1Cet article s’intéresse aux négociations entre agents et organisations de l’aide internationale dans une crise humanitaire en s’appuyant sur le cas d’Haïti entre 2008 et 2016. J’entends la notion de « crise humanitaire » comme ce qui est perçu, décrit et nommé comme tel par les acteurs investis dans la réponse à ces crises. À ce titre, le graphique ci-dessous constitue une bonne entrée dans l’univers de pratiques et de sens de ces acteurs. En effet, cette « chronologie de la crise », issue d’un plan de « réponse humanitaire » produit par le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA) et quatre-vingt quatre partenaires actifs dans le pays, présente les différentes caractéristiques d’une crise, telle que les acteurs humanitaires l’envisagent à partir de plusieurs variables : la temporalité, les personnes affectées (déplacées ou décédées, sinistrées ou en état d’insécurité alimentaire) et les événements qui rythment la crise (séisme, ouragans, choléra…).

Figure 1. Humanitarian response plan, (OCHA, 2016 : 3)

Figure 1. Humanitarian response plan, (OCHA, 2016 : 3)

2Les différents événements et phénomènes chiffrés présentés pour caractériser la crise sont qualifiés comme des « interventions d’urgence » ou des « situations d’urgence, qui dépassent les capacités nationales » (OCHA, 2016 : 12).

3Ce plan de réponse humanitaire met en scène une « crise humanitaire » longue, rythmée par des « interventions d’urgence » ponctuelles mises en récit par des données coproduites par les humanitaires. Le rapport et le graphique sont censés représenter la vision consensuelle de la « communauté humanitaire » (OCHA, 2016 : 11) sur la situation dans ce pays pour planifier leurs actions futures. Cet article s’intéresse aux interactions structurées entre les organisations humanitaires qui concourrent à construire cet espace d’intervention de la « communauté humanitaire ». Je m’inspire ici de la définition d’Atlani-Duault et Dozon selon laquelle « il y a désormais aide humanitaire tout simplement là où des groupes se réclamant de la mise en œuvre de l’aide humanitaire, interviennent et organisent à cet effet un dispositif d’intervention sur d’autres groupes sociaux » (Atlani-Duault et Dozon, 2011 : 188). L’usage de l’adjectif « humanitaire » se réfère ainsi dans cet article à des usages d’acteurs. En ce sens, une « crise humanitaire » est donc une configuration d’acteurs « humanitaires » dans un espace d’intervention, qui, pour légitimer le déploiement de dispositifs de gestion de crises, mettent en cohérence des acteurs et des phénomènes hétérogènes.

4Le point de départ de cet article est le suivant : si l’espace social investi par les acteurs humanitaires a été légitimé et rythmé par des « situations d’urgence », ces humanitaires ont été obligés d’une part de restructurer leurs arènes de négociations, notamment leurs participants et leurs objectifs. D’autre part, il s’agissait également de négocier une place pour chaque acteur humanitaire dans une « crise prolongée » (OCHA, 2016 : 11). L’ensemble des « situations d’urgence » constitue en ce sens un espace d’intervention qui s’est installé dans une temporalité longue dans le pays. Cela a permis le déploiement de systèmes de « coordination » par l’ONU au sein d’arènes de négociation structurées par des professionnels de crise. L’hypothèse de cet article est donc que, dans le cas d’Haïti, les participants et les organisateurs des arènes de négociations créées pour l’aide humanitaire ont dû reconfigurer ces espaces pour maintenir la légitimité de l’intervention humanitaire pendant la période de 2008 et 2016.

5Le cas d’Haïti est pertinent pour comprendre les négociations entre acteurs humanitaires dans ce contexte, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, il a été qualifié dans la littérature comme un espace d’intervention de l’aide internationale particulièrement dense et même comme une « république des ONG » (Salignon, 2012). Ce terme désigne la présence de multiples ONG internationales dans un espace limité en soulignant la perte de souveraineté nationale de l’État haïtien. Deuxièmement, le cas d’Haïti a été décrit comme central dans les débats entre acteurs humanitaires (Hsu et Schuller, 2019) et notamment dans le processus de « réforme humanitaire » de l’ONU. Haïti est en effet le premier site de test du système de coordination humanitaire, issu de la première phase de la réforme initié en 2005. Ainsi, le comité permanent inter-agences de l’ONU (IASC) se réfère au cas haïtien pour la mise en oeuvre de « l’agenda de transformation », la deuxième phase de cette réforme (IASC, 2011). Cependant, comme Hsu et Schuller (2019) le soulignent en parlant de « la république de Port-au-Prince », la construction de l’intervention humanitaire en Haïti comme particulièrement « dense » et « centrale » et comme base de la réforme des dispositifs de gestion de crises internationales se réfère principalement à l’espace métropolitain de Port-au-Prince. Ainsi, l’ouragan Matthieu en 2016, qui touche uniquement la partie ouest du pays, serait resté « dans l’ombre », puisque cette crise était construite hors de la « crise humanitaire » qui est située dans le centre du pays pendant la période 2010 à 2016.

