Questions domestiques

6Comment les problèmes parviennent-ils sur l’agenda gouvernemental ? Cette question est actuellement étudiée à un niveau macro et en rapport avec des sujets particuliers. Les travaux de Baumgartner et Jones [5] consacrés à la mise sur agenda fournissent le principal point de départ de cette recherche. Cette approche met en avant un modèle du changement de politique publique dit de « l’équilibre ponctué », qui prédit un schéma de production des politiques caractérisé par de longues périodes de stabilité interrompues par de brèves et radicales ruptures. Les explications théoriques de ce schéma se focalisent sur les limites cognitives de l’esprit humain et l’inertie ou la friction institutionnelle. Les décideurs sont présentés comme dotés d’une « rationalité limitée », c’est-à-dire comme des individus censés se comporter de manière rationnelle, mais dont les décisions n’intègrent pas toute l’information disponible. Ils tendent aussi à aborder les problèmes en série, les uns après les autres, plutôt que de manière simultanée. Dans cette perspective, la recherche porte alors une attention toute particulière aux filtrages que les individus opèrent sur l’information et à la manière dont ils fixent leurs priorités.

7Les mêmes tendances affectent les décisions institutionnelles, parce que les institutions sont composées d’individus et parce qu’ils ont toujours des capacités limitées alors que le nombre de problèmes potentiels qui pourraient attirer leur attention est, lui, illimité. Les individus procèdent donc nécessairement à une sélection. Les procédures internes des institutions elles-mêmes (règles, normes) affectent aussi la manière dont les politiques publiques sont fabriquées. Par exemple, le changement de politique publique dans un système de séparation des pouvoirs à l’américaine requiert un soutien politique plus large que dans un système parlementaire. Cela conduit à un schéma du changement de politique publique plus frictionnel. Une autre caractéristique institutionnelle affectant potentiellement le changement est la visibilité. Jones et al [6] expliquent que les activités saillantes, comme les auditions dans le cadre des enquêtes du Congrès ou les discours du Président sur l’état de l’Union, tendent à refléter bien mieux les priorités en termes de politiques publiques que les activités moins visibles comme les débats législatifs entre sous-commissions ou les décrets présidentiels.

8D’autres perspectives de recherche sur la mise sur agenda mettent en lumière des facteurs supplémentaires contribuant à la formation de l’attention politique et du changement de politique. Kingdon étudie les processus de mise sur agenda du point de vue de l’entrepreneur de politique publique. Il décrit un environnement d’étroitesse de l’agenda, dans lequel les « fenêtres d’opportunité » sont rares et brèves [7]. À l’inverse d’autres théories qui cherchent à expliquer ces effets à travers une ou deux variables (par exemple un changement de parti au pouvoir ou un événement focalisant l’attention), Kingdon affirme qu’aucun type d’explication ne peut à lui seul permettre de prédire convenablement quand un changement de politique publique aura lieu.

9Comment les agendas des gouvernements ont-ils évolué au cours du temps et pourquoi ? Aux États-Unis, la gamme des sujets pris en charge par le système s’est diversifiée depuis la fin des années 1960. Plusieurs hypothèses ont été suggérées pour expliquer ce phénomène. McCombs et Shaw pensent que les citoyens sont mieux éduqués et plus sophistiqués politiquement et qu’ils exigent davantage de leur gouvernement [8] ; Baumgartner et Jones, entre autres, mettent en lumière l’apparition de nouveaux problèmes issus du changement des conditions socio-économiques associé au développement d’une société post-industrielle ; d’autres chercheurs enfin pointent les réformes politiques qui ont rendu le gouvernement plus accessible et ont encouragé la participation à travers un élargissement considérable de la gamme des intérêts sociétaux.
Dans quelle mesure les actions des gouvernements reflètent-elles les priorités des citoyens ? La plupart des équipes du Projet Agendas Comparés collecteront des données sur les priorités des problèmes publics dans l’opinion publique en plus de celles liées aux activités des gouvernements. Ce sera là une occasion d’enquêter sur la question de la représentation dans une nouvelle perspective. Alors que les approches existantes de la représentation évaluent typiquement la proximité entre les préférences des citoyens et celles des élites, le Projet Agendas Comparés offre une nouvelle perspective en évaluant la correspondance entre les priorités des élites et celles des citoyens. Jones et Baumgartner [9] proposent un nouveau modèle de la représentation intégrant aussi bien la proximité des priorités que la proximité des politiques publiques, et qui peut servir de point de départ à cet agenda de recherche.

