1« Européanisation borderline ». C’est ainsi que Béatrice Hibou caractérise le processus d’intégration européenne du Portugal des années 1990, processus marqué par la « centralité des marges [2] » : au Portugal, l’européanisation n’a pas seulement eu pour effet la diffusion de nouvelles normes et la disparition d’illégalismes souvent jugés comme archaïques. Au contraire, l’existence de certaines pratiques illégales, comme l’évasion fiscale ou la contrefaçon, ont été tolérées par les élites politiques du pays qui les ont vues comme un moyen de soutenir la concurrence et de pénétrer certains marchés européens. Ainsi, au nom de la convergence européenne, l’État s’accommode de certaines entorses faites à la législation en vigueur. On observe alors un important décalage entre les normes – notamment celles édictées en vue de respecter les injonctions bruxelloises – et leur application. L’entrée du Portugal dans la Communauté économique européenne n’a donc pas fait disparaître l’« État double [3] » portugais, c’est-à-dire la coexistence d’un État formel, qui édicte des textes législatifs et réglementaires, et d’un État informel qui ne respecte pas toujours les normes promulguées et laisse un large pouvoir discrétionnaire aux agents étatiques face auxquels la population ne dispose pas des mêmes capitaux (sociaux, culturels, financiers) pour obtenir des « droits » ou des « passe-droits » [4].

2Cette problématique de la centralité des marges et de la tolérance des autorités vis-à-vis de l’illégalité se manifeste à un autre moment-clef de l’intégration du Portugal à l’Europe, les années 1959-1974, lorsque le pays, encore dominé par la dictature née en 1926, intègre l’Association européenne de libre échange (AELE, 1960) et signe un accord commercial avec la CEE (1972) [5].

3L’entrée du Portugal dans l’AELE marque un infléchissement dans la « gouvernementalité » imposée par l’État. Avant 1960, la politique économique est surtout obsidionale, d’inspiration mercantiliste et réactionnaire. Le pays, sans être totalement autarcique, est fermé sur lui-même et sur son empire. Il exporte peu, protège son marché métropolitain et colonial avec des tarifs douaniers élevés et restreint les investissements étrangers. António de Oliveira Salazar, président du Conseil depuis 1932, promeut le nationalisme économique. L’un de ses objectifs, jamais atteint, est de rompre avec la dépendance économique, financière et, in fine, politique du Portugal vis-à-vis de l’étranger et notamment de la Grande-Bretagne  [6]. L’État intervient fortement dans l’économie. Il fixe les prix des productions agricoles, les parts de matières premières et de marché. Il régule l’accès aux marchés industriels avec le système du conditionnement industriel qui oblige les entrepreneurs à solliciter auprès du secrétariat d’État à l’Industrie l’autorisation de produire certains biens ou de modifier le volume de leur production. C’est la proximité avec l’État et non « le marché » qui prévaut en matière d’activité économique. En outre, à partir des années 1930, la propagande et les discours de Salazar imposent une « conduite de vie » réactionnaire. La modernité et ses conséquences sont honnies. Le style de vie modèle proposé aux Portugais est celui de la famille paysanne, vivant du travail de ses terres, pieuse, ne manifestant ni ambition ni frustration, acceptant sa position sociale et n’aspirant qu’à répéter la geste des générations précédentes. Les qualités d’un bon Portugais selon les dirigeants du pays sont avant tout l’obéissance, la résignation, la modestie, l’extinction des passions. La population doit sacrifier son intérêt privé au détriment de l’intérêt national tel qu’il est énoncé par Salazar.