6Parler de négociations « humanitaires » dans le cas de l’intervention humanitaire en Haïti renvoie ici à un processus de communication et d’échanges ritualisés entre des organisations humanitaires dont l’objet concerne l’organisation d’une relation stable entre elles-mêmes pour légitimer leur espace d’intervention. Ces échanges sont ritualisés, puisque leur caractère public et cérémoniel fait partie intégrante de la construction de la légitimité et de la cohésion sociale de cet espace (voir l’analyse de Richards sur les dynamiques rituelles dans l’aide humanitaire, 2010).

7En se réfèrant aux « négociations humanitaires » [1] cet article se positionne en premier lieu vis-à-vis de la littérature scientifique et grise qui utilisent ce terme (Magone, Neuman et Weissman, 2012 ; Clements, 2019). Ces travaux situent les arènes de négociations du secteur humanitaire dans la négociation de l’accès au terrain entre des représentants de l’État ou des communautés locales, et des représentants de l’aide internationale souvent en contexte de conflit armé. L’article se propose de contribuer à cette perspective en analysant des négociations intermédiaires. Mon argument est que ce type de négociation internationale se situe entre les négociations de première ligne avec les autorités locales et les bénéficiaires sur le terrain et les négociations multilatérales entre les corps diplomatiques des pays des bailleurs de fonds et les représentants de l’État du pays qui accueille l’intervention humanitaire. En second lieu, l’article se réfère également aux travaux qui analysent les processus de standardisation et de professionnalisation du monde de l’aide internationale depuis les années 1990 (Fresia, 2012 ; Egger, 2016 ; Jo Beerli, 2018) en soulignant la formalisation croissante des espaces d’interaction en situation de crises et en s’intéressant aux dispositifs de coordination dans le cas d’Haïti (Stumpenhorst, Stumpenhorst et Razum, 2011).

8Pour ce faire, je présente dans un premier temps brièvement les arènes de négociation en Haïti avant la mise en oeuvre du système de coordination humanitaire à partir de 2008. Ensuite, j’analyse les effets de ce système pour finalement étudier sa fragmentation dans de nouvelles arènes de négociation face aux limites de négociations dans le cadre du système de coordination onusien.

9L’article se fonde sur des données empiriques qualitatives. D’une part, j’ai participé à trente-deux réunions de coordination du système cluster à Port-au-Prince sur les thématiques de santé, sécurité, logistique, gestion des camps et communication d’urgence ainsi qu’à des réunions de coordination de l’alliance d’organisations humanitaires allemandes « Action Allemagne Aide » à Léogâne (l’épicentre du séisme). Dans certains cas, j’ai activement participé aux débats, dans d’autres, j’ai simplement fait de l’observation non participante. Ce corpus a été complété par soixante-seize entretiens semi-structurés avec des participants et organisateurs de réunions de coordination ainsi que par des analyses de documents produits par les acteurs humanitaires. Cette enquête de terrain a été effectuée au cours de séjours de plusieurs mois chacun en 2011, 2012 et 2016 dans le cadre d’une enquête plus large qui portait sur les cadres intermédiaires humanitaires.

1. La coordination de l’aide humanitaire en Haïti avant la réforme humanitaire

10Dans cette première partie, je présente l’évolution des arènes de négociations en Haïti telles qu’elles sont définies et structurées par leurs acteurs en tant qu’espace de « coordination », pour comprendre comment ces arènes de négociation émergent.

11L’émergence de l’aide humanitaire en Haïti est liée à la redirection des fonds destinés à l’État haïtien vers des acteurs privés afin d’exercer une pression à la réforme sur les gouvernements qui se succèdent en Haïti après la chute du régime Duvalier (« Papa Doc » (président de 1957 à 1971) et « Baby Doc » (président de 1971 à 1986)) (voir Gros, 2012 et Lundahl, 2015). Mais c’est la restructuration du secteur de la gestion des des crises dans le pays qui met l’enjeu de « la coordination » au premier plan. Alors que l’État haïtien avait développé en son sein des espaces d’échange pour les professionnels internationaux de gestion de crise depuis 1983, la concomitance entre la réforme de l’humanitaire au niveau international (2005) et l’émergence de nouvelles crises en Haïti (à partir de 2004) entraînent l’institutionnalisation d’un « système humanitaire » dans le pays, qui s’autonomise des instances de négociation situées sous la tutelle de l’État haïtien (Buss, 2015).

