Promesse 1 : empowerment des citoyens, transformations des rôles de l’expert

10En premier lieu, l’idée d’associer participation et indicateurs vise à émanciper les citoyens au niveau individuel afin que ceux-ci gagnent les compétences nécessaires pour s’insérer dans les transformations sociétales visées. Il s’agit de contrebalancer et de modifier le rôle dominant de l’expert dans la conceptualisation des indicateurs (Innes, Booher, 2000 ; Bell, Morse, 2003 ; Rydin et al., 2003 ; Hezri, 2006 ; Reed et al., 2006 ; Holden, 2013 ; Turcu, 2013). La notion d’empowerment est ici beaucoup utilisée pour insister sur l’effet émancipatoire des processus participatifs autour de choix de mesure pour la société (Salvaris, 2000). La multiplication des expériences de production des NIR, IDD ou IBE repose en grande partie sur un scepticisme croissant à l’égard de l’expertise institutionnalisée incarnée dans les structures de prise de décision. Or, les indicateurs participatifs en tant que vecteurs d’émancipation citoyenne sont fortement remis en cause par l’ensemble des contributions de ce dossier ; le rôle des experts semble rester prédominant dans les processus étudiés.

11Deux modalités de mise en relation entre les experts et les citoyens peuvent être observées : proposer une discussion cadrée basée sur une liste préformatée d’indicateurs, ou proposer une discussion libre sur les valeurs et indicateurs sans aucune donnée préalable.

12Le premier cas – discussion cadrée par l’expertise conventionnelle – apparaît comme le plus courant dans la littérature comme dans les contributions de ce dossier. Étant donné la nature éminemment technique des indicateurs – institutionnalisée dans les batteries d’indicateurs officiels, opérations et procédures de normalisation et bureaux de statistiques nationaux –, la tendance des cadrages définis par les experts apparaît particulièrement prégnante dans les processus participatifs dans ce domaine (Bogner, 2012). Dans ce dossier, Florence Jany-Catrice et Samuel Pinaud présentent trois cas très différents de participation autour d’indicateurs : les indicateurs de bien-être du CESE, l’Indicateur de Santé Sociale de la Région Nord–Pas-de-Calais et un sondage sur l’habitat participatif. Malgré les méthodologies très éclectiques pour organiser la participation, cette dernière est toujours centrée sur les experts, la discussion étant fortement cadrée par la liste des indicateurs proposés en amont du processus de participation. Ce préformatage ne permet aucun débat plus profond, notamment sur les choix de configuration ou de conventionnement des mesures développées, mais valide un projet élaboré ex ante pour lequel un supplément de légitimité était attendu. Les experts justifient le fait de proposer une première liste d’indicateurs aux participants par l’objectif d’avoir une base de discussion et éviter l’éparpillement, mais une telle procédure oriente la discussion vers une issue attendue.

13Le second cas – discussion libre, sans cadrage strict – semble beaucoup moins courant car plus difficile à organiser et à restituer. Même quand une telle approche est adoptée, l’expertise quantitative tend à cadrer indirectement le processus. Comme le montrent les cas étudiés par Michel Renault, le dispositif peut jouer un rôle de référent silencieux (Tournay, 2015) ou, selon les mots de Marie-Hélène Vergote et Sandrine Petit (dans ce dossier), de « technologie invisible » selon laquelle les éléments de structuration du réel engendrent des choix et comportements qui échappent à la prise des hommes. Qui plus est, les données proposées par les groupes de citoyens à la suite de processus participatifs ouverts peinent à être prises au sérieux par les experts et décideurs, notamment en raison de préoccupations concernant leur crédibilité, comparabilité et complétude (Gouveia et al., 2004 ; Bradshaw, 2003 ; Conrad, Hilchey, 2011). Les experts développant des indicateurs sont, par conséquent, souvent frileux à l’idée d’une participation élargie à la conception des indicateurs, évoquant les risques de « politisation » d’une matière qu’ils jugent devoir être objectivante et exempte de toute réalité partisane. Étant donné leur caractère quantitatif et statistique, les indicateurs donnent l’impression d’être de parfaites opérationnalisations d’une rationalité « technoscientifique », marginalisant ainsi les autres formes de connaissances et de rationalités. Les débats autour des indicateurs sont le plus souvent organisés autour d’aspects techniques (Bora, Hausendorf, 2006), ce qui conduit à une dépolitisation des enjeux associés à la mesure.

14Dans les deux cas, ces nouveaux indicateurs participent à des processus d’« instrumentation » (Lascoumes, Le Galès, 2005) par quantification, renforçant et institutionnalisant ainsi le pouvoir de l’expert. De même, les indicateurs rendent les enjeux accessibles aux profanes, mais ces procédures de simplification, en elles-mêmes, légitiment le rôle de l’expert comme le seul capable de « maîtriser le chiffre » (Zittoun, 2006). L’ensemble des contributions de ce numéro soulignent le rôle privilégié des économistes, des ingénieurs et des bureaux d’étude dans la conception des indicateurs participatifs. Malgré la réticence, certes compréhensible, des experts à mettre en danger leur autorité et à s’attendre à l’inattendu, Anne Le Roy et Fiona Ottaviani (dans ce dossier) évoquent la capacité des expérimentations portées par le monde associatif à bousculer les paradigmes institutionnalisés.

