négociation…

30Nadège, assistante sociale en service de protection de l’enfance au sein du service public déplore une dégradation générale quant aux orientations données par son organisation et les attentes formulées à l’égard des travailleurs sociaux. Elle se situe dans le registre de la plainte, mais aussi exprime une forme de renoncement.

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Nadège : Je me plaignais, j’ai discuté avec des collègues d’un autre département… c’est pareil… la même parano, la même façon d’être dans un esprit négatif vis-à-vis des travailleurs sociaux, c’est-à-dire « on va les coincer ils ont mangé leur pain blanc… ils avaient la liberté il faut qu’on les garde sous contrôle »… aujourd’hui on nous demande d’être mobiles, flexibles… on n’a pas envie d’y aller, on n’aime pas la façon dont on te le dit… t’es humain et tu as peut-être une vie à côté… ce n’est pas du tout leur truc […] on est dans une dégradation totale des relations, une régression totale de nos missions… mes collègues de secteur qui n’ont pas forcément de réponses à apporter comme ça se faisait auparavant… travail, logement et compagnie, aujourd’hui les aides financières sont réduites, il n’ y a pas de boulot pour tout le monde… on est quelque part en miroir avec les usagers… on n’est pas capable de se mobiliser, nous les travailleurs sociaux… alors que des fois on dit aux usagers « allez y manifestez-vous » et nous, on le fait pas…

32Solange, qui encadre une équipe en service public d’action sociale doit faire passer le message des orientations managériales. Elle a une formation et une expérience professionnelles d’assistante sociale antérieurement à son statut de cadre. Elle connaît bien la culture du travail social. Son regard sur le nouveau management public n’est pas positif, mais elle explique que sa place de cadre l’oblige à amener les équipes dans ces transformations. Elle déplore presque que ces dernières ne soient pas plus dans la résistance plutôt que dans la plainte.

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Solange : Le nouveau management public, on le ressent fort… il y a peu de place pour la créativité… il y a les procédures et que les choses rentrent dans les cases… il y a moins de moyens, plus de contrôle de l’utilisation des deniers publics […] les professionnels réagissent par de l’insatisfaction qui se manifeste dans les réunions… ça râle […] les gens sont beaucoup dans le travail individuel… elles sont dans la relation à l’usager… moi je trouve que les équipes sont peu dans la revendication… comme si c’était une fatalité… les travailleurs sociaux sont peu virulents… en fait, les choses tombent tout le temps comme ça… et il faut mettre en œuvre… et c’est mis en œuvre […] il y a celles qui râlent et qui pensent à l’intérêt de l’usager si ce n’est pas bien fait… il y a celles qui ne sont pas révoltées, mais qui ne mettent pas en œuvre… et on est obligé de reprendre….on doit accompagner les équipes à la mise en œuvre c’est notre rôle de cadre… après on accompagne avec souplesse ou injonction… pour certaines, ça les arrange, ça leur permet d’être dans un train-train… de faire rentrer les réponses dans des cases… et ça les dédouane de leurs responsabilités… les choses se décident en commission, d’autres ça ne leur convient pas et elles s’inscrivent dans des actions collectives pour être créatives […] une des composantes du travail social, c’est qu’on râle tout le temps… la plainte du travailleur social c’est connu… c’est plus une plainte qu’une contestation…

34Si les travailleurs sociaux se situent entre des stratégies d’accommodement et la plainte, voire le renoncement à la résistance à la nouvelle gestion publique, les cadres « managers » de l’action sociale doivent démontrer leurs savoirs gestionnaires (Boussard, 2013), auxquels ils adhèrent ou non, pour accompagner les transformations organisationnelles et les recompositions professionnelles qui en découlent.