12En 2004, le président Aristide prend la fuite après deux coups d’État qui déstabilisent le pays. Pour faire face aux émeutes populaires, la Mission des Nations Unies de stabilisation en Haïti (MINUSTAH) est déployée pour assurer le maintien de l’ordre. En tant que mission intégrée, elle dispose également de prérogatives de mise en œuvre de politiques, non seulement sur les questions de sécurité, mais également en matière d’assistance à un gouvernement de transition. Pour ce faire, le Cadre de coopération intérimaire (CCI) entre la MINUSTAH et le gouvernement de transition est mis en place. Sa création, en tant qu’instrument de supervision et de coordination, est directement inspirée des expériences menées au Timor oriental, en Afghanistan et en Irak, sa mise en forme calquée sur le modèle du bilan conjoint des besoins fait au Libéria. Enfin, le premier jet du texte est fondé sur celui qui avait été élaboré pour la mission soudanaise sur la même question (Campeau, 2014).

13L’outil a donc été conçu comme un instrument de négociation pour des contextes post-conflit, dans lesquels la supervision internationale est centrale. Constitué de groupes thématiques, qui sont par la suite transformés en ce que l’ONU appelle les « tables sectorielles », ce système est chapeauté par la Banque Mondiale et l’ONU, avec le soutien de la Commission européenne et de la Banque interaméricaine de développement, mais pensé dans le cadre d’un partenariat avec le gouvernement intérimaire. Chaque table sectorielle (dont les membres sont les organisations internationales, ainsi que les bailleurs bilatéraux et multilatéraux) est par exemple présidée par un représentant de l’État haïtien. Cependant, lorsque le système des tables sectorielles est mis à l’épreuve, pendant l’ouragan Jeanne en septembre 2004, en sus de coordonner l’action du gouvernement avec celle des agences humanitaires, il s’agit aussi, et pour la première fois, de coordonner les actions des agences humanitaires entre elles. Ces agences étaient, avant 2004, absentes du terrain haïtien. Or, quand elles arrivent, c’est sans la supervision de l’État haïtien, qui ne dispose plus d’une bureaucratie fonctionnelle ni de forces de l’ordre (cette fonction est assurée par la MINUSTAH). Aussi, elles se déploient sans coordination et leur fonctionnement multisectoriel rend difficile leur intégration dans le système des tables sectorielles existantes. C’est pourquoi une nouvelle « table sectorielle », spécialisée sur les négociations entre les organisations « humanitaires », est alors créée et intégrée au système (CCI, 2004).

14Le chef des affaires civiles de la MINUSTAH se souvient de la situation en ces termes :

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« D’abord, il s’agissait de négocier le désarmement et la construction d’une nouvelle force de police, mais de plus en plus d’aide humanitaire est venue avec les ouragans et nous (la MINUSTAH) avons dû négocier des “termes de référence” [la codification des objectifs d’un projet ou d’une mission] avec elles et entre elles » (H.R., entretien, 13/07/2011).

16Cet extrait d’entretien témoigne du déplacement d’un système qui vise la supervision de l’État haïtien dans un cadre de post-confit vers une négociation des « terme de références » entre la mission de paix onusienne et les ONG de l’aide internationale. En effet, face à l’afflux des organisations humanitaires, il s’agit désormais de créer des arènes qui constituent des sites de mise en cohérence des objectifs de l’aide internationale.

17Cependant, ce système n’est pas perçu comme efficace par les organisations « humanitaires » qui arrivent pour gérer les conséquences des ouragans de 2004 et 2008 comme le montre cet extrait d’un entretien avec un chef de mission d’une ONG d’aide humanitaire allemande.