Promesse 2 : intégration des subjectivités, des discours, des diversités de points de vue

15La seconde promesse des indicateurs participatifs concerne la prise en compte des subjectivités, des représentations individuelles, de la diversité des points de vue et des discours des différents acteurs dans la construction de la mesure (Innes, Booher, 2000, p. 173 ; Bell, Morse, 2001 ; Rydin et al., 2003 ; Hezri, 2006, p. 114 ; Rafols et al., 2012 ; Turcu, 2013). En particulier, la participation servirait à construire un système d’intelligibilité capable d’intégrer aussi les dimensions subjectives du bien-être et du développement durable (Citton, 2007 ; Stiglitz et al., 2010).

16On observe que les processus d’indicateurs participatifs oscillent entre deux extrêmes concernant l’objectif premier de la participation : (1) faire émerger la diversité des points de vue via un débat ouvert, par exemple sur la signification de la vie bonne, ou (2) permettre la consolidation d’un consensus via un débat resserré, par exemple sur un indicateur de développement durable à l’échelle locale. Dans le premier cas, la participation sert à libérer la parole à la fois sur les indicateurs et sur les valeurs qu’ils véhiculent afin de générer une discussion riche. Toutefois, les résultats de ces échanges seront difficilement restituables sans perte d’information, et la discussion pourra souffrir d’un manque de structure et d’apport scientifique. Dans le second cas, les porteurs des projets visent souvent la mise en place de débats relativement techniques qui portent, par exemple, sur la qualité des données, les paramètres, les agrégations, les effets spatiaux.

17Ce dernier cas de figure est le plus fréquent, notamment car il est plus facile à mettre en œuvre. Le processus suit alors des étapes bien balisées de la configuration d’une mesure ; elle est peut-être aussi plus facile à défendre face à des bailleurs de fonds et acteurs politiques qui sont en attente de résultats et produits tangibles. Sa tendance à favoriser la recherche d’un consensus limite évidemment un des apports principaux de la participation, c’est-à-dire le traitement ouvert des controverses. Selon les termes de Renault (dans ce dossier), évacuer les « contes » au profit des « comptes » est une erreur, notamment sur des thématiques fondamentales comme le bien-être ou la qualité de vie. Sur ces sujets qui en deviennent vite des projets de société, avant de s’occuper de la donnée, il faudrait appréhender les relations entre participants, les débats sur les valeurs de la société et explorer l’articulation entre paroles singulières et mesure.

18Comme le dit Renault dans son article, « l’engagement dans une “enquête sociale” apparaît largement impensé dans le passage à des indicateurs ». Or, ce sont souvent les à-côtés qu’amène une réflexion sur les indicateurs qui s’avèrent les plus intéressants et permettent de mieux rendre compte des situations vécues et expérimentées par les participants. Mais même lorsque le processus participatif est méthodologiquement bâti sur les échanges ou la parole libre, le traitement des données recueillies n’échappe pas à l’agrégation des préférences (souvent au travers d’une lexicométrie basée sur le nombre d’occurrences), et ne rend donc pas compte du pluralisme des interprétations et de l’incommensurabilité des valeurs.

19Les contributions de Jany-Catrice et Pinaud, Le Roy et Ottaviani, et Vergote et Petit mettent le doigt sur cette tension permanente entre la fermeture des débats liée à la recherche de consensus et l’ouverture des perspectives en vue de rendre productifs les conflits. En effet, la notion de conflits et controverses productifs va à l’encontre de deux hypothèses qui sous-tendent souvent le travail de production et d’utilisation des indicateurs (Parris, Kates, 2003 ; Rauschmayer, Wittmer, 2006). D’abord, pour être influents dans la prise de décision, les indicateurs doivent faire l’objet de consensus concernant leur forme et les valeurs et hypothèses épistémiques sous-jacentes (Godin, 2002 ; McCool, Stankey, 2004) ; ensuite, les indicateurs visent à générer des consensus sur des questions politiques (tant sur les objectifs que sur les moyens).

20Selon Mitroff et Emshoff (1979, p. 10), le risque n’est pas le consensus lui-même, mais un consensus précoce, conclu pour de mauvaises raisons, par exemple l’incapacité de tolérer le conflit. Ces risques sont particulièrement aigus lorsque les différentes parties prenantes impliquées s’attachent à des systèmes de valeurs très contrastés (Hisschemöller, Cuppen, 2015, p. 42). Par ailleurs, un processus orienté vers le consensus risque de reléguer au second plan la qualité de l’information sous-jacente, comme la robustesse d’un indicateur (Rydin, 2007a, p. 55-56 ; Petersen et al., 2011).