Questions de comparaison

10Bien évidemment, les premières questions qui se posent tiennent à la comparaison des priorités entre pays. Les différentes nations accordent-elles le même niveau d’attention aux mêmes problèmes ? Quelle proportion de l’attention totale est consacrée aux questions de santé plutôt qu’aux questions économiques ? Comment des événements tels qu’une crise bancaire internationale affectent-ils la politique de différents pays ? Les agendas des gouvernements de gauche diffèrent-ils de ceux des gouvernements de droite ? Quel impact un changement de gouvernement a-t-il sur les priorités gouvernementales ? Quelles variables expliquent le mieux les différents types de changement observés ?

11Des explications alternatives sont souvent difficiles à tester si l’on étudie le système politique d’un seul pays. Comme nous l’avons vu, les spécialistes offrent des explications concurrentes de la fragmentation de l’agenda politique américain débutée à la fin des années 1960. Cependant, il n’y a qu’une série temporelle à explorer, ce qui rend difficile le tri et l’élimination des effets des causes alternatives. Une analyse comparée introduit quant à elle plusieurs séries temporelles [10]. Est-ce que les agendas des autres pays se fragmentent à peu près au même moment que celui des États-Unis ? Si la réponse est non, quelle explication rend le mieux compte de ces variations dans le temps et dans l’espace ?

12Des nations différentes témoignent-elles du même type de changement de politiques publiques ? Comme nous l’avons mentionné précédemment, Baumgartner et Jones pensent qu’un changement de politique publique aux États-Unis intervient plus lentement ou plus rapidement que ce que le changement des conditions pourrait laisser supposer (autrement dit, l’équilibre est ponctué). Les raisons qui expliquent ce type de changement (les limites cognitives et les frictions institutionnelles) devraient s’appliquer aux autres systèmes politiques nationaux. Le test de l’hypothèse générale de ponctuation [11] requiert une perspective comparative. Les premières recherches (Jones et al.) [12] mettent en évidence que les variations dans les budgets sont bien ponctuées et que des différences notables peuvent être en partie expliquées par des différences institutionnelles. Ainsi le Projet Agendas Comparés revisite l’un des thèmes traditionnels de la politique comparée : les effets engendrés par les différences de cadres institutionnels. Comment les institutions affectent-elles les politiques publiques à travers le temps et l’espace ? D’ailleurs, l’analyse comparée des relations entre les agendas trace une voie alternative pour l’étude des systèmes politiques en incluant une large palette d’acteurs politiques, du gouvernement aux médias ou à l’opinion publique.

La recherche sur l’information gouvernementale

13L’arrivée d’Internet a tout autant accru les attentes du public concernant l’accès à l’information possédée par le gouvernement, que la prise en compte du citoyen dans la prise de décision gouvernementale. On assiste aujourd’hui à une pression internationale forte pour la préservation par digitalisation de larges volumes de données possédées par les gouvernements [13]. Malheureusement, bien plus d’attention a été consacrée aux questions de disponibilité des données qu’au problème de la recherche d’information. Or les données ne sont utiles que si les utilisateurs sont capables de localiser l’information dont ils ont besoin. Il s’agit là d’un défi difficile à relever.

14L’une des manières d’aborder les défis associés à la recherche d’information est l’opposition entre la recherche pensée par l’utilisateur et celle guidée par un spécialiste. La première sera taillée au plus près de ce que l’utilisateur croit qu’il veut trouver. Le problème est que ce qu’il trouvera pourrait bien ne pas être ce dont il a besoin. Prenons le cas d’une recherche par mot-clé dans laquelle l’utilisateur recherche des documents à travers des mots spécifiques. Par exemple, il pourrait essayer de mettre la main sur la législation relative à la protection de l’environnement en passant par le mot-clé « environnement ». Une telle approche pourrait alors identifier une législation contenant bien le mot-clé mais dont le contenu porterait sur un tout autre sujet, par exemple la législation sur l’évolution de l’environnement du business international. De plus, cette approche le ferait passer à côté de la législation sur la protection de l’environnement qui ne contient pas le mot-clé « environnement ».

