SINÉ (Alexandre) – L’ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État. – Paris, Economica, 2006 (Études politiques). 406 p.

1 L’ambition qu’affiche A. Siné pourrait paraître démesurée : il s’agit rien moins que de démonter à l’aide des concepts des sciences sociales les mécanismes contemporains du budget de l’État français en général, en croisant des approches habituellement distinctes. En effet, sont mobilisés aussi bien les savoirs de l’économiste que ceux du juriste, du politiste ou du sociologue, pour appréhender cette dimension de l’État en action rarement abordée par les études contemporaines de politiques publiques. Pour l’auteur, ces dernières ont eu tendance à présenter de l’État une vision éclatée, segmentée, irrationnelle d’une certaine façon, en oubliant de fait ce qu’est aussi aujourd’hui (comme hier d’ailleurs) ce dernier, c’est-à-dire une totalité, plus qu’une simple somme de parties. Cette totalité existe parce que des acteurs particuliers s’y consacrent professionnellement afin qu’elle puisse exister dans la durée. Ces acteurs ne sont autres que les hauts fonctionnaires de la Direction du budget (DB). Ceux-ci remplissent au sein de l’État le rôle des gardiens de la compatibilité ex ante, mais aussi ex post, des politiques publiques sectorielles et de l’équilibre financier de l’État. Pour l’auteur, cet « ordre budgétaire » se situe au croisement des policies et du politics, du technique et du politique, et s’actualise en un ensemble de lieux, d’institutions, de jeux d’acteurs, de documents, de procédures. Cette dimension globale, intersectorielle, généraliste, de l’État n’est pas la simple addition de pratiques locales, mais le fruit d’un processus qui permet, pour reprendre son vocabulaire, de « faire rentrer la couette [des dépenses] dans la valise [des recettes] ». Il ne faudrait en effet pas déduire de l’incapacité de l’État depuis trente ans à produire des budgets en équilibre une disparition de tout « ordre budgétaire ».

2 Pour mener à bien son exploration, A. Siné va croiser, d’une part, une approche « macro » où il dissèque les évolutions que connaît le budget de l’État depuis trente ans, et, d’autre part, une approches « micro », où il s’intéresse aux logiques légales, politiques, administratives, sociologiques, qui président à l’écriture même du budget, vu à travers le rôle central de la Direction du budget.

3 Les premiers chapitres de l’ouvrage décrivent la « pétrification » du budget de l’État depuis 1975 : en effet, l’augmentation mécanique des dépenses de personnel, les charges liées à la dette publique, les dépenses fiscales comme mode d’intervention privilégié sur l’économie, les prélèvements sur recettes au profit des échelons décentralisés et européens, tendent à faire de l’État français un « État employeur-débiteur ». Cette tendance correspond à une augmentation de la part des dépenses nécessairement reconduites d’une année sur l’autre, et prive au fil des années l’État de ses capacités d’investissement, d’intervention économique et de création de nouvelles politiques publiques. De plus, depuis les années 1980, la problématique de la politique budgétaire s’est transformée : le demand management d’inspiration keynésienne, qui entraînait des « collectifs budgétaires » à répétition afin d’essayer de maîtriser la conjoncture économique, est abandonné au profit d’un objectif de solde budgétaire (négatif) à ne pas dépasser. Ce dernier est ainsi devenu le chiffre clé de tout le budget et cette primauté se renforce encore dans le cadre européen issu des traités de Maastricht et d’Amsterdam où se situe désormais le budget de la France.

4 Ce budget est donc marqué par un très fort incrémentalisme : l’auteur montre qu’une simple corrélation autorégressive rend bien compte de son évolution. « Tout se passe comme si, pour l’enveloppe globale des dépenses du budget général, on reprenait les dépenses de l’année précédente à un niveau légèrement inférieur et que l’on rajoutait en moyenne un montant forfaitaire de 50 à 100 milliards de francs constants base 1999, soit 8 à 15 milliards d’euros » (p. 115). C’est là retrouver pour la France contemporaine les résultats d’Aaron Wildavsky. L’auteur montre de plus qu’au niveau le plus agrégé, il ne peut guère identifier, en prenant les dépenses effectivement réalisées, une différence entre politique budgétaire de droite (a priori économe) et politique budgétaire de gauche (a priori dépensière) ; si différence il y eût, elle date du tout début des années 1980 et elle n’a cessé de s’estomper. La seule variable politique pour laquelle l’auteur distingue un impact sur l’évolution des dépenses réalisées est celle du rôle modérateur sur les dépenses d’un gouvernement récemment rentré en fonction. De fait, la multiplication des changements de gouvernement depuis 1981 aurait un effet de limitation de la hausse des dépenses.

