Les principes

14On peut prendre comme point de départ, pour situer les discussions sur les rôles respectifs de l’assistance et de la prévoyance, les débats parlementaires des deux législatures qui s’écoulent de 1902 à 1910. La Chambre des députés élue en mai 1902 doit examiner plusieurs propositions. Dans le vocabulaire du projet social d’inspiration libérale que retient sa Commission d’assurance et de prévoyance sociale [19], l’édiction d’une législation nationale sur les retraites comprend deux volets. La législation dite d’assurance doit permettre à tous de s’assurer par leurs propres moyens une retraite de vieillesse. Dans les cas où un vieillard se trouverait cependant privé de ressources, la législation d’assistance publique doit y pourvoir [20]. Le principe affiché est celui de la complémentarité ; il trouve sa concrétisation dans la double législation de 1905 et de 1910.

15Dans ce schéma qui, ainsi énoncé, représente un compromis complexe entre des intérêts et des conceptions contradictoires, l’existence pour la collectivité d’une obligation de fournir l’assistance publique aux vieillards sans ressources permet de justifier l’obligation d’assujettissement qui fonde la loi de 1910, et la limitation de son bénéfice aux salariés :

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« Comme l’obligation d’assurance est la contrepartie du devoir d’assistance qui incombe à la collectivité, elle ne doit être imposée qu’à la classe de citoyens qui fournit en moyenne le contingent le plus élevé à l’assistance publique. Or, l’expérience a démontré que cette classe est celle qui tire son principal revenu d’un travail éventuel, c’est-à-dire la classe des salariés [21]. »

17Dans le principe, les deux législations s’adressent donc à des clientèles distinctes : celle des prévoyants pour la loi sur les retraites, celle des imprévoyants ou des individus maltraités par le sort pour la loi de 1905. En pratique, la distinction entre les deux catégories est d’autant moins tranchée que les premières années de mise en place d’un système de capitalisation sont par définition des années de transition, et que les deux textes se réfèrent à l’idée de retraite.

18La loi de 1910 prévoit que tous les salariés visés dont la rémunération annuelle est inférieure à 3 000 francs sont obligatoirement assujettis à la loi et bénéficient d’une pension par capitalisation de leurs cotisations, de celles de leurs employeurs, et d’une contribution de l’État. Ceux dont la rémunération est comprise entre 3 000 et 5 000 francs peuvent rentrer dans le régime de l’assurance facultative et constituer une pension sur la base de leurs cotisations et d’une faible contribution de l’État, sans cotisation patronale. L’admission à l’assurance se fait, comme l’admission à l’assistance, par inscription sur des listes dressées chaque année dans les communes.

19Pour sa part, la législation d’assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables, telle qu’elle a été modifiée par la loi du 31 décembre 1907, accorde à tout individu âgé de 70 ans, privé de ressources, le droit à une pension en raison de son âge, et de son âge seul. La privation de ressources s’apprécie sans prendre en compte les revenus que l’individu de plus de 70 ans peut encore tirer d’un éventuel travail ni, au-dessous d’un plafond, ceux qu’il tire d’une épargne constituée. Il s’agit donc d’une législation de retraite, au sens où l’âge est la condition déterminante du service de la pension. La charge du financement du dispositif est supportée par l’État, le département et la commune, sur leurs budgets ordinaires. L’adoption de la loi sur les retraites ouvrières et paysannes en 1910 vient donc greffer un second système de retraites sur le premier.

Régime transitoire et cumul des prestations

20Dans la pratique, la coexistence des deux législations pose deux problèmes connexes mais disjoints, celui de l’organisation d’une transition entre les deux dispositifs, et celui du régime du cumul des prestations.