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« Eh bien, la ville est sous l’eau et les secours et les organisations humanitaires arrivent, bien sûr, voire de plus en plus, de France et surtout des États-Unis. Ils commencent tous à monter leurs petites tentes en même temps, là où il y a de l’espace, où il y a de l’accès, où personne ne se plaint. Bon. Mais qu’en est-il si deux [organisations] travaillent dans le même secteur ? Si tu les connais pas ? Si tu n’arrives pas à leur parler directement. Il a fallu négocier. Tous ensemble. La protection civile n’était pas là, la mairie n’était plus opérationelle, oui, il y avait une table sectorielle, mais bon, pas vraiment réactive. Quatre ans après, c’était encore la même histoire » (D.G., entretien, 23/08/2011).

19La temporalité des humanitaires dans des situations qu’ils perçoivent comme des urgences est décalée par rapport à celle des tables sectorielles, pensés sur le long terme. Ce décalage rend impossible la tenue de négociations formelles, jugées inefficaces et inutiles, sur la répartition des zones d’intervention. Par ailleurs, le fait que nombre de nouveaux acteurs (humanitaires) inconnus des organisations présentes de longue date sur le terrain (les organisations d’aide au développement) se trouvent désormais sur place empêchent aussi la mise en place de négociations informelles. En effet, en Haïti, contrairement à la plupart des autres terrains d’intervention d’urgence, l’accès aux espaces de mise en œuvre de l’aide n’est pas vu comme problématique. Elle n’est pas empêchée par l’État – perçu comme « failli » (Verlin, 2014), et qui ne contrôle pas l’arrivée ni l’installation de ces acteurs – ni par des groupes armés. C’est dans ce contexte que l’ONU tente de créer de nouveaux espaces de coordination et de négociation entre les humanitaires eux-mêmes.

2. Les effets des réformes de 2005 sur les configurations d’acteurs des négociations humanitaires

20La crise du Darfour, la lenteur de la mise en place d’une réponse humanitaire ainsi que les difficultés de coordination après le tsunami de 2004 en Asie du sud-est ont amené les instances d’urgence du système onusien à repenser les dispositifs onusiens de crise. Pour ce faire, l’IASC a proposé la mise en œuvre d’une réforme structurée autour de plusieurs axes : une approche de « responsabilité sectorielle » qui vise à installer un système de clusters, autrement dit des instances de coordination par thématique ; un mandat de coordinateur humanitaire en lien avec l’équipe humanitaire/pays, une équipe de professionnels de l’humanitaire, de nouveaux instruments de financement humanitaire et une plate-forme de partenariat avec des acteurs humanitaires non onusiens (Steets et al., 2010 ; Stoddard et al., 2007).

21En 2006, ce système « cluster » est déjà formellement activé en Haïti et il est complètement déployé en 2008. Mais c’est en 2010, quand le séisme qui a touché Haïti le 12 janvier a entraîné un accroissement sans précédent de l’aide humanitaire que ce système est mis en œuvre à grande échelle. Les fonds levés par les gouvernements nationaux, les organisations internationales et intergouvernementales ainsi que des ONG et des entreprises atteignent la somme de 9,49 milliards de dollars et des dizaines de milliers d’acteurs humanitaires sont envoyés sur place (Aid delivery support initiative, 2012 ; Verlin, 2014).

22C’est dans cette nouvelle situation que le système « cluster » s’organise et prend la forme de réunions de « clusters » sur une thématique spécifique. Ces réunions ont pour vocation de « définir clairement les rôles et responsabilités des organisations humanitaires » (OCHA, 2012). Les clusters sont des groupes d’organisations humanitaires, onusiennes et non onusiennes, dans chacun des principaux secteurs de l’action humanitaire, qui organisent des réunions ouvertes à toute organisation de l’aide internationale selon une fréquence variable en fonction de la présence ou non d’une situation d’urgence (telle que perçue par les acteurs). Ils sont chapeautés par le coordinateur humanitaire et l’équipe humanitaire « pays » de l’ONU en Haïti. Tous les clusters sont organisés par une ou deux organisations internationales, qui à leur tour, désignent un coordinateur. Les lieux, les dates et certains des comptes-rendus des réunions sont affichés publiquement sur un site internet. Un des objectifs de ces réunions est l’« élimination de la duplication » (OCHA, 2012), autrement dit la volonté d’éviter que des organisations de l’aide internationale agissent sans concertation dans la même zone comme l’explique un coordinateur de cluster :

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« L’élément central c’est le qui fait quoi où. Sur le papier, en ligne, pendant les réunions. L’organisation se présente et elle explique sa zone d’implantation, ses bénéficiaires. Bref, tu te positionnes. Les autres, ils comprennent qu’il n’y a plus de besoins [needs] à cet endroit… pour éviter qu’il y ait plusieurs organisations qui fournissent la même assistance. Tu sais, tu ne peux pas leur interdire de s’implanter quelque part, mais tu peux montrer qu’il y a déjà quelqu’un, s’il y a quelqu’un d’autre qui veut y aller » (E.P. coordinateur du cluster logistique, entretien, 12/08/2011).