5 Cette absence d’impact du politique sur l’évolution des dépenses n’est cependant pas le dernier mot de l’histoire : en effet, si l’on prend les crédits votés par le Parlement, connus de l’opinion publique à l’occasion de la discussion parlementaire de la loi de Finance, l’impression devient tout autre : la gauche apparaît bien comme plus dépensière et la droite comme parcimonieuse. « On a donc un phénomène extraordinaire puisque nous avons un clivage gauche-droite qui est pertinent au moment de la formulation de la politique budgétaire et de son affichage, et qui s’estompe presque complètement ex post, dans la mise en œuvre, l’exécution » (p. 138). L’auteur inscrit ce mécanisme autorégulateur du budget français dans une théorie plus vaste du changement budgétaire : en fait, chaque gouvernement tend à afficher des priorités en augmentant fortement les crédits initiaux de quelques ministères – ce qui correspond à des logiques politiques compréhensibles par l’opinion publique –, en laissant augmenter mécaniquement les crédits initiaux des ministères non prioritaires et en diminuant faiblement les crédits de quelques ministères d’une moindre importance politique. Comme A. Siné le montre sur les cas contrastés des budgets de la Défense et de l’Éducation nationale, il existe bel et bien, année par année, en fonction de la couleur politique de la majorité, un effet d’accélération ou de ralentissement des dépenses dans ces deux secteurs à forte charge emblématique, mais, d’un autre point de vue, celui du quart de siècle écoulé, l’évolution de ces deux budgets semble dépendre surtout d’une simple règle incrémentale et des « dividendes de la paix » après 1990. Plus généralement, au niveau ministériel, « les variables partisanes peuvent ainsi jouer un rôle d’accélérateur ou de frein, mais elles ne forment pas le moteur premier de la dynamique des budgets ministériels » (p. 165).

6 La seconde partie de l’ouvrage est consacrée à l’exploration de la manière de faire le budget à travers les pratiques des hauts fonctionnaires de la Direction du budget, de la première élaboration dans le secret des bureaux de la DB jusqu’à la (presque) inutile discussion parlementaire : ainsi l’incrémentalisme constaté s’inscrit d’abord dans le mécanisme institutionnel hérité des ordonnances de 1959, qui correspondait bien à une France en croissance économique rapide, où toutes les dépenses anciennement votées devaient être renouvelées et où il s’agissait de déterminer à chaque nouveau budget de nouvelles dépenses. L’auteur montre que la LOLF, votée en 2001 et entrée en vigueur pour le budget 2006, devrait permettre de rompre avec cette logique incrémentale en permettant d’examiner toutes les dépenses dès le premier euro et de redistribuer les dépenses entre « programmes » d’une même « mission ». Les hauts fonctionnaires du budget n’avaient cependant pas attendu cette loi de 2001 pour tenter de bloquer toutes les dérives budgétaires des ministères dépensiers. L’auteur montre comment, à chaque étape de la procédure budgétaire, ces hauts fonctionnaires – issus pour la plupart des premiers rangs de l’ENA, qui se vivent largement comme une élite de « moines-soldats » de l’État et en constituent pour ainsi dire l’« ordre budgétaire » incarné – essayent de faire prévaloir la raison de l’État en général sur les diverses instances qui incarnent des politiques publiques ou des demandes politiques. La description se veut ici presque anthropologique et l’on ne peut que remarquer la forte pertinence de l’approche suivie, qui tendrait à démontrer la survivance d’un esprit de corps, d’une loyauté – certes située dans l’espace et dans le temps – vis-à-vis de buts d’intérêt (supposé) général, qui n’est plus guère soulignée dans les travaux récents de politique publique. De plus, l’énigme que pose l’écart entre des crédits votés en forte hausse et des dépenses effectives maintenues sur un sentier de croissance médiocre se résout à travers la pratique de la « régulation budgétaire ». Celle-ci a remplacé les collectifs budgétaires de la fin des Trente Glorieuses et est constituée d’une série de moyens administratifs à disposition du gouvernement, lui permettant d’annuler/ralentir les dépenses votées afin de tenir l’objectif de déficit public annoncé. Dans cette régulation, les hauts fonctionnaires de la DB et les anciens fonctionnaires de cette Direction répartis dans les services financiers de tous les ministères jouent un rôle clé : ce sont eux qui gèlent les crédits, ralentissent le rythme des décaissements, reportent d’un exercice sur l’autre, etc. Ils le font d’autant plus facilement sans doute que ce sont eux qui ont négocié les crédits initiaux avec les ministères dépensiers et qui savent donc où l’on peut tailler sans trop provoquer de problèmes de fonctionnement de l’État ou de vagues d’indignation de la part des groupes bénéficiaires.

