Une invention coloniale de la « tradition »

9 Le ministère ploie l’article 237 à des objectifs eugénistes de politique sociale. Sa politique répond à une perception de la réalité africaine et à des objectifs dont la construction s’opère dans les multiples organisations savantes de la FOM. Formé par des institutions universitaires et scientifiques comme « Colo » – l’École coloniale, devenue École nationale de la France d’outre-mer (ENFOM) –, l’Académie des sciences coloniales ou l’Office de recherche scientifique des territoires d’outremer (ORSTOM), et par de multiples associations privées, ce milieu représentant d’intérêts économiques et missionnaires invente une tradition africaine (Ranger 1993), traçant une ligne de partage entre l’Afrique moderne, digne de soutien, et l’Afrique traditionnelle qui peut être laissée à elle-même ou qu’on ne peut transformer qu’avec prudence.

10 Les intellectuels de la FOM voient dans la famille un système de pouvoir qui doit être tourné au bénéfice de la colonisation. Sœur Marie-André du Sacré-Cœur, née en 1899, est la spécialiste la plus reconnue dans le domaine. Docteure en droit pour une thèse sur l’abandon de famille (1924), elle s’engage au sein de la congrégation des Sœurs blanches de Notre-Dame d’Afrique. Sœur Marie-André est chargée dans les années 1930 d’étudier la situation des femmes en Afrique francophone noire, ce qui la conduit à collaborer à l’écriture du décret de 1939 portant interdiction du mariage forcé. Elle est aussi de toutes les instances du ministère, où elle intègre après 1945 le Conseil supérieur des affaires sociales, le Conseil supérieur de la recherche sociologique outre-mer et, enfin, l’Académie des sciences coloniales (1952). L’ORSTOM la charge en 1949 d’étudier les incidences des problèmes familiaux sur la société africaine en mutation en lui fournissant un financement de quinze mois (Dore-Audibert et Morzelle 1991).

11 Pour la missionnaire dont les intérêts sont liés à l’empire français (Fourchard 1997), les femmes constituent des vectrices privilégiées de l’action coloniale civilisatrice : « C’est par la femme que nous ferons la conquête morale de tout ce pays, conquête pacifique tout à l’honneur et dans l’intérêt de la colonisation française » (Dore-Audibert et Morzelle 1991). Pour elle, la famille traditionnelle africaine ferait obstacle à l’accès à un « niveau supérieur de civilisation et de moralité » (Marie-André 1939 : 256). Dans son ouvrage de 1953, elle analyse les types familiaux africains. Aux polygames, elle affecte la coutume et la tradition, la « ruse », la « méfiance » au sein des « couples », le mensonge ; des épouses « tarées », vectrices de « maladies sociales » (Marie-André 1953 : 118). La polygamie est alors associée à une stérilité répandue et à un faible nombre de naissances. Au contraire, la monogamie et la famille moderne sont liées au « désintéressement des parents », au « bonheur » (ibid. : 110), à la « vigueur », « l’héroïsme » (ibid. : 119), aux « Africains pleinement évolués », aux « foyers sans fissure » (ibid. : 130). Rapprochée du christianisme et du consentement au mariage, la monogamie, dont elle fait un effet de l’influence européenne, conduirait à une émancipation des femmes, qui transforme in fine les mentalités primitives « dans le sens de la civilisation » (ibid. : 222). Dans son travail, elle s’inquiète des effets populationnistes d’une politique familiale indistinctement nataliste. Les autres instances savantes, comme l’Académie des sciences coloniales, sont au diapason de telles analyses. Dans un article paru dans la revue de l’Institut national d’études démographiques (INED), Pierre Aubin (chef de service à la direction des Affaires sociales) relaie ces craintes « des missionnaires et des économistes » de voir ces prestations encourager le « fléau » de la polygamie (Aubin 1954).

12 Ces intellectuels ont accès au pouvoir politique. En 1943, le directeur des Affaires politiques du ministère Henri Laurentie rencontre ainsi sœur Marie-André alors en poste à proximité d’Alger et du Gouvernement provisoire. Une note rédigée pour Laurentie sur La femme en Afrique noire insiste sur l’importance de l’appel de la missionnaire à « agir sur la femme (considérée au fond comme supérieure à l’homme noir) [pour faire] évoluer les populations indigènes [et les amener] à la civilisation [3] ». Les analyses de sœur Marie André sont reprises dans des travaux administratifs dont les auteurs, comme Gérard Dulphy, directeur des Affaires sociales du ministère de la FOM, sont souvent marqués par le catholicisme social. « Au centre du conflit entre tradition et progrès [4] », « la femme » est présentée comme « un pivot d’évolution des sociétés d’outre-mer » dont il faut se « servir comme un levier d’évolution vers le progrès [5] ». Le foyer monogame chrétien rompant avec les traditions que « décrit Sœur Marie-André » serait alors « la forme idéale vers laquelle nous devrons tendre nos efforts [6] ». Certains académiciens, du reste, sont directement impliqués dans le champ politique, comme Luc Durand-Réville (1904-1998). Ce sénateur, économiste proche des milieux financiers et entrepreneur en Afrique, s’implique dans les discussions sur l’article 237, dont il cherche à entraver l’adoption, et s’inquiète par la suite « des répercussions des allocations familiales dans l’ordre familial et social » africain et le risque de « recrudescence » de la polygamie (Durand-Réville 1952 : 12).

