1Revue Négociations : Emmanuel Vivet, vous avez été expert détaché auprès de la Commission européenne, puis conseiller à la représentation française auprès de l’Union européenne. Vous connaissez donc bien les arcanes des institutions européennes et vous avez pu observer et participer à nombre de négociations qui s’y déroulent. Qu’est-ce que « négocier à Bruxelles » ? Existe-il un type particulier de négociations, propre aux institutions européennes ?

2Emmanuel Vivet : « Bruxelles » est, pour certains, le lieu d’un pouvoir supranational un peu fantasmé. Que négocie-t-on ? Comment y négocie-t-on ? Qui a le pouvoir ? Ce que l’on comprend vite dans la pratique des négociations européennes, c’est que le pouvoir, dans la capitale européenne, n’est pas de nature hiérarchique, comme dans les systèmes politiques de types présidentiel ou semi-présidentiel ; il est diffus. Dans un système présidentiel, comme en France, la puissance politique se concentre en quelques mains et les décisions sont prises de manière pyramidale : le président, les ministres, leur directeur de cabinet, les préfets dans leurs territoires, etc. À Bruxelles, c’est différent car le pouvoir est réparti. C’est là qu’intervient la négociation : entre le Conseil, qui représente les États, le Parlement, qui représente les citoyens, et la Commission, qui représente l’intérêt général européen, on négocie ; chacune de ces trois institutions a aussi ses négociations internes. Les décisions de « Bruxelles » ne sont donc pas hiérarchiques mais discutées, reprises, le temps nécessaire : la négociation se déroule sur un fond roulant d’arguments qui parcourent la ville.

3Quantitativement, on peut noter que le Conseil dispose de 15 grandes salles de négociation et que ces salles sont occupées en permanence. Il y a donc au moins 15 négociations « physiques » par jour entre les 28 pays, sur tous les sujets. Le Conseil compte 90 groupes de travail actifs – agriculture, pêche, droit civil, fiscalité, Afrique, etc. –, deux comités d’ambassadeurs (Coreper 1 et Coreper 2) et neuf enceintes ministérielles, sans compter le Conseil européen, qui rassemble les chefs d’État et de gouvernement. Cent mètres plus loin, un bâtiment spécifique abrite la « comitologie », c’est-à-dire les procédures semi-négociées par lesquelles la Commission décide de certains détails techniques en concertation avec les États-membres : il y a là, à nouveau, une bonne dizaine de salles. Ajoutons les commissions du Parlement, mais aussi le plus important corps de presse au monde, et bien sûr les 28 représentations des États membres réparties sur moins de trois stations de métro : vous avez là un panorama assez intéressant ! Il y a à Bruxelles une certaine « densité » de la négociation ; on peut presque le sentir dans le quartier européen, au mélange de courtoisie, d’inquiétude et de détermination qui anime les personnages qui y travaillent. « Bruxelles » est une cité de la négociation.

4La concomitance d’enjeux normatifs concrets, nombreux et d’un personnel diplomatico-administratif bien formé participe à cette densité, propre à la ville de Bruxelles ; elle n’est comparable, dit-on, qu’à ce que l’on observe à New York autour du Conseil de sécurité. Lui aussi porte des enjeux concrets et des décisions applicables dans une ambiance active.

5On constate, partout en Europe, une certaine désaffection des peuples pour le projet européen. Cela est-t-il dû à la qualité des négociations bruxelloises ?

6L’Europe est une construction politique originale mais l’existence de défauts dans cette construction n’implique pas nécessairement que la négociation, qui en est le ciment, soit défaillante. La négociation est un outil au service du projet européen et cet outil a jusqu’à présent été plutôt efficace. Regardons le travail accompli depuis soixante ans : un grand nombre de problèmes ont pu être résolus, alors que le nombre de pays membres n’a cessé de croître. La variété des sujets traités et la quantité des accords trouvés surpassent, et de loin, celles de toute autre organisation internationale depuis 1950. La sophistication de l’architecture commune, même avec ses défauts, témoigne de la recherche sincère d’un équilibre entre des États-nations. Soyons honnêtes : dans un monde où le multilatéralisme fonctionne mal, l’Union européenne reste un exemple positif de délibération entre États et d’effectivité des décisions prises. Nous avons l’impression, exacte, que de grandes questions politiques sont bloquées, mais la « machine européenne » traite aussi un nombre impressionnant de sujets.

