Les systèmes de transferts en direction des familles en Allemagne et en France
- Par Jeanne Fagnani
- et Antoine Math
Pages 30 à 38
Citer cet article
- FAGNANI, Jeanne
- et MATH, Antoine,
- Fagnani, Jeanne.
- et al.
- Fagnani, J.
- et Math, A.
https://doi.org/10.3917/inso.163.0030
Citer cet article
- Fagnani, J.
- et Math, A.
- Fagnani, Jeanne.
- et al.
- FAGNANI, Jeanne
- et MATH, Antoine,
https://doi.org/10.3917/inso.163.0030
Notes
-
[1]
Elles sont assez rares en Allemagne. Voir la rubrique « Point de repère » dans ce numéro, p. 6.
-
[2]
Voir le texte de Brigitte Lestrade dans ce numéro, p. 96.
-
[3]
Les revenus du couple marié sont additionnés, puis divisés par deux et taxés séparément.
-
[4]
Enquête menée auprès d’un échantillon représentatif de personnes âgées de plus de 16 ans.
1 L a France et l’Allemagne figurent parmi les pays d’Europe occidentale les plus généreux envers les familles avec enfants, plus nombreuses dans l’Hexagone qu’outre-Rhin. Ces aides financières prennent la forme de prestations sociales et d’avantages fiscaux, lesquels restent marqués par un modèle familial traditionnel. Elles favorisent les familles de un et deux enfants en Allemagne et, en France, celles qui en comptent trois et plus.
2 Comme la France (Marc et Pucci, 2010), l’Allemagne aide les familles à faire face aux coûts liés à la présence d’enfants. Au regard des aides financières (composées de prestations sociales et d’avantages fiscaux) accordées aux familles, ces deux pays figurent en bonne position dans le classement des pays membres de l’Union européenne (UE) et devancent même les pays nordiques. Seuls le Royaume-Uni, l’Autriche et l’Irlande les précèdent (voir graphique 1). Toutefois, en dépit de similarités entre ces deux systèmes, les modes de financement, les critères d’éligibilité et les rôles respectifs attribués aux prestations sociales et à la fiscalité diffèrent sensiblement. Produits d’une longue histoire (Ceccaldi, 1957 ; Hatzfeld, 1989 ; Wingen, 1997), ces différences sont le reflet des circonstances politiques et sociales spécifiques qui ont présidé à la création, puis à l’évolution de ces dispositifs.
3 Avant de procéder à un bilan, dans les deux pays, de l’ensemble du soutien financier conditionné par la présence d’enfants, nous présentons et analysons, d’une part, les allocations familiales, pilier central des prestations sociales versées aux familles et, d’autre part, les avantages transitant par l’impôt sur le revenu.
Ensemble des aides financières en direction des familles dans quinze pays de l’OCDE, dont la France et l’Allemagne : dépenses en espèces et avantages fiscaux du fait de la présence d’enfants en 2005 (en % du PIB)
Ensemble des aides financières en direction des familles dans quinze pays de l’OCDE, dont la France et l’Allemagne : dépenses en espèces et avantages fiscaux du fait de la présence d’enfants en 2005 (en % du PIB)
Des allocations familiales (Kindergeld) versées dès le premier enfant en Allemagne
4 En Allemagne, comme dans tous les autres pays membres de l’UE à l’exception de la France, les allocations familiales sont versées dès le premier enfant. Instaurées en 1955 (Wingen, 1997), leur nom (Kindergeld signifie « argent des enfants ») souligne bien le fait qu’elles visent avant tout à contribuer au bien-être matériel de l’enfant. En France, la suppression des allocations familiales pour les ménages ayant un seul enfant à charge date de 1939, lors del’instauration du Code de la famille. Après la création de la Sécurité sociale en 1945, elles ont continué à être réservées aux familles ayant au moins deux enfants à charge. Depuis, les velléités périodiques pour remédier à cet état de fait n’ont jamais abouti, principalement pour des raisons liées aux contraintes budgétaires.
5 En Allemagne, les enfants donnent droit au Kindergeld s’ils vivent avec leurs parents jusqu’à ce qu’ils atteignent l’âge de 25 ans, à condition qu’ils aient le statut d’étudiant ou d’apprenti et que leur rémunération annuelle soit inférieure à un certain seuil. Cet âge maximal a été diminué récemment de 27 à 25 ans. En France, l’évolution a été inverse puisque l’âge limite, auparavant de 18 ans, a été repoussé à 20 ans durant les années 1990 : pour qu’un enfant puisse être considéré à charge et donner droit aux allocations familiales, il doit être âgé de moins de 20 ans (21 ans pour certaines prestations familiales) et ne pas avoir une rémunération supérieure à 55 % du Smic.