4Avec l’entrée du Portugal dans l’AELE, commence à s’imposer une autre manière de concevoir l’État et ses actions sur celles des individus, une vision défendue en son sein par une fraction minoritaire de l’élite dirigeante à partir des années 1930-1940. En effet, même si les négociateurs portugais ont réussi à obtenir des clauses favorables pour l’industrie portugaise ainsi qu’un prolongement des protections douanières, le marché portugais va inévitablement devoir s’ouvrir aux productions des autres membres de l’AELE. Les protections douanières et bureaucratiques qui favorisaient la survie d’unités industrielles peu modernes, peu productives et dirigées par des entrepreneurs d’esprit rentier, peu formés et rétifs à l’innovation, constituent désormais un handicap [7]. L’ouverture des frontières astreint l’industrie portugaise à accroître sa productivité. Désormais, une partie des autorités souhaite favoriser l’émergence de nouveaux sujets : des individus dynamiques, entreprenants, créateurs de richesses et agissant en fonction de leur désirs et de leurs ambitions. Toute une frange de responsables placés au sommet de l’État, loin d’entretenir la méfiance vis-à-vis de l’innovation, de la mobilité et de la concurrence, encourage au contraire ces phénomènes. Cependant, ce passage d’une gouvernementalité largement centripète qui « isole, […] concentre, […] enferme, […] est protectionniste [8] », à une autre plutôt centrifuge, dans laquelle il s’agit « de laisser se développer des circuits de plus en plus larges [9] », ne se fait pas de manière linéaire. Jusqu’en 1969, ces deux conceptions de l’État et des individus coexistent. Cette superposition provoque de nombreux conflits, mène à de nombreuses impasses, suscite des incohérences et une inefficacité récurrente de l’action publique. Or tous ces défauts ne peuvent être uniquement envisagés comme un dysfonctionnement : ils sont au contraire un mode de gouvernement. Pour un Salazar vieillissant (il a 71 ans en 1960), les luttes inter-institutionnelles, les conflits interpersonnels, l’inefficacité et l’incohérence lui permettent de rester au centre de l’échiquier politique, d’être l’arbitre incontournable des ambitions de chacun. En jouant les uns contre les autres, il se prémunit de coalitions formées contre lui. L’entrée du Portugal dans l’AELE ne détermine donc pas immédiatement le succès d’une manière de voir sur une autre ni même la victoire d’une strate des élites (en l’occurrence, la grande industrie lisboète et la finance, souvent unies au sein de grands groupes économiques) sur une autre (la bourgeoisie agricole, la petite industrie du nord du pays et la notabilité provinciale). António de Oliveira Salazar va gérer avec tact et cynisme le déclin de la bourgeoisie agricole et de la notabilité provinciale, tout en restant attentif à l’ascension de grands groupes industriels et financiers et en surveillant de près l’ouverture de l’économie portugaise à l’Europe. Il va apparemment concilier l’inconciliable en faisant primer le politique dans la conduite de la politique économique [10]. Ainsi, un an après l’entrée du Portugal au sein de l’AELE – entrée qui semblait entériner le choix européen de la dictature –, Salazar va vigoureusement exprimer son refus de toute décolonisation. Il entraîne le pays dans un conflit colonial en Angola, conflit qui se propage en Guinée-Bissau à partir de 1963 et au Mozambique à partir de 1964.

5Jusqu’en 1968, Salazar essaie d’articuler l’ouverture des frontières européennes, le développement économique et le maintien de l’empire. Certes, ces phénomènes étaient interdépendants : la croissance industrielle et le développement du commerce international permettent de financer le coûteux conflit colonial et l’achat d’armement. Mais, il était difficile d’énoncer cette interdépendance au sein de l’espace public portugais. Les personnalités plus attachées à l’empire considéraient l’intégration européenne et l’émigration vers la France comme incompatibles avec la nécessité de défendre les colonies africaines. Ainsi, lors d’une conversation échangée en 1962 entre le gouverneur du district de Guarda (l’équivalent d’un préfet) et un agent de la police politique, le gouverneur évoque le sentiment de « fatigue de notre jeunesse, son désintérêt par la vie de sacrifice […]. Personne ne veut se sacrifier mais seulement mener une vie de plaisir [11] ». Et selon l’agent de la PIDE cette vie de plaisir s’illustrait par les « facilités à la frontière [12] » que réclamait une partie de la population. Ces remarques illustrent la persistance d’une pensée mercantiliste au sein de l’État portugais. Pour ces deux représentants de l’État, la population ne serait plus réceptive aux exigences de sacrifices dès lors qu’on ouvrait les frontières : se battre, voire mourir en Afrique, ne pouvait s’accomplir que si le territoire était clos.

6Les pages qui suivent étudient les paradoxes des prémisses de l’intégration européenne du Portugal à l’aune de la gestion de la mobilité de la population et plus particulièrement de la surveillance des frontières du pays. En effet, entre 1960 et 1974, alors que le Portugal augmente le volume de ses exportations vers l’Europe, qu’il s’ouvre aux capitaux étrangers et qu’il connaît une importante hausse de son PIB, plus d’un million de Portugais émigrent en Europe occidentale. À elle seule, la France accueille 900 000 Portugais. La particularité de cette migration, au-delà de son volume, réside dans le fait qu’elle va se dérouler en grande partie de manière irrégulière : une part importante des migrants vont quitter le Portugal sans les documents légaux exigés non seulement par l’État portugais mais aussi par l’État espagnol et français. Parmi les 900 000 Portugais qui émigrent en France, environ 550 000 d’entre eux quittent illégalement leur pays. L’argument développé ici suggère que l’ampleur de cette émigration clandestine ne peut trouver sa seule explication dans l’échec d’un État portugais incapable de s’approprier le « monopole des moyens légitimes de circulation [13] » transnationale et de contrôler ses frontières [14]. Il ne s’agit pas pour autant de prétendre que l’État portugais a sciemment organisé l’émigration vers la France sous cette forme clandestine. Cette explication reviendrait à supposer une capacité d’anticipation que l’État n’avait pas et, surtout, à omettre l’autonomie des migrants et des chaînes migratoires ainsi que la spécificité des phénomènes qui ont attiré, en France, les émigrants [15]. Il importe plutôt de montrer comment certains acteurs de l’État portugais se sont accommodés de l’émigration irrégulière, l’ont intégrée dans leurs stratégies et dans leurs modes de gouvernement.