7Je remarque d’ailleurs qu’un grand nombre des reproches adressés à la construction européenne portent sur ce qui n’a pas encore été fait, comme si on en attendait davantage de sa part : l’unification des politiques économiques, la gestion de l’immigration, la création une politique de l’énergie, l’égalisation des fiscalités, le travail et le dialogue social, etc. Certes, des reproches justifiés peuvent être formulés sur les excès de normes – comme la réglementation du camembert, son symbole… – mais une bonne partie des reproches que l’on entend concerne plutôt des espoirs placés dans des négociations qui auront lieu demain. Il demeure, à mon avis, une attente d’Europe.

8Mais d’où vient, cependant, cette désaffection pour l’Europe, que tous les observateurs constatent depuis quelques années ?

9Il y a certainement plusieurs causes, y compris des causes qui ne sont pas européennes mais liées à l’évolution des peuples et à leurs aspirations ou craintes, à la mondialisation ou aux mutations technologiques. Le repli des peuples sur eux-mêmes n’est pas propre à l’Europe.

10Si l’on doit chercher les causes du problème européen cependant, il me semble que le défaut réside sans doute dans le pilotage général du projet européen lui-même. Un niveau diplomatique et administratif actif, professionnel, fait tourner des négociations complexes d’assez belle manière, avec un ensemble de règles intéressantes. Mais le niveau politique, lui, envoie des impulsions faibles et exerce un contrôle insuffisant sur les résultats atteints. Nous avons là un problème de « mandat collectif », si l’on peut dire. Tout se passe comme si le niveau supérieur, politique, était moins investi que le niveau administratif dans ces négociations ; et les peuples, qui ont l’oreille fine, ressentent ce déséquilibre.

11Prenons l’exemple des négociations de libre-échange, mises en cause actuellement : Aurélien Colson et moi avons montré, dans un article récent [2], que les mandats de négociation octroyés par le Conseil à la Commission ne comportaient pas assez de « lignes rouges », et que la Commission, pour expérimentée qu’elle soit dans le commerce international, n’était pas en mesure de menacer de mettre fin à une négociation commerciale qu’elle avait commencée. C’est un problème de mandat.

12On a cru que le Parlement européen serait une institution capable de donner une coloration plus politique à l’Europe ; depuis vingt-cinq ans, les traités successifs lui ont accordé des pouvoirs croissants. Mais ce Parlement n’a pas réussi dans cette mission. Finalement, le renforcement du contrôle parlementaire a complexifié le système sans vraiment améliorer son pilotage. Les députés européens sont d’ailleurs, pour la plupart, inconnus du grand public…

13Revenons aux discussions elles-mêmes, à la vie des négociations européennes. Comment fonctionne le système multilatéral bruxellois ? En quoi l’Europe a-t-elle construit un mécanisme particulier qui fonctionnerait mieux qu’ailleurs ?

14L’école des relations internationales a créé le terme de « régimes internationaux » pour désigner les corpus normatifs acceptés qui structurent favorablement une discussion internationale sur un sujet donné [3]. Par la suite, un régime peut donner naissance à une organisation internationale. Avec l’Europe, il faudrait inventer un terme supplémentaire pour désigner, parmi les organisations internationales, celles dont le processus interne, efficient, soutient effectivement les négociations. J’avais proposé l’expression d’« enceinte multilatérale consolidée » [4] pour traduire le caractère très construit du jeu multilatéral européen.

15Les rôles sont bien répartis et chacun sait ce qu’il a à faire : États membres, Parlement et Commission. L’une des règles les plus originales, assez mal connue du public, est le monopole d’initiative de la Commission sur les propositions. La Commission ne vote pas mais elle propose. Ce droit d’initiative, qui s’applique dans toutes les matières économiques et sociales, ces matières dites « communautaires » – dont le commerce international mais sans la politique étrangère pure –, est fondamental et constitue la source la plus puissante du pouvoir de la Commission ; cette dernière ancre ainsi les négociations sur un référentiel choisie par elle. Les États membres font bien sûr des contre-propositions, mais ce ne sont formellement que des suggestions, que la Commission peut refuser de reprendre à son compte : elle conserve le « pouvoir du stylo ». Ce monopole de l’écriture des textes polarise des négociations complexes autour d’un rédacteur unique. On sait toujours où est le texte, même si les versions successives peuvent être nombreuses.