21Les vertus potentielles associées aux controverses et aux conflits ont été soulignées par exemple par les théories de la démocratie agonistique (Mouffe, 1999) et la sociologie pragmatique (Chateauraynaud, 2011 ; Chateauraynaud, Debaz, 2017). Dans cette perspective, les indicateurs pourraient éclairer les fondements sous-jacents aux conflits existants, favoriser l’apprentissage en remettant en question les cadres de pensée dominants et les idées reçues, ainsi qu’ouvrir des perspectives (voir par exemple Stirling, 2008). Suivant le constat de Barthe (2002), le succès d’une expérimentation participative ne s’évalue pas à l’aune de sa capacité à régler des conflits, mais plutôt par le degré auquel elle permet de rendre productifs ces conflits en les transformant. Söderman et al. (2012) affirment que, dans l’idéal, les débats concernant les indicateurs concrets rendent accessible le processus politique à des parties prenantes ; les indicateurs seraient alors utilisés comme outils de planification pour favoriser la discussion et la prise de décision et non pas comme « la vérité absolue », source de réponses immédiates. Les contributions de ce dossier font état des capacités des divers processus d’élaboration et d’utilisation des indicateurs participatifs à résister à la tentation d’un consensus prématuré, sans toutefois trouver de voie satisfaisante pour parvenir à la prise en compte d’opinions divergentes.

Promesse 3 : apprentissages croisés, élargissement des perspectives

22La discussion sur le dilemme entre consensus et diversité des points de vue nous conduit à la troisième promesse des indicateurs participatifs, à savoir la possibilité d’apprentissages croisés et d’élargissement des perspectives à travers les processus collaboratifs de conception des indicateurs (Mickwitz, Melanen, 2009 ; Lehtonen, 2013). En ouvrant les processus d’élaboration des indicateurs à de multiples groupes et types de connaissances – dont l’expertise « savante » et « profane » –, la participation engendrerait des apprentissages au sein des différents groupes impliqués, ainsi que de manière croisée. Cette juxtaposition des perspectives et des cadrages sous-jacents divers contribuerait à l’émergence d’une « gouvernance réflexive » (Voss, Bauknecht, Kemp, 2006). Comme le dit Martin (2016), il s’agit là d’« incarner une pensée critique pour ouvrir le champ des possibles ».

23La littérature sur le sujet fait état de différents types d’apprentissages attendus de la participation. D’abord, l’apprentissage en simple boucle (Argyris, Schön, 1978) ou apprentissage instrumental (Hezri, Dovers, 2006) permettrait aux participants d’apprendre sur les thèmes et enjeux spécifiquement visés par les indicateurs (les données concernant la qualité de l’environnement, les inégalités sociales, etc.). Ensuite, à travers la confrontation des valeurs, visions et savoirs divers, la participation peut engendrer des apprentissages collectifs plus complexes, « en double boucle » ou en « triple boucle », portant respectivement sur les hypothèses sous-jacentes aux actions politiques ou sur les normes et cadres de pensée fondamentaux (Argyris, Schön, 1978 ; Reed et al., 2006). Cet apprentissage en lui-même peut revêtir une dimension politique ou stratégique : les participants apprennent alors à utiliser les indicateurs et leurs processus d’élaboration pour faire avancer leurs propres objectifs, légitimer leurs propres positions et actions et délégitimer celles de leurs adversaires ; bref, ils apprennent à influencer les agendas politiques (Ortega-Cerdá, 2005 ; Hezri, Dovers, 2006). En d’autres mots, on observe que les acteurs développent des stratégies qui découlent de connaissances fines sur les rouages de la gouvernance contemporaine ; les processus participatifs autour des indicateurs deviennent alors des véhicules pour que participants et organisateurs développent des formes de « knowing governance » (Voss, Freemann, 2016).

24Les cas d’étude du dossier montrent des résultats nuancés tant au niveau des apprentissages générés que pour l’ouverture des perspectives auprès des participants. En général, les parties prenantes des arènes participatives retirent des informations à partir des échanges entre acteurs, autant sur les indicateurs que sur leurs perceptions sous-jacentes. L’objectif d’apprentissage représente même un leitmotiv poussant les acteurs à accepter de participer à ces discussions souvent chronophages. C’est notamment ce que soulignent Jany-Catrice et Pinaud dans leur étude sur les circuits courts, où les participants ont accepté de participer aux débats « dans un souci de sociabilité » et pour « développer leur capacité d’expertise », cherchant donc des apprentissages en simple boucle. Mais les auteurs de ce dossier constatent un décalage important entre les attentes initiales des participants et leurs réels apprentissages. Et surtout, les apprentissages que génèrent les indicateurs semblent rarement croisés, mais organisés par les experts en direction du public. Comme l’affirme Boulanger (dans ce dossier), le système politique fabrique au travers de participations citoyennes les savoirs dont il estime avoir besoin ; aussi les transferts de connaissances apparaissent-ils très cadrés et unidirectionnels.

