La mise à l’agenda du « problème »

12L’idée d’une réforme contribuant à donner plus d’autonomie aux universités a émergé en France bien avant la campagne de 2007, en lien avec des diagnostics négatifs sur le fonctionnement des universités. Nombreux étaient les acteurs, politiques et universitaires, à s’alarmer de leur manque de moyens, mais aussi d’une gouvernance et d’une gestion des ressources souvent perçues comme ineffectives  [16]. La désertion des universités par les meilleurs bacheliers qui leur préféraient les grandes écoles, ainsi que le nombre impressionnant d’étudiants quittant l’université sans diplôme ni perspective professionnelle, constituaient également des motifs de préoccupation importants  [17]. Ces problèmes ont été pointés de façon récurrente par les organisations étudiantes, comme l’UNEF, la Confédération étudiante (CE) ou la Fédération des associations générales étudiantes (FAGE)  [18], et les professionnels de l’enseignement supérieur, notamment à travers les prises de position de leurs syndicats et du collectif Sauvons la recherche créé en 2003, puis l’organisation des États généraux de la recherche à Grenoble l’année suivante  [19].

13Cependant, comme nous allons le démontrer, les présidents d’université ont joué, à travers la CPU  [20], un rôle prépondérant dans la perception d’une urgence et surtout dans la promotion de solutions passant par le principe d’une autonomie renforcée des universités  [21]. Le contexte de cette mise à l’agenda était celui d’une visibilité forte des thématiques de l’enseignement supérieur au cours des années 2000, liée à la fois à des évolutions transnationales comme le processus de Bologne et à des mouvements sociaux de grande ampleur dans les universités françaises, dont le plus emblématique était celui du printemps 2006 contre le contrat première embauche (CPE). Plus globalement, on assistait à une compétition internationale accrue, avec le développement d’instruments de comparaison comme le classement de Shanghai qui mobilisaient des critères faisant ressortir de mauvaises performances du système académique français  [22].

14La perception de « problèmes » dans le fonctionnement des universités françaises ne s’est pourtant pas faite en réponse à des injonctions formulées au niveau international, mais à travers l’investissement de ces notions par des acteurs stratégiques [23]. Parmi ces acteurs, ni les diagnostics des problèmes, ni la fabrique des solutions n’ont fait l’objet d’un consensus. Au contraire, on observe ici, avec Joseph Gusfield, que les problèmes publics sont définis dans une arène conflictuelle dans laquelle des groupes d’acteurs divers sont en concurrence pour s’attribuer la propriété intellectuelle des problèmes et des solutions et pour en déterminer les causalités [24]. Parmi ces acteurs, les présidents d’université ont joué un rôle décisif. Au fil des années, ils ont multiplié les diagnostics alarmants, par exemple sous forme de tribunes dans la presse [25]. Mais c’est avant tout en s’imposant comme la principale source d’expertise sur l’enseignement supérieur qu’ils sont parvenus à mettre l’enseignement supérieur à l’agenda, puis à faire valoir leurs propositions de réforme. Cela se traduit par de multiples auditions de présidents d’université au Parlement [26] et par leur implication dans la rédaction d’une myriade de rapports, commandés par les gouvernements successifs. B. Belloc, ancien président de l’Université de Toulouse I et vice-président de la CPU (de 2000 à 2002), a par exemple été chargé en 2002-2003 par Luc Ferry de réfléchir à une réforme du statut des enseignants-chercheurs [27], puis consulté en 2005 par Christian Blanc qui préparait un rapport sur la compétitivité de la France. En 2005, la présidence de la commission créée par le gouvernement pour penser les modalités de rapprochement entre université et emploi a été confiée à Patrick Hetzel, ancien président d’université et recteur de l’académie de Limoges de 2005 à 2007 [28]. Ces rapports pointent de nombreux dysfonctionnements des universités françaises. Ces diagnostics, inscrits dans des constats convergents dressés dans le passé [29], sont repris dans d’autres rapports produits par le Parlement et la Cour des comptes [30]. Les insiders que sont les présidents d’université ont ainsi joué un rôle central dans la critique de leurs institutions, dont les lacunes ont été progressivement constituées en problème public.

La promotion de « l’autonomie » comme solution

15Comme nous l’avons vu, c’est à la faveur d’un contexte particulier et en conjonction avec d’autres acteurs que les présidents d’université ont contribué à mettre l’enseignement supérieur à l’agenda politique. Leur rôle a été plus singulier dans la promotion de solutions passant par une réforme de la gouvernance des universités allant dans le sens d’une autonomie accrue.

16Ce principe, discuté sous différentes formes, flottait en réalité dans le débat depuis des décennies. En France, on peut faire remonter au moins au 19^e siècle les constats d’une autonomie trop faible des universités vis-à-vis de l’État [31]. C’est dans cette optique que furent adoptées la loi Faure de 1968 et la loi Savary de 1984. En 1986, le projet de loi dit Devaquet devait mettre les universités en concurrence, ouvrir la porte à la sélection à l’entrée, à la délivrance des diplômes locaux et à la modulation des droits d’inscription. À la suite des mobilisations étudiantes massives, de leur répression violente et d’une bavure policière qui entraîna la mort de Malik Oussekine, le ministre Alain Devaquet dut démissionner et le projet fut retiré. Ses dispositions ne furent pas enterrées pour autant, mais les multiples tentatives des décennies suivantes pour les remettre à l’agenda législatif butèrent systématiquement sur d’importantes mobilisations  [32]. Dans son projet pour l’élection présidentielle de 2002  [33], Jacques Chirac promit de « conforter l’autonomie des universités », mais Luc Ferry, le ministre qui portait cette réforme, fut rapidement évincé du gouvernement au profit de François Fillon qui finit en 2004 par ajourner le projet de loi, jugé trop contesté.