16Il y a donc à la fois un pouvoir d’ancrage, au début de la négociation, et un texte unique, par la suite, qui aident à s’y repérer. Cette one-text procedure résout d’un coup le problème de la search for a single text, comme le raconte John Odell [5], cité dans un article de Frank Pfetsch [6]. Ce que la recherche a démontré empiriquement comme étant la procédure de rédaction la plus efficace pour les organisations internationales s’applique depuis toujours à Bruxelles. Cela tranche avec ce que j’ai pu observer dans certaines agences techniques des Nations Unies, à l’Union postale universelle par exemple, où le droit de tout État de faire une proposition, et la multiplication des contre-propositions, rend cauchemardesque la présidence de certaines réunions : on ne sait plus par où commencer. Bruxelles, au contraire, offre un exemple de processus efficace pour les négociations multilatérales ; je crois que c’est l’une de ses plus belles contributions aux recherches en négociation…

17Mais ce principe n’est pas la seule règle du jeu…

18Non bien sûr : le processus bruxellois est encadré par d’autres règles. Mais ce monopole de l’initiative est à mon sens tout à fait remarquable et source d’une grande efficacité.

19Il y a aussi, pour réguler les négociations, des règles de vote, des procédures, et toute une série de coutumes qui norment les comportements. L’une d’entre elles, un peu anecdotique mais symptomatique de l’esprit de coopération qui domine, est le gentleman agreement selon lequel, si une réunion dure en soirée et que les interprètes sont partis, les ambassadeurs francophones s’expriment en anglais et les ambassadeurs anglophones utilisent le français – afin que nul n’ait sur les autres l’avantage de sa langue maternelle.

20Du point de vue du processus général, mon analyse est que la réussite du processus bruxellois de négociation réside dans un bon équilibre entre les enceintes de négociation spécialisées et l’interface politico-diplomatique. Il y a à la fois un travail de fond réalisé par les 90 groupes de travail du Conseil, qui décortiquent les propositions de la Commission, entrent franchement dans les détails et consacrent une forme de diplomatie technique, et un point focal – le comité des représentants permanents – qui synthétise le tout. Ces représentants, qui sont souvent parmi les meilleurs ambassadeurs de leur pays, reçoivent les points contentieux qui n’ont pas pu être tranchés au niveau inférieur et poursuivent la discussion puis, si c’est possible, transmettent le résultat de leurs travaux aux ministres. Le système avance lentement mais sans reculer. Les ambassadeurs peuvent aussi, à leur guise, s’emparer directement d’un sujet nouveau ou donner des instructions au niveau technique. Le processus n’est ni trop mou ni trop contraignant et une certaine créativité procédurale trouve même à s’exprimer. Le Coreper, comité des représentants permanents des gouvernements des États membres de l’Union européenne, joue le rôle d’interface, et c’est ce type d’institutions qui manque dans un certain nombre d’organisations internationales techniques, y compris onusiennes, où l’on tourne parfois en rond. Le Coreper est un lieu magique en termes de négociation, avec 28 personnalités de très bon niveau, autour d’enjeux importants. On apprend beaucoup, rien qu’à les regarder faire ! Des dizaines de conseillers viennent assister à la discussion, et la salle est souvent très pleine.

21La présidence, de son côté, joue un rôle classique, mais subtil, de maître des horloges : ordres du jour, enchaînement des réunions, vitesse dans la procédure, distribution des documents, ou non, format des discussions, etc., bref tout ce qui concerne l’organisation matérielle et intellectuelle des négociations. Ça n’est pas du tout négligeable. Elle peut par exemple décider de ne pas mettre un sujet à l’ordre du jour pendant six mois. Son pouvoir dans la gestion des réunions n’a cessé d’augmenter depuis l’élargissement de 2004. Jonas Tallberg, du Swedish Institute for European Studies, a montré dans de belles études comment l’augmentation du nombre de pays avait renforcé autour de la table l’influence des « acteurs disposant du pouvoir procédural », c’est-à-dire de la Commission et de la Présidence [7]. Il a raison, c’est une réalité. D’ailleurs la présidence qui n’était pas citée, je crois, dans le traité de Rome, occupe une place non négligeable dans le traité de Lisbonne.

22On a beaucoup écrit sur la répartition des droits de vote au Conseil et sur les équilibres pour constituer une majorité qualifiée. Ils ont fait l’objet de marchandages politiques très médiatisés lors des grandes conférences européennes (Maastricht, Nice, Lisbonne…). Comment fonctionnent ces votes, en pratique ?