25En ce qui concerne la capacité des processus participatifs à renouveler les perspectives des acteurs, les résultats sont là encore ambivalents. D’un côté, dans le cas étudié par Vergote et Petit, malgré la finalité affichée de choisir un indicateur précis, les discussions entre acteurs ont traité de préoccupations beaucoup plus étendues, et l’espace de la participation sur les indicateurs s’est élargi sur les valeurs et expériences, générant des apprentissages en double ou triple boucle. Néanmoins, même si ces discussions sont en général identifiées comme riches en soi, on retrouve ici la difficulté précédemment évoquée : comment rendre compte de ces débats, surtout lorsque l’objectif initial fixé par l’organisateur est la recherche d’un consensus autour d’une mesure ? L’élargissement et la confrontation des perspectives sont en quelque sorte non prévus dans le déroulement de la participation et arrivent alors comme une bonne surprise pour les participants, surtout lorsque les organisateurs parviennent à rendre compte de ces débats sur les valeurs – une moins bonne surprise pour d’autres, qui ne savent pas gérer ce « débordement » et tentent toujours de ramener le débat à un choix technique d’indicateurs. On retrouve la tension entre les objectifs d’ouverture – d’apprentissage en double ou triple boucle – et le besoin de structurer le débat, voire de le fermer afin d’arriver à un accord.

Promesse 4 : rééquilibrage des pouvoirs, enrichissement de la démocratie

26La quatrième promesse des indicateurs participatifs prévoit un enrichissement de la démocratie grâce à une diminution de l’asymétrie des pouvoirs (Hall, Rickard, 2013 ; Salvaris, 2000). Une large participation serait un gage de légitimité (Hardi, Zdan, 1997) qui favoriserait l’implication active des citoyens, dans l’esprit d’une démocratie délibérative. Elle diminuerait aussi le risque d’utilisation stratégique des indicateurs, par exemple pour cacher certaines évolutions sociétales, justifier des décisions déjà prises, ou retarder la prise de décision (Hezri, 2004 ; Magee et al., 2013). Un tel renouveau démocratique est – par exemple – évoqué à propos des sujets de développement durable et de bien-être, que la société civile prendrait à bras-le-corps pour proposer de nouvelles voies à suivre pour les sociétés via de nouveaux indicateurs. Néanmoins, les indicateurs alternatifs présentent un paradoxe entre le contenu même de toute mesure alternative et les impacts attendus de l’opérationnalisation de la mesure. La raison d’être des mesures alternatives repose sur leur capacité à remettre en question les conventions existantes des mesures du progrès et du bien-être (notamment le PIB), tandis que de par leur nature même, les indicateurs participent au renforcement de l’agenda politique managérial qui repose sur des dynamiques de quantification touchant tous les domaines de la société (Rottenburg, Merry, 2015, p. 10). Ces mêmes indicateurs alternatifs – par leur mécanique performative – sont donc employés afin d’établir des mécanismes de contrôle démocratique concernant la prise de décision politique.

27Ainsi la participation autour d’indicateurs peut-elle occasionner des effets inattendus, voire aller à l’encontre des objectifs démocratiques plus larges dans lesquels s’inscrivent les indicateurs alternatifs. Dans ce dossier, Boulanger revisite ces paradoxes lourds par la perspective de la sociologie luhmannienne. Luhmann montrait que la participation peut renforcer l’effectivité des décisions, mais ne satisfait pas d’idéal démocratique, puisque l’exercice participatif débouche quasi nécessairement sur un consensus qui se forme au sein de la sphère de discussion prévue par son organisateur. Pourtant, nous dit Boulanger, la participation devrait pouvoir offrir la possibilité d’un changement de cap radical avec des conséquences imprévisibles pour la définition de la mesure et pour les processus politiques. Dans la réalité, les multiples expérimentations nous montrent que, de par les effets de cadrage forts, les indicateurs participatifs, même alternatifs, ramènent inlassablement vers les conventions en place, ce que Boulanger associe tantôt à une régression, tantôt à une imposture.

28Cette thèse rejoint l’analyse de Vergote et Petit qui déplorent la validation de propositions préétablies et les asymétries de pouvoir. En parallèle, leur article illustre les moyens qu’ont les acteurs de terrain de s’émanciper en échappant aux effets potentiellement néfastes de la « mise en chiffre », à travers des processus de « mise en mots ». Ces formes de contournement des indicateurs potentiellement oppressants rejoignent celles évoquées par Bruno et al. (2014) qui font état des approches ascendantes de participation dans la construction et l’utilisation des indicateurs à des fins de contestation de l’hégémonie de la quantification. L’ensemble des expérimentations d’indicateurs participatifs abordées dans ce dossier soulignent l’importance d’étudier l’articulation des dispositifs participatifs avec un ensemble d’institutions, de pratiques et de jeux d’acteurs – que l’on appelle cela un « système délibératif » (Mansbridge, 1999), une « délibération macro » (Parkinson, 2006), ou encore une « sphère discursive » (Hendriks, 2006).

