Théorie des relations civils-militaires et efficacité militaire

5Or si la validité d’une telle interrogation n’est pas en cause, son intérêt s’est déplacé vers de nouveaux enjeux comme le contrôle des services secrets, les effets de l’implication des militaires dans la sécurité intérieure, le contrôle par les autorités politiques des compagnies privées de sécurité et la régulation de leurs activités. La question de la soumission des militaires au pouvoir politique ne fait plus guère problème au Royaume-Uni comme en France et la perspective du « coup » d’État militaire paraît peu probable. À tout le moins cette problématique du contrôle politique appelle un renouvellement et une tentative de dépassement dans quatre directions : l’élargissement de la notion de contrôle politique vers la notion de gouvernance démocratique, proposée par Anthony Forster, qui concerne notamment le rôle du parlement et de la société civile [8] ; une prise en compte non seulement des faiblesses du contrôle politique et démocratique mais aussi des excès du contrôle politique sur les activités militaires, en particulier sur l’emploi de la force ou la planification stratégique ; les mutations structurelles que connaît le contrôle politique sous l’effet de l’internationalisation des usages de la force armée dans le cadre d’alliance ou d’opérations en coalition ou du progrès technologique qui accroît les possibilités de micro-management dans la délivrance de la puissance militaire [9] ; le renouveau du problème de la stratégie et de la « perte de sens de la stratégie » [10].

6Hew Strachan, historien de la politique militaire britannique et de la stratégie, souligne à la lumière de l’engagement en Irak et de sa critique de la « guerre au terrorisme » ou de la « longue guerre » américaine que le véritable danger pour les démocraties occidentales ne réside plus dans la probabilité d’un coup d’État militaire, mais dans l’incapacité à développer une stratégie cohérente [11]. Selon lui les démocraties, trop focalisées sur la question du contrôle civil, tendent à oublier que l’objectif premier des relations civils-militaires est d’assurer la sécurité nationale et de définir et mettre en œuvre une stratégie, conçue comme une tentative de réaliser une série d’objectifs par le biais de la force militaire pour atteindre des buts politiques.

7La question de l’efficacité militaire apparaît donc particulièrement pertinente pour renouveler l’étude des relations civils-militaires puisqu’elle se trouve à la croisée de ces différentes orientations et interrogations Il s’agit d’une forme de retour aux sources puisque la question de l’efficacité est la préoccupation centrale de la théorie d’Huntington, même si cette question a été « oubliée » par la suite. Le problème de l’efficacité militaire bénéficie d’un regain d’intérêt depuis quelques années en sciences sociales, notamment d’un réinvestissement significatif de la part des politistes. Ce renouveau est en partie lié à l’expérience de la guerre en Irak, mais plus fondamentalement il découle de la problématique de la Révolution dans les affaires militaires et de l’évaluation de l’importance du facteur technologique dans la détermination de l’efficacité militaire, par rapports à d’autres facteurs, sociaux, culturels ou institutionnels [12]. Il s’agit, en outre, d’une des perspectives de recherche les plus novatrices et les plus importantes des théories des relations civilo-militaires. La question de l’efficacité est d’ailleurs au cœur de la problématique civil-militaire telle que l’a conceptualisée Peter Feaver puisqu’elle repose sur une tension entre deux exigences, disposer de « forces armées suffisamment puissantes pour faire tout ce que leur demande les décideurs civils et des forces armées suffisamment subordonnées pour ne faire que ce que les décideurs civils les autorisent à faire » [13]. Feaver souligne que le credo Huntingtonnien de l’équation entre respect de l’autonomie des militaires par rapport au pouvoir politique et efficacité militaire doit être soumis à des études empiriques sérieuses [14]. Dans la continuité des travaux de Egnell et d’Avant, c’est à cette tâche que s’emploie cet article.