23La majorité qualifiée, méthode complexe de pondération des votes, est actuellement la suivante : il faut 55 % des États membres, avec au moins 15 d’entre eux, le tout représentant au minimum 65 % de la population de l’Union, pour emporter un vote (hors clause de sauvegarde). Elle a sensiblement évolué en novembre 2014 et changera encore un peu en avril 2017. Cela dit, il faut apporter deux bémols à cette complexité apparente. Le premier est que ce principe de majorité qualifiée n’est pas propre à l’Union européenne : il y a quantité d’autres instances qui pondèrent ainsi les votes, d’une manière ou d’une autre. Le second est qu’en pratique, on vote rarement de manière formelle. Le débat, qui est approfondi, et la délibération, qui peut durer des mois ou des années, finissent souvent par prendre le pas sur le rapport de forces [8]. À Bruxelles, la négociation est davantage fondée sur les arguments que sur les votes.

24Cette majorité qualifiée témoigne plutôt de la recherche d’un équilibre entre l’efficacité du vote et le souhait de ne pas forcer le système. Par exemple, la surreprésentation mathématique des petits pays, sorte de politesse démocratique, permet de ne pas exclure ces derniers de la prise de décision. L’unanimité, sur les sujets de politique étrangère, respecte aussi l’opinion des plus hésitants. Les chefs d’État, eux, décident au consensus, et ce mot est d’ailleurs apparu dans les traités européens pour la première fois avec le Traité sur l’Union européenne, dit Traité de Lisbonne [9].

25Des chercheurs ont montré que, sur environ deux cents directives et règlements adoptés chaque année, 70 % étaient soumis à la règle de la majorité qualifiée – le reste, à l’unanimité –, mais que de toute façon, dans 80 % de ces cas-là, les ministres ne votaient pas explicitement. Ces données [10] sont un peu anciennes car elles datent d’avant l’élargissement mais elles donnent une bonne idée de l’importance du consensus dans les discussions européennes.

26Si l’on vous suit, si la majorité qualifiée n’est pas souvent utilisée en pratique, on a l’impression que les rapports de force ne comptent pas. Or ce n’est quand même pas l’opinion que l’on peut avoir des négociations bruxelloises : il y a bien coalitions, des bras de fer ?

27C’est vrai, il y a des bras de fer. Et il faut dire aussi que si la majorité qualifiée n’est pas toujours évoquée, elle est présente dans les têtes : y penser toujours, n’en parler, pas trop… La représentation permanente française distribue d’ailleurs à ses conseillers un guide précis de la majorité qualifiée, avec ses cas d’application et ses exceptions, et avec la liste des coalitions gagnantes comme celle des coalitions permettant de bloquer. Donc on fait attention à cela ; dans une Europe à 28, depuis l’élargissement de 2004, la France a découvert qu’elle ne pouvait pas toujours être dans le camp gagnant et qu’il fallait surveiller ses alliances.

28Mais à la fin, qu’est-ce qui fait la différence ? Ce sont bien les arguments. D’abord parce que pour être à l’initiative d’une bonne coalition, il faut des arguments fédérateurs. Ensuite parce que si, aux yeux de la Commission qui écoute le débat en bout de table, les positions des différentes coalitions ont tendance à s’annuler, les bons arguments, eux, restent. La Commission est d’ailleurs assez demandeur de raisonnements microéconomiques, qu’elle possède moins bien que les grandes données macroéconomiques. Enfin, parce qu’un certain nombre de pays se taisent et attendent de voir ce que donnera la discussion avant de se prononcer. Comme leurs délégués prennent des notes en séance pour leur capitale, c’est justement l’occasion de convaincre Vilnius, Prague ou La Valette ! Sur un sujet économique ou technique, j’ai observé qu’un bon argument, émis par un grand ou un petit pays, est parfois repris par d’autres qui n’avaient pas d’opinion, voire peut résonner jusqu’au Parlement et faire le tour de la ville. Comme il y a, sur chaque sujet, de 100 à 300 personnes qui suivent la négociation et que les relations d’autorité sont quasiment nulles entre les acteurs, seule l’argumentation peut convaincre. Bruxelles, en ce sens, réfrène la négociation positionnelle au bénéfice de la négociation raisonnée : il faut expliquer pourquoi l’on soutient ou l’on s’oppose.

29J’avais pris l’habitude, quand je recevais des instructions de Paris que je trouvais trop rigides ou obscures, de demander un complément : « Pourquoi ceci ne nous convient-il pas ? Donnez-moi des raisons ». Et je les citais en séance. Et à la limite, si cela allait trop vite et que je manquais de temps pour réunir les arguments réels, il était encore possible d’en « inventer », de faire appel à sa culture générale pour bâtir une argumentation française cohérente, qui puisse être expliquée. Je dirais qu’au total, le système bruxellois est construit pour favoriser la délibération collective complexe. D’un point de vue géopolitique, entre États, c’est tout de même un résultat positif autant que rare.

