Deux tâches administratives pour un travail de catégorisation

5À Roubaix, le travail des guichetiers a consisté dans un premier temps à prendre connaissance des règles juridiques puis à contester ces dernières au nom d’une meilleure connaissance des administrés.

6Durant les années 1920, le service roubaisien « des étrangers » accumule un savoir administratif et se constitue une compétence propre au fur et à mesure des réponses apportées par les services préfectoraux sur des cas particuliers. Les services de la municipalité semblent alors confier la juste interprétation des textes à ceux de la préfecture, et se plier ainsi à la lettre à leur rôle institutionnel de simples « metteurs en œuvre ». Dans les années 1930, il n’y a plus de modification des procédures d’établissement des cartes à proprement parler (Bonnet 1976 : 174, 270), exceptée la création des cartes d’identité pour les commerçants en 1935 puis les artisans en 1938 (Zalc 2002). La seule demande de renseignements sur la réglementation en vigueur porte en mars 1939 sur les types de formulaires à faire remplir par les artisans étrangers pour établir leur dossier de demande de carte [2].

7Après s’être ainsi formés, les guichetiers roubaisiens prennent leurs distances avec les règles et se transforment dans les années 1930 en instructeurs de dossiers, prenant parfois le contre-pied de décisions préfectorales. Ce changement est double sur le plan des pratiques car il pèse à la fois sur le rôle qu’ils s’octroient dans la procédure et sur la justification de ce rôle. Leurs arguments reposent sur une connaissance directe des administrés et visent à assouplir les règles étatiques dans un sens plus favorable aux étrangers. Dans toute une série de demandes de « renseignements » formulées auprès de la préfecture dès les années 1920, le service municipal soutient ainsi en fait à chaque fois sa propre interprétation, y compris sur des questions qui ne sont pas strictement de son ressort :

8

« Dans le but d’être à même de renseigner exactement mes administrés, le cas échéant, j’ai l’honneur de vous prier de bien vouloir me faire connaître si les étrangers en instance de naturalisation, invités par lettre préfectorale à souscrire devant M. Le Juge de Paix de leur canton, pour leurs enfants mineurs nés en France, la déclaration prévue par l’article 8 du paragraphe 3 du Code Civil leur assurant d’une manière définitive la qualité de Français, sont tenus de produire en même temps que leur acte de mariage et les actes de naissance de leurs enfants, des extraits du casier judiciaire de chacun d’eux et, dans l’affirmative, à partir de quel âge ?

9Il me revient que le greffier des cantons est et ouest de Roubaix, exige, dans les cas précités, la présentation du casier judiciaire d’enfants âgés de moins de 10 ans [3]. »

10Les employés manient donc parfois des arguments juridiques élaborés. Mais ils font surtout valoir la situation effective des étrangers dont ils se présentent comme les garants en raison de leur connaissance non médiatisée des intéressés, et en disqualifiant comme sources d’erreurs l’identification par documents interposés à laquelle la préfecture est cantonnée. Par exemple, pour permettre à des étrangers de payer la taxe due par les salariés, avantageuse financièrement, les services municipaux garantissent que les intéressés sont effectivement salariés [4], ou qu’ils doivent être considérés comme tels, du fait du statut de salarié de leur conjoint, ou en raison du niveau de leur revenu [5]. Ainsi, les employés de guichet s’arrogent un pouvoir d’attestation des identités individuelles concurrent des documents officiels, alors même qu’ils sont juridiquement partie prenante du processus de bureaucratisation de l’État qui a déplacé ce pouvoir d’identification de la parole des individus aux « papiers » que leur délivrent des agences étatiques (Noiriel 1998 : 156-180).

11Leurs prétentions à « connaître le terrain » et à concurrencer juridiquement les décisions préfectorales s’affirment à partir de 1935, lorsque les demandes préfectorales de rapatriement se multiplient. En effet, la très grande majorité des refus de rapatriement [6] est justifiée par le fait que la personne concernée est en possession d’un document légalisant sa présence en France. Dans les premiers refus, ce document est un titre de séjour (carte d’identité de travailleur industriel, de non-travailleur, voire « passeport Nansen » [7]) supplanté au bout de quelques semaines à peine par les récépissés de demande de carte délivrés en commune. Les services municipaux transforment les actes accomplis par les étrangers auprès d’eux (la constitution d’un dossier de demande de carte de travailleur) en quasi-titres provisoires en leur donnant des durées de validité qui peuvent aller jusqu’à deux ans. Comme dans l’exemple suivant, cet argument juridique est toutefois associé la plupart du temps à des éléments relatifs à la situation personnelle de l’individu :