21Le texte de 1910 fixe à 65 ans l’âge normal de liquidation de la retraite, puis celui de 1912 l’abaisse à 60 ans [22]. Ceux qui atteignent cet âge dans les années qui suivent immédiatement la promulgation de la loi, bien qu’ils n’aient que très peu cotisé, bénéficient à taux plein de l’allocation viagère de l’État [23]. L’assistance aux vieillards est, elle, réservée aux plus de 70 ans. Les personnes qui ont entre 60 et 70 ans au moment de la promulgation du texte se trouvent donc défavorisées à la fois par rapport à leurs cadets, qui bénéficient de l’allocation de l’État, et par rapport à leurs aînés, qui peuvent bénéficier des dispositions de l’assistance. Pour remédier à cette situation, on institue donc un système transitoire d’assistance-retraite [24], qui équivaut à une extension à leur profit du bénéfice de la loi de 1905 sur l’assistance, mais dont la charge financière incombe en totalité à l’État.

22Le second problème qui se pose est celui de la possibilité de cumuler les prestations des deux législations. L’idée selon laquelle les assurés de la loi de 1910 ne peuvent pas être considérés comme privés de ressources parce qu’ils touchent une pension de retraite ne tient pas compte en effet de la modicité des pensions servies dans les premières années d’application de la loi. La législation de 1905 prévoyait que pour apprécier l’absence de ressources des vieillards de 70 ans, les revenus de l’épargne et notamment ceux « d’une pension de retraite que s’est acquise l’ayant droit » seraient considérés, pour des raisons morales, comme des revenus privilégiés dont il ne serait tenu compte que pour partie [25]. Comme il n’y a pas de raison de distinguer les pensions constituées sous d’autres régimes de celles constituées sous le régime de la loi de 1910, cette règle leur est appliquée.

23La situation est cependant modifiée dans leur cas par le fait que les retraites servies au titre de la loi de 1910 sont pour partie des allocations viagères de l’État qui ne viennent couronner aucun effort d’épargne. La solution retenue consiste à considérer comme un revenu de l’épargne la part de la pension constituée par les versements des employeurs et des salariés, et à considérer au contraire l’allocation de l’État comme une ressource non privilégiée, qui vient en déduction de la prestation reçue au titre de la loi de 1905. Cette règle est sans conséquences pour les retraités. Cependant, elle institue un transfert de charge du service de l’assistance publique, qui est financé conjointement par l’État, les départements et les communes, vers l’État seul financeur de l’allocation de la loi de 1910.

Augmentation des dépenses d’assistance et transfert de charges à l’État

24La mise en œuvre de la loi sur les retraites ouvrières et paysannes entraîne des conséquences pratiques dont il n’est pas certain qu’elles aient été entièrement maîtrisées par ses promoteurs. Dans ses premières années d’application, les pensions fondées sur des cotisations qu’elle sert ne peuvent être que très modestes. Mais l’immatriculation comme assuré social suffit pour bénéficier de l’allocation viagère de l’État, qui est une prestation non contributive ; son service est ainsi destiné à représenter pendant longtemps la plus grande part de l’effort financier organisé par la législation nouvelle [26].

25Il y a donc là, sous le couvert d’une loi de prévoyance et lui empruntant sa légitimité, mise en place d’un nouveau système d’assistance aux vieillards pour les salariés à faibles revenus. Il se distingue du système de la loi de 1905 en ce que le montant des allocations est fixé uniformément par la loi et non commune par commune, et parce que la charge financière en revient complètement à l’État, sans participation des collectivités territoriales [27]. Si l’on ajoute à ce dispositif nouveau l’extension pendant dix ans de la loi de 1905 sur l’assistance-retraite, on constate que dans ses premières années d’existence et en fait jusqu’à la fusion des retraites ROP dans les retraites des Assurances sociales de 1930, l’application de la loi sur les retraites ouvrières et paysannes se traduit pour l’essentiel par une augmentation des dépenses d’assistance ; celle-ci s’accompagne d’un transfert de charges des collectivités locales à l’État.