Concilier l’inconciliable

7L’entrée du Portugal dans l’AELE transforma l’imaginaire de la frontière. Progressivement, elle n’était plus considérée comme un rempart dressé contre l’invasion des productions étrangères. La disparition des taxes douanières qui frappaient les productions étrangères était censée contraindre les industries portugaises à changer radicalement leur manière de faire : les industriels devaient ainsi cesser de baser leur activité sur l’exploitation d’une main-d’œuvre peu formée, peu payée et muselée par l’interdiction du droit de grève et des syndicats libres. L’industrie devait remplacer massivement les hommes par des machines, accroître la productivité et la qualité de sa production afin d’augmenter ses exportations sur les marchés européens et de résister à la concurrence étrangère. Pour les dirigeants portugais qui défendaient l’entrée du Portugal au sein de l’AELE, c’était l’occasion de provoquer un électrochoc qui obligerait une restructuration darwinienne de l’économie portugaise. Seuls les entrepreneurs innovants et performants résisteraient à cette ouverture. Il s’agissait en somme de dépasser les échecs de la politique économique mise en place par Salazar dans les années 1930, politique basée sur le refus de la concurrence et une régulation tatillonne des marchés par l’État. Beaucoup d’entrepreneurs portugais étaient cependant persuadés que l’ouverture des frontières était encore lointaine et ils n’envisageaient pas de modifier rapidement leurs méthodes. Selon ces agents modernisateurs de la dictature, le mouvement migratoire clandestin vers la France qui avait débuté dès la fin des années 1950 apparaissait donc comme une aubaine. En canalisant ainsi une population jugée excédentaire, l’émigration devenait un moyen de pression supplémentaire pour contraindre les industriels à opter pour la mécanisation, pour les inciter à accroître leur productivité, pour favoriser une augmentation des salaires et permettre la création d’un marché solvable. De plus, les devises envoyées par les travailleurs émigrés venaient équilibrer la balance des paiements, couvraient les achats à l’étranger de biens d’équipement et de matières premières et augmentaient le pouvoir d’achat de la population restée au Portugal. Dans l’esprit d’une partie de ceux qui étaient favorables à l’entrée du Portugal dans l’AELE, cette ouverture des frontières aux marchandises étrangères, puis aux capitaux étrangers (une loi de 1965 libéralisait prudemment les investissements étrangers) devait s’articuler, au risque de provoquer une « disjonction [16] », avec la libéralisation de la mobilité transnationale de la main-d’œuvre. La mobilité au sein de l’espace européen devait favoriser le catch-up portugais. Plus généralement, l’ouverture des frontières inaugurait la naissance d’un nouveau sujet dont le migrant était le symbole. Le migrant « investisseur », « entrepreneur de lui-même [17] », mû par ses propres désirs, par son désir d’ascension sociale, prêt à affronter l’adversité et la concurrence, s’intégrant au sein du marché du travail européen, devait illustrer idéalement l’homo oeconomicus souhaité par les agents modernisateurs portugais.

8Cependant, les conceptions et les pratiques du modèle économique mis en place dans les années 1930 ne disparurent pas du jour au lendemain. Une partie des élites politiques, administratives et économique conserva des réflexes mercantilistes et obsidionaux. Les discours réactionnaires opposés à la modernité ne s’éclipsèrent pas immédiatement. La vision libéralisatrice, volontiers darwiniste, rencontrait la résistance de la bourgeoisie agricole, d’une partie des petits et moyens entrepreneurs industriels du centre et du nord du pays qui employaient une main-d’œuvre rurale, des notables provinciaux. Ces groupes et ces individus s’opposaient à l’émigration qui leur retirait les éléments sur lesquels se fondait leur puissance relative. Dans la mesure où l’émigration avait pour effet d’augmenter les salaires, elle contribuait à réduire d’autant les profits. Les propriétaires agricoles étaient en premier ligne : ils voyaient progresser les salaires des travailleurs agricoles – souvent payés à la journée – alors que le prix de leurs productions stagnait depuis des années. La politique économique était en effet fortement influencée par le mercantilisme : pour éviter les troubles que connut la Première République (1910-1926) fragilisée par de nombreux mouvements sociaux et une importante inflation, les autorités cherchaient à ravitailler les villes à bas coût. Pour cela, les prix des produits agricoles furent fixés à un niveau particulièrement bas. Les travailleurs urbains s’alimentaient ainsi à bon marché, et leurs salaires pouvaient être contenus, l’inflation maîtrisée et la monnaie stabilisée. Tout ce système fonctionnait donc au moyen d’une forte pression sur les salaires paysans. Or l’émigration massive de la population rurale vint détruire ce système en faisant disparaître l’excédent de main-d’œuvre rurale qui permettait aux propriétaires agricoles d’imposer leurs conditions aux journaliers, métayers ou fermiers. Les salaires commencèrent à augmenter sans que les prix agricoles suivent, le gouvernement, obnubilé par l’inflation, se refusant à augmenter la plupart des prix agricoles [18]. Cette disjonction entre salaires et prix agricoles explique la mobilisation des propriétaires agricoles contre une émigration qui contribuait simultanément à miner leur statut et leur ascendant social. Le processus migratoire libéra une partie des classes populaires de la dépendance dans laquelle elle se trouvait jusqu’alors. Le pouvoir circulait de moins en moins à travers les notables provinciaux. Inversement, les émigrés libéraient leurs familles de la dépendance économique vis-à-vis des employeurs et accumulaient un volume plus ou moins conséquent de capital social en s’instituant comme les passeurs de nouvelles conduites de vie, de biens matériels et immatériels. L’émigration irrégulière revêtait en outre une forme d’émancipation envers les logiques clientélistes dans lesquelles était encastré le circuit administratif de l’émigration légale.

