Le rôle public des acteurs privés

9L’insertion des acteurs du marché dans l’environnement des agences publiques est loin d’être un phénomène nouveau. Dans les années 1960, par exemple, le lobby européen des industries de l’agrochimie (GIFAP [5]) mandatait des experts au sein d’un organe interne de la FAO (le Industry Cooperative Program) dont les conclusions ont encouragé l’usage mondialisé des pesticides (Paarlberg, 1993). De même, dans les années 1970, la Fédération internationale des industries du médicament (FIIM) faisait pression sur le directeur général de l’OMS, Halfdan Mahler, pour obtenir une modification de la liste des « médicaments essentiels » en voie d’être publiée par l’organisation (Guilbaud, 2015). Les grandes fondations philanthropiques étatsuniennes, quant à elles, sont présentes depuis très longtemps dans le financement d’organisations internationales. Ainsi, dès l’entre-deux-guerres, l’Organisation internationale du travail (OIT) et l’Organisation économique et financière (OEF) de la Société des nations (SDN) recevaient des financements importants de la fondation Rockefeller (Tournès, 2016). Il reste que les acteurs marchands jouent aujourd’hui un rôle sans précédent dans l’environnement des organisations gouvernementales : leur présence est continue, massive et fortement institutionnalisée.

10Pour une part, cette présence marquée reflète la montée en puissance des firmes transnationales, dont les flux de capitaux sont devenus une source essentielle de l’investissement dans les pays en développement à partir du milieu des années 1990 (PNUD, 2011, chap. 3). Si le secteur privé international est de plus en plus engagé, aux côtés des gouvernements et des bailleurs internationaux, dans les secteurs de la croissance économique (notamment dans les domaines des grandes infrastructures, de l’agriculture, de l’exploitation des matières premières, de l’énergie, des systèmes de communication), les firmes participent de façon croissante au financement de programmes visant des biens publics comme la santé (Guilbaud, 2015), l’éducation (Ball, Youdell, 2008), la gestion des besoins alimentaires (Clapp, Fuchs, 2009 ; Binet, 2014), l’accès à l’eau potable et l’assainissement (Liese, Beisheim, 2013) ou encore la préservation de la biodiversité (Pattberg, Widerberg, 2016). L’influence des acteurs du secteur privé repose sur leur capacité à mobiliser quatre types de ressources. Certaines firmes sont impliquées financièrement, de multiples manières, dans des programmes d’aide (ressources matérielles). D’autres sont en mesure de produire des normes et de diffuser des formes d’expertise qui sont reprises dans le pilotage de programmes publics (ressources techniques). D’autres nouent des collaborations avec des fondations de recherche, des centres universitaires et des médias, ou développent leur propres capacités de production de savoir qui leur donnent une légitimité plus forte à intervenir sur des enjeux publics (ressources du savoir). L’influence se traduit enfin par les capacités croissantes d’intermédiation et de mise en réseaux des autres acteurs (ressources relationnelles). On retiendra ici quatre différents niveaux où la présence des acteurs de marché se renforce : la construction des agendas du développement, le financement des programmes internationaux, l’acheminement de l’aide technique et, enfin, les activités de conseil, d’audit et d’évaluation auprès des acteurs publics de l’aide.

11Tout d’abord, les firmes privées et toutes les structures qui les représentent (associations professionnelles, alliances inter-firmes, groupes d’intérêt, cabinets d’étude, fondations privées) sont présentes au niveau de l’élaboration des stratégies internationales (Randino, 2016, p. 181). Elles interviennent auprès des instances parlementaires et des administrations nationales pour peser sur les choix de politique étrangère des États (Randino, 2016, p. 181). Elles sont également présentes dans les espaces de la négociation multilatérale, auprès des organisations internationales et au sein des conférences thématiques. Elles sont engagées dans des partenariats avec des agences publiques, participent à des mécanismes consultatifs et s’attachent le service de lobbyistes professionnels produisant une expertise technique à destination des gouvernements. Des représentants de grandes firmes ou de secteurs industriels entiers sont parfois au plus proche des diplomates dans les enceintes internationales où sont discutés les enjeux économiques du développement.

12Aujourd’hui, les firmes s’organisent en coalitions de plaidoyer transnationales. Dans la plupart des secteurs de l’aide où sont en jeu des intérêts industriels et commerciaux, elles se constituent en « forums », « clubs » et « alliances » où sont élaborées des stratégies d’influence en direction des gouvernements et des institutions internationales. Sous des statuts très divers (associations représentant un secteur, fédérations professionnelles, partenariats inter-firmes plus ou moins lâches), elles sont présentes dans tous les domaines affectant le développement économique et humain : la production de médicaments, l’éducation, les droits humains, la gestion durable des forêts, le développement des énergies propres, l’extraction minière, le traitement des déchets… La GBCHealth (Global Business Coalition on Health), la GBC Education, la gBCAT (Alliance contre les trafics humains), le World Business Council for Sustainable Development ou la Global Investor Coalition on Climate Change en sont des exemples significatifs. C’est parfois avec le soutien très officiel des Nations Unies que des coalitions inter-firmes sont créées, comme l’initiative Global Compact. Les grandes multinationales n’hésitent pas à investir le champ associatif en se constituant en organisations non gouvernementales (ONG) relayant les positions de secteurs industriels. Le statut d’association transnationale permet ainsi à des filières industrielles d’être présentes à la fois dans les forums d’ONG et auprès des organisations internationales, grâce au statut d’observateur qui leur est reconnu – comme c’est le cas, par exemple, pour l’ensemble des entreprises productrices d’énergie fissile regroupées au sein de l’Association nucléaire mondiale, accréditée auprès des Nations Unies, ou plus récemment de la coalition Nuclear for Climate, créée à l’initiative de la Société française d’énergie nucléaire pour peser sur les négociations de Paris de 2015 sur le climat (COP 21).