13 Si savants et fonctionnaires font exister la tradition pour la combattre, ils délimitent à rebours une catégorie d’individus, les salariés des centres urbains « détribalisés », dont l’existence appelle la mise en place de nouvelles solidarités. Ces salariés seraient privés de leur sécurité sociale traditionnelle, tribale ou clanique :

« À côté de la prolétarisation, phénomène classique de l’industrialisation, on évoque souvent le problème de la détribalisation, plus aigu dans les villes qu’en brousse. C’est là un fait sociologique qui intéresse au premier chef les Affaires sociales parce qu’il touche à la structure même de la vie familiale et sociale de l’Africain [7]. »

14 S’appuyant sur des travaux d’anthropologues comme Georges Balandier [8], conseiller technique au ministère en 1958, les services sociaux de la FOM inventent une Afrique surpeuplée, qui s’urbanise à outrance et se prolétarise. Au-delà d’un risque politique, cette situation entrainerait un ensemble de « fléaux sociaux » (alcoolisme, prostitution, criminalité, etc.). Dans leurs rapports, les inspecteurs du travail des territoires d’outre-mer n’ont de cesse de s’alarmer de cette « détribalisation ». S’ils se réjouissent de la régression de la coutume [9], ils alertent aussi : dans les villes, « l’ancienne solidarité africaine » ne serait « remplacée par aucun système de prévoyance sociale. Aussi la prolétarisation revêt-elle dans ces territoires un aspect psychologique, social et politique particulièrement critique du fait de la rupture des structures sociales traditionnelles [10]. »

L’eugénisme modernisateur de l’Inspection du travail

15 Il faut attendre la fin de l’année 1955 pour que les inspecteurs du travail de la FOM commencent à établir les caisses de prestations familiales. Cheville ouvrière de la transformation de la pensée sociale de l’Outre-mer en catégories juridiques actives, l’Inspection du travail et des lois sociales d’outre-mer fonctionne comme un corps d’élite déployant une activité intense pour obtenir puis mettre en œuvre le Code du travail adopté en 1952 (Renucci 2017 ; 2019). Ses inspecteurs se perçoivent comme une armée en campagne sous les ordres de l’inspecteur général appelé « mon cher général [11] ». Ce sont eux qui rédigent les décrets constituant les caisses, sélectionnent les personnels, siègent dans leurs instances et les abritent, initialement, au sein même des bâtiments de l’Inspection. À l’instar d’autres catégories d’agents coloniaux qui inventent des programmes administratifs et scientifiques spécifiques (Osborne 2014), ces inspecteurs inventent un régime de protection des seuls travailleurs « intéressant » leur programme de modernisation. Ce programme se voit amendé tant en raison des intérêts démographiques des gouvernements que des conceptions vernaculaires du droit.

16 La mise en place de ces caisses de compensation répond à un référentiel eugéniste visant à encourager la fécondité des Africains évolués pour soumettre l’Afrique à la « loi du travail » (Conklin 2000 : 249). À cette époque, l’anathème frappant l’eugénisme n’empêche pas le maintien de pratiques eugéniques dans les espaces colonisés (Paris 2020). La notion d’eugénisme est ici employée dans le sens large proposé par Paul-André Rosental dans son étude sur la reconversion idéologique de ce programme scientifique et administratif. Il met en avant la plasticité de l’eugénisme, métamorphosé après-guerre en une « démographie qualitative » visant à façonner les populations en accordant une valeur différentielle aux individus et aux groupes (Rosental 2016 : 373 et suiv.). Ce sens large est bien fait pour saisir des formes de pensée et d’action administratives imprégnées par un eugénisme lamarckien (soucieux des effets de l’environnement sur la transmission des caractères acquis) qui survit, comme en Amérique latine, dans son intégration dans les préoccupations plus larges d’hygiène sociale et de « moralisation » des travailleurs (Stepan 1991 : 101 et passim).

17 Si elle peut être dite eugéniste, c’est que la sécurité sociale africaine ne vise pas, en effet, un redressement général de la natalité ; elle rompt ainsi avec l’antienne coloniale visant à « faire du noir », au principe de l’expansion de la médecine coloniale avant-guerre, caractérisée par l’encouragement général à la natalité de ceux que l’on perçoit, en bloc, comme une masse de travailleurs noirs à exploiter, une population à « mettre en valeur » (Conklin 2000 : 227 ; 2002 ; Paris 2020). Diverses instances, à cette époque, s’émeuvent d’ailleurs d’un possible encouragement indifférencié à la natalité et Dulphy élimine, dans les décrets, les dispositions qui impliqueraient « une conception nataliste [12] ». En décalage avec le consensus autour de la « bombe démographique » que constituerait la croissance des populations non blanches et qui justifient les initiatives publiques et privées de contrôle des naissances (Bashford 2016 ; Paris 2020 : 287-296), l’Inspection du travail effectue un tri fin au sein même de la population noire en créant un encouragement différencié à la natalité qui bénéficierait aux Africains les mieux intégrés dans le système économique et civilisationnel colonial. Dans un argumentaire rédigé à l’attention du ministre, les services de l’Inspection générale du travail de la FOM soulignent la « primauté accordée aux seuls salariés » dans leur système. Rappelant que la sécurité sociale est un droit de l’Homme, ils justifient l’absence d’universalité de leur construction par une argumentation eugéniste : les salariés seraient, dans « une proportion importante », « célibataires et mariés sans enfants », or ce sont les « éléments les plus valides, c’est-à-dire les éléments les plus intéressants au point de vue démographique » (dont on veut encourager la reproduction). La note continue en citant l’alerte donnée par le haut-commissaire de l’AEF s’alarmant « des conséquences funestes pour l’avenir démographique de l’AEF [13] » du déséquilibre entre salariés « valides » mais célibataires et polygames pléthoriques mais improductifs. Pour l’inspectrice générale, Lucrèce Guelfi, il s’agit d’établir « une discrimination entre les éléments productifs (travailleurs salariés et indépendants) et les éléments improductifs [14] » – et cette discrimination s’exprime en catégories juridiques : être « productif » voudra dire avoir accompli un nombre minimum de journées de travail sur une période de référence. Les systèmes de prestations familiales écartent donc une partie des salariés, irréguliers et saisonniers temporaires, en soumettant le bénéfice à une double condition de durée (4 à 6 mois selon les territoires) et de moyens « normaux » d’existence, marquant la convention bureaucratique qui sépare la tradition de l’évolution. Bref, comme l’enseigne un autre inspecteur, Maurice Gassin, à l’ENFOM en 1959, ce système vise à « installer les Africains dans le salariat [15] ».