17L’examen attentif de la genèse de ces propositions de réforme successives révèle que les activités d’expertise et la mobilisation de présidents d’université constituent un facteur important de cette persistance du principe d’une « autonomie » accrue dans le policy stream. Nos entretiens font apparaître la centralité des présidents d’université dans la production des politiques d’enseignement supérieur, notamment en restituant le réseau dense d’anciens présidents d’université passés par le ministère de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la recherche (MENESR). B. Belloc a par exemple été impliqué dès le début des années 1990 dans plusieurs groupes de travail formés par le MENESR. Parmi les (anciens) présidents d’université influents évoqués en entretiens, on trouve également Jean-Pierre Finance, qui a intégré le cabinet de Jack Lang au ministère de l’Éducation nationale, Josy Reiffers, directeur de cabinet adjoint de L. Ferry à la tête du même ministère, Bernard Dizambourg, conseiller au MENESR auprès de Claude Allègre, et Jean-Marc Monteil, directeur général de la direction générale de l’Enseignement supérieur (DGES) de 2002 à 2007. Plus récemment, Éric Froment, membre du bureau de la Conférence des recteurs européens (1994-1998), délégué général de la CPU (1998-2001), puis président fondateur de l’Association des universités européennes(2001-2005), a occupé des fonctions à la DGES (2005-août 2007). Bernard Carrière, président de la commission recherche de la CPU (2004-2006), s’est quant à lui considérablement impliqué dans la définition des politiques de sites et de pôles, avant de devenir conseiller au MENESR.

18Ces acteurs sont les figures les plus visibles d’une coalition de réforme acquise au principe d’une « modernisation » des universités associée à une autonomie renforcée et à une logique « présidentialiste » qui ne leur est évidemment pas étrangère. Leur inscription dans un réseau dense à la croisée entre universités, partis politiques et administration leur a permis de promouvoir ces principes. L’association systématique de présidents d’université partageant une vision commune à la rédaction des rapports relatifs à l’enseignement supérieur éclaire la continuité de leurs conclusions. Que le ministre soit de gauche ou de droite, ils se rejoignent pour prôner une autonomie accrue des établissements. C’est le cas des rapports Attali (1998), Belloc (2003) et Hetzel (2006), cités plus haut, ainsi que du rapport Camdessus, commandé en mai 2004 par N. Sarkozy pour réfléchir à des pistes pour relancer la croissance de l’économie française [34].

19De façon plus directe encore, des présidents d’université ont été étroitement associés à l’élaboration des projets de réforme. J. Reiffers a, en particulier, été une cheville ouvrière du projet de loi de 2003 porté par L. Ferry. J.-M. Monteil a, lui aussi, travaillé à plusieurs réformes, dont le passage au système LMD, la réforme du doctorat et la loi de programme pour la recherche de 2006.

De la mobilisation de présidents d’université individuels à la constitution d’un groupe d’intérêt à même de jouer un rôle d’entrepreneur politique

20Alors que les projets de loi précédents avaient été influencés par des présidents d’université individuels, l’inscription de l’engagement au programme de N. Sarkozy, puis l’élaboration de la loi LRU firent l’objet d’une représentation des intérêts plus collective de la part de la CPU. Cette évolution fut rendue possible, au sein de cette organisation, par l’augmentation du nombre des présidents d’université demandeurs d’une autonomie accrue. De 2004 à 2006, le premier vice-président de la CPU, Yannick Vallée, œuvra très activement pour faire accepter le principe d’une autonomie renforcée des universités. À la fin de son mandat, Jean-Pierre Finance, Michel Lussault et Thierry Coulhon se firent élire en décembre 2006 sur l’engagement de se servir de l’année électorale pour faire valoir leur conception de l’autonomie des universités [35]. Ce programme trouva un écho à l’intérieur de la CPU qui organisa un colloque en mars 2006 pour préciser sa position sur les questions de l’autonomie, de la coopération et du financement des universités  [36]. Si une opposition interne à la CPU existait bel et bien, elle fut incapable de se structurer face à la notion particulièrement floue d’autonomie  [37].

21Ces prises de position furent structurantes, du fait de la visibilité croissante des interventions de la CPU, dans le contexte du mouvement Sauvons la recherche, des manifestations étudiantes de 2006, puis de l’adoption de la loi de programme pour la recherche. Gilles de Robien, ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, et son ministre délégué François Goulard, durent clore la discussion en décrétant que l’autonomie n’était pas à l’ordre du jour  [38]. Ils ne purent, toutefois, exclure la possibilité d’un débat public en 2007, considérant progressivement cette question comme un thème de campagne incontournable  [39]. La loi de programme pour la recherche de 2006 reprend l’essentiel de la réforme avortée de 2003 (recours à du personnel précaire, entrée des entreprises dans la définition des orientations universitaires), mais n’aborde pas les enjeux de gouvernance des universités.

22La mobilisation de la CPU s’est encore renforcée à l’approche de l’élection présidentielle. Cet activisme se déploie sur un registre informel, à la faveur des contacts entre les membres de la CPU et les acteurs politiques à même d’initier une réforme. En évoquant la période 2004-2006, Y. Vallée raconte par exemple :

23

« J’ai peut-être un peu participé à faire monter le débat. Moi, je me souviens d’avoir été avec F. Fillon en Suède, cela m’a permis de prendre le petit avion avec lui et donc de discuter deux fois deux heures. Et à ce moment-là, il y a J.-M. Monteil aussi dans l’avion qui est alors directeur général de l’Enseignement supérieur. [...] Fillon a eu plutôt une oreille positive. » [40]