9Aux protestations des propriétaires ruraux se joignaient celles de certains entrepreneurs des industries traditionnelles (industries textiles et mécaniques surtout) implantées dans le centre et le nord du pays [19]. Ces industriels subissaient eux aussi le contrecoup de l’émigration du fait de la disparition de l’excédent de main-d’œuvre rurale sur lequel ils s’appuyaient pour imposer de faibles salaires et de rudes conditions de travail et du départ de nombre de leurs travailleurs. Comme le notaient certains employeurs, l’émigration favorisait une plus grande mobilisation sociale des ouvriers restés au pays. Ces derniers se permettaient de revendiquer de meilleurs salaires et de meilleures conditions de travail car ils savaient que s’ils n’obtenaient pas gain de cause, ils pourraient éventuellement partir à leur tour en France et y trouver du travail. La possibilité du recours à l’exit favorisait la voice [20].

10Les nombreuses protestations émises par ces notables et ces employeurs conduisirent le gouvernement à afficher une politique de restriction des départs, en dépit des bénéfices que l’émigration pouvait procurer dans la perspective de l’ouverture des frontières. Comment expliquer une telle contradiction ? D’une part, Salazar ne voulait pas perdre l’appui des notables provinciaux et des propriétaires agricoles. À partir de 1958, il fit face à la défection d’une partie des deux principaux piliers de sa dictature : les militaires et l’Église catholique. À plusieurs reprises, des dirigeants militaires complotèrent contre lui. En avril 1961, Salazar affronta même une tentative de coup d’État ourdie par la quasi-totalité des militaires de son gouvernement [21]. De son côté, l’évêque de Porto rédigea une missive désapprouvant la politique conduite par la dictature et créa le trouble parmi les catholiques portugais. Le catholicisme progressiste, qui se montrait critique sur les questions d’inégalités et d’étouffement des libertés, connut ainsi une certaine vigueur à partir de 1958 [22]. Après ces défections, Salazar redoutait l’aggravation du mécontentement des propriétaires agricoles et des notables provinciaux. Il multiplia alors les déclarations d’amour à l’agriculture, évita d’évoquer l’entrée du Portugal dans l’AELE et ne fit qu’une fugace et contradictoire référence, au sein de l’espace public portugais, au phénomène de l’émigration. Par ailleurs, la libéralisation, tant économique que politique du Portugal, était hypothéquée par le conflit colonial qui eut pour conséquence de durcir davantage encore la dictature. Ceux qui voulaient conserver leur position mobilisaient l’argumentaire impérial et considéraient les départs vers la France comme une menace à la pérennité de l’empire. Pour eux, les migrants partant vers la France refusaient de devenir colons et il est vrai qu’une partie de ceux qui avaient quitté le Portugal se soustrayaient ainsi à leurs obligations militaires [23]. Une libéralisation totale de l’émigration comme celle qui eut lieu dans l’Espagne franquiste était difficilement envisageable au Portugal à cause de la poursuite des guerres coloniales [24].

11Pour toutes ces raisons, auxquelles il faut ajouter la culture politique réactionnaire de Salazar, son nationalisme et son inclination à soutenir les groupes en déclin [25], les autorités affichèrent une politique d’émigration restrictive et développèrent un discours qui montrait que l’État luttait sévèrement contre l’émigration irrégulière. Cette politique de vitrine dans le domaine migratoire, ainsi que les entraves à tout projet visant à réformer l’agriculture (parcellisation des terres de latifundia et remembrement dans le centre et le nord), permettaient en outre à Salazar d’esquiver une des principales revendications des propriétaires agricoles : l’augmentation des prix de la production agricole. Salazar laissa stagner l’agriculture, n’entreprenant aucune restructuration agraire.