Des montants plus élevés en Allemagne
6 Outre-Rhin, le montant du Kindergeld est plus important qu’en France, quel que soit le nombre d’enfants à charge (tableau ci-dessous). En France, toutefois, le passage de deux à trois enfants s’accompagne d’une augmentation beaucoup plus nette qu’en Allemagne, un héritage de la tradition « nataliste » qui a longtemps prévalu dans l’Hexagone (Ceccaldi, 1957).
Montant des allocations familiales et du Kindergeld en 2010 (en euros par mois)
Montant des allocations familiales et du Kindergeld en 2010 (en euros par mois)
7 Dans les deux pays, ces allocations ne sont pas modulées en fonction des revenus. Toutefois, d’autres prestations, versées ou non sous condition de ressources, peuvent être accordées. En Allemagne, et surtout en France, il existe de nombreuses prestations ciblées sur des configurations familiales ou situations particulières : familles nombreuses [1], enfant handicapé, parent isolé, orphelin de père et/ou de mère, etc.
8 Dans l’Hexagone, les montants sont revalorisés chaque année conformément à l’évolution des prix à la consommation hors tabac (mais, en 2010, les montants ont été gelés), alors qu’en Allemagne les augmentations du Kindergeld s’effectuent de façon discrétionnaire. À intervalles irréguliers, les montants des prestations sont modifiés par décision législative. Sous l’injonction de décisions prises par la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe (qui joue un rôle crucial en la matière), le gouvernement a dû procéder à plusieurs reprises à des augmentations du Kindergeld dans les années 1990. La Cour est encore intervenue récemment pour revaloriser les prestations d’assistance versées aux familles et régies par la loi Hartz 4 [2] qui a consisté à fusionner les allocations de chômage et les minima sociaux.
9 Depuis 1995, les montants du Kindergeld et des déductions fiscales liées à la présence d’enfants (Kinderfreibetrag) dans le foyer ont dès lors considérablement augmenté, dépassant largement ceux des allocations familiales françaises (voir graphique 2).
Évolution du montant des allocations familiales (AF)* et du Kindergeld (KG) pour des familles de 2 et 4 enfants (en euros courants par mois 1990-2010)
Évolution du montant des allocations familiales (AF)* et du Kindergeld (KG) pour des familles de 2 et 4 enfants (en euros courants par mois 1990-2010)
* Dans le cas de la France ne sont pris en compte ni les éventuelles majorations pour âge ni, s’agissant des familles d’au moins trois enfants, le complément familial attribué sous condition de ressources.10 Cette augmentation substantielle explique ainsi que l’Allemagne ait connu une forte hausse de ses dépenses consacrées aux prestations familiales de 1996 à 2002 (voir graphique 3). Un tassement de celles-ci, dû à l’absence de revalorisation des prestations de 2002 à 2008, a abouti à une baisse relative de leur part dans le Produit intérieur brut (PIB). Toutefois, de nouvelles augmentations ont de nouveau eu lieu en 2009 et 2010. En France, à l’inverse, on a assisté à une « paupérisation?» relative de ces prestations, dont les montants ont diminué en proportion des salaires ou revenus moyens, ou encore des seuils usuels de pauvreté. Au total, en 2007, l’Allemagne et la France consacraient chacune 2 % de leur PIB aux prestations « familles/enfants », en incluant les prestations monétaires versées à l’occasion des congés liés à la naissance et des congés parentaux (Fagnani et Math, 2008).
Évolution des dépenses consacrées aux prestations familiales en espèces de 1990 à 2007 (en % du PIB)
Évolution des dépenses consacrées aux prestations familiales en espèces de 1990 à 2007 (en % du PIB)
Des modes de financement différents
11 En Allemagne, les allocations familiales sont financées par l’impôt alors qu’en France le financement est principalement assuré par les cotisations sociales. Les philosophies qui président à ces modes de financement reflètent l’influence persistante de leur histoire respective et les circonstances politiques et sociales particulières qui ont accompagné leur mise en place (Ceccaldi, 1957 ; Wingen, 1997). Dans les deux pays, les prestations familiales ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu. En France, toutefois, depuis 1996 les prestations familiales sont soumises à une cotisation de 0,5 % (correspondant à la contribution au remboursement de la dette sociale CRDS).
Dans les deux pays, les aides transitent en partie par la fiscalité
12 Les dépenses fiscales du fait de la présence d’enfants sont particulièrement élevées dans les deux pays, comparativement aux autres États européens (voir graphique 1).