18 Pour le directeur des Affaires politiques, le plus haut fonctionnaire du ministère, l’objectif de ces prestations est de combattre les structures familiales coutumières, et donc de soutenir par prédilection la famille (monogame) chrétienne. Un système de prestations sociales doit faire entrer l’Afrique dans la modernité, permettre aux « jeunes célibataires (vigoureux et prolifiques) » de lutter à armes égales sur le marché matrimonial avec les « hommes fortunés » qui accaparent les épouses et sont « âgés, malades, stériles [16] ». Fécondité, jeunesse et productivité contre stérilité, sénilité et coutume : c’est dans ce système d’oppositions que se comprend la politique familiale de la FOM. Enfin, en ligne avec les travaux de sœur Marie-André, ces prestations versées aux épouses contribueront « à la promotion sociale de la femme dans les pays d’outre-mer [17] » et à un changement des rapports de pouvoir favorable au colonisateur.

19 Ces caisses veulent enraciner la modernité en Afrique, notamment en inscrivant la bureaucratie dans le quotidien des Africains. Dirigées par des agents détachés des caisses métropolitaines, les caisses africaines symbolisent matériellement cette modernité, ce que décrivent les rapports (parsemés de circuits, de plans et d’organigrammes) et les jeux de photographies, montrant des employées vêtues de blouses blanches incarnant un taylorisme administratif (Figure 1). Le directeur des Affaires sociales, Dulphy, recommande ainsi un formalisme sévère dans le contrôle des droits : en effet, « on doit supposer chez ceux qui jouissent des allocations familiales un degré d’évolution suffisant. Il n’est pas admissible qu’ils s’affranchissent de l’état civil ». Les prestations servent alors « d’appât psychologique [18] » pour soumettre les colonisés au contrôle de l’administration et de la médecine coloniales, en instaurant notamment l’obligation de suivi médical durant la grossesse et les premières années de la vie de l’enfant.

Figure 1

Une modernité bureaucratique en représentation

Une modernité bureaucratique en représentation

20 Cependant, ces représentations bureaucratiques entrent en conflit tant avec les conceptions vernaculaires du droit qu’avec les intérêts économiques. Accusé de « discrimination » par les assemblées territoriales africaines, le ministère finit par mettre au point un système de soutien complexe qui favorise la monogamie sans exclure les enfants des familles polygames. La mesure phare favorisant les « travailleurs évolués » devient l’allocation au foyer, « élément essentiel de la politique familiale que le ministre désire voir prévaloir [19] ». Cette allocation fournit le surcroît de revenu le plus important aux trois premiers enfants issus du premier mariage. Par ailleurs, seule une partie des enfants vivant dans des ménages polygames peut bénéficier des allocations. Afin d’éviter de concentrer les populations dans les villes (l’urbanisation accélérée étant un problème social discuté dans les arènes internationales), le système de prestation est étendu aux salariés des plantations, suivant des critères cependant restrictifs. Les assemblées territoriales, parlements largement consultatifs des territoires d’outre-mer, amplifient, parfois, les logiques eugénistes en accordant les prestations à un nombre plus limité d’enfants pour les polygames mais, le plus souvent, les combattent. Au Sénégal où le mouvement syndical est l’un des plus puissants et des plus organisés, l’assemblée résiste à ce privilège donné aux premiers-nés qui « heurte le droit musulman » (reposant sur l’égalité des enfants) autant qu’au privilège donné aux ménages monogames [20]. Ailleurs, comme à Madagascar (où le mouvement syndical a été décimé par la violente répression de 1947), elle l’ensable en fixant les taux des prestations à des niveaux dérisoires.

21 L’hubris de bureau se manifeste encore dans le décalage entre les projections et les réalisations. Le budget prévisionnel pour toutes les caisses, financé par des cotisations locales, est faible, moins de 400 millions de francs CFA pour 1956. En outre, sans dispensaires en nombre suffisant pour réaliser les examens de grossesse, sans système scolaire, avec un état-civil lacunaire, et parfois sans un niveau de prestations suffisant pour conduire les bénéficiaires potentiels à vouloir surmonter ces obstacles, les directeurs de caisse et les inspecteurs du travail chargés de leur tutelle constatent rapidement la difficulté d’atteindre les populations cibles. À ces freins s’ajoutent des pratiques bureaucratiques coloniales, comme la « vénalité » du dépôt des dossiers (concussion). S’ensuit un écart entre la couverture, déjà infime, visée et la population effectivement couverte. En 1957, une note de l’Inspection générale du travail de l’AEF indique que les « chiffres recensés sont édifiants », 850 immatriculés au Gabon contre 12 000 immatriculations visées, ou 354 au Tchad pour une estimation de 5 000 [21]. Une conférence des inspecteurs généraux établit que, au total, les prévisions d’allocataires ne sont atteintes qu’au dixième : il y a, en 1957, 25 000 assurés en Afrique francophone [22]. Critiquées en raison de leurs excédents faramineux – Madagascar dépense en prestation 3 des 180 millions de F CFA encaissés en 1957 – et d’un train de vie qui leur est reproché par les élus africains, les caisses mettent en place des allocations « extra-légales » et allègent les demandes de documents administratifs pour tenter de gagner un public à leur cause.

Reconversions françaises et « africanisation des cadres »

24 Le petit monde de la sécurité sociale africaine, regardé au niveau de sa haute administration, constitue un système d’interrelations entre des agents internationalisés, issus des anciennes puissances coloniales, et des cadres « africanisés » qui ne sont cependant pas moins internationalisés et dont la carrière a pu commencer à l’époque coloniale.

25 Ce petit monde est étudié ici sous l’angle de biographies collectives. Le point de départ de l’analyse est constitué par les dossiers des missions des experts du BIT dans les caisses de sécurité sociale. Les noms des personnes qu’ils rencontrent ont été recensés. En suivant ce fil, on a été conduit à étendre l’analyse aux directions du Travail des ministères africains du Travail. Ces directions prennent en charge les (nombreuses) réformes de la sécurité sociale. Cette liste a été mise en relation avec celle des inspecteurs du travail de la FOM composée de 80 noms de fonctionnaires en poste en Afrique entre 1945 et 1960, réalisée à partir des journaux officiels et des archives des dossiers personnels. Ces données n’ont pas de caractère systématique pour plusieurs raisons : les journaux officiels de l’AOF ne publient pas toutes les nominations d’inspecteurs ; les experts n’indiquent pas les noms de toutes personnes rencontrées ; il n’était pas possible de consulter les dossiers de l’ensemble des missions (il y en a des dizaines) pour l’ensemble des pays de l’Afrique francophone. Il s’agit donc d’un coup de sonde. En revanche, le récit qui est proposé repose sur des communautés de trajectoires dans un monde qui reste limité (experts, anciens inspecteurs de la FOM, direction des caisses, directions du Travail), et qui tient sa robustesse de cette étroitesse.