15Quoique des raffinements supplémentaires, comme la combinaison de plusieurs mots-clés, pourraient donner de meilleurs résultats, des approches alternatives semblent finalement bien plus efficaces.
La recherche guidée par un spécialiste repose quant à elle sur la pré-assignation des événements à des catégories. Les utilisateurs peuvent alors sélectionner une catégorie existante (par exemple la protection de l’environnement) afin de trouver tous les événements que les spécialistes jugent liés à ce sujet. Un inconvénient possible de cette approche est que les catégories sélectionnées par l’expert ne correspondent pas nécessairement aux intérêts des utilisateurs. Un second inconvénient peut être le coût potentiellement très élevé d’une telle entreprise de pré-classification des événements.

Un système de classification des thèmes

17Supposons que nous souhaitions comparer ce sur quoi les Présidents américains et les Premiers ministres espagnols mettent l’accent dans leurs discours inauguraux. Si nous étions intéressés par les thèmes abordés, une approche possible pourrait être de comparer le nombre de phrases faisant référence à des sujets comme la défense, le travail ou la santé. Une telle comparaison serait-elle utile ? Notre première priorité devrait être de vérifier comment les phrases sont catégorisées, car ce n’est que si nous avions confiance dans ces catégories et dans la manière dont elles sont utilisées, que nous pourrions alors nous intéresser à d’autres aspects de la comparaison.

18Cette question de la catégorisation des phrases par thèmes est un défi méthodologique qui n’a rien de trivial. Supposons, par exemple, que nous voulions distinguer les activités de défense d’autres activités. En réalité, à peu près tous les sujets traités par les gouvernements ont des implications pour la défense : un secteur agricole fort réduit la dépendance alimentaire et contribue à la sécurité d’une nation et de nouvelles technologies de défense sont impossibles sans des citoyens instruits. La plupart d’entre nous ne pensons pas à l’agriculture ou à l’instruction comme à des sujets liés à la défense nationale, mais le développement de règles simples pour distinguer différentes catégories est difficile. Considérons les phrases suivantes : « Nous devons renforcer nos alliances internationales ». « Les homosexuels hommes et femmes devraient pouvoir servir dans l’armée ».

19Les deux phrases sont liées au thème de la défense, mais aucune ne mentionne spécifiquement le mot « défense ». Parallèlement, elles mettent en lumière des problèmes très différents : la première traite de la préparation militaire, alors que la seconde touche autant aux droits civils qu’à la préparation de l’armée. Il est difficile d’imaginer une recherche par mot-clé qui pourrait saisir de telles subtilités. Selon nous, la meilleure approche consiste à demander à des classificateurs humains entraînés d’appliquer un ensemble général de règles de classification, et de contrôler l’exactitude de leur travail et la fiabilité du codage d’un même ensemble d’items par plusieurs codeurs.

20La plupart des systèmes de classification guidés par des spécialistes sont développés pour assister les utilisateurs dans la localisation d’événements contemporains. Aux États-Unis, la Bibliothèque du Congrès utilise un vocabulaire pour indexer la production législative (Legislative Indexing Vocabulary – LIV) qui contient plusieurs milliers de thèmes. De nouveaux thèmes sont ajoutés chaque année afin de refléter l’évolution des intérêts des utilisateurs. Ceci pose un problème pour la recherche en sciences sociales car la manière dont des événements similaires sont classés change d’une année sur l’autre. Par exemple, le thème « Droits des femmes » du LIV a été créé dans les années 1990, et toutes les activités liées aux droits des femmes ont été par la suite assignées à ce thème. Cependant, rien n’a été fait pour appliquer ce nouveau thème aux années antérieures.
Une étude recourant au système du LIV afin de suivre l’évolution de l’attention portée aux droits des femmes indiquerait que ce sujet n’existe pas avant les années 1990 (quand le terme a été créé pour le LIV). D’un autre côté, étudier les sujets liés aux femmes en utilisant les termes qui existaient avant les années 1990 induirait aussi en erreur pour les années postérieures aux années 1990, car la manière dont des événements similaires sont classés change aussi avec l’apparition d’une nouvelle catégorie. Un autre souci vient du fait que les interprétations de ce qui appartient ou non à une catégorie changent. À une époque l’énergie nucléaire est perçue avant tout comme une question énergétique, à une autre époque comme un sujet environnemental. Des indicateurs fiables du changement d’attention aux thèmes requièrent une compréhension conceptuelle de leur contenu intentionnel, qui soit aussi suffisamment souple pour s’assurer que la manière dont les nouveaux documents sont codés puisse évoluer pour refléter ces compréhensions. Des humains convenablement entraînés sont les mieux à même de s’adapter à ces contraintes.