13Ensuite, les acteurs économiques et financiers jouent un rôle-clé dans le financement des programmes de développement. Le secteur privé y contribue de façon décisive par les investissements directs à l’étranger (IDE) et les investissements de portefeuille (IPE), dans tous les domaines affectant le développement (croissance, emploi, protection sociale, infrastructures et transports, politiques foncières, etc.) (Tomlinson, 2012). Les grandes firmes, fondations philanthropiques et investisseurs privés participent notamment au montage financier des projets engagés dans le cadre des stratégies nationales de développement (Adelman, Spantchak, 2014). Au-delà de l’investissement, les firmes transnationales ayant des sites de production dans les pays à revenu faible ou intermédiaire y multiplient désormais des opérations de responsabilité sociale de l’entreprise (RSE), souvent coordonnées avec des initiatives gouvernementales (Visser, 2008), dans des domaines très divers (lutte contre le travail des enfants ou contre les discriminations à l’embauche, protection de l’environnement, soutien communautaire, vaccination et la prévention des maladies, programmes éducatifs, etc.). Elles peuvent bénéficier, à cet égard, du soutien à l’investissement des bailleurs publics, dont les institutions financières à capitaux publics interviennent par des prises de participation au capital, des prêts concessionnels et des acquisitions de fonds de placement auprès d’intermédiaires financiers [6]. D’une manière générale, tous les acteurs marchands ont également bien saisi l’intérêt de participer au financement de programmes conduits par des organisations internationales de développement. Ainsi, par exemple, la Bill & Melinda Gates Foundation est devenue le second contributeur net de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), fait inédit depuis sa création en 1945 [7]. Les firmes transnationales contribuent également de façon significative au financement des grandes conférences thématiques des Nations Unies, dont elles assument une partie des coûts. Ainsi a-t-on pu noter la présence des plus grands énergéticiens mondiaux, de compagnies aériennes et de constructeurs automobiles dans le dispositif de financement des conférences COP 21 et 22 sur le changement climatique, une présence dénoncée par les ONG comme de vastes opérations de greenwashing. Dans un contexte de généralisation des mécanismes financiers contractuels, les acteurs du marché sont désormais invités, en coordination avec les institutions financières publiques, à participer à de vastes partenariats financiers mêlant mesures concessionnelles et investissements commerciaux.

14En aval du financement, de nombreux acteurs économiques sont impliqués dans la mise en œuvre de programmes internationaux, au moins à deux niveaux. Premièrement, les gouvernements des pays aidés, avec le soutien des agences d’aide internationales, recourent de plus en plus au secteur privé dans lequel elles trouvent quantité d’opérateurs assumant la maîtrise d’œuvre locale de projets de développement, allant de la construction des infrastructures jusqu’à la fourniture de prestations sociales de base. Dans le droit fil des recommandations de la Banque mondiale relatives à la réforme des secteurs publics, l’externalisation (outsourcing) des activités de service public s’est aujourd’hui généralisée. Elle est très répandue dans les domaines financés par l’aide internationale où gravitent désormais une myriade d’entreprises spécialisées vivant principalement de la commande publique (Büthe, Cheng, 2013). Deuxièmement, les opérateurs privés interviennent dans la sous-traitance de l’aide technique [8]. Autrefois assumée par des armées de conseillers techniques mis à disposition par les administrations des pays bailleurs, cette aide est désormais principalement assumée par des prestataires privés : sociétés d’ingénierie et sociétés de conseil sont présentes à tous les niveaux des programmes et fournissent, à la demande des maîtres d’ouvrage, de nombreuses prestations techniques (études de faisabilité, montage de projets, accompagnement du changement, formation des cadres, suivi d’exploitation). Au même titre que les agences d’aide bilatérales, les grands cabinets de conseil comme McKinsey, Bain ou Boston Consulting Group sont devenus des acteurs-clés de l’aide technique. Ces cabinets ne sont pas seulement présents dans l’accompagnement de programmes sectoriels à forte dimension technique (réseaux de transports, aménagement urbain, adduction d’eau, production d’énergie, développement industriel) ; ils développent leurs activités de conseil dans les secteurs sociaux (santé et protection sociale, éducation, travail), mais aussi dans les politiques de renforcement des capacités et la réforme des secteurs publics [9].

15Enfin, ces dernières décennies, la généralisation des dispositifs de contrôle des organisations, en particulier dans le domaine budgétaire, a contribué à donner aux multinationales de l’audit et de l’évaluation une place décisive dans la surveillance des programmes et des institutions publiques de développement. Dans un contexte où la mesure de l’efficacité des systèmes publics est devenue l’une des priorités des bailleurs internationaux, les cabinets privés spécialisés sont de plus en plus sollicités pour évaluer la performance des programmes, contrôler les pratiques budgétaires et comptables des organismes publics, estimer la solidité financière des opérateurs de l’aide, recommander de nouvelles méthodes d’organisation. Ainsi, l’industrie de l’audit et de l’évaluation, fortement développée dans les pays à économie libérale, s’étend-elle très rapidement sur le marché de l’aide au développement. Elle s’étend d’autant plus rapidement que les grands bailleurs internationaux conditionnent désormais l’aide publique à la généralisation des pratiques de contrôle de la performance, en fonction des critères calqués sur ceux qui prévalent pour les firmes privées. Il n’est guère surprenant, dans ce contexte, que les méga-firmes du secteur (KPMG, EY, Deloitte, PwC) développent considérablement leurs activités dans les pays en développement. Elles jouent aujourd’hui un rôle déterminant dans la surveillance des organisations et des programmes des pays du Sud.

La contractualisation comme réagencement de l’autorité

16Dans le champ de l’aide internationale, le contrat est désormais un instrument incontournable permettant aux organisations publiques de l’aide de construire des arrangements institutionnels, financiers ou techniques, avec des acteurs du marché. Concrètement, depuis une vingtaine d’années, il se traduit par la prolifération des partenariats publics privés (PPP). Ces derniers instituent des formes de coopération à géométrie variable, impliquant contractuellement des bailleurs publics, des acteurs récipiendaires de l’aide, des partenaires financiers et des firmes privées agissant comme investisseurs, prestataires ou opérateurs, et tout un ensemble d’acteurs non gouvernementaux. De fait, les PPP renvoient à une très grande diversité d’agencements institutionnels, de dispositifs juridiques, de règles de gouvernance et d’activités (mobilisation de fonds, production de savoir, prestations techniques). Développés à l’origine dans le domaine de la santé (Buse, Walt, 2000), ils se déclinent aujourd’hui dans tous les secteurs du développement et à tous les niveaux, de projets conduits à l’échelle des pays (ex : gestion des parcs nationaux, programmes de préservation des habitats, plans d’assainissement des sols, politiques de rénovation urbaine) jusqu’à de vastes alliances transnationales, soutenues par des coalitions d’États, visant la réalisation de programmes multilatéraux (Liese, Beisheim, 2013).