26 Inspecteurs du travail et agents des caisses de l’ancienne métropole trouvent dans la coopération et les organisations internationales des voies de reconversion (Dimier 2014 ; Hélary 2014). Ils peuplent la haute administration du Travail des États indépendants, l’expertise internationale, les lieux d’enseignement (Institut français d’Afrique noire et Institut des hautes études d’outre-mer (IHEOM), qui succède en 1959 à l’ENFOM) et de la Coopération française. En la matière, la continuité reste forte. Plus du tiers (30) des 80 inspecteurs recensés entre 1945 et 1960 apparaissent à un moment ou un autre après les indépendances dans le réseau des relations nouées autour de la sécurité sociale en Afrique. Beaucoup contribuent aux réformes des régimes d’assurance sociale comme conseillers techniques au sein des ministères du Travail et sont considérés par la division de la sécurité sociale du BIT comme des « key advisors », comme un rapport désigne en 1963 Pierre Amaury, inspecteur du travail en poste au Niger dans les années 1950, et conseiller du gouvernement en 1960 dans ce pays puis au Gabon [25]. Jacques Larrue (qui est inspecteur des colonies exerçant les fonctions d’inspecteur du travail de 1947 à 1955, puis fonctionnaire de la Coopération, expert international et membre de l’Académie des sciences d’outre-mer) souligne que les responsables africains étaient « désireux de conserver avec eux les conseillers au travail et à la législation sociale alors qu’ils souhaitaient se débarrasser des administrateurs » civils de la FOM (Larrue 2003).

27 Les organisations internationales s’implantent en Afrique en captant le capital incorporé par les agents de la politique coloniale française. Les inspecteurs du travail connaissent les acteurs des politiques sociales, le « field » qu’ils ont parcouru à plusieurs postes et la législation sociale qu’ils ont contribué à mettre en place. Le « culte du terrain », caractéristique de la Coopération (Meimon 2010), et les connaissances d’un champ technique spécifique constituent des manières de légitimer la reconversion des agents coloniaux. Les anciens serviteurs de l’Empire occupent ainsi des positions importantes dans les bureaux du BIT en Afrique, comme René Mouric ou Robert Laugier, directeurs régionaux du BIT. Cette connaissance du « field », qualité importante pour un expert, n’est pas qu’une connaissance des personnes qui comptent, mais aussi une connaissance des situations et des institutions. Jean Plicque, ainsi, inspecteur du travail en poste en Côte d’Ivoire et en AEF, fournit une analyse de la situation de plusieurs pays demandant l’assistance du Bureau. Il donne aussi un ensemble de contacts et mentionne des institutions susceptibles de détenir des archives, de produire des études, de traiter des informations statistiques [26]. Plusieurs autres experts parmi les plus régulièrement contactés par le BIT, voire salariés de manière permanente, ont fait leurs armes au service de la sécurité sociale de l’Algérie française, de l’AOF ou du Congo belge. Au total, à en croire les annuaires des experts de l’OIT, sur 17 experts envoyés en Afrique francophone pour des questions relatives à la sécurité sociale ou l’administration du travail en 1965 et 1970, la moitié a un credential colonial au sens où elle peut attester d’une carrière dans les colonies.

28 Le capital spécifique de ces « experts » leur permet de circuler entre les positions de ce système. Les anciens inspecteurs de la FOM peuvent conjuguer expertise internationale pour le BIT et poste de conseiller technique pour un gouvernement africain. Ainsi, Georges Connillière (né en 1909), qui a servi la FOM, le BIT et le Cameroun, est un ancien de Colo, entré en 1935 au service du ministère à Pointe-Noire (Congo Brazzaville) comme administrateur. Il est délégué aux fonctions d’inspecteur du travail en 1943 et est inspecteur général de l’AEF en 1957. Durant les années 1960, il est, en alternance, conseiller technique pour le ministère du Travail camerounais et expert du BIT.

29 L’« africanisation des cadres », du nom d’une politique visant dans les années 1950 la promotion des employés africains vers l’encadrement intermédiaire et repris comme objectif général après les décolonisations, fait des professionnels africains de la sécurité sociale eux-mêmes des agents de la continuité institutionnelle. La sécurité sociale constitue un enjeu pour les grands commis des nouveaux États. Dotée d’importantes ressources, elle est centrale dans les politiques sociales des pays de l’Afrique francophone (les caisses financent parfois la quasi-totalité des politiques sociales avec leurs pouponnières, leurs crèches et leurs dispensaires). Au Gabon, dans les années 1960, pas moins de deux ministres dirigent ainsi la caisse. L’étude des CV fournis à l’occasion de deux formations réalisées par l’OIT, en 1962 à Douala et en 1965 à Léopoldville, montre la jeunesse de ces élites. Pour l’essentiel, ces jeunes gens disposent cependant d’un niveau de formation exceptionnel, si l’on tient compte de la faiblesse de l’investissement colonial en la matière (Tableau 1). Une fraction de ce personnel est issue des grandes écoles de la République française et de l’Empire (École nationale d’administration (ÉNA), Colo, École normale William-Ponty). Il en va ainsi d’Eitel Mouelle Koula (né en 1933), qualifié d’« auteur de la réforme du régime [27] » de sécurité sociale de 1968 au Cameroun, qui est docteur en droit et diplômé de l’IHEOM. Il existe aussi une seconde trajectoire regroupant des individus moins dotés académiquement et issus d’une promotion au cours d’une carrière administrative (de préfet par exemple) ou d’une promotion interne. Quelle que soit leur trajectoire, une proportion significative des cadres africains bénéficie de formations financées par le BIT ou par des bourses françaises, et souvent réalisées au moins en partie en France. En 1965, deux des trois sous-directeurs des caisses ivoiriennes ont ainsi suivi des formations de plusieurs mois en France avec le soutien du BIT [28].