Efficacité militaire et institutions politico-militaires

8L’étude de l’efficacité militaire est animée par plusieurs traditions de recherche en histoire, en sociologie, dans le domaine de la recherche opérationnelle et en science politique qui mettent en exergue l’importance de la motivation des soldats, de la cohésion des unités, de la formation des officiers, de l’appropriation des technologies, le rôle des doctrines, de l’idéologie, le poids du différentiel de puissance [15]. La grande majorité de ces travaux adopte une définition restrictive de l’efficacité militaire, dans la mesure où elle concerne les performances au combat et situe l’analyse presque exclusivement au niveau tactique, l’efficacité militaire est souvent limitée à la victoire sur l’adversaire sur le champ de bataille. L’essentiel de la recherche porte sur les forces armées en tant qu’organisation [16]. La définition adoptée dans cet article vise à dépasser le niveau tactique et organisationnel et à retenir une conception plus large que la seule efficacité au combat. Notre conception s’appuie donc sur la définition générique de Risa Brooks comme capacité à créer de la puissance militaire à partir des ressources d’un Etat. L’efficacité militaire est fondée sur la combinaison par une armée de quatre propriétés : l’intégration qui concerne la cohérence entre les différents niveaux de l’activité militaire, le niveau tactique, le niveau opérationnel et le niveau stratégique ; la réactivité (responsiveness) qui désigne la faculté à adapter les forces armées en fonction des capacités de l’adversaire et de l’environnement stratégique ; le savoir-faire (skill) du personnel militaire et des unités ; la qualité (quality) qui désigne la capacité à obtenir des équipements militaires et des systèmes d’armes performants [17]. Cette catégorisation recoupe la liste des caractéristiques de l’efficacité des organisations militaires développés par Millet et Murray aux quatre niveaux politiques, stratégique, opérationnel et tactique [18]. Dans le cadre de cet article, deux dimensions de l’efficacité militaire sont privilégiées : la première dimension concerne la stratégie générale, les grandes orientations de la politique militaire, la seconde concerne l’emploi de la force armée. L’efficacité militaire est définie comme la capacité à créer de la puissance militaire, à développer des capacités militaires, la faculté pour les forces armées à obtenir des ressources financières, matérielles et humaines en adéquation avec les besoins opérationnels des forces armées, et les ambitions stratégiques de l’État.

9Parmi les très nombreux déterminants de l’efficacité militaire, la question du régime politique et de la nature démocratique du régime a donné lieu à des résultats contrastés. La thèse du triomphalisme démocratique, c’est-à-dire de la propension des démocraties à remporter la victoire est contestée par des auteurs réalistes qui avancent que la nature du régime importe peu pour expliquer qui gagne et perd les guerres [19]. D’autres recherches s’intéressent à la difficulté particulière qu’éprouvent les démocraties face aux guérillas et cherchent à comprendre pourquoi elles perdent les guerres de basse intensité [20]. Concernant la démocratie les recherches se sont concentrées sur la question de la victoire, en se focalisant également sur le niveau tactique de la bataille. Une telle construction de l’objet est désormais problématique dans la mesure où la victoire militaire n’est plus le critère central pour évaluer le succès d’une intervention armée ou la qualité d’une politique de défense, notamment quand elle est fondée sur la dissuasion nucléaire. La seconde limite de ces travaux est qu’ils ne tiennent pas compte de la diversité des régimes démocratiques et traite la démocratie comme une catégorie homogène. La théorie de la paix démocratique a ainsi connu des avancées en prenant en compte la diversité des démocraties entre régime présidentiel et régime parlementaire, en montrant que les contraintes institutionnelles pesant sur l’exécutif étaient variables et avaient des effets contrastés sur l’autonomie de l’exécutif pour entrer en guerre [21].

10De la même façon il n’existe pas un modèle unique de relations civilo-militaires dans les démocraties libérales, qui peuvent être plus ou moins conflictuelles ou autonomes. L’importance des relations civils-militaires pour l’efficacité militaire a été soulignée dans les régimes autoritaires [22]. La répartition et l’équilibre constitutionnel du pouvoir, comme la structure des relations civils-militaires constituent des variables importantes pour l’efficacité militaire. Les recherches de Deborah Avant et de Robert Egnell sur l’efficacité militaire comparée du Royaume-Uni et des États-Unis dans différents conflits (Vietnam, guerre des Boers, Irak) s’attachent au rôle des institutions.