24Ces échanges se sont doublés d’une véritable campagne orchestrée par la CPU : appels publics à une « refondation » [41], organisation anticipée d’États généraux de la recherche en février 2007, pour permettre aux candidats à l’élection présidentielle d’intégrer ses propositions  [42] ; échanges avec chacun d’entre eux. C’est auprès de N. Sarkozy que ces arguments rencontrèrent l’écho le plus positif et des échanges extrêmement réguliers s’ensuivirent  [43]. Suivant J. Kingdon, qui avance que la réceptivité des décideurs politiques dépend moins de l’origine partisane de la proposition que de la cohérence de l’entrepreneur politique  [44], on peut penser que la cohésion relative de la CPU a contribué à rendre N. Sarkozy réceptif. Ainsi, lorsque dès 2005, il plaida publiquement pour une autonomie accrue des universités, c’était en s’appuyant sur des propositions précises et négociées en amont avec la CPU, et des rapports multiples publiés depuis une dizaine d’années présentés plus haut. Lors des entretiens, ses conseillers ont motivé la formulation de la promesse de donner plus d’autonomie aux universités, en référence aux problèmes de fond portés depuis plusieurs décennies par la CPU.

Une stratégie efficace d’appropriation des enjeux du Parti socialiste

27Dans les mois qui précédaient l’élection présidentielle de 2007, N. Sarkozy faisait face à un défi double : il devait d’abord être investi par son parti, face aux concurrents Michèle Alliot-Marie et Dominique de Villepin, puis remporter un second tour attendu comme un face-à-face avec le ou la candidate du PS. Dans ce contexte, il se présenta comme le candidat de la « rupture » à l’intérieur de son propre camp, en se distançant du président J. Chirac et de ses proches, dont D. de Villepin. La réforme des universités, pour laquelle N. Sarkozy avait plaidé vigoureusement dès 2005, lui offrait précisément un terrain sur lequel il pouvait se démarquer en affichant un fort volontarisme  [48]. À partir de l’automne, il fit monter la pression sur le gouvernement, en réclamant la « modernisation » et « une réelle autonomie » pour les universités, qu’il souhaitait expérimenter dans les universités volontaires  [49] – des revendications relayées par certains parlementaires UMP  [50].

28La mise à l’agenda de l’autonomie des universités s’inscrivait aussi dans le rapport d’opposition de l’UMP avec le PS. Historiquement, l’éducation et l’université sont des enjeux de prédilection de la gauche – on pourrait parler d’une propriété d’enjeu au sens proposé par J. Petrocik  [51]. Si la littérature a longtemps appréhendé la compétition partisane comme une lutte pour définir l’agenda, chacun s’efforçant d’imposer « ses » enjeux  [52], on sait aujourd’hui qu’aucun acteur partisan n’a intérêt à abandonner un thème à un concurrent et que les propriétés d’enjeux sont fortement contestées  [53]. L’appropriation des thèmes associés au PS est essentielle dans la campagne menée par N. Sarkozy. Emmanuelle Mignon explique qu’il lui a demandé de travailler « sans tabou » et qu’elle s’est efforcée d’échanger de la manière la plus large possible, y compris avec des experts proches de la gauche, comme le socialiste C. Allègre en matière d’enseignement supérieur  [54]. Cette stratégie s’est traduite par la « préemption » d’une série de thèmes associés à la gauche : justice sociale, discriminations, école et université.

29L’appropriation du thème de l’université et son cadrage sous l’angle de l’autonomie offrent un exemple très clair de cette démarche. Dans son discours à la convention thématique de l’UMP consacrée à l’enseignement supérieur d’octobre 2006, le candidat appelle la droite à sortir de sa « torpeur » sur ce sujet. Il s’adresse aux enseignants-chercheurs avec ironie :

30

« Vous pouvez penser que, dans le passé, la gauche c’était le mouvement, aujourd’hui, le mouvement, c’est nous ! Nous portons les valeurs qui sont les vôtres, le travail, le mérite, le progrès. »  [55]

31Le journal L’Humanité commente :

32

« De fait, la droite a longtemps, mis à part le général de Gaulle, entretenu de très conflictuelles relations avec les universitaires. Un électorat que N. Sarkozy compte bien conquérir. »  [56]

33 Cette logique s’exprime lors de notre échange avec B. Belloc :

34

« N. Sarkozy n’est jamais aussi bon que quand il fait des discours là où on ne l’attend pas. [...] Personne ne l’attendait sur l’enseignement supérieur. Son discours à la Mutualité en octobre 2006 est très intéressant, surtout venant de l’univers de la droite [...]. Il va de l’avant. Il dit : “La droite, jusqu’à présent, c’était les rois fainéants, surtout sur ce sujet ; la gauche, ils ont eu le monopole dans ce secteur et qu’est-ce qu’ils ont fait ? L’université raplapla.“ On ne peut pas le nier, tout de même, quand on compare avec de nombreux pays européens et nord-américains ! Il dit : “Écoutez, moi je vais faire. Je passe entre les deux, c’est pas la gauche, c’est pas la droite, j’en fais un sujet d’intérêt national et ce sera une priorité dans mon mandat.“ » [57]

35Selon William Riker, la contestation de la propriété d’enjeu des adversaires est d’autant plus stratégique d’un point de vue électoral que l’enjeu est consensuel dans le propre camp et clivant dans le camp adverse  [58] : cette configuration de « wedge issue » permet d’enfoncer un « coin » chez cet adversaire  [59]. La polysémie de la notion d’autonomie a précisément permis à N. Sarkozy de créer un « consensus ambigu » dans son propre camp, et même de cibler des électeurs au-delà des segments électoraux traditionnels de la droite, tout mettant au jour les divisions de la gauche.