17La contractualisation exerce des effets importants sur la redistribution des équilibres de pouvoir dans l’espace international. Les nouveaux « partenariats », « initiatives », « alliances », « coalitions » et « stratégies » sont désormais bien plus que des programmes intergouvernementaux ouverts au secteur privé. Ils donnent naissance à des entités « mixtes » ou « hybrides » dont certaines atteignent un niveau d’institutionnalisation élevé dès lors qu’elles sont constituées par les États en systèmes multi-acteurs reconnus en droit, dotés de ressources financières et gérés par un secrétariat permanent. Le modèle du partenariat permet tout autant la constitution de nouveaux instruments financiers multilatéraux que la formation de coalitions visant la coordination de l’aide technique, ou encore la création d’instances de plaidoyer. Si le domaine de la santé est sans aucun doute celui où ces évolutions sont les plus avancées, on voit désormais proliférer des plates-formes public-privé dans tous les domaines de l’aide internationale – par exemple le Partenariat mondial pour l’éducation [10], l’initiative REDD+ contre les effets de la déforestation, la New Alliance for Food Security and Nutrition (AFSAN) dans le domaine de la sécurité alimentaire, le partenariat REEEP sur les énergies renouvelables, l’alliance mondiale contre le changement climatique, ou encore la Carbon Pricing Leadership Coalition [11].

18La contractualisation a des effets importants sur la nature des liens institutionnels dans l’espace international. Elle contribue tout d’abord à la multiplication de normes, règles et principes d’action négociés localement, dans chaque partenariat, à des niveaux variables (du national à l’international). Ainsi favorise-t-elle l’émergence de mécanismes de production normative échappant plus ou moins aux instruments juridiques internationaux développés dans le cadre multilatéral classique. La contractualisation contribue ensuite à la dilution de la responsabilité : celle-ci est désormais fragmentée entre de multiples acteurs qui poursuivent des objectifs divers, parfois contradictoires. Elle pose ainsi la question de la redevabilité, jusque-là engagée devant les acteurs incarnant la souveraineté étatique. La contractualisation contribue enfin à la redistribution de l’autorité dans l’espace international, dans la mesure où les nouveaux dispositifs partenariaux, en s’institutionnalisant, deviennent des arènes de négociation au sein desquels les rapports de force entre gouvernements, acteurs marchands et ONG évoluent en fonction de la capacité des participants à mobiliser des ressources et faire valoir une légitimité à représenter un ensemble d’intérêts visibles et reconnus par les autres partenaires. Le développement de ces espaces public-privé participe ainsi à l’émergence d’un « multilatéralisme ouvert » contribuant au déclassement rapide des organisations internationales établies après 1945 : dotées autrefois d’un privilège de compétences qui en faisaient des arènes centrales de la négociation multilatérale, beaucoup sont désormais réduites au rôle de partenaire dans des systèmes multi-acteurs. C’est l’idée même du multilatéralisme qui est ici redéfinie dans le cadre des nouveaux arrangements institutionnels : la contractualisation tend au remplacement de la bureaucratie humaine des organisations internationales par une bureaucratie procédurale associant acteurs publics et privés.

Crédo de l’efficacité et mimétisme marchand des organisations bureaucratiques [12]

19Les années 2000 ont été marquées par une diffusion internationale des nouveaux référentiels de la gouvernance publique expérimentés dans les démocraties libérales. L’OCDE a constitué, à cet égard, un puissant relais dans la diffusion des savoirs managériaux justifiant la réforme de l’État et de ses administrations. Agissant comme think tank public, l’organisation a contribué, par le biais de son comité de la gestion publique (PUMA), à standardiser les normes réformatrices de la nouvelle gestion publique (Pal, 2012), puis à les diffuser au sein de ses pays membres par divers moyens (visites d’experts auprès d’administrations nationales, diffusion de « bonnes pratiques », recommandations associées aux mécanismes d’examen par les pairs, développement d’indicateurs statistiques relatifs à la performance du secteur public). La Banque mondiale a joué un rôle comparable en direction des pays en développement. La période marquée par la promotion du paradigme de la « bonne gouvernance » à destination des pays aidés, dans les années 1990, fut marquée par une intense activité de production de critères de la bonne gestion publique [13], transformés en prescriptions réformatrices dans le cadre des programmes d’appui à la réforme des administrations publiques et, plus largement, dans les conditionnalités imposées aux pays du Sud lors des négociations de contrats de prêt (Santiso, 2001).

20Les secrétariats des organisations internationales n’ont pas échappé à la diffusion de la nouvelle gestion publique. Sous la pression des États-Unis et du Royaume-Uni, le Secrétariat général des Nations Unies engage au début des années 2000 l’une de ses plus ambitieuses réformes internes [14] (Geri, 2001). En quelques années, la culture du résultat s’y impose lentement et les administrations internationales, les unes après les autres, importent à leur tour les « recettes » du monde marchand : passage à la programmation budgétaire axée sur les résultats, développement d’indicateurs de mesure de l’efficacité, généralisation des procédures sélectives d’allocation des ressources, systématisation des outils d’évaluation externe, renforcement de l’autonomie et de la responsabilité des unités opérationnelles, recours croissant à l’emploi contractuel, mise en compétition des opérateurs publics et privés, développement de procédures participatives visant à associer un nombre croissant de « parties prenantes » à l’identification des besoins et à la définition des solutions.

21L’importation des normes du marché dans la gestion des bureaucraties de l’aide dans les années 2000 peut s’expliquer comme le résultat d’une diffusion douce reposant sur des besoins de légitimation des organisations internationales, les poussant à s’aligner plus ou moins volontairement sur les nouveaux modèles de réforme privilégiés dans leur environnement institutionnel (tout particulièrement les secteurs publics des pays de l’OCDE). Néanmoins, le changement résulte surtout d’une pression politique intense, mêlant incitations et mesures coercitives, exercée par les principaux bailleurs des organisations internationales, notamment les États-Unis. Elle s’inscrit en effet dans le contexte politique des années 2000 où les Nations Unies subissent de violentes charges de l’administration fédérale et du Congrès à majorité républicaine [15]. La menace financière exercée sur les grands programmes d’aide explique pour une grande part l’empressement des secrétariats des organisations internationales à mettre en œuvre des réformes de leur gestion et solliciter l’industrie florissante du conseil et de l’évaluation pour accompagner le changement organisationnel [16].