29De même que les indicateurs ont été conceptualisés comme un outil de « gouvernementalité » (voir par exemple Russell, Thomson, 2009) et de contrôle à distance, dans l’esprit de la « gouvernance par le chiffre » (voir notamment Lascoumes, Le Galès, 2005 ; Hood, 2007 ; Rydin, 2007b ; Jackson, 2011), la participation a été perçue et parfois fortement critiquée (voir par exemple Cleaver, 1999 ; Cooke, Kothari, 2001) de la même perspective. Levidow (2007) affirme que des formes de participation « domestiquée » représentent un outil de gouvernance (notamment néolibérale) destiné à éviter les conflits à travers une gestion des conflits en amont, ce qui conduit à dépolitiser le débat. Ainsi mis ensemble, ces deux outils – participation et indicateurs – se voulant être porteurs d’une certaine alternativité (de la mesure et de la manière de faire société) courent le risque de favoriser l’utilisation instrumentale et stratégique par les acteurs dominants et de ne pas parvenir à réduire les asymétries de pouvoir.

Promesse 5 : augmentation de l’utilisation des indicateurs dans la prise de décision

30La cinquième promesse, peut-être la plus répandue, voit la participation comme un moyen de favoriser la légitimité et donc l’utilisation des nouveaux indicateurs ainsi produits (Innes, Booher, 2000, p. 173 ; Bell, Morse, 2003, 2008 ; Rydin et al., 2003 ; Hezri, 2006, p. 114 ; Mascarenhas et al., 2014). Les indicateurs sont, en effet, rarement utilisés de manière directe et instrumentale dans les prises de décision politiques (Sébastien, Bauler, 2013 ; Sébastien et al., 2014 ; Lehtonen, 2013 ; Lyytimäki et al., 2013). Ainsi, la fonction d’interface des indicateurs (entre politique, science et société) a rarement l’occasion d’opérer.

31Renforcer la collaboration entre les producteurs et les potentiels utilisateurs des indicateurs pourrait en partie pallier ce problème, car elle induit une connaissance plus fine – et donc a priori une meilleure prise en compte des attentes des utilisateurs. Intégrer systématiquement de la participation à la construction des NIR, IDD ou IBE contribuerait à leur utilisation par les décideurs politiques, les approches participatives de développement des indicateurs s’appuyant sur l’hypothèse d’une chaîne de cause à effet linéaire : plus de participation → plus de démocratie → moins de dominance des experts → davantage d’utilisation des indicateurs → meilleures décisions politiques. Néanmoins, l’expérience permet de remettre en cause cette hypothèse d’un cercle vertueux automatique. S’inscrivant dans des contextes plus larges, les processus participatifs peuvent favoriser ou compromettre les efforts pour renforcer l’utilisation des indicateurs alternatifs et la probabilité que cette utilisation produise des impacts désirables pour la société.

32La plupart des auteurs de ce dossier déplorent le manque d’utilisation directe des indicateurs proposés dans le cadre d’arènes participatives. À partir de l’étude de cas ISBET en Bretagne, Renault montre que les résultats de l’exercice participatif sont rarement utilisés par les décideurs. Comme nous expliquent Jany-Catrice et Pinaud, certains acteurs choisissent de quitter le processus participatif et remettre en cause la participation elle-même, pour dénoncer ce manque de débouchés directs. Boulanger met en exergue que les indicateurs participatifs – en se positionnant contre les institutions dominantes en place – remettent en question l’autonomie du système scientifique tout comme celle du système politique. Par contre, face au cadre politique actuel, les mécanismes participatifs ne peuvent pas réellement susciter de renouveau démocratique ni même un usage renforcé des indicateurs alternatifs élaborés. Cette quasi-opposition entre scientifiques et politiques revient souvent dans le texte de Boulanger qui souligne que la participation autour des indicateurs est tiraillée entre ces deux pôles, organisée par les scientifiques mais pour des arguments politiques. Au final, n’étant pas le fruit de demandes politiques directes, les indicateurs participatifs sont rarement appliqués dans les sphères décisionnelles.

33En effet, les processus d’élaboration des indicateurs participatifs, souvent encadrés par des scientifiques, font face au même défi que la constitution des « mini-publics », un dispositif de démocratie délibérative/participative désormais répandu. L’élaboration des indicateurs participatifs a rarement lieu in situ, c’est-à-dire sur le lieu où doivent se prendre les décisions, mais plutôt ex situ, « en laboratoire », c’est-à-dire en dehors des sphères décisionnelles. Deux considérations en découlent. D’abord, le cadre participatif ex situ négligerait les réalités politiques dans lesquelles se déroulent ces expériences (Bogner, 2012), occultant ainsi les liens souvent ténus entre la participation et la prise de décision (Mazeaud, 2012), et compromettrait l’objectif d’apprentissage collectif. Ensuite, selon Hisschemöller et Cuppen (2015), les démarches participatives ex situ bénéficient d’un environnement d’apprentissage protégé, où les participants se sentent à l’aise pour s’exprimer et agir en sécurité, mais fonctionnent toutefois en vase clos et sont alors dépourvues d’un conflit authentique, sans lequel l’apprentissage social a du mal à prospérer. On en revient alors à la première impasse que nous avions identifiée, à savoir choisir entre une participation cadrée selon les perspectives et intérêts des groupes dominants, ou libre, génératrice d’apprentissages, mais non utilisée dans la prise de décision. Et lorsque c’est la sphère politique qui organise le processus, le risque est de régresser en « policy-based evidence », à savoir l’utilisation des processus d’indicateurs participatifs pour légitimer les décisions déjà prises et renforcer les cadrages dominants.