24L’outil de gestion est constitué par une liste des organisations de l’aide internationale actives dans une zone donnée avec les coordonnées des chefs de mission et une description des activités des organisations. Cet outil constitue un espace de négociation implicite des zones d’activité de chaque organisation en absence d’autres espaces de négociations. En effet, il fonctionne par exposition des faits (qui est déjà présent, où) avec un appel à la bonne volonté des humanitaires pour respecter des normes supposées partagées (pour être efficace, l’aide doit être coordonnée et cohérente, K.B. coordinateur du cluster « communication d’urgence », entretien, 26/07/2011).

25Ce nouvel espace vise donc à coordonner l’intervention internationale en intégrant ses gestionnaires, les cadres intermédiaires des organisations de l’aide internationale, par le biais d’une répartition des espaces d’intervention. En revanche, l’État est largement absent de cet espace. En effet, pour les humanitaires en Haïti, contrairement aux acteurs de l’aide au développement, l’État ne constitue pas un acteur pertinent pour négocier. D’une part, il est perçu comme « failli », donc inefficace, incapable de fournir des ressources informationnelles (plans, réseaux, acteurs) ou opérationnelles (impression, connexion internet, climatisation). Les fonctionnaires de l’État haïtien critiquent pourtant les arrangements institutionnels existants comme le montrent mes notes de terrain, prises à Port-au-Prince le 14 juin 2011.

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« Réunion du cluster santé au siège de l’OMS. Tour de table : un représentant du ministère de la Santé se lève et critique le lieu de la réunion. Il demande le déplacement des futures réunions au ministère en pointant, en colère, les aménagements de la salle et notamment l’air conditionné : “C’est sûr que personne ne veut venir chez nous, nous n’avons qu’un ventilateur”. Le responsable de l’OMS le rassure : “Dès que les capacités du gouvernement auront été rétablies, la désactivation des clusters ne tardera pas. On trouvera des salles appropriées”. La personne assise à côté de moi, un salarié de la Croix-Rouge, suggère en se tournant vers moi : “On devrait revenir aux tables sectorielles, au moins ils [les Haïtiens] se sentaient chez eux » (Carnet de terrain, Port-au-Prince, 14 juin 2011).

27À partir de 2012, la désactivation des clusters est programmée, mais le processus est retardé devant l’émergence de nouvelles « situations d’urgence » (apparition du choléra fin 2010, sécheresse et ouragan Sandy en 2012) jusqu’en 2014 quand le coordinateur humanitaire considère que l’État haïtien est de nouveau en mesure de gérer la crise dans le pays (E.T., entretien, 21/01/2016, voir aussi les conditions pour la désactivation d’un cluster, OCHA, 2010). Néanmoins, les acteurs humanitaires se trouvent désemparés face à cette désactivation, comme en témoigne cet extrait d’entretien :

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« Les clusters, à un moment ça doit prendre fin, mais on s’est rendu compte que ne pas avoir d’outil de coordination ce n’est pas possible. Ça s’appelle plus cluster, mais c’est toujours la même chose. L’objectif d’un cluster c’est de préparer le moment où il n’y aura plus de clusters. T’as toujours besoin de coordination, c’est juste que c’est plus dans l’urgence. […] Après en Haïti, il y a toujours de l’urgence. (..) Après l’urgence, quand il y a des gens qui s’en vont, il y a d’autres personnes qui pensent qu’ils vont agir. C’est là que tu as du mal, parce qu’il faut continuer à négocier la place de chacun et de chaque orga » (C.C., entretien, coordinateur du groupe de travail « sécurité alimentaire », 21/01/2016).

29Cet acteur humanitaire insiste sur la nécessité continue d’un espace de négociation intermédiaire entre organisations humanitaires, qui entre en contradiction avec la volonté de l’ONU de redonner une place à l’État. En effet, la spécificité du cas d’Haïti, le pays le plus pauvre de l’hémisphère occidental au regard du produit intérieur brut par habitant et du nombre d’habitants sous le seuil de pauvreté, est que tout aléa climatique ou sanitaire, génère une situation perçue comme une crise par les organisations humanitaires. Dans ce contexte, la perception de l’existence d’une urgence permanente justifie la perpétuation du système de clusters sous un autre nom. Avec la désactivation des clusters en 2014, les groupes de travail thématiques qui s’y substituent sont donc de nouveau destinés aux seuls acteurs de l’aide internationale.