Signification et modalités du codage en thèmes

21Un système de classification des thèmes de politiques publiques, conçu pour une recherche comparative en sciences sociales, doit être exhaustif, saisissant toute l’étendue des sujets abordés à travers de nombreux pays.

22Un tel système sera plus utile pour l’analyse des séries temporelles si les thèmes sont mutuellement exclusifs (un événement lié à un thème ne peut l’être à un autre). Ces thèmes doivent aussi être appliqués avec cohérence à travers le temps et d’un pays à l’autre. Les raisons pour lesquelles les systèmes par mot-clé et les systèmes d’indexation courants échouent à remplir ces critères sont maintenant clairement identifiées [14].

23Dans le Projet Agendas Comparés, tout événement, action ou document se classe sous l’un des 19 thèmes majeurs et sous un des 224 sous-thèmes (Tableau 2). Par exemple, le thème majeur « Energie » inclut neuf sous-thèmes, tels que « Energie nucléaire» ou « Charbon». Chaque événement (une phrase d’un discours, un projet de loi, une question parlementaire) est assignée à un sous-thème et un thème majeur. Des humains opèrent ces assignations, en se fondant sur un ensemble de lignes directrices plutôt qu’en s’accordant avec des mots-clés spécifiques.

24Comme illustré précédemment, le codage n’est pas une tâche facile. Pourquoi coder un événement en Défense ou en Politique fiscale ? Et qu’est-ce que cela signifie ? Des manières très différentes de coder peuvent être utilisées et de nombreuses interprétations peuvent être suivies. Les sujets ne sont pas classés selon l’outil ou l’instrument de politique publique, selon le cadrage ou selon la cible. Afin de pouvoir comparer à travers le temps et les pays, ce qui est codé est le contenu de la politique publique. Les sous-thèmes dédiés à la politique fiscale ne rassemblent pas tous les sujets où les impôts sont mentionnés ou utilisés.

25Par exemple, si un projet de loi propose des incitations fiscales pour promouvoir l’aide à l’enfance, l’instrument de politique publique est l’incitation fiscale et son contenu la promotion de l’aide à l’enfance. Ainsi le sous-thème relatif à l’aide à l’enfance sera choisi pour coder le projet de loi. Les cadrages et les instruments des politiques publiques changeant au cours du temps, il serait impossible de suivre l’attention politique portée à des sujets si le codage était basé sur ces deux éléments. Ainsi, les sujets énergétiques ont été cadrés en termes d’indépendance nationale, de sécurité, de prix, de lutte contre les monopoles, etc. La même logique s’applique aux cibles d’une politique : si vous voulez retracer le niveau d’attention à la question des discriminations de genre et d’orientation sexuelle, vous devez éviter de coder selon la cible. En effet, dans le précédent exemple, la cible associée au sujet était l’armée, mais de nombreuses autres cibles (entreprises, écoles, gouvernement, gouvernements infranationaux, etc.) peuvent être impliqués à un moment ou à un autre.

26Pour suivre le sujet au cours du temps, il est nécessaire de se focaliser sur le contenu du sujet, sans quoi il serait impossible de comparer dans le temps (et entre pays) le niveau d’attention à un sujet. De plus, si vous souhaitiez étudier le changement de cibles, de cadres ou d’instruments de politique publique associés au sujet des discriminations de genre ou d’orientation sexuelle, vous devez d’abord identifier les cas associés au sujet avant d’aller plus loin dans l’étude des cas identifiés.

27Bien évidemment, le codage du contenu des sujets dans un système d’exclusion mutuelle des catégories peut paraître quelquefois délicat. Par exemple, les questions relatives aux déchets toxiques et nucléaires par l’armée doit-il être classé comme un sujet lié à l’environnement ou à la défense [15] ? La réponse est arbitraire, mais deux stratégies peuvent être utilisées afin de limiter la portée de telles difficultés. Premièrement, la liste des codes inclut une série d’« intersections », constituées de sous-thèmes spécifiquement reliés à deux thèmes majeurs. L’un des exemples est celui du sous-thème consacré aux questions relatives aux déchets toxiques et nucléaires et au respect des normes environnementales par l’armée, inscrit dans le thème majeur de la défense. Si un chercheur souhaite l’étudier ou l’inclure dans le thème « environnement », il lui suffit d’ajouter ce sous-thème à ceux relatifs à l’environnement. La seconde stratégie consiste à instaurer des règles de codage cohérentes en choisissant un sous-thème afin d’éviter qu’un sujet équivoque ne soit codé dans différents sous-thèmes à travers le temps et l’espace. Le premier principe pose que les cas qui traversent les frontières sont codés selon le thème prédominant du cas. Si cela est impossible, la règle est d’utiliser la catégorie qui apparaît en premier dans la liste des codes.
Les chefs d’équipe des différents pays se réunissent régulièrement pour mettre en commun leurs problèmes et résoudre les difficultés relatives au codage d’événements nouveaux. Ils évaluent aussi régulièrement le travail de leurs codeurs, du point de vue de sa précision et de sa fiabilité, en recourant au double codage.