26Dans les années où il a été effectivement appliqué, le système de retraites par prévoyance obligatoire institué en 1910 n’a donc que très imparfaitement correspondu à la description qui en était donnée, et peu répondu aux objectifs d’ordre moral qui étaient censés être les siens. L’amélioration réelle de la situation des retraités qu’il provoque tient dans sa presque totalité à une augmentation des prestations non-contributives. Les cotisations versées par les actifs pour constituer des pensions ne participent même pas au financement du système, puisque le principe de la capitalisation en réserve, pour l’avenir, le bénéfice à ceux qui les versent. La nouvelle législation bénéficie cependant au plan symbolique de la légitimité supérieure qui est reconnue à l’assurance et à la prévoyance sur l’assistance, même si dans la pratique elle s’analyse comme une extension des financements assistantiels.

27Le dispositif de 1910 est réformé en 1930 dans le cadre de la législation des Assurances sociales. Le principe d’une capitalisation réservée aux titulaires de bas salaires est conservé, ainsi que le principe d’un financement tripartite, bien que la contribution de l’État soit moins importante que pour les retraites ouvrières et paysannes. L’articulation de cette nouvelle législation avec les systèmes préexistants est cependant organisée sur des bases différentes. D’une part, les Assurances sociales reprennent à leur compte les droits acquis depuis 1911 par les cotisants aux retraites ouvrières et paysannes et des procédures de passage d’un régime à l’autre sont instituées [28]. D’autre part, la transition imposée par les débuts du nouveau système est résolue par l’instauration d’une retraite minimum des Assurances sociales, fixée à 600 francs, dont le financement doit être en partie assuré par les économies sur les dépenses d’assistance qu’est supposé permettre le nouveau dispositif [29].

28Enfin, pour éviter les transferts vers l’État de charges d’assistance qui avaient résulté de l’application des retraites ouvrières et paysannes, on pose en principe que le cumul entre les prestations des Assurances sociales et celles de l’assistance aux vieillards n’est pas possible. Dans le souci que des assurés sociaux ne se trouvent pas dans une situation moins favorable que des assistés, on prévoit cependant une exception dans les communes où l’allocation de la loi de 1905 dépasse la retraite minimum des Assurances sociales. Dans ce cas, un complément financé par la commune est versé de droit aux assurés.

29D’une manière générale, l’articulation de l’assurance-retraite des Assurances sociales avec les dispositifs préexistants pose moins de problèmes que celle des lois de 1905 et 1910 une vingtaine d’années auparavant. La raison principale en est que, l’inflation d’après-guerre aidant, les prestations prévues par les législations antérieures ont perdu beaucoup de leur valeur et sont nettement inférieures à celles de la nouvelle législation. C’est en matière de maladie, plutôt que de vieillesse, que la question de la transition se pose en 1930.

Le principe : l’assurance-maladie, progrès sur l’Assistance médicale gratuite

33En matière de protection sociale contre la maladie, l’assistance publique permettait depuis 1893 d’apporter aux malades privés de ressources des secours à domicile, et de les hospitaliser sans frais pour eux. Dans l’esprit du législateur, l’assurance-maladie instaurée par la loi de 1930 était appelée à supplanter peu à peu ce système, parce qu’elle constituait sur lui un progrès technique et moral, qu’il rapportait à la fois à l’idée de prévoyance et à l’idée d’assurance. C’est ce qu’expriment les rapporteurs du projet devant la Chambre et devant le Sénat :

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« L’assistance publique constitue un progrès sur la charité et l’aumône du Moyen Âge ; la prévoyance représente dans cette évolution le stade le plus élevé, le plus digne du travailleur. La loi sur les Assurances sociales que nous vous présentons est la charte de la prévoyance [30]. »

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« [L’assurance] doit réussir à conjurer les misères auxquelles l’assistance, avec ses possibilités financières limitées et incertaines, ne peut apporter souvent que des secours insuffisants et parfois lourds à la dignité humaine [31]. »

36Il est entendu que l’assurance-maladie ne remplacera pas complètement l’assistance, parce que la population théoriquement couverte, qui ne comprend que des salariés dans le cas de l’assurance, n’est pas la même. Mais pour les nouveaux assurés sociaux le recours à l’Assistance médicale gratuite n’aura plus de raison d’être. C’est pourquoi dans le texte initial et les premières discussions, les dispositions relatives au cumul des prestations de l’assurance-maladie et de l’AMG se réduisent à l’énoncé du principe de non-cumul [32], accompagné d’un commentaire lapidaire [33].