12En avril 1961, quelques semaines après les premières émeutes en Angola, le décret-loi qui restructurait la police politique criminalisa les sorties irrégulières du territoire. Désormais, les migrants clandestins encouraient jusqu’à deux ans de prison. Mais, au-delà de ces mesures de criminalisation, l’inertie administrative dans la gestion de l’émigration révèle combien la politique d’émigration était subordonnée aux secteurs les plus traditionnels du pays. Jusqu’en 1970, la politique d’émigration relevait du ministère de l’Intérieur et plus particulièrement de la Junta da Emigração. Créée en 1947, la Junta da Emigração était dirigée depuis 1949 par un militaire, António Manuel Baptista, né en 1900. Ce militaire sut se maintenir à la présidence de cet organisme jusqu’en 1969 en dépit des virulentes critiques émanant d’autres institutions liées à la gestion de l’émigration, ministère des Affaires étrangères et ministère des Corporations et de la Prévoyance sociale. Baptista s’opposa vigoureusement à toute mesure favorisant une émigration légale massive vers la France et réduisit les départs légaux grâce à la multitude de règlements qu’il rédigeait lui-même. Tout au long des années 1950, il déclina les invitations des autorités françaises à signer un accord d’émigration. Il ne put toutefois faire face aux pressions grandissantes et un accord d’émigration fut ratifié en 1963. L’émigration irrégulière n’avait cessé de se développer depuis 1957 et cet accord se présentait comme la solution permettant de maîtriser les flux migratoires. De plus, un rapprochement diplomatique entre le Portugal et la France s’était opéré. La France soutenait le Portugal dans sa résistance à la décolonisation, lui vendant notamment des armes destinées au conflit africain [26]. Baptista s’ingénia néanmoins à torpiller l’accord de 1963 qui ne fut jamais réellement appliqué. En dépit de la création d’une commission interministérielle qui se réunit de nombreuses fois au cours des années 1964 et 1965 pour étudier le problème de l’émigration, il réussit à empêcher toute libéralisation de l’émigration qui était pourtant souhaitée à la fois par le ministère des Affaires étrangères, le ministère des Corporations et par certains hauts responsables de différents ministères. Bien qu’il admît n’avoir jamais reçu de consigne claire de Salazar l’incitant à restreindre l’émigration légale vers la France [27], l’opposition de Baptista ne prit fin qu’avec le départ de celui-ci de la scène politique. Le président de la Junta da Emigração s’était ingénié, tout au long de son mandat, à entraver au maximum le départ des candidats à l’émigration, au nom d’une vision toute personnelle de l’intérêt général du pays. Celui qu’il défendait s’articulait avec une vision mercantiliste et Baptista ne mit jamais l’émigration en perspective avec l’entrée du Portugal dans l’AELE. Pour lui, l’homme était la principale richesse de la nation. Le pays souffrait d’un manque de main-d’œuvre, même si aucune statistique ne le prouvait. Le fait que les employeurs se plaignaient du manque de main-d’œuvre et de la trop forte augmentation des salaires suffisait à justifier ce verrouillage des départs.

13Dans le système établi par Baptista, un des principaux obstacles posés à l’émigration fut de subordonner l’émigration légale à l’octroi d’une autorisation fournie par les notables locaux. Cette subordination s’opéra par le biais des mairies qui servaient d’intermédiaires entre les candidats à l’émigration et la Junta da Emigração, cette dernière ne possédant des bureaux qu’à Lisbonne et Porto. Les mairies devaient recevoir les requêtes des postulants au départ, compléter leur dossier et l’envoyer à la Junta, à Lisbonne. Selon la législation, les mairies devaient tenir le rôle d’intermédiaire administratif neutre. Ce ne fut nullement le cas. Les maires, choisis par le ministère de l’Intérieur et représentant le plus souvent les notables locaux, acquirent une influence dans le processus migratoire qu’aucun texte légal ou réglementaire ne leur concédait. Pour les classes populaires portugaises peu ou pas alphabétisées, les mairies étaient le symbole de l’administration arrogante, complexe, opaque, corrompue, lente et inefficace. Se rendre dans une mairie rebutait les candidats à l’émigration qui préféraient s’en détourner. Les classes populaires n’avaient confiance ni en l’État ni en ses agents. Ils considéraient l’État comme l’ennemi de leur stratégie d’ascension sociale et de leur désir d’émigration. Beaucoup de candidats au départ ne pensaient même pas à s’adresser aux mairies et se rendaient directement chez les rabatteurs ou chez les passeurs en qui ils avaient davantage confiance et sur lesquels ils pouvaient exercer une certaine influence. Les passeurs portugais, et surtout les rabatteurs qui travaillaient pour eux et qui mettaient les migrants en contact avec les autres intermédiaires espagnols n’étaient pas des inconnus [28]. Commerçants, travailleurs ruraux et/ou contrebandiers qui connaissaient parfaitement certaines parties de la frontière portugaise, ils faisaient souvent partie des réseaux d’interconnaissance des candidats au départ [29]. Les migrants n’étaient pas démunis vis-à-vis des rabatteurs et des passeurs comme ils l’étaient vis-à-vis des agents de l’État. S’ils n’arrivaient pas à bon port, les candidats malheureux pouvaient dénoncer les rabatteurs à la police, inciter leurs proches à ne pas utiliser leurs services – minant ainsi la réputation du passeur, une de ses principales ressources – ou refuser de régler le reliquat à payer. Pour construire une « confiance assurée [30] » entre migrants et passeurs, une technique s’était diffusée. Le migrant coupait une photographie en deux et en laissait une moitié à sa famille. S’il arrivait en France, il envoyait la deuxième moitié de la photographie à ses proches, signifiant ainsi qu’ils devaient payer les sommes dues au passeur. Les passeurs représentaient pour les classes populaires, ceux qui pouvaient « transformer le désir d’expatriation en réalité et [détenaient] les clefs du monde extérieur [31] ». Par ailleurs, le comportement des fonctionnaires municipaux décourageait très souvent ceux qui voulaient partir légalement. Certains fonctionnaires municipaux affirmaient, parfois à tort, parfois en mentant ouvertement, à ceux qui venaient s’informer qu’il leur était impossible de partir. D’autres exigeaient d’importantes sommes d’argents en échange du passeport d’émigration. Passer par les mairies était souvent synonyme d’une très longue attente sans aucune certitude que le dossier soit finalement accepté, ni même réellement traité. Choisir la voie légale revenait à s’assujettir à l’administration et à son « pouvoir absolu [qui] est le pouvoir de se rendre imprévisible et d’interdire aux autres toute anticipation raisonnable, de les installer dans l’incertitude absolue en ne donnant aucune prise à leur capacité de prévoir [32] ». Au contraire, émigrer par l’intermédiaire des passeurs représentait un gain de temps considérable, parfois même des économies d’argent, et une réappropriation de son destin. Même si le gouvernement dépeignait l’émigration clandestine comme un « coup de dés [33] », elle était en fait le fruit d’un calcul rationnel et réfléchi de la part des migrants qui pouvaient partir quand ils le voulaient et s’économiser les contraintes d’une importante paperasserie.