34On peut certes regretter la faible utilisation directe des indicateurs participatifs dans la prise de décision, mais l’expérience passée nous invite à traiter avec prudence l’objectif même d’une utilisation de la donnée dans la sphère politique. L’utilisation d’un indicateur n’augmente pas forcément son impact et cet impact n’est pas nécessairement en phase avec les objectifs initiaux de la mesure alternative, ou encore avec les objectifs de la société dans son ensemble (voir par exemple Lyytimäki et al., 2013 ; Lehtonen et al., 2016). Par conséquent, il conviendrait de mieux conceptualiser et préciser les concepts d’utilisation et d’impact. Boulanger (dans ce dossier) souligne cette dualité à travers la grille de lecture luhmannienne : l’utilisation relèverait ainsi de « l’adaptation des structures et programmes d’un système suite à ses propres observations de l’environnement », tandis que l’influence consisterait dans les réactions d’un système à « la façon dont il est lui-même observé par les autres ». Jany-Catrice et Pinaud (dans ce dossier) soulignent qu’il convient de se demander à qui et à quoi profitent les indicateurs ; il ne suffit pas de chercher à maximiser l’utilisation d’un indicateur, car pour que celle-ci produise des effets positifs, l’indicateur et son utilisation doivent se conformer aux principes démocratiques acceptés par la communauté en question. L’utilisation peut être jugée – selon le cadre normatif adopté – comme abus, légitimation, manipulation stratégique, utilisation symbolique, ou simplement comme « mauvaise » utilisation provoquée par le manque de connaissances des utilisateurs. Finalement, insister sur l’utilisation des indicateurs revient à faire abstraction non seulement des impacts (comme l’apprentissage collectif) provenant des processus de leur construction, mais aussi des impacts systémiques générés par l’ensemble des dispositifs et contextes politiques dans lesquels se développent et s’emploient les indicateurs. Les modes de gouvernance spécifiques, les perspectives, les points de vue et les valeurs incorporés dans les systèmes d’indicateurs occasionnent des impacts inattendus qu’une attention exclusive sur l’utilisation ne saurait capturer (voir par exemple Lascoumes, Le Galès, 2005 ; Zittoun, 2006 ; Jackson, 2011).

Promesse 6 : imbrication des enjeux multi-scalaires

35La dernière promesse que nous souhaitons interroger est celle consistant à relier les enjeux de différentes échelles, du local au global. La participation à la définition de la mesure permettrait de mieux territorialiser les notions de développement durable et de bien-être en intégrant les préoccupations locales (selon le niveau géographique concerné) dans la conception des indicateurs. Les acteurs territoriaux pourraient alors définir les aspects de soutenabilité qu’ils jugent pertinents, selon leurs propres priorités et systèmes de valeurs (Pintér et al., 2005 ; Reed et al., 2006). L’implication des parties prenantes contribuerait à mieux arrimer les objets en discussion, c’est-à-dire les mesures alternatives, aux contextes et réalités des acteurs.

36Il y a une quinzaine d’années déjà, Theys (2002) évoquait le risque d’autonomisation des démarches locales par rapport aux cadres globaux, entre les acteurs du territoire et les acteurs internationaux. Là où les premiers cherchent principalement à intégrer les préoccupations environnementales dans le développement local et l’aménagement du territoire, les acteurs internationaux (économistes, grandes entreprises, ONG internationales) s’appuient sur certains grands principes (tels que la précaution ou la consommation éthique), développent des instruments économiques ou s’engagent dans des négociations internationales. C’est dans cette tension permanente entre le local/territorial et le global/international que se situent les initiatives de production et d’utilisation des indicateurs participatifs (Fraser et al., 2006). Les indicateurs « descendants », développés par les organismes internationaux ou d’autorités à l’échelle nationale, souffrent souvent d’une faible pertinence au niveau local, tandis que les indicateurs « ascendants », développés à travers des processus participatifs à l’échelle locale, ne parviennent pas à s’institutionnaliser et ont du mal à se positionner dans le contexte global du développement durable ou du bien-être.