7 Loin de se revendiquer seulement de la neutralité axiologique du chercheur, l’ouvrage d’A. Siné se conclut sur un plaidoyer pour un renforcement de fait de cet « ordre budgétaire ». Le montant de la dette publique accumulée, le caractère improbable d’une croissance forte et l’impossibilité d’augmenter encore les prélèvements obligatoires obligent à jouer désormais sur les redéploiements de crédits – tendance que semble heureusement annoncer la LOLF. De fait, on pourrait sans doute reprocher à l’auteur d’endosser totalement le point de vue de ces hauts fonctionnaires qu’il a interrogés et observés en action. Ne plaide-t-il pas en effet pour un État qui saurait mieux maîtriser le détail de son budget afin de faire plus pour la population française et de redonner aux hommes politiques des marges d’action ? C’est là le point le plus discutable de l’ouvrage : A. Siné tend à faire comme si les actions déjà en cours de l’État ne servaient à rien, ou, du moins, comme si cet « État employeur-débiteur » qu’il décrit fort bien avait en lui comme un défaut fondamental, à savoir employer des fonctionnaires, qui sont évidemment par leur statut même la source principale d’incrémentalisme, puisqu’il n’est pas possible en France de les licencier (en masse). Or, cette intensité, en facteur travail, des activités étatiques est-elle seulement un poids, une gêne, comme la seule logique budgétaire tend à le laisser penser ? Tous ces fonctionnaires ne servent-ils vraiment à rien ? Ne faut-il pas inverser le raisonnement? À force de vouloir limiter la création d’emplois publics (qui semble bien être une des grandes préoccupations des tenants de l’ordre budgétaire), n’a-t-on pas accentué le chômage, en niant que certaines fonctions socialement utiles et fortement créatrices d’emplois (éducation, santé, petite enfance, vieillesse, etc.) sont nécessairement financées en France – pays de faiblesse entretenue depuis deux siècles des solidarités religieuses et communautaires – sur fonds publics ? On peut se le demander en faisant appel à un calcul de Louis Chauvel (pour La République des Idées) qui montre que, depuis vingt-cinq ans, c’est surtout l’État qui n’a pas créé les emplois qu’on aurait été droit d’attendre de lui voir créer.

8 Ainsi, A. Siné échoue quelque peu dans son projet de faire une « économie politique des dépenses de l’État » ; en effet, s’il montre fort bien que le choix de telle ou telle dépense tend à traduire – au moins dans l’horizon court de la vie politique – des priorités politiques, des valeurs même, et que l’action des gouvernements n’est pas totalement détachée de leur couleur politique (ou de leur composition partisane) dans un contexte qui pourtant ne s’y prête guère, il ne se pose guère la question de l’insertion du budget de l’État dans le fonctionnement général de la société française.

9 Christophe BOUILLAUD

10 Institut d’études politiques de Grenoble