Tableau 1

Origine des dirigeants de sécurité sociale africaine dans 12 pays décolonisés (en 1962 et/ou 1965)

	Grande école (ENFOM/IHEOM, sauf autre mention)	Université	Voie interne
Directeur (ou dir. adjoint) d’une caisse	Gervais Djondo, Cameroun Édouard Onana Essomba, Cameroun Alassane Ba, Mauritanie (École normale William-Ponty) Zacharie Toe, Burkina Faso Odon Houncarin, Bénin	Adophe Otse Mawandsa, Congo Brazzaville Rahaga Ramaholinihaso, Madagascar Nestor Ekué, Togo Marcel Follot, RCA Corneille Kokora, Côte d’Ivoire Michel Abessolo Gabon (directeur et ministre) Amadou Gueye, Sénégal	Carrière administrative : Hassan Mahamat, Tchad (carrière politique et préfectorale) Elhadj Morou, Niger (PTT) Jean Fournière, RCA (expert français) Voie interne (année d’entrée au service de la caisse) : Nicolas Songuemas, Congo Brazzaville (1958) Charles Shaw, RCA (1956) Jean Dende, Gabon
Directeur du travail (ou dir. du cabinet du ministère du Travail)	Augustin Boumah, Gabon Eteil Mouelle Koula, Cameroun Gérard Agboton, Bénin Joseph Dahy, Madagascar Noël Rakoto, Madagascar (ÉNA)	Agathon Note, Congo Brazzaville Michel Abessolo, Gabon (ministre)

Origine des dirigeants de sécurité sociale africaine dans 12 pays décolonisés (en 1962 et/ou 1965)

30 Les cadres africains se constituent en réseau continental rassemblé lors de multiples conférences régionales, colloques des directeurs, cycles de formation qui réunissent, souvent autour du BIT ou de l’AISS, des cadres ou des dirigeants africains de ces caisses dans « des rendez-vous fructueux d’amis prêts à œuvrer joyeusement pour leur prochain », comme le dira l’un d’eux [29].

Conflits raciaux et autonomie sectorielle

31 Cette continuité entre administration coloniale et administrations nationales n’empêche pas le changement conflictuel de la balance des pouvoirs entre les races, expression par laquelle on veut désigner les transformations dans la distribution du pouvoir entre Européens et Africains (Elias 2000 ; Tilley 2011 : 224).

32 Les positions des « Européens » apparaissent à bien des égards fragiles puisqu’elles ne sont plus l’expression d’une domination politique. En 1965, l’assassinat de Jean Plicque, inspecteur du travail de la FOM et expert du BIT, par la rébellion muléliste du Kivu – formée en réaction à l’assassinat de Patrice Lumumba – constitue ainsi un traumatisme pour la communauté expatriée. Dans un huis clos policier, René Mouric, ancien inspecteur du travail et fonctionnaire du BIT en Afrique, exprime cette fièvre obsidionale et cette réversibilité des rapports de pouvoir, l’assassin des Européens repliés dans une plantation assiégée étant un vieux serviteur noir qui se révèle aussi le chef de la rébellion (Mouric 1973). La domination européenne, devenue incertaine, est négociée au quotidien – ce qui explique que les « qualités humaines » soient mises au premier plan des compétences des experts du BIT. Les inspecteurs du travail de la FOM quittent, du reste, les positions exposées comme la direction du Travail, « évincés petit à petit », privés du soutien des autres hauts fonctionnaires. Ainsi, René Pochon au Gabon en 1960 ne parvient pas à organiser les rencontres promises avec les cadres africains dans le cadre d’une visite de son « vieil ami », Jean-Baptiste Orizet (1910-1975), chef de service régional du BIT [30]. Ils se replient donc dans des positions moins exposées de conseiller technique. Seul un expert du BIT, Jean Fournière, prend en 1967 la direction de l’Office centrafricain de sécurité sociale avant d’être expulsé du pays en 1969 et de perdre tout crédit comme expert.

33 Certains fonctionnaires africains, impliqués dans la lutte de décolonisation, cherchent à recruter des experts extérieurs au rapport de domination coloniale. Directeur du Travail au Dahomey en 1962, Gérard Agboton (né en 1933) intègre l’Inspection du travail peu avant la décolonisation, après des études à l’IHEOM et une licence de droit. Durant la colonisation, il fait partie de l’Union générale des étudiants et élèves dahoméens fondée en 1956, sous surveillance policière et rendue suspecte par ses déclarations anticolonialistes (Hounzandji 2017 : 71). Refusant les experts européens, Agboton déplore avec ironie que l’expert « quand il est français, belge ou suisse éprouve, malgré tous ses efforts, les plus sérieuses difficultés à se départir de ses schèmes de pensée traditionnels [31] ». Il propose le nom d’un expert vietnamien, fonctionnaire du BIT, Dinh-Hué Tran (né en 1921), très lié à la France, mais extérieur au rapport racial. Formé jusqu’en licence à l’université d’Hanoï, ce fils du médecin de l’empereur du Vietnam poursuit ses études en France, où il réalise une thèse de doctorat sur la sécurité sociale. Dans ce contexte, certains Français luttent pour leur place, comme Jean Baillard, directeur de la caisse de compensation du Gabon en 1956, qui vit mal sa « rétrogradation » au rang de secrétaire général. Il saisit l’occasion de la création de la branche vieillesse en 1964 pour faire de cette branche un organisme autonome dont il concentre « les leviers de commande techniques entre [ses] mains [32] », analyse un expert du BIT.