12

« SZCZEPANSKI François – est en possession d’un récépissé de demande de carte d’identité de “travailleurs industriel” qui lui a été délivré à Roubaix le 30 janvier 1936 lequel est valable jusqu’au 30 décembre 1938. Il a déclaré avoir deux enfants français et ne pas vouloir être rapatrié [8]. »

13Sur les 465 dossiers de rapatriement envoyés par la préfecture du Nord entre le 31 juillet 1935 et le 20 octobre 1936 en réponse à des demandes de renouvellement de cartes d’identités transmises par la ville de Roubaix, cette dernière en entérine moins de la moitié [9]. Les refus des services communaux se concluent invariablement par l’affirmation de leur capacité d’appréciation : ils n’ont « pas cru, en conséquence, devoir remplir l’ordre de rapatriement qui le (ou la) concerne » et retournent les dossiers de rapatriements non exécutés à la préfecture [10].

14Certes, des agents préfectoraux se réclament à l’époque d’une même « proximité » pour contester des décisions ministérielles à l’encontre d’étrangers (Rygiel 2004 : 95). Mais le point de vue communal montre que cette ingérence du « front » dans les prérogatives de « l’arrière » n’est propre ni à la gestion du séjour des étrangers, ni à la période ou à la commune étudiée. À la même époque et dans la même commune, on la retrouve en effet dans la gestion du Fonds municipal de chômage [12], ou plus tard, à Nanterre, au moment du recensement général de la population de 1954.

15Les pratiques classificatoires telles que l’attribution d’un statut réglementaire (étranger au séjour régulier, chômeur légalement secouru) ou le simple dénombrement (personne individuellement recensée) sont donc constituées de deux types distincts de tâches : celles qui appliquent aux individus des règles administratives (juridiques, techniques), et celles qui contrôlent la bonne application des dites règles. Les exemples déjà examinés mettent en lumière cette distinction (l’application y a été dévolue à des administrations communales et le contrôle à des administrations étatiques). Ils montrent surtout que ceux qui exécutent les tâches d’application du statut se rendent autonomes par rapport à ceux chargés du contrôle, et les contestent non pas marginalement, mais dans des proportions parfois importantes, en se fondant sur une connaissance élargie des situations individuelles. Le cadre communal permet de décomposer plus encore ces tâches.

Pratiques administratives versus pratiques politiques

16Toute pratique classificatoire des individus possède une double dimension, introduisant des implications politiques : à une classification « cognitive », « moyen de connaissance du réel », s’articule une classification « normative » qui distribue des droits, des devoirs ou des sanctions. Ensemble, elles « permettent une régulation des rapports sociaux et participent au règlement des conflits et des litiges » (Lascoumes et Depaigne 1997 : 7). Les cartes d’identité d’étrangers ont ainsi pour conséquences de faire payer à ces derniers des taxes différentes selon le statut qui leur est reconnu et, surtout, de les autoriser à séjourner et à travailler sur le territoire français ; les chômeurs « réguliers » gagnent le droit à un secours financier et matériel dont le montant varie lui aussi en fonction du statut qu’ils se voient reconnaître ; quant au nombre officiel d’habitants que Nanterre peut revendiquer, il lui confère un statut territorial auquel correspondent des ressources financières et administratives propres [16]. Cette double dimension se traduit dans les pratiques par une frontière floue entre le politique et l’administratif qui a été démontrée pour la haute fonction publique (Eymeri 2003), notamment dans le cas des politiques d’immigration (Laurens 2006), mais pas pour les niveaux les plus subalternes. Dans les administrations communales, la distance physique relativement plus faible entre acteurs politiques et agents administratifs subalternes rend davantage visibles les usages ou les implications politiques de pratiques qui peuvent apparaître comme exclusivement administratives lorsque les acteurs politiques sont plus distants.