Enseignements de la comparaison États-Unis/Royaume-Uni

11Les travaux de Deborah Avant montrent que les agencements constitutionnels ont des conséquences importantes et variables en termes d’efficacité militaire. Elle distingue les systèmes politiques unifiés, dans lesquels les mandats du pouvoir exécutif et du Parlement procèdent du même électorat, des systèmes divisés, dans lesquels les autorités politiques sont élues par des électorats différents. Le Royaume-Uni, avec le Premier ministre issu de la majorité parlementaire, incarne le premier modèle et les États-Unis, avec le systèmes des Checks and Balance entre le Président et le Congrès, illustre le second modèle. Dans la problématique théorique de la délégation entre le principal et l’agent, la distinction fondamentale pour Avant réside dans l’unité ou la diversité du pouvoir politique, qui favorise plus ou moins la cohérence ou les désaccords sur les orientations militaires au niveau politique, qui complique le contrôle et la surveillance (oversight) des armées par le politique, et qui autorise plus ou moins les bureaucraties militaires à jouer un pouvoir contre l’autre. Elle conclue de son étude empirique que le système unifié favorise l’intégration et la réactivité, tandis que le système divisé accroît la probabilité des critères de savoir-faire et de qualité, au détriment de l’adaptabilité et de l’intégration.

12Dans la logique de Avant, un système divisé conduit, en effet, les militaires à développer au maximum leur autonomie et leur identité professionnelle. C’est dans cette perspective que se situe l’analyse comparée des relations civils-militaires au Royaume-Uni et aux États-Unis que propose Robert Egnell en faisant du cas américain l’idéal-type du modèle Huntingtonien. Il repose sur la reconnaissance et le soutien du pouvoir civil à l’expertise et au professionnalisme militaire concernant l’usage de la violence et l’absence d’interférence du politique dans la sphère de compétences des militaires. Ce contrôle civil objectif, selon l’expression de Huntington, suppose une division stricte du travail entre la décision politique et la mise en œuvre militaire ainsi que le principe d’une séparation physique et idéologique (apolitisme) des militaires envers le pouvoir politique. Sur la base de ce professionnalisme radical les armées américaines, fortes de l’expérience du Vietnam, valorisent le combat conventionnel de haute intensité et se montrent très réticentes à l’égard des opérations de maintien de la paix ou de contre-insurrection [23]. Les relations civils-militaires correspondent au Royaume-Uni au modèle Janowitzien. L’approche de Janowitz met l’accent sur l’intégration entre le politique et le militaire, puisque le contrôle civil efficace doit provenir « de standards professionnels auto-imposés et d’une intégration compréhensive avec les valeurs civiles » [24]. Or l’exemple britannique réalise cette intégration à un double niveau. Au plan politico-administratif dans la mesure où les principales directions du ministère de la défense sont dirigées conjointement par un militaire et un civil. Au plus haut niveau, le ministre de la Défense est assisté par le Chief of Defence Staff et par le Permanent Under Secretary of State for Defense, dont le rôle est de souligner « l’importance de disposer de conseils à la fois civil et militaire sur les sujets politiques, financiers, administratifs et opérationnels » [25]. Sur le plan social, les élites civiles et militaires sont historiquement issues du même milieu social et ont suivi la même formation scolaire [26]. Le professionnalisme pragmatique des militaires britanniques se traduit par une prédilection pour la stratégie indirecte, l’usage mesuré de la force et une intense coopération civils-militaires dans la gestion des conflits. Les tensions entre les militaires et le pouvoir politique aux États-Unis sont suffisamment importantes et récurrentes pour mettre au cœur de l’agenda académique la thématique de la crise des relations civils-militaires depuis le milieu des années 1990. Si elle n’est pas exempte de tensions, en particulier depuis 2003, les relations entre les armées britanniques et les autorités civiles sont beaucoup plus harmonieuses. Il se dégage des travaux d’Egnell, ainsi que d’autres travaux comparatifs sur les interventions britannique et américaine dans des conflits que le modèle des relations civils-militaires, basé sur une forte intégration, une coopération intense entre les civils et les militaires et un usage mesuré de la force est plus efficace dans les conflits de basse intensité ou les opérations de maintien de la paix. Le modèle américain apparaît surtout efficace dans ce qui est son « cœur de métier » pour l’institution militaire : la guerre conventionnelle de haute intensité.