34 Au sein de ce nouvel espace social conflictuel, les « incidents » émaillent les dossiers de l’assistance du BIT. Si ces conflits trouvent en partie leur origine dans les enjeux politiques et financiers de leurs missions, certains faux pas résultent des transformations structurelles des rapports de pouvoir. L’un d’entre eux débouche sur une protestation officielle du gouvernement togolais à l’occasion d’une mission d’un expert français, François Borne (né en 1931). Borne multiplie les conflits en se plaçant au-dessus des hiérarchies togolaises, en refusant les instructions du directeur et en sollicitant des rencontres au plus haut niveau en l’absence de ce dernier. Le directeur, Gervais Djondo, est ancien élève de l’IHEOM dans la section de l’inspection du travail (où il commence sa carrière) et diplômé de la faculté de droit de Paris. Face à lui, François Borne est chef de service à Besançon, titulaire d’un CAP d’aide comptable et diplômé, à la voie interne, du tout récent Centre d’études supérieures de la sécurité sociale. Le décalage social apparaît grand, et c’est ce décalage que l’on reproche à Borne de ne pas saisir. Vincent Gbipki (né en 1924), représentant du BIT à Lomé, d’origine togolaise, ajoute que Borne se comporterait « d’une manière assez originale, mettant tout le monde en brouille en disant du mal des uns et des autres [33] ». Calomnie, médisance, propos diffamatoires : ses interlocuteurs reprochent à Borne de ne pas rester à sa place. Or, c’est le reproche inverse que Borne fait à Djondo. Borne renvoie l’ensemble du conflit à l’idée que, de manière générale, les Africains auraient une trop haute idée de leur valeur :

« En réalité, le problème est “psychologique”. Bien qu’ayant de grandes qualités, M. Djondo a une très haute considération de lui-même et l’expert affirme que souvent il a dû faire preuve de grande patience et transiger avec son amour-propre. L’expert pense qu’il est inutile d’avoir ici un débat car ce genre de difficultés semble n’être pas son apanage dans des missions sur le continent africain [34]. »

35 En dépit de cette lutte des places, le monde de la sécurité sociale africaine partage un intérêt à défendre l’autonomie du fonctionnement de la sécurité sociale face aux interventions des autres secteurs, notamment des champs politiques nationaux. Les enjeux des politiques sociales sont importants, et les pressions sur les directeurs des caisses, véritables moyeux entre les champs, peuvent être fortes : accorder des avances aux gouvernements, augmenter les prestations, créer des régimes spéciaux pour les professionnels de la politique, etc. Cependant, la sécurité sociale repose sur des logiques sectorielles qui constituent autant d’enjeux professionnels : maintenir l’équilibre financier général, ne pas financer les déficits d’une branche par les réserves d’une autre, cantonner l’intervention politique au cadre général, assurer l’autorité du directeur de la caisse.

36 Pour garantir leur autonomie, ces agents nouent des alliances transnationales. Les recommandations qui concluent les rencontres régionales répètent ainsi à l’envi le caractère impératif de cette autonomie. Après le coup d’État militaire de 1963 au Dahomey, le directeur de la caisse, Odon Houncarin, un ancien de la section sociale de l’IHEOM, veut réduire les prestations pour restaurer les comptes de la caisse. Le gouvernement militaire s’y oppose, excipant du possible mécontentement des travailleurs, les intérêts investis dans ces institutions constituant l’un des verrous du changement (Skocpol 1992). Houncarin, avec l’appui de la direction du Travail, demande alors une mission d’expertise, « certain » qu’il est « que les Autorités Dahoméennes prendront plus volontiers en considération des suggestions qui viendront du BIT [35] ». De même, se basant sur un questionnaire rempli par quelques anciens inspecteurs du travail de la FOM, Jacques Larrue – ravalant un directeur de caisse au rang de collaborateur du coopérant – montre que, pour les coopérants, l’autonomie sectorielle est aussi un enjeu de corps :

« En 1963, Pierre Berthoumieu se retrouva deux jours en garde à vue du fait de son ministre pour avoir appuyé son collaborateur [sic] africain, directeur de la Caisse d’allocations familiales, qui avait refusé de mettre à la disposition du président [tchadien Ngarta] Tombalbaye l’encaisse de l’établissement. » (Larrue 2003 : 614)

37 Au cours de leurs missions, les experts du BIT cherchent encore à « dépolitiser » les problèmes [36], à créer des instances libérées « des forces de pression [ministérielles] et pouvant faire acte d’indépendance [37] ». Cette quête d’autonomie est soutenue par d’autres acteurs, comme les représentants des employeurs au sein des conseils d’administration, qui y voient une manière de préserver leurs propres prérogatives et leur capacité de faire financer leur politique salariale par les caisses africaines [38]. Aldo Barbatelli, cadre de la Prévoyance italienne et expert du BIT, établit ainsi un lien direct entre ces « directeurs et fonctionnaires [sic] d’entreprises françaises » et le maintien des privilèges européens. Il déplore que « leurs préoccupations se réfèrent, en général, à une minorité de travailleurs étrangers qui peut bénéficier de salaires très élevés » par rapport aux salariés gabonais [39]. Sans constituer ainsi un espace social apaisé, ces élites transnationales défendent donc l’autonomie de leur secteur.

Les modernisations africaines

38 La bascule du pouvoir entre les races se traduit par l’évaporation du référentiel de modernisation colonial, privé de ses conditions savantes et administratives d’existence. Les élites africaines sont contraintes de faire avec les institutions héritées de la colonisation. Cependant, dans le cadre de la compétition idéologique qui accompagne le processus de décolonisation (Gerits 2023), elles construisent un programme de modernisation débarrassée du poids du modèle européen. La sécurité sociale se fait alors anticoloniale, « panafricaine » ou instrument du « nouvel ordre économique international ».