3. Vers d’autres arènes de négociation pour dépasser les limites des réunions de coordination « cluster »

30À partir de 2011, les critiques de l’ « échec humanitaire » tant par les médias, par l’État haïtien que par les humanitaires eux-mêmes (voir Verlin, 2018) amènent à une restructuration du système de « coordination ». L’État haïtien est, dans le cadre de certains secteurs comme celui de la santé (pour gérer l’épidémie du choléra), invité à participer plus systématiquement aux réunions. Néanmoins, ces réunions sont de plus en plus perçues comme longues et inefficaces par des acteurs qui cherchent à s’implanter rapidement et agissent comme des clients vis-à-vis d’un service fourni par les organisateurs de ces réunions. C’est ce dont témoigne une responsable de l’OMS qui souligne la contradition entre la vocation de ces réunions à diffuser de l’information d’une part et celle de permettre une négociation entre « parties prenantes » d’autre part pour mettre en place des standards et créer un fonctionnement autour de normes partagées :

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« Mais diffuser l’information, ça prend du temps. Et donc, des organisations se sont dit : ils parlent pendant des heures entre eux sur les questions de paperasse, et donc ils ne sont plus venus au cluster. (…) On a commencé à réfléchir comment se rencontrer autrement avec les parties prenantes de la mise en place des centres de traitements » (C.C., entretien, 14/01/2011).

32Le nombre important de participants aux réunions est aussi perçu comme un problème car il ne permet pas à tous de prendre la parole et donc rendrait difficile toute négociation efficace. Ceci aurait endommagé la légitimité de l’espace d’intervention de l’aide humanitaire. C’est ainsi que les clusters se sont divisés en sous-clusters selon des participants et organisateurs, afin de créer un espace de discussion plus « opérationnel », pour arriver à générer du « consensus de façon efficace dans une urgence. (…) Tout le monde peut voir qu’on sert à quelque chose ici » (discussion avec un participant au cluster de gestion des camps, le 25/07/2011). La responsable du cluster santé me rapporte par exemple comment le besoin d’informations opérationnelles et le souci d’intégrer des responsables locaux haïtiens mènent à une division de travail selon l’échelle du cluster.

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« Le cluster santé c’était pour les présentations et pour discuter, mais ce n’était pas très opérationnel pour le choléra, donc il fallait se rencontrer autrement pour échanger, pour négocier et prendre directement les décisions. Nous avons commencé au début deux fois par semaine chez le responsable du département. (…) Quelques-uns ont parlé de créer des contre-clusters mais ce n’était pas ce que nous voulions faire. (…) Cela n’aurait jamais eu le même effet dans le cluster national. Les gens ont adoré notre initiative. Ensuite, nous avons embauché une secrétaire puis avons installé un site Web. Il s’agissait en partie de contacts locaux et d’autres personnes qui étaient déjà dans le pays avant, mais que je ne connaissais pas » (C.B., entretien, 8/8/2012).

34L’institutionnalisation du groupe qui devient plus tard le « sous-cluster » santé à Léogâne est significatif de l’émergence d’espaces parallèles de négociation. Cette distinction entre cluster national et cluster départemental est d’ailleurs officialisée par l’OCHA au cours de l’année 2011 sous l’influence de la gestion de l’épidémie du choléra. La justification apportée est que les clusters nationaux devraient être « stratégiques » tandis que les clusters départementaux seraient plutôt « opérationnelles » (E.P., entretien, coordinateur du cluster « logistique », 11/08/2011).

35La configuration du sous-cluster est en effet relativement distincte du cluster national. D’une part, ces sous-clusters impliquent un nombre limité de personnes (dans ceux auxquels j’ai participé, il y avait rarement plus de dix personnes dans la pièce). D’autre part, les réunions sont structurées par un ordre du jour spécifiquement orienté vers la mise en place de procédures et de standards, sans autre forme d’introduction, ce qui implique que les participants se connaissent et savent pourquoi ils sont là (ce qui n’était pas le cas des clusters nationaux).