La construction d’un « consensus ambigu » dans le camp de N. Sarkozy et le « coin » enfoncé chez les socialistes

36L’équipe de campagne de N. Sarkozy était traversée par plusieurs clivages profonds : les plus libéraux sur le plan économique, dont E. Mignon et F. Fillon, s’opposaient à ceux qui, comme Henri Guaino, chargé de rédiger les discours de campagne, s’inscrivaient dans une tradition de gaullisme social. L’équipe était également divisée sur nombre d’enjeux sociétaux et sur la question de l’internationalisation, qu’il s’agisse de la mondialisation ou de l’intégration européenne. Certains de ses membres se montraient mal à l’aise vis-à-vis de l’importance accordée à la thématique de l’identité nationale à partir du mois de mars 2007. Ces divergences se traduisaient par des positions mouvantes selon l’arène et la séquence, mais aussi au niveau des électeurs ciblés par N. Sarkozy [60]. Dans ce contexte, le consensus qui semblait prévaloir sur la question de l’autonomie des universités apparaissait comme remarquable :

37

« Il y avait des tas de rapports, c’était assez consensuel. Je me souviens très bien, par exemple, que quand on avait préparé la convention de l’UMP sur l’enseignement supérieur [...] même des gens comme Axel Kahn, qui roule plutôt à gauche, étaient totalement d’accord avec ce principe d’autonomie. »  [61]

38C’est à la faveur de la polysémie, voire de l’ambiguïté du concept d’autonomie qu’un tel consensus a pu émerger : celle-ci était demandée, selon les cas, en matière pédagogique, de gestion des ressources, de recrutements, de recherche de financements dits « innovants » et de décisions stratégiques comme celle de se regrouper pour former des pôles de recherche d’envergure [62]. Certains acteurs estimaient que l’état des finances publiques impliquait de revenir sur la « gratuité » des études. D’autres entendaient raffermir les relations avec le secteur privé, par la subvention de thèses, la création d’équipes de recherche mixtes, et la réalisation de travaux sur des thèmes intéressant le secteur privé.

39Selon le contexte, l’arène et l’acteur, l’autonomie avait donc trait à des dimensions très différentes. Cette polysémie crée une ambiguïté – au sens des analyses de l’action publique (et en particulier du MSF), qui la définissent comme « une situation dans laquelle un phénomène peut être compris dans différents sens »  [63]. Distincte de la notion d’incertitude, qui renvoie à l’incapacité de prédire précisément l’issue d’un processus, l’ambiguïté relève plutôt d’une ambivalence  [64]. Elle apparaît comme un élément clé de la réalisation des réformes : sa présence permet de débattre une multiplicité de solutions susceptibles de résoudre le problème, et donc de rallier un grand nombre d’acteurs autour de la réforme, comme l’ont souligné Bruno Palier sur la réforme des États providence (avec la notion de consensus ambigu)  [65], Nicolas Jabko sur la création du marché unique de l’Union européenne  [66] et N. Zahariadis sur la libéralisation de la politique de transport au Royaume-Uni  [67]. Le processus décisionnel sous conditions d’anarchie organisée  [68] permet une présentation sélective des préférences et donc de désamorcer les conflits politiques en favorisant la discussion de solutions faisant sens pour différentes audiences  [69].

40La notion ambiguë d’autonomie joue donc un rôle important dans l’élaboration de la position de N. Sarkozy et de son parti sur l’enseignement supérieur. Ce principe général a permis de mettre à l’agenda un ensemble de réformes (relatives, comme on l’a vu, à la gouvernance interne et au financement des universités, à la gestion des ressources humaines, mais aussi à leurs relations avec la société civile et le monde de l’entreprise) qui n’allaient pas forcément de pair et qui, prises individuellement, n’auraient pas réuni une coalition aussi large. De la même manière que cette opérationnalisation mouvante avait déjà permis de fédérer une majorité de présidents d’université au sein même de la CPU, elle permit au camp de N. Sarkozy de se rassembler sur une position commune.

41

« Il y avait, comme toujours, beaucoup de non-dits, d’ambiguïtés. F. Fillon avait une conception très intégriste de ce qu’il fallait faire. N. Sarkozy était sans doute déjà dans l’idée qu’on ne ferait la réforme qu’à moitié. Mais c’était une idée qui était assez fédératrice. Tout le monde se retrouvait derrière cette idée. »  [70]

42Plus largement encore, la formulation très ouverte de la promesse, combinée à l’engagement d’élever les universités françaises au rang des meilleures mondiales, a permis au candidat de susciter l’adhésion des électeurs au-delà de l’électorat traditionnel de la droite. Au cours de la campagne et du processus de négociation, les différentes dispositions associées au principe d’autonomie ont été mises en avant de façon sélective en fonction du public. L’autonomie a été évoquée par N. Sarkozy pour développer des arguments de gauche (en promettant de garantir l’accès universel à l’université) ou de droite (excellence de la formation et de la recherche, ressources financières privées pour financer l’université). En amont de l’élection, il s’est par exemple assuré le soutien de Julie Coudry, l’une des chefs de file du mouvement contre le CPE et présidente de la CE de 2003 à 2008, en lui promettant d’inscrire dans la loi une mission supplémentaire des universités, consacrée à la facilitation de l’insertion professionnelle des étudiants – revendiquée très fortement par cette organisation [71]. David Martinon témoigne de la conviction de l’équipe de campagne quant au succès de cette stratégie en revenant sur l’écho particulier de ces propositions :

43

« On n’est pas habitué à entendre un candidat dire ça ! Moi j’étais même surpris : “qu’est ce qu’il raconte là ?“ Parce quand on voit un certain nombre d’universités, on se dit qu’elles sont très, très, très, très loin d’être les meilleures du monde ! Mais justement, le fait de dire ça, comme ça (il tape sur la table), avec aplomb et culot, je pense que c’était de nature à créer un climat d’enthousiasme. »  [72]