14Enfin, les mairies acquirent une importante influence dans le circuit administratif de l’émigration par leur pouvoir de sélection. La Junta da Emigração n’effectuait de recrutements de travailleurs sans contrats de travail des pays d’immigration qu’avec l’accord des maires. Or, comme la Junta da Emigração posait de fortes entraves aux contrats nominatifs (contrats de travail au nom d’un individu portugais sollicité par un employeur portugais, via l’Office national d’immigration), les maires contrôlaient une part substantielle des recrutements de travailleurs. Ils pouvaient refuser le départ mais également insérer ce pouvoir de sélection et d’octroi du passeport dans une logique clientéliste, ne favorisant que leurs « clients » ou ceux de leurs « proches ».

15Les mairies conservèrent leur influence sur le processus d’émigration légale jusqu’en 1973 : elles articulaient l’émigration légale avec la gestion de l’opinion publique locale – c’est-à-dire celle des notables – et l’inséraient dans leurs logiques clientélistes. Cette influence notabiliaire et rurale empêcha toute coordination de la politique d’émigration avec la politique de modernisation économique et le démantèlement programmé et progressif des protections douanières que le ministère des Corporations réclamait depuis le début des années 1960. Lors des réunions de la commission interministérielle de 1964-1965, ce ministère essaya en vain de substituer aux mairies les antennes du Serviço Nacional de Emprego (service national de l’emploi), créé en 1965, afin que la politique d’émigration soit couplée avec celle de l’emploi.

16Salazar fit clairement le choix de rassurer les élites en déclin et de ne pas appliquer la politique économique que défendaient les courants modernisateurs. Si le développement et la modernisation économiques eurent bien lieu, ce fut subrepticement. Salazar évita de prendre des mesures pouvant être perçues comme hostiles par les bastions conservateurs. Il n’empêcha pas pour autant – pour peu qu’il l’ait pu – certains phénomènes qui participaient d’une profonde mutation économique et sociale. Ce fut le cas de l’émigration. Le gouvernement ne voulait pas prendre la peine de l’organiser et de payer le prix de l’acceptation de l’émigration. Il ne voulait pas non plus modifier profondément sa gestion et ôter aux mairies l’influence qu’elles avaient acquise dans ce processus. Le changement de la politique d’émigration avait un prix politique que Salazar ne désirait pas payer : il ne voulait ni créer une fronde des mairies ni un effet d’hystérésis au sein de l’administration en modifiant radicalement les manières de voir, les manières de faire et les routines incorporées depuis plusieurs décennies [34]. Salazar était d’autant plus enclin à s’économiser un tel coût qu’une solution satisfaisante s’offrait au gouvernement : l’émigration illégale. Cette dernière permettait d’atteindre les objectifs désirés dans la perspective de l’ouverture des frontières et de l’intégration dans l’AELE ; elle favorisait aussi l’entrée de précieuses devises qui permettaient notamment de couvrir les achats d’armes destinés au conflit colonial. Le caractère clandestin de cette émigration avait en outre l’avantage de dédouaner le gouvernement de toute responsabilité. Celui-ci pouvait montrer qu’il luttait avec vigueur contre une émigration illégale qu’il avait même criminalisée. Les récriminations se portèrent sur un bouc émissaire qui fut facilement trouvé : le passeur réunissait tous les défauts. Le passeur (et autres intermédiaires) trompait, mentait, volait, escroquait les pauvres migrants que l’État prétendait protéger. Cette représentation manichéenne avait pour corollaire la non politisation de l’émigration : les migrants partaient illégalement par imprudence, parce qu’ils étaient trompés et abusés, imprévoyants et impatients, et non parce qu’ils désiraient s’extirper de la pauvreté, refusaient l’étouffement des libertés, fuyaient la « désespérance [35] » ou tentaient d’éviter les restrictions établies par l’administration et les lenteurs du processus.