37On peut constater que si les indicateurs classiques type PIB ou taux de chômage sont généralement mesurés au niveau national et définis au niveau supranational (notamment pour permettre les comparaisons entre nations qui requièrent une très forte standardisation internationale de la définition de la mesure), la plupart des indicateurs alternatifs sont proposés au niveau infranational (local, départemental, régional). Le thème de l’interaction entre le local et le régional est peu développé dans la littérature comme dans la pratique, avec l’exception notable du Royaume-Uni, dont les indicateurs de développement durable ont été conçus afin de permettre leur application à des échelles variées (Mascarenhas et al., 2014). L’ensemble des contributions de ce dossier analysent d’ailleurs des processus au niveau infranational : l’ISBET en Bretagne, les NIR en Pays de Loire, l’ISS en Pas-de-Calais, la qualité de vie à Jacksonville, le QUARS dans une région en Italie, l’IWEPS en Wallonie ou l’IBEST à Grenoble. Seul le cas du CESE (Jany-Catrice et Pinaud, dans ce numéro) est abordé ici en tant qu’initiative nationale, mêlant consultations en ligne, questionnaires et panels citoyens. Ces expériences montrent que l’Europe et la France ont été pionnières dans la réflexion autour des indicateurs participatifs, notamment au niveau régional (Méda, 1999 ; Gadrey, Jany-Catrice, 2013 ; Jany-Catrice, 2007, 2009). Les travaux de la commission Stiglitz-Sen-Fitoussi (Stiglitz et al., 2010) ont donné à ce travail français une visibilité internationale. Néanmoins, les contributions dans ce dossier confirment le constat que font Chancel et al. (2014) : ces expériences, bien que de plus en plus nombreuses à l’échelle territoriale, conservent un caractère ponctuel et isolé, et leurs organisateurs peinent à en faire remonter les résultats et à rendre effectif l’utilisation des nouveaux indicateurs proposés à l’échelle nationale.

38Pour répondre à la demande de comparabilité et pour remédier aux problèmes d’interaction entre échelles, Valentin et Spangenberg (2000) préconisent des indicateurs participatifs spécifiques pour chaque communauté mais inscrits dans un cadre commun, tandis que Mascarenhas et al. (2014) testent un cadre commun pour l’élaboration des indicateurs pour les municipalités d’une même région. Néanmoins, pour les indicateurs alternatifs, la demande de comparabilité entre les entités territoriales – l’utilisation d’indicateurs communs sur des territoires différents – relève d’un paradoxe : changer la mesure statistique afin de s’émanciper d’une comptabilité qui uniformise l’organisation et la représentation de la société apparaît comme le principal objectif de la volonté d’aller « au-delà du PIB ». Pourtant, proposer une mesure alternative commune à toutes les entités territoriales reviendrait à ignorer leurs particularités, et menacerait à nouveau de dépendre d’une organisation sociétale détachée de leurs besoins spécifiques. Se pose donc la question de la souveraineté de ces territoires qui, en mettant en place un indicateur standardisé à l’échelle nationale ou internationale, sont contraints de se comparer à des entités qui ne sont pas nécessairement comparables et risquent ainsi de perdre l’opportunité de maîtriser leur avenir en fonction de leurs ressources propres (Thiry et al., 2016). Un exemple observé au Pays de Galles montre deux counties [1] ayant appliqué à leur échelle la méthodologie du Happy Planet Index du think tank New Economics Foundation (NEF), ce qui les mène à se comparer à des États tels que la Chine ou le Costa Rica sans pouvoir en tirer une analyse particulière.

39La pérennité des échanges et la profondeur de la participation dépendent de l’échelle du territoire concerné : les initiatives nationales tendent à se limiter à une simple consultation, tandis que les échelles infranationales peuvent mettre en place une large participation et pérenniser le processus (Rondinella et al., 2017). Ainsi les indicateurs participatifs locaux apparaissent comme très pertinents car reflétant les territoires et les aspirations citoyennes, mais peu intéressants pour les décideurs aux échelles de gouvernance supérieures qui ne peuvent pas en tirer des conclusions directes plus générales, hors territoire original. À l’autre bout de la chaîne, les indicateurs internationaux apparaissent comme méthodologiquement robustes et offrent un fort potentiel en matière de communication, mais avec des variables trop générales pour adresser les problématiques locales. D’un côté, ce problème d’échelle permet de reconsidérer les processus de gouvernance et de dialoguer entre échelons décisionnels. De l’autre, les multiples initiatives à différentes échelles peuvent décourager certains décideurs à les mettre en place. En posant la question du rapport des indicateurs aux spécificités du territoire, qu’elles soient naturelles, sociales, économiques ou politiques, les enjeux scalaires révèlent la complexité du débat sur les indicateurs participatifs et soulèvent les problématiques de la représentativité de la mesure, du choix de sa méthodologie, des interactions entre les différents acteurs du débat et de la place de la société civile dans la sélection et la mise en œuvre des indicateurs alternatifs.