17Les pratiques clientélaires des élus reposent elles aussi sur cette double nature des classifications étatiques, en cela qu’elles peuvent s’entendre comme « des pratiques de médiation par lesquelles les professionnels de la politique mettent à disposition de leurs solliciteurs leur capital social et politique afin de favoriser l’accès à des informations particulières ou d’assouplir l’application de certaines règles administratives » (Sawicki 1998 : 222). Un usage clientélaire des pratiques administratives d’attribution des cartes d’identité des étrangers apparaît, par exemple, à Roubaix où le maire Jean Lebas écrit au préfet pour éviter un rapatriement obligatoire à plus d’une centaine d’étrangers de 1935 à 1939. Les critères mis en avant dans ces courriers se différencient en effet des critères retenus en général en matière de naturalisation, pour laquelle « moralité », statut social et longévité du séjour sont les plus déterminants (Spire 2005), J. Lebas privilégie l’existence de liens familiaux plus ou moins étroits entre l’étranger concerné et des Français dans la moitié environ des cas qu’il défend :

18

« La sœur de l’intéressé s’est mariée à un sujet français et de ce fait a acquis la nationalité française.
[Il] a fait […] une déclaration d’intention de réclamer la nationalité française en faveur de sa fille née à Roubaix le 30/11/28 [17]. »

19Or ces « attaches » familiales, transformées en indicateur d’une « intégration de fait » des étrangers, correspondent à autant d’électeurs potentiels pour l’élu. On peut faire l’hypothèse que ces électeurs, clientèle avérée ou visée par le maire, ont tenté de faire bénéficier des étrangers qui leur étaient proches de ce lien clientélaire. Pour l’élu, cette position de « courtier », tenue par des Français intermédiaires entre lui et des étrangers, offre l’espoir que « son influence pourra s’étendre bien au-delà dans le sens où les clients seront à leur tour des patrons d’autres clients qui auront à leur tour des clients » (Médard 1976 : 113-114). L’existence de telles « chaînes » permet également de rendre compte d’autres interventions individuelles de J. Lebas où les « attaches » familiales sont remplacées par d’autres soutiens intéressant directement l’élu : associations plus ou moins partisanes, ou liées à des organisations syndicales, ou encore employeurs locaux.

20Cette dimension politique éclaire en retour le travail de catégorisation administrative. En effet, lorsque les employés communaux refusent à la même époque d’exécuter plus de la moitié des rapatriements demandés par la préfecture, ils assortissent souvent les récépissés « longue durée » d’autres arguments. Or ces derniers ne mettent jamais en avant un critère d’emploi, base de l’instruction préfectorale des dossiers, mais toujours les liens familiaux de l’intéressé, soit avec d’autres étrangers en situation régulière, soit avec des Français (comme dans l’exemple cité plus haut). Les éléments récurrents sont identiques à ceux que l’on trouve dans les interventions individuelles du maire : un mari dont la carte de travail est en cours de validité, un concubin français, un, voire plusieurs enfants pour lesquels les parents ont fait une demande de naturalisation anticipée. L’homogénéité des critères communaux (qu’ils soient utilisés par des employés ou par l’élu) et leur distinction des critères juridiquement valables (la situation de travail) suggèrent fortement que les employés de guichet sont pris dans les logiques politiques de l’institution communale à laquelle ils appartiennent.

21Les opérations administratives étatiques sont ainsi découpées par les acteurs politiques locaux selon les usages qu’ils estiment pouvoir en faire. Le travail de « guichet », mineur juridiquement, s’avère crucial politiquement dans la mesure où il permet aux élus locaux de se donner à voir auprès de leurs administrés comme des pourvoyeurs de ressources qu’ils peuvent distribuer sans pour autant les financer ou les produire. Dans les différentes communes enquêtées, les acteurs politiques tentent de faire en sorte que le travail étatique se limite à des tâches de financement des politiques publiques pour lesquelles les administrations communales jouent un rôle de guichet (les assistances et secours aux chômeurs des années 1920 aux années 1950, puis le logement et l’urbanisme des années 1950 aux années 1980) (de Barros 2007). La politique d’attribution des cartes d’identités des étrangers est intégrée à ce mode clientélaire d’appréhension des politiques étatiques, la nature financière ou matérielle des biens distribués étant simplement remplacée par une nature juridique. La comparaison avec la période suivante confirme cet effet politique de la configuration institutionnelle du dispositif. À partir de 1945, les communes ne jouent plus le rôle de « guichets » des étrangers, désormais attribué aux préfectures et aux directions départementales du travail (Spire 2005) ; concomitamment, les élus n’interviennent plus, du moins plus dans les mêmes proportions, dans la procédure d’attribution des titres de séjour des étrangers. L’analyse de dossiers individuels sur les deux périodes (Bruno, Rygiel, Spire et Zalc 2007) montre que les interventions extra-administratives comme celles des élus locaux, des patrons ou d’autres acteurs sociaux locaux, nombreuses et parfois décisives au cours de l’entre-deux-guerres, disparaissent ensuite. Tout suggère ici que la spécificité communale du guichet des étrangers dans l’entre-deux-guerres favorisait ces interventions.