Un système fiscal marqué par la prégnance du modèle patriarcal
13 Le recours des deux systèmes fiscaux à l’imposition conjointe est l’expression des difficultés des institutions concernées à s’adapter aux mutations familiales et à évoluer en phase avec les changements du statut économique et social des femmes. Ils persistent ainsi à accorder un traitement de faveur aux familles avec un seul pourvoyeur de ressources, et ceci quel que soit le niveau de revenu des ménages (Fagnani, 2007). En Allemagne, ce mécanisme repose sur le quotient conjugal [3] (Ehegattensplitting). Dans l’Hexagone, les couples mariés ou pacsés sont imposés conjointement et les avantages fiscaux liés à leur situation matrimoniale augmentent lorsque la différence de revenus entre les membres du couple s’élève. Le quotient conjugal allemand se distingue toutefois par son caractère facultatif. Pour en bénéficier, les couples doivent être mariés, mais ils peuvent aussi choisir une imposition individuelle.
Les avantages fiscaux liés à la charge d’enfants
14 En conformité avec l’objectif nataliste poursuivi lors de son instauration, le système français du quotient familial accorde un traitement privilégié aux familles nombreuses, avec trois enfants ou plus (voir graphique 4). L’objectif est de prendre en compte la capacité contributive différente des ménages selon leur configuration familiale et de mettre en œuvre le principe de redistribution horizontale, dont les partisans à droite comme à gauche de l’échiquier politique français restent nombreux. Le système français prend en compte la présence d’enfants à charge jusqu’à l’âge de 25 ans, en attribuant des demi-parts ou parts supplémentaires selon le système du quotient familial. L’avantage retiré est plafonné (depuis 1982) à 2 301 euros par demi-part (pour chacun des deux premiers enfants) et à 4 602 euros par part (pour chaque enfant à partir du rang trois).
Soutien financier* (mensuel) selon le nombre d’enfants d’âge scolaire en janvier 2004 (en euros)
Soutien financier* (mensuel) selon le nombre d’enfants d’âge scolaire en janvier 2004 (en euros)
F = France. A = Allemagne / SMTP : salaire moyen des personnes employées à temps plein (100 % SMTP correspond à environ 2 Smic mensuels à temps plein pour la France).* Le soutien financier, ou « avantage enfant », est calculé comme étant le supplément de revenu disponible du fait des transferts (prestations familiales, aides au logement…) et des prélèvements directs (impôt sur le revenu principalement) d’un couple avec enfant(s) par rapport à un couple sans enfant et disposant du même niveau de salaire.
15 En Allemagne, il existe des abattements de revenu imposable pour enfants à charge (Kinderfreibetrag) qui se substituent aux allocations familiales, dès lors que ces abattements conduisent à un avantage supérieur au Kindergeld. Ce cas de figure ne concerne cependant que les ménages ayant des revenus relativement élevés (Baclet et al. 2007).
16 Mais pour évaluer et comparer l’effort du soutien financier accordé aux familles dans les deux pays, l’ensemble des transferts fiscalité et prestations doit être pris en compte. À cette fin, la méthode des cas types s’avère assez bien adaptée (Fagnani et Math 2008 ; Fagnani et al., 2009).
Deux pays relativement généreux envers les familles
En France, un traitement privilégié des familles nombreuses
17 La méthode des ménages types, qui prend en compte l’effet conjoint des prestations financières (prestations familiales, aides au logement) et de la fiscalité directe, montre que la France soutient davantage les couples avec trois enfants que l’Allemagne (voir graphique 4). Mais ce sont les familles ayant les plus hauts revenus qui en tirent le plus grand bénéfice grâce au quotient familial. En revanche, l’Allemagne est plus généreuse envers les familles ayant un ou deux enfants, quel que soit leur niveau de revenus.
18 En outre, les deux pays, comparativement à beaucoup d’autres pays membres de l’UE de niveau de développement économique comparable, soutiennent relativement peu financièrement les parents isolés avec un ou deux enfants âgés de plus de trois ans (Math et Meilland, 2007). Il en va de même pour les familles sans revenu d’activité et bénéficiaires de revenus minima garantis (Math, 2007).
Une faible modulation du soutien financier en fonction des revenus
19 Dans les deux pays, le soutien financier accordé grâce aux systèmes de transferts est peu modulé en fonction des revenus (voir graphique 5). Des travaux de microsimulation (Baclet et al., 2005) démontrent la grande proximité des deux pays en la matière, redistribution horizontale et verticale se combinant pour compenser partiellement les coûts financiers liés à la présence d’enfants dans le foyer familial.
Soutien financier (prestations familiales et avantages fiscaux) selon le niveau de revenus - couple avec 3 enfants d’âge scolaire en 2004 (en euros par mois)
Soutien financier (prestations familiales et avantages fiscaux) selon le niveau de revenus - couple avec 3 enfants d’âge scolaire en 2004 (en euros par mois)
Les niveaux de revenus (0, 1, 2, 2+1, 2+2) correspondent à des niveaux de salaires croissants : 0 pour l’absence de tout revenu du travail dans le couple ; 1 pour un salaire égal à la moitié du salaire moyen des personnes employées à temps plein (SMTP), soit environ 1 Smic mensuel à temps plein pour la France ; 2 pour un salaire égal à un SMTP ; 2 + 1 pour deux salaires, l’un égal à la moitié du SMTP, l’autre à un SMTP ; 2+2 pour deux salaires, tous deux égal à un SMTP.20 Les deux pays fournissent des efforts équivalents pour compenser, en partie, par le biais d’une combinaison complexe de dispositifs fiscaux et de prestations familiales, les coûts financiers liés à la présence d’enfants. L’Allemagne se distingue toutefois par un soutien plus généreux en direction des familles avec un ou deux enfants, alors que la France privilégie les familles nombreuses.