17Ainsi l’émigration illégale conciliait l’inconciliable. Cependant, on ne peut s’arrêter à cette seule explication qui laisserait croire à une stratégie machiavélique du pouvoir. D’une part, l’émigration n’était pas organisée par la dictature, elle résultait d’une convergence de différents facteurs : besoins de main-d’œuvre peu qualifiée en France, tolérance des autorités françaises vis-à-vis des clandestins, constitution de chaînes migratoires, excédents de populations dans les campagnes portugaises, développement industriel du Portugal insuffisant pour canaliser cet excédent, barrières posées à l’ascension au sein de la société portugaise, faiblesse des salaires et de la protection sociale, etc. L’État se contenta de ne pas organiser cette émigration et de ne pas la canaliser légalement, même s’il est probable que, s’il l’avait voulu, il n’aurait eu pour le faire ni la capacité infrastructurelle ni l’indispensable confiance des migrants. La dictature ne fit qu’obliger les gens à partir illégalement sans, pour autant, dresser des entraves réelles et matérielles à leurs départs. La dictature entretint cette ambiguïté en régularisant les migrants clandestins a posteriori, à leur retour, plus ou moins facilement. D’autre part, l’État portugais était un espace de luttes et de tensions constantes. L’ensemble des acteurs et des institutions ne concevait pas l’émigration de la même manière. Il n’y avait pas une politique de l’émigration mais plusieurs. Certains des acteurs concernés prétendaient appliquer la dure législation sur les départs illégaux. Lorsque les ministres de l’Intérieur exigeaient des différents corps de police une lutte efficace contre les franchissements irréguliers des frontières, il n’est pas possible d’envisager que ces hauts dirigeants n’aient pas voulu voir leurs ordres appliqués. Enfin, il est difficile de croire que Salazar portait une très grande attention à toutes les affaires politiques et administratives du pays et qu’il occupait une position centrale dans le processus de décision politique. Cette interprétation, surtout mise en avant pour les années 1930-1940 [36], conduit parfois à présenter le dictateur comme omniscient et omnipotent, disposant de toutes les informations, capables de prévoir tous les effets pervers de ses décisions et toujours obéi par une administration neutre et dénuée d’autonomie. Cela n’était évidemment pas le cas. La prétendue obéissance de l’administration et son manque d’autonomie sont largement un leurre [37]. La gestion de l’émigration illégale découlait moins des décisions et des politiques centrales que de son imbrication dans les relations de pouvoir au niveau local, à la frontière, dans les interactions entre migrants, passeurs et policiers. Ces derniers ne faisaient pas qu’appliquer mécaniquement les ordres qui leur étaient donnés. Ils bénéficiaient d’une autonomie importante dans l’application de l’éventail des missions qui leur étaient assignées. Ils opéraient en fonction de leurs priorités, de leurs représentations, de leurs savoir-faire et de leurs routines professionnelles [38]. Comprendre l’émigration illégale nécessite donc également d’aller au plus près de la frontière pour voir comment elle était perçue, comment, sur le terrain, elle était surveillée et comprendre comment s’opérait le « face-à-face » entre d’une part, le clandestin et le passeur, et d’autre part, les agents de police.

Où est la frontière ?

18Cette question pourrait paraître à première vue absurde d’autant plus que la frontière luso-espagnole est la plus ancienne d’Europe occidentale. En 1297, le traité d’Alcanices fixait les limites du Portugal et du royaume de Castille et Léon. À quelques exceptions près, la frontière luso-espagnole ne fut jamais plus modifiée et, pour se défendre de son puissant voisin, l’État portugais érigea de nombreux châteaux dans les régions frontalières. Néanmoins, après la Seconde Guerre mondiale, la frontière du pays sur laquelle devaient se concentrer les défenses du pays n’était plus, pour une partie des stratèges militaires portugais, celle qui la séparait de l’Espagne mais bien plutôt la frontière franco-espagnole. La victoire des nationalistes espagnols et la stabilisation de la dictature de Francisco Franco en 1939 avaient apaisé les relations entre les deux pays. Même si une profonde suspicion vis-à-vis des ennemis héréditaires subsistait chez les élites portugaises, la crainte d’une invasion espagnole avait disparu, de même que la peur de voir le territoire espagnol transformé par l’opposition portugaise en base arrière, comme cela avait été le cas entre 1931 et 1936. Le contexte de Guerre froide modifiait en outre la représentation de l’ennemi principal qui, désormais, n’était plus l’Espagne mais l’URSS. Face à la puissance de l’armée soviétique, une grande partie des militaires portugais pensait que le Portugal devait se défendre sur la ligne des Pyrénées et les plans militaires portugais de ces années furent élaborés autour de cette idée [39]. Tout au long des années 1950, les contacts militaires entre les états-majors portugais et espagnols furent fréquents. La péninsule était désormais pensée comme un tout, et cette stratégie impliquait un désinvestissement militaire de la frontière luso-espagnole. Ce n’était plus là que la souveraineté portugaise devait se défendre.