Travail administratif « en soi » et « entre-soi » du travail administratif

23La démarche d’enquête était simple : repérer dans les archives résultant des activités communales les circonstances de la distinction des étrangers au sein des populations communales et les critères fondant une telle distinction. Les pratiques les plus générales ont été privilégiées dans un premier temps afin de ne pas préjuger des domaines ou des acteurs susceptibles d’intervenir dans cette catégorisation. Délibérations des conseils municipaux, presse communale (lorsqu’elle existait) et correspondance du maire (disponible à Roubaix pour l’entre-deux-guerres) ont constitué un premier corpus dépouillé de manière exhaustive. Les domaines des assistances et secours aux chômeurs pour l’entre-deux-guerres, puis du logement et de l’urbanisme pour la période 1945-1984, ont été identifiés de cette façon comme « accueillant » les catégorisations des étrangers par des acteurs communaux eux-mêmes identifiés grâce à ces sources. Pour comprendre les logiques de ces catégorisations, tous les documents découlant des pratiques administratives et politiques dans ces domaines ont ensuite été consultés. Un second corpus est ainsi constitué de documents variés (courriers, notes, rapports…) produits par des acteurs administratifs et politiques et destinés essentiellement à d’autres acteurs administratifs et politiques.

24Cette démarche en deux temps a d’abord permis de montrer que la catégorisation administrative et politique des étrangers n’emprunte pas les seules voies classiquement étudiées du statut juridique de leur résidence ou de leur naturalisation. Au-delà des particularités locales, l’identification des étrangers se fait également dans le cadre de politiques étatiques spécifiques : les assistances et secours aux chômeurs au cours de l’entre-deux-guerres, le logement et l’urbanisme à partir des années 1950.

25Cette démarche a aussi révélé qu’une bonne part du travail des acteurs communaux, administratifs et politiques, consiste à tenter de rendre leurs pratiques en direction des administrés (et de certains étrangers) légitimes aux yeux des acteurs étatiques. On a déjà montré comment, à Roubaix, les employés communaux aussi bien que le maire s’appuyaient sur un registre de « véracité » pour contester les instructions de la préfecture et obtenir une modification, au cas par cas, de l’application de la réglementation du séjour des étrangers. Mais les employés communaux comme le maire mentionnent des critères qui ne coïncident pas nécessairement avec ceux pour lesquels ils refusent de rapatrier certains étrangers. La nationalité des étrangers n’est ainsi pratiquement jamais mentionnée, ce qui ne signifie pas qu’elle ne joue aucun rôle dans les refus de rapatriement : quasiment tous les rapatriements contestés par la municipalité semblent en effet concerner des Polonais. Mais les employés ne l’indiquant pas, leur nationalité reste hypothétique et l’examen de la corrélation entre cette variable et le fait d’être « défendu » par les employés communaux invérifiable [18]. Mais ce silence montre en revanche que les employés communaux jugent inutile de recourir à la nationalité pour justifier leur refus devant les services préfectoraux. De la même façon, les critères privilégiés par le maire s’adressant au préfet pour défendre des cas d’étrangers en situation illégale correspondent uniquement à ceux qui ont des chances d’emporter la décision favorable du préfet : les critères connus de lui, qu’il suppose convaincants et légitimes.