Tableau 2

Thèmes majeurs du Projet Agendas Comparés

1 Macroéconomie 2 Droits civils, Minorités, Libertés civiles 3 Santé 4 Agriculture 5 Travail, Emploi et Immigration 6 Éducation 7 Environnement 8 Énergie 10 Transports 12 Justice, Criminalité et Questions familiales 13 Affaires sociales 14 Logement et Questions urbaines 15 Banque, Finance, Commerce intérieur 16 Défense 17 Espace, Science, Technologie, Communications 18 Commerce extérieur 19 Affaires étrangères et Aide internationale 20 Gouvernement, Administration publique 21 Gestion du domaine public et de l’eau

Thèmes majeurs du Projet Agendas Comparés

28Un système de classification des thèmes nécessite d’inclure un nombre suffisant de catégories afin de saisir des domaines importants des politiques publiques à travers de longues périodes. À un certain point cependant, des catégories supplémentaires seront de peu d’utilité pour aborder des questions intéressantes pour les chercheurs en sciences sociales. Il peut s’avérer important de savoir si un leader concentre son attention sur la défense, et même parfois sur le personnel militaire, mais peu de chercheurs voudront savoir s’il propose plutôt des augmentations de salaire que des primes de réengagement pour ces personnels.

Le comparatif dans le comparatif

29Les thèmes majeurs présents dans le Tableau 2 ont été développés à l’origine aux États-Unis pour le Projet Agendas. L’un des premiers défis du Projet Agendas Comparés fut de savoir si ces thèmes et leurs sous-thèmes sous-jacents pouvaient fonctionner aussi bien pour d’autres pays. Le fait de découvrir que la plupart des thèmes embrassaient très bien les sujets essentiels de la plupart des autres pays fut une agréable surprise. Plus de 90 % des sous-thèmes sont à présent appliqués de la même manière dans tous les pays.

30Les différences importantes tournent autour de plusieurs sujets qui produiront des ajustements additionnels au fur et à mesure que le projet avancera. L’un d’eux est lié à des domaines importants des économies ou de la politique des autres pays, qui sont moins importants aux États-Unis. La pêche est essentielle dans des pays comme le Danemark, mais peu importante aux États-Unis. Les négociations entre le gouvernement et les régions autonomes sont un sujet politique central par exemple en Espagne, alors que de telles négociations n’existent pour ainsi dire pas outre-atlantique. Dans chaque cas, la résolution la plus probable est l’addition de sous-thèmes. La Pêche sera ajoutée comme un nouveau sous-thème sous la catégorie majeure de l’Agriculture (thème majeur 4), et les références précédentes à la Pêche aux États-Unis devront alors être relocalisées. Les régions autonomes seront probablement ajoutées comme sous-thème du thèmes majeur « Gouvernement » (thème majeur 20).

31Une autre différence est liée à la question de savoir comment un sujet est perçu dans différents pays. Aux États-Unis, l’immigration est d’abord discutée comme une question liée au travail (thème majeur 5). Dans d’autres pays, l’immigration apparaît dans des discussions autour de l’intégration sociale, ou des droits civils (thème 2). Bien que nous n’ayons pas encore entièrement résolu la question du traitement de ces différences, nous nous attendons à ce que les sous-thèmes dans chaque pays puissent différer. Cependant, ils seront construits de manière à ce que nous puissions les faire correspondre, en nous appuyant sur un système d’équivalence propre à permettre une comparaison internationale fiable.
Enfin, la différence la plus facile à résoudre, peut-être, concerne les « Affaires étrangères » (thème 19). Les sous-thèmes d’origine de ce thème ont été construits avec en tête les relations internationales américaines. D’autres pays accordent une place différente à leurs affaires étrangères, au point qu’il est raisonnable d’attendre des sous-thèmes supplémentaires. L’Union Européenne est ici d’un intérêt tout particulier, puisqu’elle est un sujet central des affaires politiques de la plupart des pays du Projet, à l’exception des États-Unis.