Préoccupations méthodologiques

42Le premier chantier concerne la clarification de la méthodologie à mettre en place lors de processus participatifs autour d’indicateurs. En effet, ce qui frappe à la lecture des contributions est la grande diversité d’approches proposées pour le même objectif, en termes de temporalité (quand faire intervenir la participation dans le cycle de vie de l’indicateur ?), de public cible (cherche-t-on un groupe restreint ou élargi, homogène ou hétérogène ?), de mode participatif (veut-on axer la participation sur la lexicométrie, le débat, le questionnaire ?), etc. Si les thèses des auteurs de ce dossier ne se rejoignent pas forcément à propos du public cible ou des modes participatifs, plusieurs contributions mettent l’accent sur l’importance d’intégrer la participation dans les différents « temps » de l’indicateur : lors de son élaboration bien sûr, mais aussi dans ses processus de suivi, de modification et d’utilisation. La littérature en la matière souligne l’importance de la participation au début du processus, par exemple lors des discussions portant sur le cadrage et la définition du développement durable (voir notamment Rosenström, Kyllönen, 2007). Comme le démontrent Le Roy et Ottaviani (dans ce dossier), la participation peut jouer une fonction importante mais différenciée selon l’étape du processus de la vie de l’indicateur. Tout en sachant que le contexte spécifique du cadre participatif est fondamental dans le succès ou l’échec de la démarche (et les auteurs de ce numéro nous le rappellent), il conviendrait d’analyser de manière plus consolidée les démarches méthodologiques (et donc aussi procédurales) à adopter.

Préoccupations épistémologiques

43Une observation évidente à la lumière des contributions du dossier concerne le pragmatisme ambiant qui régit les approches épistémologiques adoptées par les auteurs. Les textes de Jany-Catrice et Pinaud, de Le Roy et Ottaviani, ainsi que de Renault s’inscrivent tantôt pleinement tantôt implicitement dans une démarche pragmatiste. L’analyse future des indicateurs participatifs devrait plus fortement se préoccuper d’opérer des choix épistémologiques précis, en mobilisant par exemple des concepts et méthodologies de la sociologie pragmatique (voir par exemple Chateauraynaud, Debaz, 2017). Une telle démarche permettrait d’aborder la question des influences sociétales issues des processus participatifs autour des indicateurs – comme le dit Renault, passer des « comptes » aux « contes » –, en étudiant l’articulation entre un ensemble de facteurs internes et externes à ces dispositifs participatifs. À l’instar du concept de « la portée de l’argumentation » (Chateauraynaud, 2011 ; Fourniau, Chateauraynaud, 2011), on pourrait ainsi mettre à l’épreuve entre autres la notion de « portée de l’indicateur » comme une résultante des articulations entre l’indicateur, ses porteurs et ses contextes. Par ailleurs, il persiste certainement une tradition unique et reconnue internationalement qui utilise des lentilles de la sociologie politique imprimée par des approches longitudinales, quasiment historiques, sur les objets de la mesure. Vanoli (2002) et Desrosières (1993, 2008, 2015) représentent une classe particulière d’administrateurs de la mesure (en l’occurrence économique) qui ont mené une vie pleine d’investigations et d’analyses profondes de la signification politique de la mesure. Aujourd’hui, le monde des chercheurs sur les indicateurs est tout aussi plein d’exemples de personnes, dont Jean Gadrey et le Forum pour d’autres indicateurs de richesse (FAIR), qui mènent aussi une vie d’activiste de la mesure. Les rôles des uns et des autres dans le domaine des indicateurs ont toujours eu tendance à être peu cimentés ; un ancrage plus profond, plus épistémologique, de cette évidence pourrait aider à mieux structurer les indicateurs participatifs.

Questionner les institutions de la mesure

44En troisième point, bien que les contributions de ce dossier donnent une large place aux réflexions concernant les rôles des experts économiques et des ingénieurs, elles abordent peu le rôle pourtant central des statisticiens en tant qu’acteurs majeurs de la configuration des mesures. De même, les articles de ce dossier sont principalement centrés sur les échelles de gouvernance infranationales, laissant de côté les défis considérables de la participation dans la production et l’usage des indicateurs au niveau international. Néanmoins, les bureaux de statistiques nationaux et internationaux (Insee en France, Eurostat en Europe) sont des acteurs-clés dans le formatage et la structuration des processus de production des indicateurs, et sont sous une pression croissante de la part des mondes politique, associatif et scientifique pour renforcer l’engagement des citoyens dans la production des indicateurs. Il s’agit là d’un défi de taille pour ces acteurs, dont l’autorité et l’identité propre dépendent de leur capacité à produire des statistiques et indicateurs fiables et stables à travers le temps. Ce défi concerne non seulement l’interaction et le partage des tâches entre experts et citoyens, mais aussi le traitement de données de qualité aléatoire. Par exemple, pour faciliter la participation et l’inclusion d’une diversité des types de savoirs, faudrait-il assouplir les normes conventionnelles et hautement contraignantes qui gouvernent la production des indicateurs et statistiques officiels ? Baisser le seuil de rigueur exigé ou encore réagir plus rapidement à des impulsions régies par les contextes politiques et sociétaux risquerait – en politisant la configuration des mesures – de diminuer la confiance envers les indicateurs produits, tandis que le maintien de critères stricts irait à l’encontre des objectifs de légitimité auprès de publics variés. Pour l’instant, le conservatisme des offices statistiques tout comme les pressions budgétaires sensibles constituent des freins à l’innovation nécessaire pour le développement de procédures plus participatives (Van Tuinen, 2009 ; Chancel et al., 2014). Ainsi positionner ces acteurs au centre des efforts pour renforcer les processus participatifs de conception et d’utilisation des indicateurs apparaît comme incontournable.