30Vous avez occupé différents postes dans le système européen. Racontez-nous votre parcours et les leçons que vous en avez tirées.

31Mon parcours européen a d’abord commencé en France en 2002, où j’étais adjoint dans l’équipe aérienne Transports-Affaires étrangères. Nous négociions, dans l’intérêt des compagnies françaises, les traités bilatéraux des liaisons aériennes entre la France et les pays tiers : j’ai participé à une cinquantaine négociations avec une trentaine de pays différents, un métier passionnant mais tout à fait étranger aux questions européennes. C’est alors que la Commission européenne a soudain fait irruption dans cette activité, à l’issue d’une bataille juridique qui avait duré dix ans, et dont la résolution lui octroyait de nouvelles compétences partagées avec nous. Elle pouvait contrôler a posteriori l’activité des États de l’Union Européenne et était autorisée à négocier au nom de l’Europe entière avec quelques pays tiers soigneusement choisis. Le centre de mon activité s’est alors déplacé et j’ai alors progressivement consacré près de la moitié de mon temps à négocier avec Bruxelles, depuis Paris. Je trouvais que la Commission avait une approche trop juridique des choses, pas assez orientée sur la défense des compagnies aériennes européennes.

32Au bout d’un moment, l’unité de la Commission chargée de ces nouvelles missions, qui manquait de repères et qui avait des problèmes de relations avec le Conseil, son mandant, m’a proposé de la rejoindre. Il s’agissait d’apporter des conseils à la nouvelle équipe de négociation européenne en charge des négociations aériennes. Après hésitation, j’ai considéré qu’il fallait aller aider la Commission. J’ai donc rejoint cette task-force, constituée de jeunes fonctionnaires européens polyglottes, brillants, des juristes pour la plupart, chargés notamment de négocier avec les Américains, les Marocains ou les Russes, mais qui étaient sans expérience des négociations aériennes et avaient parfois des idées toutes faites. La Commission, comme souvent, avait commencé par la compétence juridique avant de s’intéresser à la matière elle-même… De mon côté, j’apprenais comment raisonnaient les fonctionnaires de la Commission. Cela m’a aussi fait réfléchir sur l’importance, pour une équipe de négociation, d’accumuler et de transmettre de l’expérience collective.

33Mon projet était de rejoindre ensuite la direction générale du Commerce, que je considérais comme regroupant les meilleurs négociateurs internationaux de la Commission. Mais au dernier moment, la représentation permanente française m’a proposé un défi : reprendre au pied levé, et à quelques mois de la présidence de l’Union par la France, le poste de conseiller Asie. Je revenais donc du côté français, quittant l’aviation, pour aborder des sujets plutôt diplomatiques. Là, j’ai vraiment expérimenté les négociations multilatérales à vingt-sept pays, tous les jours, à haute dose, pendant deux ans. Paris donne des instructions stratégiques régulières et, en tant que conseiller, vous avez carte blanche au niveau tactique pour défendre la position française. C’était passionnant, comme un grand jeu d’échecs permanent, avec ses coalitions organisées mais aussi des situations imprévues. L’objectif du groupe Asie n’est pas de dialoguer avec l’Asie mais de définir les mandats qui sont donnés à la Commission et à la Présidence pour négocier face aux pays d’Asie. De plus, la présidence française de 2008, pour nous autres, jeunes fonctionnaires de la représentation permanente, a été un moment intense, occupés que nous étions à diriger les débats au Conseil sur des sujets comme l’accord de libre-échange avec la Corée du Sud, les exemptions commerciales avec le Pakistan ou la posture à adopter face à la Chine sur le Dalaï Lama.

34À l’issue de cette expérience, j’ai passé un an au sein de l’Institut de recherche et d’enseignement sur la négociation (IRENÉ), en disponibilité « pour études et recherches d’intérêt général », comme dit justement le droit français. Je voulais approfondir ma connaissance des études en négociation du point de vue théorique. En même temps, je candidatais pour intégrer le cabinet d’un commissaire dans la nouvelle Commission. Je n’ai pas réussi sur ce deuxième point. Mais à l’IRENÉ, j’ai pu formaliser ce que j’avais vécu pendant les huit années précédentes et publier un peu. J’avais, dès le début, commencé à prendre des notes sur toutes les négociations aériennes auxquelles je participais, et ce carnet me suit encore. Le croisement entre la théorie et la pratique me semble très fructueux.