26Au fil de l’enquête, la conversion des différentes archives en sources sur les pratiques concrètes dont elles résultent est devenue un réflexe, y compris à propos des lacunes archivistiques. Par exemple, la disparité des fonds peut être considérée comme un indicateur de l’évolution de la répartition des compétences entre différentes administrations. En premier lieu, elle révèle ce qui est « important » pour l’administration productrice du point de vue de la gestion quotidienne. Dans les communes, en effet, la pratique administrative d’archivage a pendant longtemps obéi à une logique de gestion plutôt qu’à une logique « historienne » en vigueur pour les archives d’État. Jusqu’aux années 1960 au moins, elle désigne, à l’intérieur du sujet concerné par les documents, les aspects jugés importants pour la poursuite de la pratique administrative. Par exemple, a été interprété comme significatif de la prééminence pratique des questions financières en matière de secours aux chômeurs le fait que trois des quatre communes étudiées pour l’entre-deux-guerres conservent uniquement des documents d’ordre financier consignant les sommes versées par elles aux chômeurs et les subventions correspondantes reçues de l’Etat et des conseils généraux. Pour les communes gestionnaires de fonds municipaux de chômage, les dimensions financières primaient sur l’administration des chômeurs et le « travail » de l’État consiste prioritairement à financer ce dispositif. En second lieu, les circulations des documents d’un centre d’archives à un autre dessinent l’évolution des compétences respectives des différentes administrations impliquées. La transmission par les archives de la commune d’Ivry à l’Inspection départementale du travail des dossiers individuels de « ses » chômeurs en 1959 indique par exemple que, jusqu’à cette date, la gestion de ces dossiers était bien entre les mains de l’administration communale.

27Tout historien, apprenti, improvisé ou confirmé, ressent rapidement la teneur « affective » des archives (Farge 1989) que procure le sentiment d’accéder sans médiation à des vies antérieures. Elle s’exhale aussi de documents qui, sans rien révéler de vies individuelles, parlent pourtant de mondes sensibles, ceux d’une administration « en train de se faire ». Ce sentiment de palper directement un processus concret nous a sans aucun doute incité à accorder une place importante à la description méticuleuse du travail administratif, y compris dans ses aspects a priori les plus éloignés du sujet. La présentation des communes étudiées ne s’est pas arrêtée aux profils sociaux des populations et des élus communaux, mais a largement développé ceux des administrations saisies dans leur matérialité : installation et aménagement des locaux, recrutement et équipement des personnels, mise en forme des comptes rendus des délibérations des conseils municipaux. Ce dernier élément a été considéré comme particulièrement significatif dès lors qu’il était envisagé comme le produit d’un travail de mise en forme administrative d’activités politiques et transformé en indicateur de consolidation des administrations municipales. Cette mise en forme renseigne en effet à la fois sur le degré de professionnalisation des personnes chargées d’établir celle-ci (orthographe, syntaxe, rotation du personnel visible par les changements d’écriture…) et sur le statut accordé à cette dimension en théorie « politique » de l’activité municipale. Le fait que les comptes rendus restent manuscrits ou recourent à des techniques mécanisées (dactylographie, voire impression) peut en effet être considéré comme un signe à la fois de l’investissement dans le matériel proprement administratif (machine à écrire, imprimerie), et de l’intégration de cette activité politique qu’est la délibération à un « ordre » administratif. De fait, on a constaté que cette mise en forme « mécanisée » des comptes rendus des délibérations allait de pair avec une épuration croissante du contenu : plus la mise en forme est normée (depuis la maîtrise de la langue jusqu’à la mécanisation), plus le contenu des comptes rendus se rapproche du relevé de décisions.

28Une telle exploitation de la forme des délibérations des conseils municipaux rencontre les résultats d’une histoire sociale du travail de « bureau » ayant montré que l’évolution de cette mise en forme coïncidait avec une transformation du recrutement des employés (Gardey 2001). Mais la question ici posée est celle du statut accordé à ce type de corpus dans l’enquête : descriptif ou interprétatif, variable à expliquer ou variable explicative ? De ce fait, les contraintes méthodologiques du travail sur archives amènent moins à s’interroger sur « quelles archives pour observer ? » que sur « quelles archives pour interpréter ? » : si toutes les archives peuvent être constituées en traces des actes qui les ont produites, toutes ne permettent pas de satisfaire n’importe quelle interprétation sociologique.

Des pratiques à leur interprétation : des sources pour voir, des sources pour comprendre

29Alors même que l’utilisation des données individuelles est considérée comme l’apanage des recherches historiques sur l’administration, les sources permettant d’y accéder sont absentes des fonds communaux. Parce qu’elles ne permettaient pas d’étudier systématiquement les trajectoires ou les caractéristiques sociales des agents administratifs, les contraintes archivistiques ont conduit incidemment à transformer des corpus descriptifs de pratiques en éléments explicatifs d’autres pratiques et ont introduit, par là même, un cadre interprétatif interactionniste et stratégiste (au sens large de ces termes) renforcé par le recours systématique à la comparaison.