39 De leur côté, les idéologues coloniaux font du Code du travail de 1952 et de la sécurité sociale africaine des effets de la modernisation sociale européenne. Partout où les anciens serviteurs de l’empire exercent leur magistère, ils entretiennent l’idée que le droit du travail des territoires d’outre-mer constituait une œuvre de progrès, un droit « d’avant-garde [40] », inspiré par le principe d’égalité (dont ils déploraient la « mystique » quelques années plus tôt), et même aurait préparé la révolution des indépendances. Les juristes rappellent, comme Marc Donnier, professeur à Dakar en 1966, sa « générosité », « son efficacité pour soulager les misères humaines », « son humanité et sa grandeur d’âme » (Donnier 1966 : 120). Comme les juristes, les inspecteurs inscrivent le droit des nations indépendantes dans la continuité du Code, « moderne », de 1952 dans les cours qu’ils donnent aux nouvelles élites africaines [41]. Lucrèce Guelfi, la cheville ouvrière du Code, devient dans les années 1960 chargée de mission au service de communication au sein du ministère des Affaires sociales. La haute fonctionnaire fait du Code non un droit colonial mais une forme du droit métropolitain « adapté[e] avec réalisme », les caisses étant « une des plus belles institutions sociales qui aient été réalisées outremer ». Elle en appelle aux mânes du père du droit social en France, Paul Durand, qui peu avant sa mort écrivait que « ce code représente un des plus beaux dons faits par la France aux jeunes Républiques africaines et malgaches ; il est un fondement sur lequel pourra s’édifier tout ce droit futur » (Guelfi 1962 : 1213). Pourtant, dans les débats des rencontres entre directeurs des pays africains francophones que relatent les Cahiers africains de sécurité sociale, qui ne paraissent que durant quelques années, de 1968 à 1972, cette modernité européenne de l’Afrique est contestée à tel point qu’un fonctionnaire (français) de l’OIT présent lors de l’une d’entre elles sort de sa réserve pour défendre les choix à l’époque « parfaitement justifiés [42] » de la métropole.

40 De rencontre en rencontre, les professionnels du continent dessinent en effet une voie africaine de la sécurité sociale tournant le dos à la logique coloniale. Dans un article paru le 7 novembre 1962, un journaliste congolais décrit comme une « conférence panafricaine [43] » le cycle de formation des cadres de la sécurité sociale africaine à Léopoldville. Dans son discours d’ouverture, le Premier ministre congolais fait de la sécurité sociale l’un des instruments de la libération sociale et politique de l’Afrique, qui doit succéder à sa libération politique. Il insiste néanmoins sur la nécessité d’emprunter une voie africaine :

« Dans ce domaine comme dans ceux du développement économique et de l’unification politique, l’Afrique doit suivre ses voies propres conformes à son patrimoine spirituel. C’est un des aspects majeurs de ce “socialisme africain” préconisé notamment par nos amis sénégalais et par leur illustre chef, Léopold Sédar Senghor. »

41 Au cours de leurs réunions, les cadres africains redéfinissent le rôle de la sécurité sociale. Dans les conclusions de la première conférence régionale de l’AISS, les représentants des caisses ne prennent pas l’Europe pour modèle. Ils rappellent que les divergences qui existent entre l’Afrique et l’Europe obligent à « faire abstraction de certaines conceptions, de certains principes même, qui pour être anciens et répandus, ne sont pas pour autant une panacée universelle [44] ». Ainsi, les catégories coloniales, celle par exemple de la « détribalisation », continuent à justifier que les catégories salariées bénéficient plus que les autres de la couverture des risques sociaux. Cependant, cette situation est vue comme un « privilège », parfois justifié par l’utilité de ces groupes sociaux au processus de développement [45]. Président du Conseil économique et social de 1961 à 1963, Nicolas Songuemas, de la Caisse nationale de prévoyance sociale du Congo Brazzaville, reprend et inverse le stigmate de la tradition, en retrouvant dans les sociétés primitives les précurseurs du plan Beveridge. Contestant le privilège de protection accordé aux « détribalisés », salariés des entreprises urbaines, il en vient à la conclusion qu’il n’est pas normal que « les plus riches soient de plus en plus assistés dans ce système et les moins pourvus de moins en moins secourus [46] ». Comme la sécurité sociale n’est pas universelle, elle est vue par ceux qui n’en bénéficient pas comme un « privilège réservé aux habitants des villes, un avantage exclusif au service des salariés, des blancs et de l’administration ». Les syndicats africains défendent, pour leur part, l’institution d’un « régime complet de sécurité sociale » couvrant l’ensemble de la population [47]. Cette analyse du caractère trop fragmentaire de la sécurité sociale africaine est partagée par de nombreux agents des caisses. Ainsi, dans une demande de bourse du BIT pour réaliser une année d’études en France, un autre responsable déplore que ce système hérité de la colonisation « n’intéresse qu’une catégorie bien limitée de travailleurs salariés, éliminant du champ d’application la catégorie dominante de notre économie : le monde agricole [48] ». La conférence régionale de l’AISS à Abidjan en 1968 appelle, de manière générale, à « ne plus en faire le droit d’une minorité ».

42 Les dirigeants dénoncent à l’envi les objectifs politiques embarqués des prestations familiales, dont certains, comme Zacharie Toe, appellent à discuter « l’existence même [49] ». Les uns veulent les limiter ou en faire un instrument de contrôle de la fécondité conformément à un nouveau paradigme international de maîtrise de la natalité des populations « sous-développées ». Si les dirigeants africains appellent à réduire la part des prestations à caractère nataliste, ils ciblent d’abord les « allocations au foyer », héritage colonial le plus direct, et ne font de la limitation du nombre d’enfants soutenus par foyer qu’une mesure à adopter « en cas de nécessité absolue [50] ». Face aux problèmes de financement, cette mesure est, il est vrai, adoptée par de nombreuses caisses. Cependant, un ancien ministre du Travail malien dénonce son caractère discriminatoire et se plait à souligner que le Mali ne l’applique pas, ce qui en fait un des régimes « les plus progressistes des anciens territoires français [51] ».