13Les recherches qui se sont intéressées à la problématique qui nous occupe, celle de l’influence des relations civilo-militaires sur l’efficacité militaire dans les démocraties, ont donc comparé exclusivement les États-Unis et le Royaume-Uni. La seconde limite c’est qu’en raison de l’actualité, les travaux ont beaucoup porté sur la guerre en Irak. Les résultats de Egnell et, dans une moindre mesure de Strachan, tendent ainsi à être surdéterminés par les leçons du conflit en Irak [27]. La troisième limite des recherches actuelles tient à ce qu’Egnell et Avant se focalisent sur la question de l’usage de la force dans un contexte précis, celui des guerres contre-insurrectionnelles. Or la question de la culture stratégique ou organisationnelle, de l’expérience coloniale constituent une distinction fondamentale entre les États-Unis et le Royaume-Uni qui n’est pas véritablement neutralisée par les auteurs. Ces variables sont relativement peu prises en compte dans leurs argumentations et conclusions. D’autres travaux comparant les expériences américaine et britannique face aux conflits de basse intensité, relevant soit de la contre-insurrection soit d’opérations humanitaires illustrent l’importance de la différence de culture stratégique [28]. La comparaison entre la France et le Royaume-Uni permet de neutraliser, pour partie, l’importance de cette variable puisque les deux pays partagent une expérience commune des conflits coloniaux [29]. La comparaison entre la France et le Royaume-Uni procède également d’une logique de sélection des cas en fonction de l’objet de la recherche : l’efficacité militaire. La France et le Royaume-Uni se singularisent, en effet, parmi les démocraties européennes par leur propension à recourir à la force armée dans les relations internationales, par des modèles d’armées répondant à une logique expéditionnaire, par le volume important des ressources financières consacrées au budget de la défense, par la mise en œuvre d’une gamme complète d’équipements militaires et de systèmes d’armes de haute technologie.

Relations civils-militaire et efficacité militaire en France et au Royaume-Uni

14La configuration institutionnelle de la politique militaire est dominée en France par la primauté du président de la République qui consacre, dans la pratique, le présidentialisme là où le texte de la Constitution met en place une véritable dyarchie, puisque le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, dispose de la force armée et que le Premier ministre est responsable de la défense nationale. La France correspond donc au modèle unifié de Deborah Avant avec cependant plus de nuance que le système britannique. D’une part, il existe toujours pour les bureaucraties militaires la possibilité de jouer des écarts ou des divergences entre le Chef du gouvernement et le Chef de l’état, notamment en matière budgets ou de programmes. Surtout, l’unité est rompu en période de cohabitation (1986-1988 ; 1993-1995 et 1997-2002). Comme au Royaume-Uni, le rôle du Parlement est marginal tant pour l’élaboration de la politique de défense que pour la décision d’emploi des forces armées. Sur le plan des relations civils-militaires le cas français se rapproche du cas britannique. Il correspond davantage au modèle Janowitzien, les forces armées développant un « professionnalisme pragmatique ». En revanche en termes d’intégration entre les élites civiles et militaires, les choses sont plus contrastées. L’intégration en France se fait surtout au niveau du président de la République, en raison de son lien direct et permanent avec son Chef d’état-major particulier [30] et avec le Chef d’état-major des armées, mais aussi de la réunion du Conseil de défense et des Conseils restreints pour la gestion des affaires de défense et des crises internationales. En revanche, au niveau administratif l’intégration demeure limitée, en tout cas sans comparaison avec la situation britannique. De la même façon, là où le Royaume-Uni se caractérise par une assez forte homogénéité sociale et culturelle entre les officiers supérieurs et les hauts fonctionnaires, il s’agit de deux mondes étrangers l’un à l’autre en France. Comme au Royaume-Uni la montée en puissance de l’interarmées et le renforcement des pouvoirs du Chef d’état-major des armées depuis le milieu des années 1990 constitue le principal changement dans l’équilibre des relations entre le pouvoir politique et l’institution militaire. Si elles ne sont pas exemptes de tensions, « les relations civils-militaires n’ont jamais été aussi harmonieuses depuis la fin de la seconde guerre mondiale » [31].