44Cet intérêt était d’autant plus fort que l’autonomie des universités divisait les cadres, les militants et les électeurs du PS. Ce clivage s’exprimait à travers des divergences entre candidats à la primaire socialiste, abondamment commentées dans la presse  [73]. Dominique Strauss-Kahn, et certains de ses soutiens comme Claude Allègre, étaient très favorables au renforcement de l’autonomie universitaire et prônaient la concurrence entre universités  [74], tandis que Laurent Fabius y était hostile ; Ségolène Royal s’est attachée à éviter le sujet au profit d’autres dossiers, comme celui des conditions de vie étudiante. Son entourage se référait systématiquement au projet socialiste, qui prônait « l’autonomie de gestion des établissements dans le cadre d’un budget national », sans que cette position ne soit précisée au cours de la campagne  [75], comme en témoigne Jean Fabbri, représentant syndical :

45

« Les propositions de S. Royal, que nous avions rencontrée dans le cadre de la FSU avec les secrétaires généraux des principaux syndicats de la FSU, étaient plus destinées à l’enseignement primaire et à l’enseignement secondaire qu’à l’enseignement supérieur. Elle laissait d’une certaine manière à ses collaborateurs des formules très générales, comme “autonomie“ ou “excellence“. »  [76]

46Si S. Royal finit par rejoindre D. Strauss-Kahn sur sa position favorable à une diversification des ressources des universités, notamment à travers des rapprochements avec l’entreprise, elle resta évasive sur les sujets de la sélection et des frais d’inscription, avouant « un doute » sur ces solutions mais ne souhaitant pas leur « fermer la porte ». Ce manque de précision fut d’ailleurs critiqué par l’UNEF [77].

47Ce contexte de compétition politique, combiné à la visibilité des thématiques de l’enseignement supérieur dans les mois précédant la campagne, a ouvert une fenêtre d’opportunité pour les promoteurs de l’autonomie universitaire [78]. Ainsi, N. Sarkozy ne s’est pas borné à relayer les demandes de ces acteurs, mais a activement contribué à placer cette réforme à l’agenda  [79], puis a fait monter les enchères au moment où les projets présidentiels se sont précisés avec la promesse, réitérée tout au long de sa campagne, d’une loi dès l’été 2007  [80]. Les théories de compétition sur enjeux s’avèrent complémentaires au MSF pour restituer les logiques à l’œuvre dans le courant des politics et pour comprendre le degré de priorité très élevé accordé par N. Sarkozy à ce dossier, et donc sa détermination à mettre en œuvre un engagement qui n’avait pas été tenu par son prédécesseur.

Une réforme rapide pour désamorcer les oppositions

50La résistance potentielle à la loi LRU se matérialisait dans l’opposition d’une grande partie de la communauté universitaire, susceptible de se manifester à la fois par des mobilisations massives et par des négociations conflictuelles avec les syndicats. Des difficultés étaient attendues à ces deux niveaux par les acteurs de la réforme. Les étudiants avaient récemment démontré leur capacité de mobilisation face au CPE. Les manifestations de 1986 contre la loi Devaquet ont aussi été évoquées par toutes les personnes rencontrées comme un traumatisme :

51

« Vous avez toujours l’inquiétude, notamment à droite, quand vous faites une réforme touchant l’éducation, d’avoir d’un coup, d’un seul, 300 000 lycéens, 200 000 étudiants dans la rue. Et là, vous entrez dans une zone de risques. [...] La loi LRU, compte tenu de ce que je vous disais... Cette inquiétude d’avoir des manifestations d’étudiants... Dans la vie politique, il y a aussi un temps long, celui de la mémoire. Ainsi, les manifestations de 1986 et la mort de Malik Oussekine, ou les manifestations de 1994 contre le “Smic jeunes“ restent très présentes dans la mémoire collective. Cela peut freiner l’esprit de réforme. »  [85]

52Cette séquence était visiblement à l’esprit de tous. Il s’agit d’ailleurs de l’argument principal avancé par nos enquêtés pour expliquer les échecs successifs des tentatives de remettre le dossier à l’agenda. Plusieurs témoignages convergent pour indiquer que J. Chirac, « tétanisé par le souvenir de l’affaire Devaquet »  [86], ne voulait pas entendre parler d’une réforme de la gouvernance universitaire  [87].

53Outre la crainte de manifestations étudiantes, N. Sarkozy et ses proches anticipaient des négociations conflictuelles avec plusieurs syndicats, en particulier le SNESUP, présenté par plusieurs conseillers comme « vent debout, comme les syndicats de gauche traditionnels, contre tout ce qui peut décentraliser le pouvoir »  [88], comme « jamais favorable à une réforme, c’est une règle »  [89]. Dans le cadre de la FSU, des représentants syndicaux avaient rencontré N. Sarkozy à plusieurs reprises pendant sa campagne pour exprimer leur « opposition à la logique de mise en concurrence des établissements, de regards rivés sur le classement de Shanghai, d’évaluation des chercheurs et de présidentialisation des établissements »  [90]. La mise en œuvre de l’engagement à donner plus d’autonomie aux universités s’annonçait donc délicate. Au lendemain de l’élection de N. Sarkozy, ce dossier était même jugé politiquement risqué, voire « explosif » ou « inflammable », par certains commentateurs  [91].

54Dans ce contexte, la capacité à mener à terme le processus législatif le plus rapidement possible est apparue comme une condition clé de l’adoption de cette réforme. L’objectif d’un vote dès l’été fut donc confirmé immédiatement après l’élection de N. Sarkozy. Ce calendrier permettait au pouvoir exécutif de faire passer la loi dans la période de « lune de miel » que connaissent tous les présidents au lendemain de leur élection [92] et au cœur de la pause estivale – de façon à circonscrire l’ampleur de la contestation dans les universités.