30Les enquêtes sur les guichets administratifs expliquent en partie les pratiques des agents administratifs par l’ajustement des trajectoires des employés à celle des administrés (Dubois 1999). L’hypothèse d’une proximité sociale des agents communaux de Roubaix avec les étrangers était plausible, du fait de l’origine sociale populaire du personnel de cette municipalité socialiste depuis la fin du xix^e siècle, et de la proportion d’étrangers très importante (plus de 50 %) dans la population roubaisienne depuis près d’un siècle. Mais elle était invérifiable car il était impossible de connaître les caractéristiques sociales des employés du guichet roubaisien des étrangers. Pour eux, comme pour tous les autres employés communaux dont les pratiques ont été analysées, les tentatives ont buté sur la non conservation des dossiers du personnel. La reconstitution d’un cadre d’interaction entre les employés communaux et leurs homologues préfectoraux a pallié cette impossibilité.

31Dans leur cas, et au contraire des autres administrations communales étudiées ou même du Roubaix de la période suivante, il a en effet été possible d’examiner les organigrammes qui ont permis d’indiquer une sorte de position collective de ces guichetiers face à leurs collègues préfectoraux. À Roubaix comme à Ostricourt, de tailles pourtant diamétralement opposées, l’investissement administratif physique dans la tâche d’interface avec les étrangers pour le compte de services préfectoraux a pu être estimé à la fois comme équivalent et bien plus important que celui de la préfecture. En effet, alors que l’encadrement des étrangers incombe au premier chef à l’administration préfectorale (Bonnet 1976), le « guichet des étrangers » connaît une inscription institutionnelle volatile et éclatée [19]. Jusqu’en 1926, les diverses tâches impliquées par la gestion des étrangers sont à la fois réparties entre des bureaux différents et mêlées à diverses autres tâches administratives. Tandis que le secrétariat général a en charge la « naturalisation », le bureau de la police traite des « étrangers », c’est-à-dire de leur « contrôle général », des « expulsions » et des « extraditions ». L’établissement des cartes d’identité des étrangers est englobé dans leur « contrôle général » et ne constitue ainsi que l’une des nombreuses tâches confiées aux services de police. À partir de 1926, et jusqu’en 1934 inclus, le service de la police est promu au rang et à la taille de division et ce qui a trait aux étrangers à celui d’un bureau à part entière, chargé de tous les aspects juridiques de la présence étrangère, y compris la naturalisation. En 1935, le bureau de la police des étrangers est délesté des fonctions relatives à la nationalité, qui deviennent du ressort du bureau des affaires militaires. Les effectifs vont croissant : de 11 personnes en 1926 à 31 en 1934, avec un saut en 1932, où le personnel passe de 19 à 29 membres. À partir de 1935, le bureau de la police des étrangers voit ses effectifs baisser brutalement de 23 à 7 personnes en 1938. Le développement du traitement administratif des étrangers à la préfecture mobilise ainsi un personnel relativement important [20], mais son inscription organisationnelle est instable, passant tout au long de l’entre-deux-guerres du secrétariat général à la police et aux affaires militaires. Surtout, l’établissement des cartes d’identité paraît noyé dans les différentes tâches d’encadrement des étrangers, ce qui est susceptible d’affecter la spécialisation d’employés dans la réglementation du séjour des étrangers.

32Au contraire, le service des étrangers à Roubaix devient rapidement un guichet municipal stable, important, et dont l’activité est concentrée sur les cartes d’identité à partir de 1926 : les « étrangers » de Roubaix sont alors non seulement les seuls dans tout le département du Nord [21] à avoir « leurs » guichets, mais de plus, ceux-ci composent trois des cinq guichets du service « Population » (qui fait son apparition au même moment) [22]. À partir de 1933, le service population prend le nom de « Secrétariat, Population, Étrangers », marquant ainsi l’institutionnalisation du traitement des demandes des étrangers comme une fonction municipale à part entière [23]. De 1926 à 1939, le nombre et la visibilité des guichets consacrés à l’établissement des cartes d’identité des étrangers augmentent tandis que sur 16 employés affectés au service [24], le nombre de ceux qui s’occupent des étrangers croît de 3 à 5 personnes, dont une partie est stable sur la période.