37L’idée que l’assurance-maladie est destinée à remplacer pour une large part l’assistance structure également l’analyse financière du projet, et conduit à considérer que

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« les charges qu’elle comporte peuvent être considérées en grande partie comme des charges de remplacement [34]. »

39Étienne Antonelli aboutit à la même conclusion dans son rapport de 1930. Il y souligne que le fait de ne pas être assuré n’empêche pas les risques sociaux de se produire, et que la société y pourvoit, en l’absence de protection sociale instituée, de diverses façons. La législation nouvelle n’est donc qu’une organisation d’éléments préexistants :

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« C’est à toutes ces dépenses superposées, sans programme défini, que les charges des Assurances sociales vont se substituer avec régularité et méthode. Nous avons donc le droit de proclamer que ce ne sont pas des dépenses nouvelles, mais des dépenses de remplacement [35]. »

41Les transferts de charges de l’assistance vers l’assurance sociale doivent, dans cette logique, amener les collectivités publiques à réaliser des économies sur leurs dépenses d’assistance. Aussi le texte prévoit-il la création d’un Fonds de majoration et de solidarité, qui doit permettre d’améliorer certaines prestations [36].

Des premiers doutes à la révision du dispositif

42Dans la discussion parlementaire, les premiers doutes sur l’inutilité du recours à l’assistance publique pour les assurés sociaux sont émis en juillet 1927. Au cours du débat en séance publique sur l’article 59 du projet de la commission, qui prévoit d’interdire le cumul des prestations, trois sénateurs attirent l’attention de leurs collègues sur

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« le danger que l’application de cet article peut faire courir aux petits salariés, bénéficiaires de l’assistance médicale gratuite, qui deviendront des assurés obligatoires aux termes de cette loi [37]. »

44Les ayants droit de l’Assistance médicale gratuite bénéficient en effet d’une prise en charge complète de leurs frais médicaux et pharmaceutiques. Comme assurés sociaux en revanche, ils conserveront à leur charge 20 % de la dépense par le biais du ticket modérateur. Ils devront également faire l’avance des frais engagés. De plus, le montant de ces frais augmentera, puisqu’ils ne seront plus soignés au tarif de l’assistance, mais à un tarif de malades payants.

45Pour les plus démunis des assurés sociaux, qui sont régulièrement inscrits sur les listes de l’Assistance médicale gratuite, les prestations seront donc moins complètes, alors qu’ils paieront des cotisations qui viendront en déduction de leur salaire. C’est pourquoi les trois sénateurs présentent un amendement qui permet de cumuler les prestations d’assurance-maladie et d’AMG. Le texte finalement adopté, qui devient la loi du 4 avril 1928, ne revient pas sur la règle du non-cumul. Il ajoute cependant à l’article discuté un alinéa qui prévoit la prise en charge du ticket modérateur par l’Assistance médicale gratuite [38]. Le texte voté comporte donc une contradiction : il est en effet difficile de se faire rembourser des frais par l’AMG quand on n’a pas le droit d’y être inscrit.

46En dehors des milieux parlementaires, qui se caractérisent par une foi solide dans les vertus de l’assurance, seules quelques personnalités ayant une connaissance directe du fonctionnement de l’AMG sont convaincues de l’impossibilité pratique de l’application de la règle du non-cumul. Mais elles ne sont guère entendues, ce qui témoigne de la perte d’influence des milieux de l’assistance après la guerre [39]. Les deux prises de position les plus marquantes sont celles de Léon Noël, au Congrès national d’assistance de Paris, en octobre 1927 [40], et d’Édouard Campagnole [41] dans le rapport sur les relations entre assistance publique et Assurances sociales qu’il présente devant le Conseil supérieur de l’assistance publique dès janvier 1924 [42].