55

« L’idée était que surtout les étudiants ne sortent pas dans la rue, le calendrier pour cela s’y prêtait bien : la fin de l’année universitaire, donc peu de risques de manifestation des étudiants. Nous avons fait des manifestations au mois de mai, au mois de juin, un appel national et des initiatives importantes au siège du SNESUP, entre le 14 juillet et le vote de la loi, et contacté des parlementaires socialistes, communistes pour alerter sur les dangers de la loi, mais c’est vrai que le calendrier ne nous était pas favorable. » [93]

56Cette célérité permettait, en outre, de réduire au maximum la fenêtre disponible pour l’expression des oppositions au projet de loi. La multiplicité des options dissimulée par le concept fédérateur d’« autonomie » fut maintenue le plus longtemps possible et les points d’achoppement avec les syndicats et les organisations étudiantes ne furent pas tranchés immédiatement. Pour désamorcer les mobilisations étudiantes qui se développaient dans plusieurs universités parisiennes et les résistances de plusieurs représentants syndicaux, la ministre de l’Enseignement supérieur, Valérie Pécresse, s’appuya sur un ensemble de stratégies de négociation consistant à la fois à donner des garanties sur les sujets sensibles (sélection, frais d’inscription, cadre national des diplômes), à concéder plusieurs contreparties  [94] et à entretenir le flou sur les pommes de discorde.

57Ce ne fut que le 19 juin, lorsqu’elle fit connaître l’ensemble de son projet de réforme, que les critiques purent se cristalliser. Elles étaient portées en particulier par le SNESUP, la FERG-CGT et l’UNEF  [95], inquiets notamment de la réduction drastiques du nombre de personnes siégeant au CA et de la place qui devait y être faite aux personnalités extérieures, et par la CPU qui contestait le caractère volontaire de l’autonomie et alertait contre le risque qu’une université à deux vitesses se développe  [96]. Le 22 juin, le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche(CNESER), convoqué par V. Pécresse, adopta une motion déclarant le texte « inacceptable en l’état »  [97]. À ce stade, le conflit fut désamorcé en agissant très vite : V. Pécresse n’eut que trois semaines pour finaliser son texte – un calendrier violemment critiqué par la CPU, la FSU, la Confédération étudiante, la FAGE et l’UNEF dont le président, Bruno Julliard, dénonça un « passage en force »  [98].

58De fait, V. Pécresse présenta la première version du projet de loi avant même que les groupes de travail qu’elle avait constitués aient rendu leurs conclusions. Elle avait vainement tenté d’atténuer certaines dispositions du texte pour désamorcer l’opposition des étudiants et des enseignants-chercheurs, mais s’était heurtée à l’intransigeance de F. Fillon et du secrétaire général de l’Élysée, C. Guéant [99]. À la suite des oppositions multiples exprimées au CNESER et dans l’espace public, en particulier à travers des pétitions et la publication de tribunes médiatiques par des enseignants-chercheurs, N. Sarkozy afficha sa détermination et prit en main personnellement les négociations [100]. Après avoir rencontré les représentants de la CPU, des personnels, des enseignants-chercheurs et des organisations étudiantes, il décida de faire des concessions sur les points les plus conflictuels afin de débloquer au plus vite le processus législatif. Les ajustements avaient trait au périmètre de l’autonomie, au nombre de membres des CA et à la sélection à l’entrée des masters :

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« N. Sarkozy avait réellement peur de faire une rentrée sans que la loi soit votée, donc avec un bazar épouvantable. L’objectif était que la loi soit votée pour qu’on l’ait pendant l’été. Il m’a donc demandé de trouver deux ou trois points sur lesquels reculer. Je me rappelle d’une discussion avec Jean-Paul Faugère, directeur de cabinet de Fillon, qui n’était pas très chaud pour avoir des conseils d’administration à vingt. Des conseils entre vingt et trente laissaient donc une latitude. Le texte actuel a aussi abandonné un point dont les syndicats étudiants faisaient casus belli : la sélection en première année de master. Personnellement je pense que sur ce point-là, on aurait pu avancer parce que c’était l’état de grâce, les présidentielles, les trois premiers mois. Beaucoup de monde était pour, y compris certains syndicats, la CPU était pour. [...] Ce sont trois faiblesses qu’on a introduites dans ce qui est devenu la loi LRU ensuite. Mais on a reculé là-dessus : c’était un mélange de CPU, de crainte de Sarkozy d’avoir le bazar, de ne pas s’en sortir, de ne pas avoir la loi promulguée avant la rentrée universitaire. Et un petit peu de craintes de Matignon aussi d’aller trop fort, trop loin. » [101]

60Ces évolutions furent accueillies favorablement par la CPU, les organisations étudiantes et par plusieurs syndicats : lors des Assises nationales de l’enseignement et de la recherche qui eurent lieu début juillet, le comité de pilotage (FSU, CGT, UNED, FAGE, CPU, UNSA) ne parvint pas à s’entendre pour réclamer le retrait de la loi  [102]. Par ailleurs, comme cela avait été anticipé, la séquence estivale limita les mobilisations qui s’étaient amorcées dans plusieurs universités à Paris et à Toulouse  [103].

61Après avoir été examiné en urgence par le Conseil d’État, le projet de loi fut adopté en Conseil des ministres le 4 juillet, présenté au Sénat le 12, puis à l’Assemblée nationale le 23, où il fit l’objet d’amendements surtout rédactionnels. En dépit d’une intensification des protestations extra-parlementaires  [104], l’opposition ne mena pas de stratégie d’obstruction, si bien que les débats ne durèrent que trois jours. Le projet de loi légèrement amendé fut adopté par l’Assemblée nationale, avec les seules voix de la majorité UMP-NC, l’opposition de gauche ayant finalement voté contre en critiquant le manque de moyens alloués à la réforme. Après la commission mixte paritaire du 31 juillet  [105], la loi LRU fut votée le 1^er août et promulguée le 10. Les décrets d’application furent pris au mois d’octobre. Les universités avaient désormais cinq ans pour prendre leur autonomie dans les domaines de la gestion des ressources humaines et du budget.