33À Ostricourt, le caractère prolixe des comptes rendus des délibérations du conseil municipal palliait l’absence d’organigramme. La mise en place d’un guichet des étrangers consécutive à l’arrivée soudaine de milliers de Polonais semblait à la source même de l’administration de cette modeste commune rurale, jusque-là réduite à un garde champêtre et à un secrétaire à mi-temps. Nomination d’employés supplémentaires [25], achat d’une machine à écrire [26], augmentation des traitements [27], évolution du poste de maire lui-même apparaissent à chaque fois comme une conséquence de l’installation des étrangers. En 1923, le recueil des dossiers de demande de carte d’identité et la présence physique des étrangers en mairie qui en découle motivent la construction des seuls guichets de la mairie. La nécessité de « garder le secret » sur certaines délibérations (qui se tiennent dans une pièce attenante), la crainte de voir la « sécurité » des employés communaux menacée, ou celle de perdre des « papiers importants », témoignent d’un même sentiment d’intrusion dans l’ensemble de l’institution municipale [28]. Le développement de ce travail administratif est d’ailleurs concomitant de la constitution d’une frontière physique entre l’institution municipale et la population de la commune. Le guichet, « illustration parfaite et la plus évocatrice [d’un] mode de relations distancié et autoritaire » où l’étranger est placé « en position de quémandeur ou de solliciteur, […] soumis au bon vouloir du fonctionnaire » (Chevallier 1983 : 21), est adopté jusque dans la commune embryonnaire d’Ostricourt. Pendant la plus grande partie de l’entre-deux-guerres, le travail de réception des demandes de cartes et de distribution des décisions de la préfecture aux intéressés constitue finalement un élément significatif (à Roubaix), voire déterminant (à Ostricourt) de l’organisation administrative communale. La structuration des services aux étrangers à Roubaix a été constituée à la fois en trace et en principe explicatif d’une posture administrative générale vis-à-vis de la préfecture, qui consiste à s’arroger une compétence légale afin de contester la « tutelle préfectorale », posture elle-même compatible avec le statut de commune « phare du socialisme municipal » de l’entre-deux-guerres de Roubaix. Tant le souci des employés communaux de se former juridiquement dans la première partie de la période, que leurs propositions « d’interprétations » de la réglementation dans la période suivante [29] sont apparus comme des conséquences de cette posture générale.

34D’autres éléments interprétatifs ont été recherchés dans les pratiques elles-mêmes : le fait que les services préfectoraux proposent dans les années 1930 des décisions contradictoires avec les pratiques dominantes des années 1920 auxquelles les employés municipaux ont été formés ; le flou de plus en plus grand des critères proposés par la réglementation pour refuser la délivrance d’une carte d’identité (Rygiel 2004) ; la matérialité du travail bureaucratique de ce guichet, surtout. Le contenu du dossier de demande de carte d’identité émanant d’étrangers montre, en effet, que ce travail réside en la compulsion et la vérification minutieuses d’une multitude de documents attestant juridiquement de l’identité et du séjour du requerrant. Ce travail place donc les employés communaux en position de mesurer la distance entre les situations définies par les règles d’attribution des cartes d’identité et la pluralité des cas réels, de devoir fournir des réponses aux questions des étrangers suscitées par ces décalages, voire de décider pour eux quel type de carte ils sont en droit de demander.