36Déjà en 2010 un deuxième type de réunion existe également, formalisé sous le nom de groupe stratégique consultatif avec des rencontres qui se transforment en collectifs de travail. Ces groupes sont associés à quelques clusters. Ils réunissent tout juste quelques organisations invitées. Les comptes rendus de ces réunions indiquent qu’il n’y a pas de présentation, mais un échange libre structuré par des enjeux spécifiques et un ordre de jour. La prise de décision est centrale et formalisée et vise la standardisation des pratiques de chaque participant. Les discussions thématiques se terminent par une délibération qui, s’il y a consensus, se traduit dans une « recommandation décidée au consensus », qui est ensuite codifiée.

37Le compte-rendu du 26 août 2010 d’une telle réunion du groupe stratégique « abri d’urgence » donne un exemple parlant du type de négociation pratiquée. Elle porte sur les pratiques apparemment déviantes de la Croix Rouge américaine (CRA) dans le cadre de la politique de retour des sinistrés (dans les camps) vers leur ancien domicile. Tout d’abord, le compte-rendu présente le cadre général de la politique de retour, les difficultés qui se posent et les choix entre les différentes options, notamment celle qui consiste à offrir de l’argent aux sinistrés qui peuvent rentrer chez eux (maison jugée habitable après le séisme) Ensuite, seulement le texte présente le problème posé par une organisation en particulier : la CRA. Le langage est très policé. Les organisations présentes disent en effet « s’interroger » sur les « modalités inconditionnelles » de ce retour telles que prévues par la CRA, qui pourraient avoir des effets indésirés avec la création d’un appel d’air (multiplication des arrivées dans les camps de personnes venant de maisons jugées stables). Par ailleurs, il est mentionné que de nombreuses autres organisations travaillent déjà sur cet enjeu. Le CRA est donc montré du doigt, mais la recommandation consensuelle adoptée s’adresse au cluster sectoriel (abri d’urgence), et invite les organisations qui en sont parties prenantes à mieux contrôler la mise en place des politiques consensuelles dans leur zone/secteur. On voit bien ici comment ce type de réunions favorise la standardisation des pratiques par le contrôle effectué par quelques organisations triées sur le volet (proches d’OCHA) sur les autres.

38La distinction entre deux modes opératoires d’organisation de réunions, entre deux types de négociations désignées comme « opérationnelles » et « stratégiques » correspond donc à une division de travail dans la coordination. Outre la polysémie du terme de coordination, ceci signale aussi la hiérarchisation et les effets de centralisation des prises de décision par le biais du travail de négociation.

39Si certains soulignent l’aspect ouvert et horizontal des négociations en réunions (« En discutant on se met d’accord. C’est ouvert. On fait le “briefing”. Chacun peut critiquer ou faire des contre-propositions » (E.P., entretien, 11/08/2011), d’autres témoignent de l’existence de ces hiérarchies.

40Les limites des négociations dans les réunions de cluster s’expliquent notamment par le recours à la création de consensus par le biais de diffusion d’informations. L’analyse des compte rendus des réunions ainsi que ma participation à une trentaine de ces réunions montrent l’existence d’un mode opératoire similaire dans la vaste majorité des réunions. Il y a généralement d’abord un tour de table suivi par un « briefing » sur des éléments d’information récents. La partie centrale de ces réunions est le plus souvent constituée par une présentation sur une thématique, accompagnée par une projection choisie ou effectuée par le coordinateur du cluster. Puis, un point « divers » couvre les questions et les discussions. La majorité des questions se réfèrent en général à la présentation et c’est l’intervenant qui répond et modère ensuite une discussion. Seule une minorité de réunions prévoie l’organisation de discussions ou un autre format d’échange indépendamment d’une présentation initiale. Le coordinateur du cluster « WASH » (Eau, Assainisement et Hygiène [WAter Sanitation, Hygiene]) en Haïti, décrit l’activité du responsable cluster de la façon suivante :

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« La coordination de cluster est une tâche ingrate et presque impossible, qu’on compare souvent à celle de constituer un ‘troupeau de chats’, car cela implique généralement de prendre la tête d’un groupe – ou ‘cluster’- de sceptiques avec des opinions tranchées et divergentes, portés par des enjeux distincts, pour les mener d’un endroit où ils n’ont pas particulièrement envie d’être, vers un autre endroit où ils ne veulent pas particulièrement aller, sur une route qu’ils n’ont pas nécessairement envie d’emprunter, avec des compagnons en qui ils n’ont pas nécessairement confiance. […] Plus formellement, la coordination est une fonction de service qui crée un environnement facilitateur pour les organisations qui travaillent dans différents secteurs et à la jonction de ces différents secteurs. Elle permet la mise en place d’un processus de gestion du consensus pour les participants » (Shepard-Barron, s.d.).