62Ainsi, la loi a pu être adoptée à la faveur d’un processus législatif très bref. Demeuré ambigu le plus longtemps possible, son contenu a été spécifié en quelques semaines à peine, au moment de l’année où les universités sont désertes, ne laissant aux opposants que peu de marges pour organiser une contre-mobilisation. Le cas de la loi LRU permet de mettre au jour la temporalité du processus de réforme comme facteur de la capacité réformatrice, mais aussi la manière dont un entrepreneur politique agissant en réseau, en l’occurrence la CPU, peut contribuer à rendre les solutions opérationnelles puisque préparées sur une période longue, et ainsi à renforcer la capacité à tenir promesse.

Un projet de loi techniquement opérationnel

63La capacité à légiférer rapidement était d’autant plus grande que la loi LRU faisait suite à des réflexions préalablement engagées dans le cadre de la CPU et sous la forme des rapports et multiples projets de loi évoqués plus haut, que les conseillers de N. Sarkozy et de F. Fillon avaient pu compiler. Pauline Ravinet estime ainsi que « [l]a LRU reprend intégralement les propositions de la CPU en matière de gouvernance universitaire » [106]. L’expertise développée par les présidents d’université a donc non seulement nourri les motivations de N. Sarkozy et de sa majorité à réformer l’enseignement supérieur en réponse à plusieurs « problèmes », mais également renforcé leur capacité à mener à bien cette réforme.

64Le travail de fond consistant à passer en revue ces réflexions pour concevoir un programme de réforme s’appuyait sur les débats antérieurs à 2007, comme nous l’avons montré dans la première partie de cet article. Il avait été réalisé en partie par l’équipe de N. Sarkozy pilotée par E. Mignon, qui associait, en matière d’enseignement supérieur, Cédric Goubet et Matthieu Louvot, hauts fonctionnaires membres de la « cellule prospective » qui développait une partie de la réflexion programmatique place Beauvau, plus épisodiquement B. Belloc, et Jean-François Dhainaut, ancien président d’université, qui a participé à l’organisation de la convention de l’UMP consacrée aux universités  [107]. J.-M. Monteil explique en entretien que F. Fillon avait créé un groupe de réflexion pour examiner les options possibles de réforme de la gouvernance des universités et que ce groupe a capitalisé sur les réflexions menées quelques années auparavant, à l’époque où il était directeur général :

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« On avait fait des fiches là-dessus qui s’appelaient les “Fiches Monteil“, sur lesquelles on avait réfléchi collectivement avec les organisations syndicales, avec “Sauvons la recherche“ et c’est de là que sont sortis les PRES, l’ANR, l’AERES et puis après la LRU. [...] La loi LRU elle-même était quasi prête au moment où le gouvernement a été formé. [...] N. Sarkozy n’a pas ignoré ce qu’était la loi sur l’Université mais le travail a été fait en amont. »  [108]

66Ainsi, les propositions et la littérature grise disponibles, auxquelles les présidents d’université ont beaucoup contribué, ont fourni aux conseillers une base conséquente qui leur a permis de rédiger la loi en quelques semaines seulement. La première version de la loi, que nous nous sommes procurée, était prête dès le mois de mai. Ce phénomène se retrouve concernant d’autres promesses de N. Sarkozy, comme par exemple ses engagements en matière de regroupement familial, largement inspirés par les politiques qu’il avait déjà initiées en tant que ministre de l’Intérieur  [109]. Il n’est donc pas rare que ce soit la mise à l’agenda préalable d’une politique publique qui déclenche la formulation de promesses électorales, plutôt que l’effet inverse.

La porosité des réseaux politiques et administratifs

67La probabilité de voir une promesse électorale réalisée, augmente aussi avec la densité du réseau administratif qui prépare et accompagne cette idée. Ce facteur est susceptible de varier d’un mandat à l’autre, en fonction du degré de recoupement des réseaux impliqués dans la production programmatique et dans la fabrique des politiques publiques ; mais aussi en fonction du secteur, selon l’implication des acteurs concernés à ces deux stades.

68Dans le cas du mandat de N. Sarkozy (ce n’est pas toujours vrai, comme le montrent les études des privatisations sous le gouvernement de Lionel Jospin et de la promesse de François Hollande de fermer la centrale de Fessenheim, dans ce dossier), la réforme a été facilitée par le fait que ce sont en grande partie les mêmes acteurs – hauts fonctionnaires et anciens présidents d’université fortement impliqués dans la CPU qui représente une position relativement homogène – qui ont rédigé le projet présidentiel et qui, à l’intérieur des cabinets ministériels et à l’Élysée, ont contribué à définir les politiques publiques adoptées pendant le mandat. E. Mignon n’en est que l’exemple le plus connu. C. Goubet, particulièrement impliqué dans l’élaboration des propositions pour l’enseignement supérieur, devint le chef de cabinet du président et l’une des chevilles ouvrières de la préparation de la loi LRU. Matthieu Louvot (qui avait été rapporteur pour la préparation du rapport de C. Blanc sur la compétitivité française avant de conseiller N. Sarkozy à Beauvau et de participer à la préparation du projet présidentiel) devint, quant à lui, conseiller technique du président. Plusieurs anciens présidents d’université se trouvent aussi à la charnière entre élaboration et mise en œuvre du projet : plusieurs d’entre eux rejoignirent le cabinet de N. Sarkozy ou celui de F. Fillon dès le début du mandat. C’est le cas de B. Belloc, de P. Hetzel et de J.-M. Monteil.

69Cette communauté d’acteurs a réduit les conflits potentiels sur les modalités d’application de la promesse et a ainsi accéléré le processus. Elle a également facilité la définition d’un dénominateur commun et la négociation de la loi avec les représentants de la CPU. J.-M. Monteil reconnaît qu’« il y avait évidemment un réseau. Les présidents d’université, je les connaissais tous. Évidemment, j’avais présidé l’université et la conférence quelques années avant. J’ai des relations étroites donc évidemment, il y avait une culture commune » [110]. B. Belloc estime par exemple qu’il aurait pu être plus combattif face à la demande de la CPU d’imposer l’autonomie à toutes les universités, « mais c’était difficile de l’être face à mes amis de la CPU. J’étais alors très proche du premier vice-président de la CPU, qui avait été mon délégué général durant mon mandat à la tête de la CPU au début des années 2000 » [111].