35Par la suite, j’ai été recruté par le groupe La Poste, qui cherchait un directeur pour coordonner sa petite vingtaine de négociateurs techniques à l’Union postale universelle, une agence des Nations Unies. Il s’agit de négociations multilatérales à 40 pays (conseil d’administration semestriel), voire à 192 (congrès mondial quadriennal). La négociation y est très technique et il faut avoir l’humilité d’entrer un peu dans les détails pour comprendre ce qui se passe. Mais au fond, la difficulté de ces négociations onusiennes vient surtout du nombre des participants : on est rapidement confronté à des divisions Nord-Sud, à des positions volatiles parce que certains pays sont peu préparés, ou à la nécessité de trouver des alliés auprès de personnes que l’on ne connaît pas.

36Aujourd’hui, je reviens occasionnellement à Bruxelles, comme formateur auprès de cadres de la Commission et du Service d’action extérieure, dans le cadre des missions confiées par ces institutions à l’IRENÉ. Je préside, par ailleurs, le groupe Ressources humaines des postes européennes, un petit club qui travaille sur des questions sociales pratiques.

37Vous avez donc négocié à Bruxelles sur différents sujets, à la fois dans les affaires aériennes, qui fonctionnent à la majorité qualifiée, et dans les affaires diplomatiques, à l’unanimité. Vous avez connu les négociateurs de la Commission et les négociateurs du Conseil. Quel bilan tirez-vous de ces différentes négociations ?

38Je note, et les différents formateurs de l’IRENÉ à Bruxelles ne me démentiront pas, que les fonctionnaires européens ont, globalement, une culture de négociation assez rationnelle et assez coopérative. De plus, comme dans toute grande ville diplomatique, les relations interpersonnelles entre les acteurs sont bonnes ; enfin, les négociations sont constantes. On peut donc dire qu’on se trouve face à un jeu rationnel, coopératif et répété. C’est l’une des raisons pour laquelle, jusque là, l’Europe a su gérer des négociations très complexes avec un certain succès.

39Du fait de mon expérience dans les relations aériennes extérieures de l’Union puis dans les relations extérieures politiques et commerciales avec les pays d’Asie, j’ai eu souvent à réfléchir sur ce qu’est une bonne « négociation au nom de l’Europe » : comment fonctionnent les mandats, qui sont donnés par un collectif – les États membres – à une administration – la DG commerce, par exemple ? En quoi peut-on dire qu’un fonctionnaire européen est un « bon » négociateur ? Quelle différence entre négocier entre Européens et négocier avec le reste du monde ?

40Prenons le cas de la culture de négociation coopérative que j’évoquais : d’un côté, on voit bien que cet esprit rationnel et coopératif, assez développé à Bruxelles entre Européens, peut devenir un problème face à des interlocuteurs de pays tiers, tels que la Russie ou la Chine, qui ne partagent que partiellement cette culture diplomatique avec nous. Leur attitude est plus distributive et nécessite un ajustement du côté des fonctionnaires européens chargés des relations avec ces pays. Les fonctionnaires européens doivent se préparer à des négociations plus dures, ce qui constitue un premier axe de progrès pour les négociations au nom de l’Europe.

41Mais d’un autre côté, on constate que le négociateur de la Commission ou du Service européen d’action extérieure venant proposer ou chercher ses instructions auprès des États membres doit, en même temps, se montrer très coopératif avec ces derniers. Il ne doit jamais oublier qu’ils sont ses mandants. En ce sens, il faut bien distinguer les négociations internes et externes. Une négociation européenne sur le marché intérieur, par exemple sur les télécommunications ou les subventions à l’industrie, autorise, même de façon coopérative, de jouer des différences entre les États, d’opposer l’Allemagne à l’Italie, le Conseil au Parlement, etc., parce qu’à la fin, on trouve une solution entre Européens. Il en va tout autrement pour construire un mandat de négociation face à la Chine ou le Brésil. En effet, pour les relations extérieures, le fonctionnaire européen doit adopter une attitude propre à rassembler les forces, à unifier les délégations nationales, à ne pas créer de division. Ce qu’il ne faut surtout pas, c’est un négociateur dur avec ses mandants et naïvement coopératif avec les pays tiers ! La méconnaissance de ce principe, par des fonctionnaires de la Commission projetés trop vite de la scène interne à la scène externe, avec un Conseil furieux d’être maltraité par la Commission, a donné lieu à l’un des votes les plus spectaculaires que j’aie eus à observer, en juin 2004, le Conseil refusant de valider – 14 ministres sur 15, quand même – le résultat de la première grande négociation aérienne entre l’Europe et les États-Unis. Ces derniers s’en souviennent encore…