22L’ouverture des organisations publiques aux normes du marché s’explique plus largement par la réforme de la gouvernance de l’aide internationale engagée durant la même période par les bailleurs du développement. Ces derniers érigent « l’efficacité de l’aide » en nouveau paradigme réformateur. Lors de conférences organisées à Rome en 2003 et à Paris en 2005, ils instituent en effet de nouvelles normes censées améliorer la gouvernance de l’aide (Kindornay, 2011), impliquant notamment une redistribution des responsabilités entre les acteurs de l’aide. Les gouvernements des pays en développement sont enjoints de « s’approprier » l’aide. Ils se voient ainsi transférés la responsabilité de définir et mettre en œuvre leurs programmes nationaux de développement. Les bailleurs internationaux, de leur côté, choisissent de se recentrer sur l’activité de financement, le déploiement d’instruments de contrôle des stratégies nationales et, enfin, le maintien d’une assistance technique destinée à accompagner les efforts des bénéficiaires dans leur appropriation du développement (Nay, 2010). Le renoncement à la conception interventionniste et verticale de l’aide s’accompagne d’un second transfert de responsabilité vers les acteurs économiques et financiers, encouragés par les grands pays bailleurs à prendre une part active dans le financement et l’accompagnement technique des programmes de développement, grâce au développement de nouveaux marchés rémunérateurs ouverts aux prestataires privés.

La promotion publique de la finance privée

23Le renforcement continu du secteur privé dans le développement est loin de trouver sa seule explication dans les dynamiques auto-entretenues de croissance des marchés. S’il s’accompagne bien évidemment de nouvelles stratégies d’investissement des acteurs économiques et financiers, il doit beaucoup aux réformes et aux incitations mises en place par les États dans le domaine du financement de l’aide, en parallèle des réformes de gouvernance. C’est au tournant des années 1990-2000 que prend forme le nouvel agenda politique relatif au financement du développement. Une partie des gouvernements bailleurs présents au sein du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, en particulier les États-Unis et le Royaume-Uni, décident alors de réformer les modalités du financement. Les nouveaux principes sont posés lors de grandes conférences multilatérales (notamment celle de Monterrey en 2002), puis rapidement transformés en prescriptions et conditionnalités insérées dans les plans d’aide conduits par les bailleurs bilatéraux et les institutions financières internationales, puis à nouveau suivis lors d’autres conférences (Doha en 2008, Addis-Abeba en 2015).

24Le premier pilier du nouveau paradigme du financement repose sur la « sélectivité » de l’aide financière. L’aide publique devient sélective, c’est-à-dire que l’allocation des ressources est désormais conditionnée par l’évaluation périodique de la performance des institutions récipiendaires, au regard de critères d’efficacité définis par les bailleurs. Cette recherche systématique de l’efficacité financière, privilégiée par un nombre croissant de bailleurs au cours des années 1990, ne s’impose comme une règle partagée dans les stratégies des institutions multilatérales de financement qu’au début des années 2000 (Dollar, Levin, 2006). Les bailleurs décident alors de ne plus augmenter les budgets de base (core budget) de la plupart des organisations internationales spécialisées ; ils réorientent leurs contributions financières multilatérales vers des programmes spécifiques financés par les budgets additionnels de ces organisations, budgets dont la pérennité est soumise à l’évaluation régulière de leur performance. Ils expérimentent surtout de nouveaux dispositifs financiers multilatéraux, les « fonds verticaux » (Browne, 2017), établis dans les domaines de la santé et de l’environnement (comme le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, l’alliance GAVI pour le développement de vaccins, la facilité internationale d’achat de médicaments UNITAID, le Fonds pour l’environnement mondial, le Mécanisme mondial de lutte contre la désertification, le Fonds vert pour le climat). Établis en dehors du périmètre des organisations internationales classiques, ces nouveaux fonds multilatéraux mettent en œuvre des mécanismes d’allocation financière reposant sur l’évaluation de la performance.

25Le second pilier est le recours systématique aux flux de capitaux privés comme un volet central du financement de l’aide internationale. L’intégration des capitaux privés dans les dispositifs financiers pilotés par les États constitue en effet une évolution majeure des nouvelles stratégies de financement promues par les pays bailleurs (Phillips, 2013 ; Gabas et al., 2017) [17]. Ces derniers promeuvent une nouvelle « finance du développement » reposant sur des programmes « mixtes » mêlant banques publiques et financeurs privés. La blended finance, par exemple, a pour principe est de combiner subventions, prêts concessionnels et programmes commerciaux pour stimuler l’investissement privé, notamment dans les secteurs-clés du développement où les besoins de financement dépassent largement les capacités de l’aide publique (infrastructures et transports, énergies, assainissement, santé, agriculture, communications et climat). Les institutions financières de développement [18] (IFD) recourent également à l’émission de titres sur les marchés financiers, dont le volume financier ne cesse de croître. Elles investiguent également massivement sur les marchés des économies émergentes. Elles contribuent ainsi à une évolution sans précédent : l’ouverture de l’architecture internationale de l’aide aux investisseurs et intermédiaires qui interviennent sur ces marchés (banques d’investissement, sociétés de gestion d’actifs, fonds de pension, caisses de retraite et sociétés d’assurance). Le financement IFFIm de l’alliance GAVI sur les vaccins, géré par la Banque mondiale, est l’exemple-type de mécanisme financier souverain jouant le rôle d’emprunteur public recourant à l’émission d’obligations garanties par les gouvernements partenaires, émises sur les marchés financiers où elles sont achetées par des investisseurs divers, publics ou privés. L’évolution des activités de l’Agence française pour le développement (AFD) constitue un autre exemple, au niveau bilatéral, de l’intégration de la finance privée dans les structures de financement de l’aide internationale. La transformation de la filiale Proparco, fondée en 1977 comme une caisse publique de capital-risque, en société financière ouverte à l’actionnariat privé, atteste du rôle que jouent désormais les établissements publics des pays riches dans l’intermédiation financière entre le secteur privé et les pays destinataires de l’aide [19]. Tous ces nouveaux mécanismes ouverts aux investisseurs privés, génèrent d’ailleurs des produits financiers spécifiques valorisant « l’investissement d’impact » (financement de projets à forte utilité sociale et environnementale dans les pays en développement).