47Évoquant les aspects financiers de la question, ce dernier indique qu’à son avis, dans l’évaluation des économies sur les dépenses d’assistance qui résulteront de la mise en place des Assurances sociales,

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« on ne saurait admettre que, même après la période transitoire, même quand l’assurance sociale recevra son plein et entier effet, ces divers crédits puissent faire l’objet d’une suppression complète et d’une économie totale. M. Grinda, dans son rapport, paraît être assez éloigné de la réalité [43]. »

49Quant à Léon Noël, c’est pour lui l’exemple de l’Alsace-Lorraine, toujours mis en avant par les promoteurs des Assurances sociales pour justifier leur entreprise, qui lorsqu’on l’examine précisément montre au contraire que l’assurance ne fait pas disparaître l’assistance, notamment pour les

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« salariés et anciens salariés à qui le service des Assurances sociales ne fournit pas une aide suffisante pour qu’ils puissent se passer de recourir à l’assistance publique […]. Il y a là un premier enseignement à retenir et d’où nous pouvons conclure que l’établissement dans les autres départements, d’un système d’Assurances sociales, aussi étendu, aussi complet qu’il soit, n’apportera au problème qui nous occupe qu’une solution partielle [44]. »

51Le dispositif de la loi de 1928, dans ses contradictions, se révèle immédiatement difficile à appliquer. Les problèmes se posent dès la rédaction du décret portant règlement d’administration publique qui doit fixer les modalités de cette application. Celui-ci [45] renvoie à un décret simple, qui doit intervenir ultérieurement, la fixation des règles d’un éventuel cumul des prestations des deux législations [46].

52À cette date cependant la loi est déjà, comme cela avait été prévu lors de son vote, remise en chantier [47]. Devant la Chambre des députés, l’idée que le recours à l’assistance médicale restera nécessaire pour un certain nombre d’assurés sociaux est maintenant admise [48] ; elle aboutit à une refonte de l’article 59 qui organise un dispositif complexe et original. Le texte voté en 1930 crée en effet une nouvelle catégorie d’assistés, intermédiaire entre les assurés sociaux et les bénéficiaires de l’AMG : les « assurés notoirement indigents ». Il s’agit des assurés sociaux qui ne disposent pas des ressources suffisantes pour faire l’avance des frais médicaux et pour acquitter la part qui en reste à leur charge. Ils doivent être inscrits sur une nouvelle liste d’assistés, distincte de celle de l’AMG, ce qui leur permet de faire prendre en charge par le service de l’assistance médicale les dépenses que les Assurances sociales laissent à leur charge [49].

53Du projet initial au système mis en place par la loi de 1930, l’évolution est nette. L’assurance maladie devait distinguer, parmi les clients de l’assistance médicale gratuite, les travailleurs réguliers. Les dégageant de la masse des sans-ressources, elle devait leur reconnaître une plus grande dignité en faisant d’eux des assurés sociaux. L’entreprise échoue en partie sur l’écueil de la précarité des ressources des salariés les plus modestes, qui sont contraints malgré tout de continuer à faire appel à l’AMG. Elle aboutit même, paradoxalement, à la création d’une nouvelle catégorie d’assistés, les « notoirement indigents », stigmatisés par un vocabulaire vieilli. Mais il s’avère bientôt que le problème de la coexistence de l’assistance et de l’assurance n’est pas résolu pour autant.

L’application de la loi et l’abandon du principe de non-cumul

54Les résultats des premières années de l’assurance-maladie ne montrent pas qu’une substitution de l’assurance à l’assistance soit en train de se réaliser. Les premiers rapports sur l’application de la loi indiquent que les économies de l’assistance médicale « peuvent être chiffrées provisoirement à 100 millions par an minimum [50] ». Mais ce chiffrage mérite examen. La loi de 1930 avait conservé l’idée d’un Fonds de majoration et de solidarité, qui devait recueillir notamment les économies sur les dépenses d’assistance pour assurer le financement de certaines prestations. Ce sont ces économies que les rapports chiffrent à 100 millions de francs.