42Quand on en parle avec eux, les négociateurs européens comprennent cela : sur les matières purement internes, ils peuvent se montrer roués et diviser un peu les États membres afin de faire avancer leur dossier ; mais pour une négociation externe, ils doivent fédérer autant que possible. Cela n’est pas toujours facile pour eux car le monde bruxellois est quand même compliqué. Mais je crois qu’il faut le leur dire, pour mettre des mots sur ce qu’ils ressentent. Et c’est aussi, finalement, un enjeu de ressources humaines : il faut placer les bons caractères au bon endroit ; il en va un peu de la réussite de l’Europe diplomatique.

43Comment cela se passe-t-il au Parlement européen ? Le style de négociation y est-il différent ?

44Je n’ai pas l’expérience des négociations avec ou dans le Parlement européen et ne peux donc guère commenter ce point. Par contre, j’ai en tête cette remarque de l’ancien représentant permanent adjoint français, qui avait dirigé les négociations du « paquet énergie-climat » de 2008, et qui négociait donc à la fois au Conseil et au Parlement européen : « On peut convaincre un député, en lui exposant des arguments politiques et médiatiques, on peut le faire changer d’avis. Mais on ne peut pas convaincre un diplomate car ce dernier a un mandat. Avec un diplomate, on peut juste faire un deal ». Ce paquet énergie-climat a été un succès de la présidence française, avec six textes adoptés en première lecture et en moins d’un semestre, ce qui est remarquable. La négociation avait été très bien préparée…

45Le Brexit va-t-il changer l’équilibre des négociations à Bruxelles ?

46Les Britanniques vont manquer à l’Europe quand ils partiront. Ils sont souvent, certes, les meilleurs ennemis de la délégation française, ou des pays du Sud, dans les négociations bruxelloises ; mais la vérité est qu’ils apportent beaucoup au débat.

47D’abord, pour leur culture de la négociation. Au niveau individuel, on dit souvent que les diplomates britanniques à Bruxelles sont tous bons ou très bons, jamais médiocres. Au niveau collectif, mon constat, qui reste à comparer avec celui d’autres observateurs, est que leur force réside dans leur capacité à hiérarchiser les priorités. Sur une négociation donnée, ils se réunissent à Londres plusieurs mois à l’avance et décident, un, de ce qui est important mais non prioritaire pour eux, deux, de ce qui est très important et qui nécessitera des efforts spéciaux, et trois, de ce qui est essentiel et sur lequel ils ne lâcheront jamais. Cette priorisation est différente de la méthode française, qui consiste à se battre avec une égale énergie sur tous les sujets importants. Chacun son style ! Mais je trouve la méthode britannique un peu plus courageuse, plus responsable, et sans doute légèrement plus efficace. Sachant où ils vont, les Britanniques gardent aussi le sourire. On doit dire aussi que leur fighting spirit est un atout : il y a, chez les Britanniques, un sens de l’effort, du combat civilisé, qui leur vient peut-être de la culture sportive. C’est tout à leur honneur, même si bien souvent, sur le fond, nous ne partagions pas leurs options et leur compréhension de ce qu’est profondément l’Europe.

48Mais il y a une seconde raison, d’ordre systémique, qui va faire du départ des Britanniques une perte. En tant que « grand » pays au Conseil, la Grande-Bretagne fait partie de ceux qui ont les moyens d’analyser en profondeur les dossiers. C’est l’une des rares délégations, trois ou quatre tout au plus, qui ont un avis sur à peu près tout, toujours, et rapidement. Les textes se succèdent à vive allure, la Commission produit des idées : comment voulez-vous que Malte puisse suivre de près tout ce qui sort, de la législation aéronautique à la septième version du document sur les négociations climatiques en passant par les différents textes sur les OGM ? Seuls certains pays sont constamment actifs. Pour parvenir à ce résultat, il faut une administration nationale suffisamment équipée, un « back-office » conséquent dans sa capitale, qui peut lire tout document nouveau et formuler rapidement un avis construit, si possible avec des contre-propositions. Sinon, que se passe-t-il ? Un certain nombre de délégations au Conseil, qui n’ont pas eu le temps d’analyser les textes, se taisent. Ce phénomène est mal connu. Il a tendance à appauvrir les négociations bruxelloises, d’autant plus que les nouveaux États membres, de Chypre à la Croatie en passant par l’Estonie, sont souvent de petite taille. On a donc souvent un certain silence au Conseil [11], assez pesant, que j’estime à 10 à 15 délégations sur 28 pour chaque séance de négociation. Ce ne sont pas toujours les mêmes qui se taisent, mais cela n’est pas bon pour l’Europe. Donc si la Grande-Bretagne s’en va, on perdra de la substance dans les discussions…

49Et les Allemands, comment se comportent-ils ?