15Des études comparées de Avant, Egnell, Cassidy ou Nagl se dégagent la conclusion que le modèle britannique - et donc le modèle français qui est assez similaire - fondé sur des relations coopératives plutôt que conflictuelles entre le pouvoir politique et l’armée, une unité forte du pouvoir politique, une forte intégration entre les élites civiles et militaires est plus efficace pour la gestion des conflits de basse intensité, que ce soit les opérations de maintien de la paix, ou les opérations de stabilisation complexes, comprenant une forte dimension de contre-insurrection. Or ce sont ces opérations qui sont privilégiées dans la stratégie générale des deux pays et pour le dimensionnement, la formation et l’équipement de leurs forces armées. L’analyse de l’efficacité militaire proposée ici s’attachera donc surtout aux difficultés et aux problèmes soulevés, aux tensions révélées entre le pouvoir politique et les militaires concernant l’usage de la force.

16En France, comme au Royaume-Uni, la stratégie générale, orientée vers l’intervention extérieure, fait l’objet d’un débat. Ainsi, les deux principaux candidats ont plaidé pour une plus grande sélectivité et donc une plus grande clairvoyance dans l’emploi de la force militaire. Dans la revue Défense, Nicolas Sarkozy invitait à réfléchir sur « l’étendue dans l’espace et dans le temps des missions confiées à nos militaires en opérations extérieures » et dénonçait les opérations où l’on « s’enlise » et s’interrogeait sur le besoin de « hiérarchiser nos interventions et considérer que certaines sont prioritaires et plus légitimes que d’autres » [32]. Ségolène Royal souligna « la défense nationale ne signifie pas la multiplication sans discernement d’opérations extérieures qui peuvent être fort éloignées de nos intérêts directs » [33]. Des experts proches du Parti socialiste expriment bien les termes du débat actuel : « Jamais les motifs de ces interventions n’ont été moins clairs, leurs résultats aussi mitigés, leur opportunité aussi discutable, et les hypothèses de sortie de crise aussi improbables » [34]. On assiste ainsi à une réévaluation de l’utilité de l’outil militaire et à l’importance des conditions de son emploi : définition des conditions d’engagement, perspective politique de sortie de crise, adéquation avec l’intérêt national. Ce débat est posé de façon plus ouverte et frontale au Royaume-Uni autour de problématiques voisines : la question du contrôle démocratique [35] ; la question stratégique qui concerne tant la conduite des opérations et des objectifs politico-militaires de l’emploi de la Force qu’à un niveau plus général la définition des priorités en matière d’action extérieure pour éviter l’émiettement des forces et la moindre efficacité de l’engagement dans certaines opérations [36] ; la problématique de l’overstrecht, la surexpansion militaire, qui est antérieure à la guerre en Irak. Un officier supérieur souligne que « tous les Premiers ministres sont ravis de l’attitude des forces armées consistant à dire ‘on sait faire’ (can do attitude) », mais il est ainsi reproché à la hiérarchie militaire de ne pas attirer suffisamment l’attention du pouvoir politique sur le décalage entre ses attentes très élevées de déploiement des forces et les possibilités réelles de l’instrument militaire, sur le fossé entre les ambitions stratégiques et les moyens alloués en termes d’hommes, de budgets et d’équipement [37]. Le modèle britannique et français, d’une forte intégration et d’une soumission très forte du militaire au politique est donc susceptible de produire des déséquilibres en faveur d’un emploi insuffisamment considéré de la force. Cette dérive conduit selon Strachan à une militarisation excessive de la politique étrangère c’est-à-dire la propension à recourir aux forces armées pour faire face à toute situation de crise [38]. Il rejoint une critique formulée au milieu des années 1990 aux États-Unis avec la thèse d’une politique d’interventions américaines « erratiques », « chaotiques » au regard de la grande variation de l’engagement ou non des États-Unis en réponse aux crises qui répondraient aux aléas de la politique interne américaine et aux caprices de l’effet CNN. Gholz, Press et Sapolsky illustrent cette thèse : « the United States intervenes often in the conflicts of others, but without a consistent rationale, without a clear sense of how to advance US interests, and sometimes with unintended and expensive consequences » [39]. Dans le cas français, cette critique qui s’est exprimé par la voix des deux principaux candidats à l’élection présidentielle et donc par le nouveau Président plaidant pour une sélectivité accrue des interventions extérieures, s’exprimait dès le milieu des années 1990 : le général Fricaud-Chagnaud dénonçant la « dérive qui nous fait passer d’une dissuasion globale à l’intervention quasi automatique dans la gestion des crises » [40] découlant des « ardeurs interventionnistes de nos Présidents », décriées par le colonel Jean-Louis Dufour [41]. L’échec de la guerre en Irak, l’incapacité du gouvernement et des militaires britanniques a pesé sur la stratégie définie par les États-Unis conduisent à une interrogation forte sur la légitimité et la pertinence de la stratégie interventionniste et à une remise en cause du consensus national sur la stratégie expéditionnaire [42], ainsi qu’à une critique sur l’effacement du pouvoir législatif au profit de la Prérogative royale du Premier ministre d’engager les forces sans en référer au Parlement [43].