26La « financiarisation du développement » mêle ainsi deux dimensions. Elle renvoie en amont à un processus d’hybridation de l’aide publique et de la finance privée. Elle se caractérise en aval par la réorientation de l’aide publique internationale vers le secteur privé. À la montée en puissance des marchés financiers, des firmes et de la philanthropie privée dans la collecte de capitaux et dans l’investissement, répond ainsi une nouvelle stratégie des pays bailleurs privilégiant le soutien public à la sphère privée comme solution aux grands défis du développement.

27Le développement des instruments de partenariat, les réformes d’organisation et l’évolution de financement témoignent de l’interdépendance croissante des sphères du gouvernement et du marché dans le cadre des réformes successives de l’aide internationale. À cet égard, les objectifs du développement durable (ODD) adoptés en 2015 ne font que confirmer une tendance de fond [20] : la mobilisation du secteur privé et la réforme de l’environnement des marchés sont régulièrement présentés comme des leviers indispensables à la réalisation des objectifs fixés à l’horizon de 2030. Le passage d’une logique d’intervention publique à des politiques de soutien aux marchés constitue un bouleversement sans précédent et d’une extrême rapidité dans un domaine de politique extérieure qui, il y a tout juste deux décennies, reposait encore sur des transferts massifs d’aide publique et sur une assistance technique maîtrisée par les administrations des pays riches. Dans cet environnement international en mutation, les acteurs gouvernementaux transfèrent aux acteurs marchands une part croissante de la responsabilité dans la prise en charge d’enjeux publics internationaux. Ils les dotent également d’une légitimité nouvelle qui les autorise à coproduire, aux côtés des organisations bilatérales ou multilatérales, les principes et les règles qui régissent les domaines du développement.

La dynamique entrepreneuriale et l’essor des normes privées : régulation du développement

30Les chercheurs ont pu mettre en évidence la capacité croissante d’entités internationales indépendantes à mettre en place des normes (aussi appelées « standards ») techniques ou comportementales liées à un secteur économique, au point de s’imposer à tous les acteurs de ce secteur sans être nécessairement traduites dans des instruments juridiques nationaux ou internationaux (Haufler, 2003 ; Porter, Ronit, 2006 ; Cafaggi, 2013). La dynamique entrepreneuriale renvoie ainsi à toutes les activités que déploient les acteurs privés pour constituer et soutenir leurs propres institutions régulatrices du marché, en dehors du contrôle des États souverains. Elle résulte donc du développement de mécanismes d’autorégulation permettant au marché, dans un secteur d’activité donné, de fabriquer ses propres normes. Un nombre limité de firmes transnationales, par exemple, parviennent à croître jusqu’à occuper une position centrale sur un (ou plusieurs) segment(s) du marché mondial sur lequel elles cherchent à s’assurer une position dominante en diffusant des normes favorables à leur expansion. Ce besoin les incite à coopérer à l’échelle transnationale et à stabiliser le marché en créant des institutions régulatrices dotées d’une large légitimité auprès des acteurs présents sur ce marché. Ainsi, certains secteurs d’activité économique sont-ils devenus progressivement des espaces de régulation privés d’où émergent un grand nombre de normes pouvant entrer en concurrence avec les réglementations publiques (Mattli, 2003), posant ainsi la question de l’absence de contrôle démocratique (Porter, Ronit, 2010).

31Les régulations privées ont pu émerger, tout d’abord, dans des domaines où l’innovation technique ou technologique a été si rapide que les États n’ont pas eu le temps ou la capacité politique de mettre en place des mécanismes réglementaires. L’exemple le plus significatif est celui de la régulation d’Internet, dont le fonctionnement reste largement contrôlé par les firmes dominant l’activité du web (Tusikov, 2016). Le développement de régulations privées peut être observé, ensuite, dans des secteurs d’activité où les réglementations publiques internationales se révèlent insuffisantes ou inefficaces, alors que les acteurs marchands ont un intérêt explicite à produire des normes stabilisant les pratiques sur le marché. La lutte contre la destruction des forêts tropicales est un cas d’école. Dans ce domaine, les producteurs et les transformateurs des filières sylvicoles ont joué un rôle central, au début des années 1990, dans la diffusion de standards économiques et environnementaux visant à encadrer l’exploitation commerciale du bois exotique et promouvoir la gestion raisonnée des forêts (Auld et al., 2008 ; Dingwerth, 2008). Face à l’incapacité des acteurs gouvernementaux, via l’International Tropical Timber Organization (ITTO), à convaincre les États exportateurs de bois à adopter des réglementations juridiquement contraignantes, ce sont les firmes et les ONG du secteur qui sont à l’origine de la création des deux principaux organismes indépendants qui, aujourd’hui, dominent la délivrance des labels environnementaux et la certification de la gestion durable des forêts – le Forest Stewardship Council (FSC) et le Pan European Forest Certification (PEFC) (Domask, 2003). Dans ce cas, le renforcement d’une « autorité non étatique pilotée par les marchés » (Cashore et al., 2004) se traduit par la formation d’un régime privé transnational. On peut considérer en effet que ce régime prend forme dès lors que se stabilisent, dans l’espace mondial, des institutions de régulation permettant aux acteurs d’un secteur de réglementer et contrôler leurs propres activités, en l’absence de droit international formulé dans le cadre intergouvernemental.