43 Les directeurs africains convergent sur une analyse plus radicale puisqu’ils appellent, comme Djondo ou Gueye, à « repenser le système [52] » dans son ensemble. En particulier, s’ils conservent la lecture liant ces droits des salariés à des « mesures modernes », ils considèrent comme cruciale la question de la couverture de la majorité de la population [53]. Ils dénoncent alors un système qui repose sur des cotisations pour ouvrir des droits et donc exclut une partie, non salariée, de la population, tout en obligeant la majorité exclue à financer la minorité bénéficiaire à travers les subventions d’État. Houncarin, directeur de la caisse dahoméenne, appelle donc à une « révision fondamentale des institutions de sécurité sociale » pour ne plus les réserver aux seuls salariés [54] et à « entrevoir d’autres méthodes d’aide à la famille africaine et ne pas continuer à appliquer des systèmes qui ne paraissent pas adaptés à ces pays [55] ». Alassane Ba, le directeur de la caisse mauritanienne, s’en prend encore plus frontalement à la logique des caisses en appelant à abandonner les coûteuses prestations familiales pour construire un régime d’assurance maladie. À la fin des années 1960, du reste, l’OIT lance, à la demande et avec l’appui de certains pays d’Afrique de l’Ouest, des missions d’études relatives au développement d’une sécurité sociale rurale [56].

44 Enfin, les élites africaines veulent mettre la sécurité sociale au service d’un développement national dont la compréhension s’écarte encore des conceptions européennes et, en ligne avec le « nouvel ordre économique international », met en cause l’économie inégale à leur fondement. Il s’agit pour eux de revoir le placement des réserves des caisses. Les réserves des fonds de pension gérés par l’Institut de prévoyance et de retraite de l’AOF (IPRAO) et celles des compagnies privées d’assurance contre les accidents du travail – toutes françaises – sont placées en France. Lorsque les caisses nationales reprennent la gestion des risques professionnels, souvent au début des années 1960, les compagnies françaises installées en Afrique ne peuvent donner l’inventaire des réserves constituées, au-delà de leur patrimoine immobilier qui ne dépasse pas, ainsi, une seule année d’excédents au Tchad, ce qui est jugé « dérisoire [57] ». Durant les années 1960, l’IPRAO continue de placer ses réserves en France. Les directeurs dressent un réquisitoire contre l’IPRAO et entendent démanteler (et absorber) l’organisme dirigé par des Français [58]. Le haut-voltaïque Zacharie Toe, diplômé de l’IHEOM, appelle non seulement à placer les réserves des caisses en Afrique, mais également à les mettre au service des entreprises nationales, et non des compagnies internationales, dont l’ambition se résume à prélever les ressources africaines [59].

45 Si les caisses africaines sont héritières de la colonisation, leurs héritiers apparaissent malheureux de leur héritage. Ils lèvent certaines restrictions et cherchent les moyens d’étendre la sécurité sociale aux campagnes. Critiques de l’économie inégale de la sécurité sociale, ils rappellent ce qu’ils peuvent des réserves des caisses placées en Europe pour les mettre au service du financement du développement national. Ils formulent aussi d’importantes critiques envers les prestations familiales elles-mêmes, et en limitent les effets discriminatoires. Au total, c’est bien un nouveau modèle qu’ils tentent de dessiner.

46 Plusieurs conclusions peuvent être tirées de cette étude. Premièrement, si la sécurité sociale est le terrain d’une lutte juridique d’interprétation de droits « universels » devant valoir pour tous les travailleurs, elle sera bientôt cantonnée aux seuls travailleurs intéressant l’ordre colonial et l’imaginaire développementaliste, c’est-à-dire pour les travailleurs culturellement « évolués », salariés stables des secteurs administratifs et économiques intégrés à l’économie coloniale (Cooper 2004 [1996]). Deuxièmement, les catégories juridiques « assimilationnistes » ou l’universalisme des droits de l’Homme se réfractent dans des pratiques hiérarchisantes et excluantes sur le continent africain. Ainsi, la sécurité sociale coloniale ne redistribue pas, suivant la maxime usuelle « à chacun selon ses besoins », mais en fonction des intérêts coloniaux, à l’aune d’une proximité à un modèle de « civilisation » et de l’utilité économique. Elle a donc peu à voir avec les idées de redistribution ou de solidarité nationale qui la caractérisent en métropole. En ce sens, la sécurité sociale est placée au service du projet colonial, en mettant, aussi, les ressources financières dégagées par les caisses au service de l’économie métropolitaine. Cette situation est flagrante en ce qui concerne les compagnies privées d’assurance, incapables de restituer leurs réserves financières lors de leur absorption par les caisses publiques. Ainsi, troisièmement, en contribuant à son échelle au financement des Trente Glorieuses et à la croissance européenne, la sécurité et les assurances sociales africaines ont ainsi nourri les inégalités globales, en particulier entre métropole et pays anciennement de l’Union africaine (Bhambra et McClure 2022). Cette conclusion n’implique pas que les missionnaires, scientifiques ou fonctionnaires coloniaux n’aient pas cru œuvrer en faveur d’une amélioration de la situation des colonisés. Mais ce qu’Agboton appelle leurs « schèmes de pensée traditionnels » et d’abord les catégories à travers lesquelles ils perçoivent l’Afrique ne les conduisent pas moins à construire une administration au service des travailleurs les plus intégrés à l’ordre colonial.

47 Pour autant, le projet « modernisateur » et extractiviste colonial se heurte aux conceptions vernaculaires de l’égalité (ainsi de l’idée de privilégier certains enfants ou certains types de famille) et se convertit, avec l’entrée en fonction des administrateurs des pays décolonisés, à d’autres programmes de modernisation. Bien qu’elles n’existent que depuis quatre années au moment de la dissolution de la Communauté française, ces institutions inscrivent l’État social des pays colonisés par la France dans un sentier de dépendance, rendu praticable par des réseaux transnationaux animés par des enjeux sectoriels et œuvrant à sa dépolitisation. Elles le font d’autant plus qu’elles ont créé des ayants droit parmi les populations urbaines, les plus syndiquées et les plus susceptibles de se mobiliser. Cependant, la permanence des institutions se fait au prix de réinterprétations, d’accommodements, de subversions des règles et des pratiques objectivées (Cooper 2022 [2014] : 128). En contribuant à l’extraction des ressources africaines et en accroissant les inégalités internes au profit des « salariés des Blancs », voire des Européens, au détriment de la masse de la population nationale, ces systèmes sont dès lors dénoncés comme des héritages d’un ordre à privilèges que la rhétorique du développement peine à couvrir.