35Le recours aux cadres et aux contenus des interactions administratives et politiques pour pallier l’absence de sources biographiques s’est nourri d’une comparaison systématique entre les différents terrains communaux. Les explications par les postures respectives des administrations communales à l’égard de la préfecture développées plus haut comparent ainsi les situations à Roubaix et à Ostricourt. Ce cadre comparatif combiné avec la configuration archivistique propre aux acteurs communaux subalternes a fortement pesé sur l’adoption, au cours de l’enquête, d’une interprétation clientélaire (de Barros 2007), qui, sur le plan analytique, n’est pas autre chose que l’explication de pratiques menées dans le cadre de politiques publiques par les activités et les enjeux électifs. Il a ainsi été possible de prendre en compte des caractéristiques du maire de Roubaix pour comprendre ses initiatives à l’égard du rapatriement de certains étrangers, mais elles ont été employées dans une interprétation clientélaire notamment par le biais de la comparaison. La taille conséquente de sa commune, le rôle de celle-ci dans l’économie régionale, voire nationale, les positions politiques multiples qu’il occupe, dans le département et sur le plan national, font de J. Lebas un élu peu cantonné à l’espace local (Lefebvre 2001). Ses différents postes politiques (député, président du conseil général du Nord et ministre à plusieurs reprises) lui permettent d’être perçu par ses administrés roubaisiens comme à même de jouer un rôle d’intercesseur capable d’atteindre des espaces politiques et administratifs pour eux hors d’atteinte. Pour rendre compte de ses interventions contre certains rapatriements d’étrangers, l’hypothèse privilégiant les pratiques électives de J. Lebas, plutôt que sa socialisation « socialiste », était renforcée par la comparaison avec ses homologues d’Ostricourt. Socialistes comme J. Lebas, les deux maires successifs de la petite commune minière ne semblaient en effet pas avoir eu la moindre « complaisance » envers des étrangers alors que les délibérations du conseil municipal étaient prodigues en « affaires » d’autres interventions personnelles des maires (recruter une employée, trancher les différends entre marchands). Or ces deux élus se différenciaient de J. Lebas par l’absence de positions politiques extralocales susceptibles de les faire considérer comme des intercesseurs efficaces auprès de la préfecture. Seule une lecture clientélaire rendait compte de la variété des pratiques des élus entre les différentes communes et les deux périodes. Le conditionnement méthodologique du recours à ce cadre interprétatif en raison des contraintes archivistiques ne doit donc pas conduire à l’invalidation de l’interprétation car ces contraintes ont été palliées par une comparaison géographique et historique qui a eu un effet objectivant du même ordre que celui des traitements quantitatifs. L’analyse de corpus concurrents, en particulier ceux qui auraient permis d’identifier nominalement les personnels, de leur attribuer des pratiques particulières et de reconstituer leurs caractéristiques sociales principales auraient permis d’élaborer des analyses complémentaires mais sans doute pas contradictoires [35]. L’observation ethnographique des échanges politiques aurait conduit à affiner et « humaniser » une lecture de ces rapports que la comparaison historique a tendance à désincarner et à rigidifier. Mais l’objectivation par la double comparaison a sans doute eu pour mérite de souligner le poids de pratiques qui, sans elle, auraient été minorées du fait de leur caractère peu légitime.

Deux versions successives de « dossiers d’étrangers » (plat 1) entre 1926 et 1934. Archives municipales d’Ostricourt.

36* * *

37La singularité de l’enquête ici restituée résidait à la fois dans son usage exclusif des archives et son point de vue communal sur les pratiques étatiques. Le « détour » communal présentait comme particularité archivistique principale de ne fournir quasiment aucune source biographique (en particulier sur les employés subalternes) et de rendre anonymes tous les actes administratifs. Privée de la mise en correspondance des pratiques avec les positions sociales et socialisations de leurs auteurs, l’interprétation s’est appuyée sur l’ensemble des pratiques « observables ». Le point de vue communal a permis d’observer les pratiques étatiques à partir du travail de guichet tenu par les administrations communales dans l’attribution des cartes d’identité aux étrangers jusqu’en 1945. Il a conduit à constater, comme d’autres enquêtes fondées sur des observations in vivo, une autonomisation relative de ce « front » administratif par rapport à « l’arrière ». Les sources écrites ont également mis en évidence l’importance du travail de légitimation des employés communaux à l’égard de leurs homologues préfectoraux, et permis de souligner comment le contenu concret des tâches de guichet contribuait au travail de justification bureaucratique. Le contact direct avec les étrangers les fonde à se porter garants d’une réalité distincte de celle des « papiers », bien que le contrôle de tous les documents administratifs des étrangers et l’émission d’un récépissé de demande les autorisent en même temps à faire valoir, et même à créer, des arguments juridiques. Cette explication du travail par la nature des tâches effectuées a été complétée par les positions relatives de la commune roubaisienne et de ses employés face à la préfecture. Mais surtout, l’observatoire communal a mis en valeur la dimension politique des pratiques étatiques souvent considérées sous un jour uniquement administratif lorsqu’elles sont effectuées à un niveau subalterne. De la même façon que le travail de guichet, l’intervention politique du maire dans la procédure d’attribution des cartes d’identité des étrangers a été interprétée au moyen d’autres pratiques des élus : leurs pratiques électives. Cette dimension clientélaire conférée aux politiques étatiques par les communes, combinée à la nature du travail de guichet des employés communaux et à leur posture vis-à-vis de leurs homologues préfectoraux, permet alors de rendre compte de pratiques favorables aux étrangers, très éloignées des pratiques actuelles à l’égard de populations similaires.