55Ils indiquent toutefois qu’elles sont « masquées par des phénomènes qui leur sont étrangers [51] ». En fait, le mode de calcul des économies d’assistance adopté dans les Rapports n’est pas celui qui avait été initialement prévu. On tablait, pour financer le Fonds de majoration, sur des économies réelles qu’on aurait réinvesties dans le financement de l’assurance sociale. Les rapports se contentent d’estimer, sur des bases difficiles à identifier, la différence entre ce qu’aurait été l’évolution des dépenses de l’Assistance médicale gratuite si les Assurances sociales n’avaient pas été instituées, et l’évolution réelle des dépenses de ce service. L’écart entre cette situation hypothétique et cette situation réelle est chiffré à environ 100 millions de francs, et c’est sur cette base que l’État dote budgétairement le Fonds.

56Le transfert de charges de l’assistance à l’assurance est donc un transfert virtuel. En réalité, les dépenses d’assistance médicale augmentent considérablement dans les années qui suivent la mise en vigueur des Assurances sociales, et il apparaît que cette augmentation est pour une part un effet de la nouvelle législation. Deux rapports de l’Inspection générale des services administratifs du ministère de l’Intérieur [52], publiés en 1934 et en 1938, mesurent précisément le phénomène à partir des données rassemblées dans un nombre important de départements.

57L’appréciation d’ensemble qu’ils portent est nette :

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« Jusqu’ici, ce n’est qu’exceptionnellement […] que la loi des Assurances sociales paraît avoir déterminé une réduction appréciable des dépenses d’assistance médicale gratuite. Dans la plupart des départements, malgré l’économie théorique […], les dépenses d’assistance médicale gratuite, dépenses de soins à domicile, aussi bien que dépenses d’hospitalisation, tendent nettement à augmenter [53]. »

59Le constat porte sur deux points : le nombre des assistés, et le montant des dépenses engagées. Après la mise en œuvre des Assurances sociales, le recours à l’assistance médicale ne s’est globalement pas réduit. Le nombre d’inscrits sur les listes de l’AMG ne diminue pas. Les rapports notent surtout qu’un nombre important d’entre eux sont aussi des assurés sociaux. Dans de nombreux départements, un tiers des assistés sont dans ce cas [54]. Ces indications vont dans le même sens qu’une étude détaillée menée en 1931 sur le département des Ardennes, qui concluait que parmi les 11 000 inscrits sur la liste de l’AMG, la moitié allaient bénéficier des Assurances sociales, mais que la moitié de ces derniers devraient continuer de recourir à l’AMG [55]. Cette estimation, qui était prévisionnelle, s’avère cohérente avec les observations de l’Inspection générale sur la mise en œuvre effective de la loi.

60Le second élément qui entre en ligne de compte dans l’évolution des dépenses est le montant des frais engagés pour chaque assisté, qui dépend essentiellement des tarifs des soins. La règle est à l’époque à la multiplicité des tarifs. Jusqu’à la mise en œuvre des Assurances sociales, les assistés étaient soignés à un tarif très bas, nettement en dessous de celui des malades payants. La situation change rapidement après 1930. Comme l’écrit pudiquement l’Inspecteur général Sarraz-Bournet,

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« L’entrée en vigueur des Assurances sociales a ouvert à cet égard au corps médical de nouvelles perspectives. Les assurés sociaux ne sont plus des assistés et ne doivent plus bénéficier de la médecine au rabais [56]. »

62Dans un premier temps, des tarifs spécifiques aux assurés sociaux, supérieurs d’un tiers au moins à celui de l’AMG, sont négociés entre les médecins et les caisses. Dans un second temps, les tarifs de l’assistance eux-mêmes tendent à s’aligner sur ceux de l’assurance, en raison de l’existence d’assurés-assistés. Le résultat de ce double mouvement est une augmentation considérable des tarifs de consultation à la charge des services d’assistance, qui sont souvent multipliés par trois ou par cinq en quelques années [57]. En matière d’hospitalisation l’évolution est encore plus rapide, à tel point que les frais à la charge de l’AMG pour l’hospitalisation d’un assisté assuré social sont souvent en 1935 du même ordre que ceux engagés, avant les Assurances sociales, pour un assisté non assuré. Le bénéfice de la situation revient aux hôpitaux, qui reçoivent par ailleurs un important financement complémentaire des caisses [58].