32Dans d’autres domaines, les acteurs du marché ont mis en place des systèmes de régulation transnationale venant concurrencer les instruments juridiques classiques mis en place par les acteurs gouvernementaux. L’exemple des normes relatives au travail est particulièrement révélateur de l’influence des firmes transnationales sur les législations sociales dans les pays en développement. Alors que la protection des droits économiques et sociaux relève traditionnellement des législateurs nationaux et des négociations entre organisations d’employeurs et de travailleurs, justifiant l’existence de l’Organisation internationale du travail (OIT) à l’échelle internationale, les firmes de taille mondiale jouent un rôle de plus en plus actif dans l’élaboration de normes privées, puis dans leur circulation d’un pays à l’autre, par le biais de vastes programmes de RSE, par la production normative d’associations professionnelles internationales (Bartley, 2007) ou encore par l’adoption de codes de conduite inter-firmes dans des secteurs économiques particuliers (Vogel, 2010) ou à l’échelle régionale (Cuyvers, Meyer, 2012). La plate-forme transnationale Fair Labor Association (FLA), créée en 1999 à l’initiative de l’industrie du textile nord-américaine, joue par exemple aujourd’hui un rôle-clé dans la diffusion, vers les pays du Sud, de normes volontaires visant à lutter contre les abus des entreprises envers leurs employés (droits salariaux, salaire minimum, égalité homme-femme, protection de l’enfance).

33Dans le domaine des réformes agricoles, les acteurs économiques des pays en développement sont de plus en plus soumis aux normes élaborées sous l’influence des firmes de l’agroalimentaire et de l’agrofourniture (Wouters et al., 2012). La définition de standards privés de gestion durable dans le secteur agricole, par exemple, prend forme depuis plusieurs années dans le cadre de « tables rondes » portées par les industriels de l’importation et de la transformation des produits agricoles (comme Unilever, Nestlé, Coca-Cola) avec le concours du WWF et le soutien de banques d’investissement (comme la Société financière internationale ou Rabobank). Comme l’ont montré Fouilleux et Goulet (2012), la participation des producteurs et défenseurs de l’environnement à ces dispositifs n’empêche pas la diffusion de normes valorisant les modèles agricoles productivistes soutenus par les industriels. L’implication des firmes de l’agroalimentaire et de l’agrofourniture dans la production de ce modèle dominant se prolonge par leur participation à la création de vastes PPP où elles interviennent sous forme d’alliances, souvent avec le soutien d’autres entités privées (comme le Forum économique mondial) et avec le concours de fondations, pour promouvoir leurs propres conceptions de la modernisation de l’agriculture au niveau des pays, comme l’illustre par exemple leur activisme au sein de la plate-forme de partenariat Grow Africa (Binet, 2014).

34La diffusion des normes privées ne résulte néanmoins pas toujours d’initiatives mises en place directement par les firmes transnationales et leurs associations professionnelles. Les acteurs privés spécialisés dans la régulation du marché [23] jouent aujourd’hui un rôle sans précédent. Certains ont acquis une position dominante, au point que leur activité normative couvre des secteurs entiers de l’économie de marché. On peut ainsi distinguer ici deux dynamiques de diffusion de normes. La première résulte de l’activité des organismes internationaux de normalisation. Initialement établis pour stimuler les échanges industriels et commerciaux à l’échelle internationale, ils ont considérablement élargi leurs activités à la fin du xx^e siècle, au point de contrôler une grande part de la production de normes touchant les activités de marché dans des domaines de plus en plus nombreux et sur des objets de plus en plus divers (Graz, 2002 ; Büthe, Mattli, 2011). La légitimité de ces organismes est si forte qu’ils sont en mesure de définir des standards internationaux par exemple, dans le domaine de la gestion des organisations, qui peuvent difficilement être ignorés par les institutions nationales du secteur public (Hallström, 2004). Née en 1947 à l’initiative des agences de normalisation américaine, française et britannique, l’Organisation internationale de normalisation (ISO) est le cas le plus emblématique d’un organisme privé dont le rôle initial était de produire des spécifications techniques touchant la production de biens industriels produits et commercialisés sur le marché, mais dont les normes n’ont cessé de s’étendre à de nouvelles activités (notamment dans la production de services), ont progressivement été élargis à des enjeux sociaux et environnementaux, et produisent des principes de gestion pour l’ensemble des systèmes organisationnels. ISO définit de grands standards de qualité, de sécurité, d’efficacité ou de durabilité qui peuvent être intégrés dans la réglementation nationale et utilisés dans les politiques publiques, en particulier lors de la passation des marchés publics [24]. ISO entreprend à cet égard de publier des recommandations propres aux pays en développement (par exemple le Plan d’action pour les pays développement 2016-2020). La diffusion de ces normes au niveau des pays est assurée par les organismes nationaux de normalisation, mais aussi et surtout par le marché florissant de la certification grâce auquel des prestataires nationaux et internationaux attribuent désormais des labels de qualité à tout type d’organisation, y compris les organisations au statut associatif, les collectivités publiques et les administrations gouvernementales. De même, les normes de gestion des organisations mises en place par le marché s’étendent insensiblement aux secteurs publics. Les normes IPSAS [25], normes comptables adoptées par la plupart des administrations nationales et internationales, sont établies par une sous-entité de la Fédération internationale des comptables (IFAC) dont l’activité vise explicitement à élaborer des normes de gestion du secteur public calquées sur celles qui s’imposent aux entreprises privées (dites IFRS [26]) – elles-mêmes établies par le très puissant International Accounting Standards Board (IASB), organisme privé indépendant, de droit britannique, détenant un monopole dans la production des normes comptables internationales [27] (Nölke, Perry, 2007). Si les activités de normalisation comptable dépassent largement le domaine du développement, toutes les organisations internationales spécialisées, tout autant que les administrations du Sud qui mettent en œuvre des réformes de leur secteur public sous l’égide des bailleurs internationaux, intègrent lentement les nouveaux standards d’organisation et de gestion élaborés par les grands organismes de régulation [28].