42L’extrait montre ce travail de négociation humanitaire comme un travail qui implique de multiples tâches, tout en s’inscrivant dans une hiérarchie prononcée. La coordination et la production de consensus sont envisagées comme des activités de « leadership » autant que comme des fonctions de service. Ce qui apparaît comme un rapport de pouvoir vertical direct dans la première partie de l’extrait apparaît sous la forme d’un travail de formatage par « un environnement facilitateur » dans la deuxième partie. Ce travail de formatage constitue une gestion spécifique des relations de pouvoir, en pré-organisant les modes de prises de parole par exemple, sans faire peser directement et verticalement l’autorité sur les personnes concernées.

43Outre l’absence de participation de l’État haïtien (voir Martell 2012 ; Stumpenhorst, Stumpenhorst et Razum 2011), progressivement vue comme un problème, d’autres critiques à l’encontre du système de clusters émergent. Deux formes de mise en cause du système cluster apparaissent dans mes entretiens, qui pointent indirectement vers l’efficacité de ces rapports de pouvoir. En premier lieu, l’une des contestations les plus fréquentes que j’ai observée en réunion – sur l’usage systématique de l’anglais comme langue de communication – n’a jamais été prise en compte. Ce type de critique était régulièrement balayé comme non pertinent sans toujours y opposer d’argument valable. En second lieu, il semble exister peu de contestation des standards arrêtés par les réunions de coordination stratégique. Ainsi, alors que les membres d’Action Allemagne Aide, une alliance de onze organisations en Haïti, ont cessé de fréquenter les réunions Cluster après 2012, ils ont continué à utiliser les outils des clusters comme les standards minimum pour les abris d’urgence ou les procédures choisies pour gérer la crise du choléra sans toutefois participer aux négociations qui présidaient à la construction de ces standards. Cette application des outils peut être reliée aux effets de hiérarchie des connaissances entre institutions puissantes (OCHA) et capables de produire et de diffuser de l’information et les autres, en situation de recevoir cette information sans toujours avoir les moyens ni la volonté de produire une contre-information ou une contre-expertise.

44Cette diffusion d’information passe par des techniques de présentation comme le « briefing » ou le tour de table, qui permettent d’asseoir, sans exercer d’autorité verticale visible, une certaine hiérarchie entre les modérateurs, qui briefent/présentent, et les participants, qui écoutent et parfois interviennent, généralement brièvement et pour demander des précisions sur les informations transmises. Ces réunions permettent à la fois d’entériner une division du travail entre ceux qui sont dépositaires de l’information et ceux qui viennent la recevoir, et stabiliser des positions de pouvoir.

Conclusion

45L’afflux d’acteurs humanitaires en Haïti a généré l’émergence d’un système de coordination et de négociations sui generi entre acteurs humanitaires. Avant l’ouragan de 2004, le système tripartite organisé autour de l’État haïtien, de l’ONU et des acteurs de l’aide au développement s’est en effet trouvé contourné par l’installation massive de nouveaux acteurs. Ceux-ci arrivent par vagues successives et pour des temporalités courtes, ce qui entraîne la nécessité pour eux de créer des espaces d’orientation sur le terrain et de discussion autour de la coordination de leurs actions. À partir de 2004, avec la construction d’une vision largement partagée de crise permanente, ce sont donc les négociations intermédiaires entre acteurs humanitaires qui occupent le premier plan. Celles-ci se matérialisent au sein du système cluster, construit dans les instances de l’ONU, et adapté sur le terrain haïtien par OCHA. L’État haïtien se retrouve exclu des discussions. Cependant, les humanitaires se trouvent confrontés à deux difficultés : comment faire face à la diversité et à la multiplicité des acteurs qui ne cessent d’arriver dans le pays ? Et comment faire respecter les décisions prises dans les instances de coordination en l’absence d’une autorité coercitive ? Pour répondre – partiellement – à ces difficultés, les humanitaires ne cessent d’adapter et de diversifier les espaces de négociation entre eux pour faire face aux critiques internes et externes de l’aide internationale dans le pays. Mais ces adaptations successives pour maintenir la légitimité de l’espace d’intervention des acteurs humanitaires produisent des résultats en demi-teinte. D’une part, elles entraînent une fragmentation du système cluster en une multiplicité d’espaces ad hoc. D’autre part, elles ne permettent pas vraiment d’évaluer la diffusion ni la force des normes construites dans ces espaces. Enfin, ce système de coordination perpétue finalement l’existence d’une structure parallèle à l’État.