50La visibilité de l’Allemagne dans les négociations européennes est devenue forte avec la chancelière Angela Merkel. Mais ce leadership politique masque la relative modestie de l’influence allemande au niveau technique, c’est-à-dire, tout de même, sur 80 % des textes. La délégation allemande, dans mon expérience, met plusieurs semaines avant d’entrer dans une négociation donnée et manque de flexibilité lorsqu’elle y est entrée. Elle est trop lente au début et trop rigide à la fin. C’est contre-intuitif mais les Belges, les Suédois ou les Espagnols peuvent se montrer plus influents que l’Allemagne.

51Pourquoi ? Parce qu’à Berlin, le responsable d’une négociation, souvent un ministère-chef de file, est tenu de rassembler les opinions et de dégager un consensus national avant de s’exprimer au niveau européen. En attendant, il prend le micro en réunion et indique juste : « Réserve générale d’examen ». La construction de son mandat interne est trop longue. Au contraire, à Paris, le Secrétariat général des Affaires européennes, instance centralisatrice, peut trancher, tous les soirs, sur les positions à défendre, ce qui permet d’avancer. Donc au minimum, la France a toujours une position dès la première session de négociation. Et elle amende cette position si nécessaire par la suite.

52Le problème du mandat allemand se retrouve en fin de négociation : la délégation allemande, ayant difficilement atteint un consensus national, a du mal à le réviser. Alors qu’en fin de négociation, il faut une certaine souplesse pour s’ajuster ou peser sur les compromis finaux, l’Allemagne ne peut pas amender ses instructions assez vite et parfois, avec son mandat en béton armé, elle se retrouve toute seule au conseil des ministres…

53Les Allemands sont conscients de ce problème. Pour y remédier, ils cherchent des alliés en amont. Par exemple, ils viennent voir l’administration française à Paris et demandent quelle sera notre position dans six mois. Mais nous, qui sommes des Latins, ne le savons pas encore…

54Concluons cet entretien. Quels sont vos souhaits à propos de ces négociations européennes : comment peut-on les améliorer ?

55Il me semble qu’il y aurait un vrai récit de la négociation européenne à faire, à travers ces six décennies de tractations bruxelloises.

56Pour l’avenir, mon souhait est que l’Europe soit un peu plus pragmatique. Aujourd’hui, nous conservons souvent une approche trop juridique : une bonne partie des fonctionnaires de la Commission sont des juristes de formation et de toute façon le droit, et la Cour de justice, restent les arguments suprêmes. À l’heure où l’Europe a besoin de se réinventer, il ne faudrait pas que le droit ne bride la créativité des négociations. Ce n’est pas de droit dont l’Europe a besoin, mais de davantage de matérialité, d’expérience, de réalité pour rester pertinente dans ce monde complexe.

57Je remarque qu’autrefois les fonctionnaires européens étaient d’anciens fonctionnaires nationaux ; ils avaient connu autre chose que Bruxelles. Désormais, avec la professionnalisation de la fonction, ils réussissent le concours vers vingt-cinq ans et travaillent à la Commission jusqu’à leur retraite, sans quitter Bruxelles. Ça n’est pas très bon. On pourrait infléchir ce biais, en imaginant par exemple que les fonctionnaires de la Commission soient contraints de travailler quelques années dans l’administration d’un État membre ou d’une région européenne. Cette mobilité serait une condition à leur promotion vers les grades supérieurs. Les États membres font, depuis trente ans, le trajet vers Bruxelles ; pourquoi ne pas imaginer l’inverse ? Ainsi la France prête, en permanence, plus d’une centaine de fonctionnaires nationaux, détachés auprès de la Commission, où ils aident tout en « apprenant l’Europe ». Pourquoi ne pourrait-on pas demander que les fonctionnaires européens apprennent, aussi, un peu, l’Europe « de terrain » ? Ce serait bénéfique pour tous…

58Entretien réalisé en décembre 2016