35La seconde dynamique de diffusion des normes privées est portée par l’industrie de l’audit, de l’évaluation et de la notation. Si cette industrie s’est initialement développée dans le cadre du marché afin de guider les choix d’investissement des entreprises selon des critères de performance financière, elle s’est désormais étendue à l’ensemble des secteurs publics dont l’efficacité est évaluée selon des procédures analogues. De même, depuis quelques années, les pratiques de contrôle des organisations ne se concentrent plus exclusivement sur des critères de qualité, d’efficacité et de productivité : elles intègrent aussi tout un ensemble de nouveaux critères mesurant la responsabilité sociale et environnementale des organisations ou l’investissement socialement responsable. Non seulement les grandes agences de notation (Standard & Poor’s, Moody’s, Fitch) ont diversifié leurs éléments d’analyse des organisations, mais on observe l’essor récent de nouvelles agences spécialisées dans la « notation extrafinancière » évaluant des critères du développement durable. L’effet normalisateur des activités d’audit, d’évaluation et de notation sur les pratiques de développement, dans l’espace public comme dans le champ économique, apparaît sans doute plus puissant que n’importe quelle réforme publique. Leur influence sur les systèmes publics des pays en développement est d’autant plus forte que, depuis trois décennies, la Banque mondiale et les grands bailleurs internationaux conditionnent leur aide à la généralisation des activités de contrôle des administrations (Santiso, 2001). Enfin, le pouvoir des grandes firmes de l’audit et de l’évaluation est d’autant plus fort que celles-ci ont considérablement renforcé leurs activités d’étude et de conseil, en parallèle de leurs activités de contrôle. Toutes les méga-firmes de l’audit (comme KPMG, PwC, EY, Deloitte) et celles du conseil (comme McKinsey, Boston Consulting Group, Bain) interviennent désormais aux côtés des agences gouvernementales bilatérales comme prestataires privés sur le marché de l’aide technique. Elles sont présentes à la fois dans l’accompagnement et le pilotage des réformes des secteurs publics et dans la réalisation technique de très nombreux projets de développement (études de faisabilité, études d’impact, évaluations financières, aide à la réforme, programmes de formation).

36Les normes privées prolifèrent dans le champ économique mais aussi, désormais, dans l’espace public. Elles se diffusent d’autant plus facilement dans les pays en développement que le secteur privé est impliqué dans les stratégies nationales de développement et que les gouvernements recourent de plus en plus au secteur privé pour mettre en œuvre des politiques publiques. Les normes privées orientent les activités économiques, imposent des critères de responsabilité sociale ou environnementale, et promeuvent des modèles de gestion des organisations (publiques comme privées) qui créent un environnement favorable au développement du marché et de ses règles. Les normes vont de recommandations très générales (comme les codes éthiques) jusqu’à des standards techniques, sociaux ou environnementaux s’imposant progressivement comme des prescriptions pour les organisations (comme les normes ISO). Pour une grande part, elles émergent et se développent en dehors du contrôle des gouvernements.

La délégation d’autorité et le développement de marchés sous contrôle

37L’essor de régulations privées dans le domaine du développement peut prendre une forme bien différente : la délégation d’autorité. On désigne ici les processus de transfert par lesquels des États prennent la décision d’octroyer à des acteurs du marché la responsabilité de définir des règles et de les mettre en œuvre dans des domaines touchant des biens publics. C’est le cas lorsque les États ne disposent ni d’une expertise suffisante, ni des ressources financières pour légiférer de façon efficace. Dans le domaine de l’exploitation et de la préservation des ressources naturelles, par exemple, de nombreux accords internationaux reconnaissent la responsabilité d’entités privées, permanentes ou ad hoc (commissions, panels, initiatives) des compétences de régulation de premier plan (définition de normes sociales et éthiques, distribution de « labels » verts, établissement des critères de durabilité, formulation de recommandations aux autorités politiques, rôle dans la notification d’infractions juridiques). C’est le cas, par exemple, dans le domaine de l’exploitation des ressources marines (Ponte, 2012), de la gestion des forêts (Dingwerth, 2008) et de la protection de l’environnement (Green, 2013).

38Si le manque d’expertise ou de ressources explique pour une grande part les stratégies de délégation au profit d’entités privées, on ne peut négliger deux autres ensembles de facteurs. Le premier est le souhait des États de mettre en place des régulations privées dans des domaines où ils ne souhaitent pas être exposés au regard des médias. Par exemple, sur le marché transnational de la sécurité privée – où les États sous-traitent des missions de sécurité à des entreprises spécialisées – les gouvernements ont laissé le secteur privé développer une initiative internationale visant l’adoption d’un « code de conduite international » (ICoC) avec le soutien des États utilisant leurs prestations (Magnon-Pujo, 2015). Le second facteur est d’ordre idéologique. Il renvoie à la croyance dominante dans l’expertise de réforme promue par les bailleurs publics, selon laquelle la délégation d’autorité au profit d’entités privées renforce l’efficacité des stratégies nationales de développement. Pour un grand nombre de pays membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, par exemple, le recours aux prestataires privés apparaît comme l’une des solutions préalables à un usage performant des financements internationaux (Huysentruyt, 2011).

39D’une manière générale, dans le cadre de ces dynamiques de délégation, il apparaît difficile de défendre l’idée que le transfert de compétences vers des organismes privés contribue à une « privatisation » de la gestion de biens publics. Certes, les acteurs marchands accroissent sensiblement leur influence, mais leur autonomie reste limitée pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les États ne sont pas absents dans la mise en place des initiatives internationales privées. S’ils n’en sont pas toujours à l’origine, ils en assurent souvent une partie du financement dès lors que les initiatives apportent la preuve de leur efficacité. Les agences d’aide bilatérale suisse, allemande et néerlandaise, par exemple, ont soutenu la plupart des initiatives et tables rondes du secteur agroalimentaire où industriels et distributeurs du secteur élaborent des normes volontaires avec les producteurs (Fouilleux, 2012), tout comme le fait la Banque mondiale soutient l’élaboration de normes de protection des droits liés au travail (Cuyvers, Meyer, 2012).