63Dans la pratique, l’idée d’une assurance sociale qui viendrait se substituer complètement à l’assistance médicale apparaît donc rapidement utopique. D’une part, contrairement à l’opinion qui prévalait parmi les parlementaires, les clientèles des deux systèmes ne sont pas disjointes. D’autre part, l’économie interne du système de santé, et notamment les mécanismes de fixation des prix qui lui sont propres, lui permet d’appuyer son développement sur les ressources apportées par les Assurances sociales sans pour autant décharger les autres financeurs. Pour leur part, les Assurances sociales ne sont en mesure de répondre à la croissance des dépenses de santé que leur existence induit qu’en se déchargeant d’une partie de son coût sur l’assistance médicale dont les charges, contre toute attente, augmentent en conséquence brutalement [59].

64Les conséquences de cette situation sont tirées par le décret du 28 octobre 1935. Il simplifie le système instauré en 1930 en autorisant explicitement le cumul des prestations de l’assistance médicale gratuite et de l’assurance-maladie [60]. Sur ce point, le fonctionnement réel des Assurances sociales a produit des effets exactement contraires à ceux qui étaient annoncés ou souhaités.

65* * *

66L’examen des dispositifs sur lesquels repose, à ses débuts, le fonctionnement des législations de prévoyance sociale de 1910 et d’assurance-maladie de 1930 amène ainsi à réviser certaines des appréciations habituellement portées sur les principales étapes de l’institutionnalisation du système français de protection sociale. En effet, les législations d’inspiration assurantielle, à l’inverse de ce que pouvaient laisser attendre les arguments développés par leurs promoteurs et largement acceptés, ne se substituent pas aux mécanismes de l’assistance publique. Leur mise en œuvre a au contraire pour conséquence une augmentation sensible et durable des dépenses non-contributives de type assistantiel qui, bien qu’elle n’ait généralement pas été prévue, s’avère indispensable à la mise en route des mécanismes de l’assurance sociale.

67Sur le plan des principes, la perspective libérale de responsabilisation des individus qui fonde le passage de l’assistance publique à l’assurance sociale pouvait difficilement s’accommoder de la nécessité d’une coexistence des deux systèmes et d’une augmentation visible des dépenses assistantielles. Dans le cas des retraites ouvrières et paysannes, cette situation est légitimée par le fait que les pensions, quel que soit leur mode de financement, sont consenties en faveur de cotisants qui ont effectué l’acte volontaire d’apposer leurs timbres-retraite sur leur carte d’assuré, et non pas des vieillards privés de ressources dont la liste est établie chaque année par le bureau d’assistance de leur commune. Le financement assistantiel des prestations est en quelque sorte symboliquement effacé par l’acte de cotisation [61]. Dans le cas de l’assurance-maladie de 1930, la notion ambiguë d’économies théoriques d’assistance permet de jeter un voile sur le double recours au financement public. Seul ce dernier permet d’afficher l’équilibre financier des Assurances sociales, d’une part en assurant une pension de retraite minimum, et d’autre part en absorbant à travers l’Assistance médicale gratuite la croissance rapide des dépenses de santé qui suit la mise en œuvre de la loi. Dans les deux cas, les conditions de viabilité financière des institutions nouvelles ne peuvent par définition être assurées au moment où elles commencent à fonctionner, ce qui impose d’organiser leur coexistence avec les dispositifs d’assistance. Le maintien dans la pratique de ces dispositifs d’assistance s’avère être la condition paradoxale de leur effacement symbolique.