70Le rôle facilitateur de la coalition de réforme construite à partir des réseaux de la CPU a été démultiplié par le caractère transpartisan de cette coalition « modernisatrice ». Les trajectoires de carrière de plusieurs anciens dirigeants de la CPU ayant exercé des fonctions dans des ministères de gauche et de droite en témoignent  [112]. Si B. Belloc assume son positionnement à droite, il affirme avoir volontiers travaillé avec C. Blanc « qui vient de la gauche rocardienne » et avait rejoint l’équipe de N. Sarkozy en 2007, consulter le blog « très intéressant » de Jean-François Mela, ancien conseiller de C. Allègre et ancien président d’université, et avoir apprécié, lors de la négociation de la loi LRU, le soutien des trois vice-présidents de la CPU, tous proches de la gauche  [113]. Pour T. Weber, ils « ont joué un rôle clé dans cette ambiance d’union nationale. Parce qu’ils avaient aussi de très bons contacts du côté de la gauche et du PS », un rôle confirmé par J. Fabbri qui évoque « un ton idéologique assez compatible entre l’environnement de N. Sarkozy et l’environnement des anciens ministres socialistes de l’époque »  [114].

71Nos entretiens et l’analyse de la presse suggèrent que cette coalition modernisatrice  [115] est parvenue à convaincre une grande partie des parties prenantes, un certain nombre de représentants syndicaux compris, du caractère consensuel de la loi. T. Weber estime ainsi qu’« il y avait ce contexte d’union nationale – ce n’était pas dit comme ça à l’époque, mais le sujet n’était pas le plus clivant, le plus controversé. Les deux principaux candidats de l’époque, N. Sarkozy et S. Royal, avaient inscrit l’autonomie des universités dans leur programme. La loi sur l’autonomie de l’université a été vue comme une promesse de campagne finalement appliquée dans un cadre où personne n’était véritablement opposé. » De fait, ceux qui, comme les représentants du SNESUP et de la FSU, contestent cette lecture de la loi LRU comme consensuelle, racontent que leurs efforts pour la politiser en alertant les responsables politiques se sont heurtés à un manque d’intérêt et à une certaine passivité :

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« Au moment de l’adoption de la loi il a fallu énormément d’énergie pour faire que le PS – j’avais rencontré à l’époque F. Hollande – ne soutienne pas la loi LRU. [...] Mais c’était extrêmement difficile. J’ai rencontré une dizaine de parlementaires socialistes et jusqu’à l’arbitrage la veille du vote à l’Assemblée. »  [116]

73La mobilisation d’un appareil conceptuel issu de l’analyse des politiques publiques, le cadre d’analyse du MSF de J. Kingdon combiné au concept de « capacité politique », pour étudier la réalisation de la promesse de N. Sarkozy de donner plus d’autonomie aux universités permet de mettre en évidence un facteur négligé jusqu’ici dans la littérature relative aux engagements électoraux : la présence d’un entrepreneur politique agissant en réseau et à même de renforcer la motivation à promettre, puis à réaliser une mesure, mais aussi de faciliter cette réalisation. Nous montrons que dans un contexte exacerbé de compétition sur enjeux, N. Sarkozy a endossé un projet qui avait mûri dans des réseaux administratifs et politiques sectoriels au sein desquels la CPU occupe une position centrale. Cet entrepreneur politique intervient à la fois dans la fabrique du programme et lors de l’élaboration de la réforme promise, et joue aussi bien sur les motivations de N. Sarkozy que sur sa capacité à respecter son engagement. Notre étude de cas suggère donc, en lien avec les travaux connus sur la mise à l’agenda, que la probabilité qu’une promesse soit tenue est considérablement renforcée par la présence d’un entrepreneur politique à même de pointer un problème, de s’imposer comme interlocuteur légitime, de proposer une solution (éventuellement en jouant sur son ambiguïté), préparée depuis une longue période au sein du courant des problèmes (problem stream) et de faciliter sa réalisation.

74Le poids d’un entrepreneur politique dépend de deux types principaux de ressources permettant de jouer à la fois sur l’intention et la capacité du pouvoir exécutif à tenir parole. D’une part, la production d’expertise dans le temps long, qui contribue à la fois à mettre à l’agenda le problème et sa solution, et à accélérer l’élaboration d’une décision opérationnelle ; d’autre part, un réseau dense d’acteurs à la frontière entre le secteur concerné, la politique et l’administration, s’incarnant au niveau individuel à travers des trajectoires de carrière et des amitiés interpersonnelles. Notre cas d’étude montre l’intérêt d’une analyse des réseaux impliqués dans la genèse des programmes électoraux, susceptible de refléter des modes d’élaboration très différents selon les partis politiques et les périodes. L’existence d’un tel réseau a facilité la mise en œuvre de l’engagement de N. Sarkozy à réformer la gouvernance des universités, mais explique aussi pourquoi, malgré l’engagement de F. Hollande à « réformer la loi LRU » [117], le Parti socialiste, au pouvoir depuis 2012, n’est revenu ni sur cette loi, ni sur la création de l’ANR, ni sur celle de l’AERES – toutes décidées par des gouvernements de droite. Selon les cas, les entrepreneurs politiques et leurs réseaux transpartisans comme celui que nous avons identifié dans le champ de la politique universitaire jouent donc comme catalyseurs ou comme freins à la réalisation des promesses électorales. Ils constituent ainsi une dimension essentielle de la crédibilité de ces promesses [118].