40Ensuite, les autorités de régulation privées sont tellement nombreuses qu’elles se retrouvent souvent en concurrence les unes avec les autres, ou avec des agendas très proches, ce qui limite leur capacité à s’imposer comme unique régulateur international (Teubner, Fischer-Lescano, 2004). La prolifération des normes de développement durable est assez emblématique d’un empilement d’initiatives transnationales diverses d’où émerge un entrelacs de mécanismes de régulation affectant les domaines de la production agricole, du commerce, des politiques environnementales, de l’énergie et des transports, ou encore de l’urbanisme. Dans les secteurs-clés de l’agriculture et de l’alimentation, par exemple, la production des normes de « durabilité » affecte des enjeux cruciaux et très divers du développement, comme la modernisation des exploitations, la protection des cultures vivrières, la commercialisation et l’exportation des produits agricoles, la préservation du biotope, les politiques d’irrigation et d’aménagement foncier, la lutte contre l’accaparement des terres, la défense des droits des communautés, la santé publique. Or, dans ces secteurs, la diffusion des normes de durabilité résulte d’une intervention croisée de plates-formes et d’initiatives multi-acteurs plus ou moins inter-reliées, proposant de nombreux référentiels, des codes de conduite et des « principes de crédibilité », comme Rainforest Alliance, Fairtrade International, World Fair Trade Organization, International Organic Accreditation Service (ONG et plates-formes associatives issues de mobilisations sociales), SAI (initiative pour le développement durable en agriculture, créée par Nestlé, Danone et Unilever), GlobalGAP (référentiel de bonnes pratiques agricoles, diffusé par l’industrie européenne de la distribution), ou des initiatives portées par des producteurs (comme Utz Certified) ou des firmes (comme Starbucks Coffee Company). De surcroît, une grande partie de ces initiatives prennent la forme d’entités mixtes [29], c’est-à-dire des formes d’action collective où les industriels et distributeurs doivent rechercher des compromis permanents avec des coalitions d’ONG, des associations représentant les petits producteurs et des communautés, mais aussi les banques d’investissement (publiques ou privées) et les agences bilatérales qui interviennent parfois dans leur financement. C’est le cas, par exemple, des « tables rondes » (roundtables) nées dans les années 2000 sous l’impulsion des industriels de l’agroalimentaire, avec le soutien du WWF, pour établir des référentiels de certification de matières premières agricoles (huile de palme, soja, coton, sucre, biomatériaux). Les plates-formes et initiatives collaborent également avec les secrétariats des organisations multilatérales, comme l’International Trade Center (entité subsidiaire de l’OMC et de la CNUCED, intervenant dans les pays en développement) ou la plate-forme United Nations Forum on Sustainability Standards (UNFSS) regroupant cinq entités des Nations Unies. Nées d’impulsions dans des secteurs particuliers, les initiatives se voient progressivement intégrées dans de vastes regroupements privés, telle l’Alliance ISEAL, agissant comme une plate-forme réunissant des normalisateurs et certificateurs transnationaux, eux-mêmes organisés en fédérations d’organisations régionales et nationales, cherchant à diffuser des normes volontaires de « durabilité » dans tous les secteurs du développement impliquant les activités d’exploitation des ressources qui ont un impact sur les écosystèmes (agriculture, activités extractives, eau, biocarburants, forêts, pêche, textile, tourisme, etc.). La multiplication des initiatives à la fois interdépendantes et concurrentes dans ce domaine témoignent de la formation d’un « champ organisationnel mondial » (Loconto, Fouilleux, 2014) caractérisé par la fragmentation institutionnelle, l’enchevêtrement des acteurs et une prolifération de normes dont il est impossible d’identifier un lieu central de production.

41Enfin, l’influence acquise par les initiatives de régulation privée demeure dépendante de la volonté des gouvernements de leur donner une pleine effectivité (Graz, 2006 ; Green, 2013). Les entités créées dans le cadre d’accords internationaux ont une activité limitée au mandat qui leur a été confié. Celles qui sont nées d’initiatives privées n’ont quasiment jamais le pouvoir d’édicter des règles de nature contraignante. Elles produisent des principes dont la portée normative dépend de leur appropriation par les acteurs nationaux ou locaux qui disposent ainsi d’une certaine flexibilité dans leur mise en œuvre. Aussi, la constitution d’autorités privées transnationales ne contribue-t-elle pas systématiquement au dessaisissement des gouvernements nationaux. Leurs normes acquièrent une force exécutoire lorsqu’elles sont reprises dans des accords intergouvernementaux et introduites dans les législations nationales. Ainsi, les normes ISO relatives à l’environnement (ISO 14 000) sont-elles devenues incontournables après que l’Organisation mondiale du commerce les a déclarées conformes à l’Accord sur les obstacles techniques au commerce (Falkner, 2003). Dans les espaces nationaux, la mise en œuvre des normes volontaires transnationales s’accompagne le plus souvent de nouveaux arrangements institutionnels impliquant les gouvernements qui peuvent décider de les utiliser pour conduire des politiques publiques, leur donner une force exécutoire en les insérant dans des dispositifs législatifs ou réglementaires, et soutenir leur diffusion auprès des acteurs économiques par des incitations fiscales, un soutien technique, et même l’établissement de pénalités en cas de non-respect (Carey, Guttenstein, 2008). Les collectivités publiques n’hésitent pas non plus à accroître leur présence dans les organismes nationaux des autorités privées transnationales lorsqu’elles souhaitent contrôler la mise en œuvre de standards internationaux. Par exemple, dans le domaine de la gestion des forêts, les gouvernements ont souvent investi les entités nationales du Forest Stewardship Council (FSC), afin de participer aux discussions sur l’applicabilité locale des modèles de certificat et des référentiels proposés par l’organisme international [30]. Ainsi, la diffusion des normes privées s’accompagne souvent de l’intervention d’agences techniques publiques ou parapubliques qui en assurent la transposition juridique, l’accompagnement technique et la surveillance.

42D’une manière générale, l’émergence de nouveaux espaces de régulation privés ne traduit pas nécessairement la prédominance des acteurs économiques transnationaux sur les sphères gouvernementales et nationales. Le transfert à des autorités indépendantes de la capacité de produire des normes ayant un impact sociétal, environnemental ou organisationnel, adoptées par les acteurs économiques intervenant dans le développement des pays du Sud, dépend en grande partie de la reconnaissance d’un tel pouvoir par les États. Il est désormais largement établi que les nouvelles formes de gouvernance impliquant des acteurs privés dans des régulations sectorielles se consolident fréquemment dans « l’ombre de la hiérarchie » (shadow of hierarchy) : la tendance de ces acteurs à modifier leurs comportements et suivre de nouvelles règles, dans un secteur donné, dépend étroitement de la capacité des autorités nationales (législatives ou réglementaires) à transcrire ces règles dans des mécanismes publics de nature incitative ou coercitive (Börzel, Risse, 2010). Bien plus qu’un basculement entre deux sphères, la montée en puissance des normes volontaires traduit une reconfiguration des relations public-privé dans laquelle le pouvoir d’État ne perd pas nécessairement ses capacités d’orienter les normes et de leur donner une pleine effectivité dans le cadre national.