17Sur un second plan, qui concerne non plus la stratégie générale et la décision d’emploi mais les conditions d’emploi des forces armées, sans être adeptes, loin s’en faut d’une forme de doctrine Powell, les responsables militaires plaident pour un usage plus ferme de la force, si nécessaire, dans les opérations. Alors que la gestion politique impose une très grande retenue, voire place les soldats dans des situations délicates, les responsables militaires tendent à promouvoir un usage plus résolu et ferme de la force quand les militaires français sont déployés. Comme le souligne Arnaud de la Grange dans un article du Figaro « Ce sont surtout les objectifs et les conditions de ces engagements qui sont en question » citant un officier qui insiste : « on engage une force que si l’on est déterminé à l’utiliser ou à menacer de l’utiliser » [44]. Ce débat feutré s’est notamment produit au moment de l’intervention au Liban en 2006 sur la robustesse des règles d’engagement de l’ONU, de militaires français auraient ainsi préféré, notamment en raison du contexte à hauts risques, une force ad hoc plutôt que de composer avec les contraintes onusiennes. D’où l’envoi de blindés et d’artillerie pour renforcer la Finul. Début mars, des parachutistes français et un Mirage F1 interviennent de façon musclée, à Birao en République centrafricaine, pour soutenir un détachement français, menacé par les rebelles. Selon Thomas Hofnung, cette opération traduit la volonté de l’EMA et de son Chef, le général Georgelin, « de montrer ses muscles là où le pouvoir politique l’engage » [45]. Il s’est exprimé de façon plus spectaculaire dans un récent article publié dans Défense nationale « Incidences des opérations de paix sur l’emploi de l’Armée française » qui constitue une critique virulente des conditions de l’emploi des forces armées dans les opérations extérieures par un collectif d’officiers généraux et supérieurs en retraite : « Au Liban, en ex-Yougoslavie ou en Côte d’Ivoire, les mêmes scénarios se sont reproduits : des postes vulnérables, servant de truchement aux belligérants, subissant leurs bombardements volontaires ou involontaires, leur servant d’otages potentiels », « les opérations de paix constituent un « déni des principes stratégiques ou tactiques » [46].

18Ce débat n’est pas totalement nouveau, il s’est posé en 1994-1995 quand le Chef d’état-major particulier du Président, le général Quesnot prônait des actions plus musclées et ambitieuses que les opérations humanitaires tant en Bosnie qu’au Rwanda ou quand le Chef d’état-major des armées, l’amiral Lanxade proclame en 1994 à propos de la situation des Casques bleus de la Forpronu « où l’on tire ou l’on se retire ». Au Royaume-Uni, des débats similaires se sont produits sur la critique du micro-management qui « permet à Downing Street d’être aussi influent que le Permanent Joint Headquarters dans le déroulement quotidien des opérations » [47] ou dans la critique de deux anciens Chefs d’état-major, Lords Guthrie et Boyce, qui reproche au ministère de la Défense d’imposer aux soldats britanniques des contraintes légales inacceptables [48]. Cette critique de la juridisation et des limitations excessives imposées par le pouvoir politique qui seraient néfastes à l’efficacité tactique est également exprimé par de jeunes officiers en France, qui déplorent « la tactique sous contrainte politique. Les impératifs politiques, nécessaires et indispensables en amont […] deviennent parfois prohibitifs lorsqu’ils entravent la liberté d’action tactique […] lorsque ces impératifs s’appliquent au ‘comment’ » [49].