21 Au total, grâce aux revalorisations des prestations familiales durant les années 1990, l’Allemagne consacre désormais des dépenses plus importantes à la?fonction « famille/enfants » que la France, alors que le poids des familles dans l’ensemble des ménages y est beaucoup moins élevé que dans l’Hexagone.
22 Toutefois, force est de constater qu’en dépit de sa plus grande générosité, l’Allemagne n’a pas réussi à faire remonter le niveau de sa fécondité, contrairement aux attentes des décideurs politiques. Depuis les années 1970, l’indice conjoncturel de fécondité reste, en effet, inférieur à celui de la France (respectivement 1,38 et 2,00 en 2008). Il est vrai que si, du point de vue de sa fiscalité et des prestations familiales, la France et l’Allemagne présentent bien des similarités, dans le domaine de la politique d’accueil de la petite enfance cette dernière est beaucoup mieux équipée (Fagnani, 2007).
23 Or, comme en témoignent les résultats d’une récente enquête [4] sur l’avenir de la politique familiale allemande, les mesures visant à faciliter l’articulation travail/famille sont placées en tête du classement des priorités souhaitées par les couples ayant des enfants âgés de moins de 18 ans (Institut für Demoskopie Allensbach, 2010). Dans un contexte d’austérité budgétaire, il semble toutefois peu probable que l’actuel gouvernement d’Angela Merkel ainsi que les collectivités locales soient disposés à augmenter les dépenses dans ce domaine, comme l’illustrent, d’une part, la récente décision de diminuer le montant de la prestation liée au congé parental (Elternzeit) de 67 % à 65 % du salaire au-delà d’un certain niveau de revenus et, d’autre part, les difficultés de nombreuses collectivités locales à développer l’offre d’accueil des jeunes enfants, en particulier à plein temps.
Bibliographie
- Baclet A., Dell F., Steiner V. et Wrohlich K., 2005, « Verteilungseffekte der staatlichen Familienförderung Ein empirischer Vergleich zwischen Deutschland und Frankreich », Politikberatung kompakt 9, Berlin.
- Baclet A., Dell F. et Wrohlich K., 2007, « Composantes familiales des impôts sur le revenu en Allemagne et en France : les différences pertinentes », Économie et Statistique, n° 401.
- Ceccaldi D., 1957, Histoire des prestations familiales en France , Paris, Union nationale des caisses d’Allocations familiales (Uncaf).
- Fagnani J., 2007, « Family Policies in France and Germany : Sisters or Distant cousins ? », Community, Work and Family, n° 1, p. 39-56.
- Fagnani J. et Math A., 2008, « Family Packages in 11 European Countries: Multiple Approaches », in Leira A. et Saraceno C. (dir.), Childhood : Changing contexts, Comparative social Research volume 25, Bingley, Emerald, JAI, p. 55-78 ; 2007, « Les récentes réformes de la politique familiale en Allemagne : de nouveaux horizons pour les femmes ? », Droit social, n° 5, p. 630-636.
- Fagnani J., Math A. et Meilland C., 2009, « Comparaison européenne des aides aux familles », Dossier d’études, Cnaf, n° 112.
- Hatzfeld H., 1989, Du paupérisme à la Sécurité sociale 1850-1940. Essai sur les origines de la Sécurité sociale en France , Nancy, Presses universitaires de Nancy, coll. « Espace social ».
- Institut für Demoskopie Allensbach, 2010, Monitor Familienleben 2010 , disponible sur http://www.ifd-allensbach.de/
- Marc C. et Pucci M. 2010, « Une évaluation des composantes familiales du système sociofiscal en France », Politiques sociales et familiales, n°101, p. 47-60.
- Math A., 2007, « Les familles pauvres sont-elles plus mal traitées en France ? Une comparaison des revenus minima garantis dans douze pays européens », La Revue de l’Ires, Institut de recherches économiques et sociales, n° 54, 2007/2.
- Math A. et Meilland C., 2007, « Comparaison du soutien financier apporté aux familles dans douze pays européens », Recherches et Prévisions, n° 90, p. 55-68.
- Wingen M., 1997, Familienpolitik. Grundlagen und aktuelle Probleme , Lucius & Lucius, Stuttgart.