19Or en 1956, avec la crise de Suez, la stratégie militaire portugaise connut une nouvelle inflexion. Les colonies devinrent la priorité de l’armée portugaise. Le Portugal réduisit singulièrement son activité au sein de l’OTAN dont il avait pourtant été l’un des membres fondateurs. La frontière du Portugal se déplaçait vers l’Afrique. Après 1961, les hommes portugais furent massivement mobilisés. Pour la première fois, la circonscription toucha l’ensemble de la jeunesse portugaise. Plus d’un million d’entre eux passèrent par l’armée entre 1961 et 1974. Chaque année, ce furent 100 000 jeunes en moyenne qui se retrouvèrent sous les drapeaux. Cet important investissement militaire en Afrique canalisa une part substantielle du budget et détourna encore davantage l’attention des gouvernants de la frontière luso-espagnole. Il n’était désormais plus question de mobiliser l’armée à la frontière comme cela avait été le cas en 1936, peu après la victoire du Front populaire en Espagne. Les relations cordiales entre l’Espagne et le Portugal et la stabilité du régime franquiste permettaient à l’État portugais de consacrer un minimum de moyens à la défense de son territoire continental. L’ambassadeur espagnol à Lisbonne le notait en 1962 : « militairement, l’amitié hispano-portugaise permet une frontière dégarnie, ce qui constitue une des raisons du succès militaire en Angola, où est concentrée la majorité de son armée et aviation [40] ».

20Ce désintérêt pour la frontière luso-espagnole est illustré par le fait qu’aucun acteur politique, policier ou administratif ne sollicita de renforcement conséquent pour sa surveillance. Certes, les ministres de l’Intérieur ordonnaient régulièrement que le contrôle de la frontière soit amélioré, mais jamais il n’y eut de demande explicitement formulée de création d’un dispositif qui puisse réellement empêcher le départ de clandestins. L’armée ne fut pas mobilisée pour contrôler la frontière en raison, principalement, du conflit colonial. La plupart des ressources humaines et logistiques avaient été concentrées en Afrique et une remise en cause de ce choix n’était envisageable pour aucun dirigeant. Par ailleurs, en dépit de son caractère dictatorial, le gouvernement portugais faisait partie du « monde libre ». Or l’une de ses critiques les plus acerbes à l’encontre du « monde communiste » portait sur les restrictions qu’il imposait à la mobilité des personnes [41]. Le symbole de ces restrictions était matérialisé par le mur de Berlin érigé à partir d’août 1961 [42]. Le régime portugais dépendait de l’appui logistique et diplomatique de certains pays occidentaux pour survivre mais aussi pour conserver son empire. Afin de conserver ces appuis, il veillait à cacher ou atténuer les modalités les plus répressives de l’exercice de son pouvoir et à dissimuler les pratiques liberticides derrière le voile d’un État de droit. C’est pour respecter les pratiques des pays démocratiques que la Junta da Emigração exigea que le décret-loi de 1962 sur l’émigration – le seul décret-loi publié entre 1947 et 1974 définissant les conditions de l’émigration – énonce dans son premier article qu’était « libre l’émigration des citoyens portugais, sans préjudice du contenu de l’article 31 de la Constitution politique et des autres lois en vigueur [43] ». Il s’agissait de se conformer aux textes internationaux même s’il n’était en aucun cas question de concéder effectivement ce droit pourtant consigné dans la Déclaration universelle des droits de l’homme et considéré comme une « composante fondamentale de la liberté du citoyen [44] ». Sous couvert des « autres lois en vigueur », la Junta da Emigração prétendait transformer l’émigration non en un droit mais en une faveur arbitrairement concédée et subordonnée, on l’a vu, aux intérêts des notables locaux et des employeurs de main-d’œuvre. La construction d’un mur ou d’une barrière de barbelés ne fut jamais envisagée sérieusement, car elle aurait risqué de remettre en cause l’ancrage occidental du Portugal : ce dispositif aurait pu choquer l’opinion publique, démontrer de manière éclatante le caractère dictatorial du régime salazariste, relier la dictature au nazisme et aux camps de concentration [45] et conduire à une remise en cause de l’appui donné, ouvertement ou secrètement, par certains pays européens au Portugal. D’un point de vue financier et infrastructurel, la construction d’une frontière matérielle aurait pourtant pu être possible. La frontière portugaise ne représentait que 1200 kilomètres, sur un terrain le plus souvent peu accidenté. De plus, l’armée portugaise avait acquis en Afrique un savoir-faire dans ce domaine particulier : Luanda, la principale ville d’Angola, était protégée des attaques des combattants des mouvements de libération nationale par un dispositif de barbelés qui permettait à l’armée de contrôler les passages [46]. Tant en Angola qu’au Mozambique, l’armée avait mis en place de nombreux dispositifs pour surveiller les frontières et empêcher les « infiltrations d’ennemis » provenant des pays voisins [47]. La construction de barrières tout au long de la frontière des deux principales colonies africaines fut même envisagée. Mais, il n’y eut pas de rétroaction en métropole des projets et des pratiques employées dans les colonies.

21Les stratégies militaires de la Guerre froide et la priorité donnée à l’Afrique conduisirent à un désinvestissement à la fois militaire, financier et politique de la surveillance de la frontière entre le Portugal et l’Espagne. Depuis 1934, cette tâche était attribuée à la police politique [48], rebaptisée en 1945, Polícia Internacional e de Defesa do Estado (PIDE). Elle collaborait avec la Guarda fiscal (Garde fiscale, autrement dit la douane) qui se trouvait sous l’autorité du ministère des Finances et devait empêcher les passages illicites de marchandises. La police politique avait donc pour tâche de surveiller les frontières, de réprimer les passages clandestins et d’instruire les dossiers des contrevenants. Tout cela pouvait laisser penser que le gouvernement prétendait politiser les limites territoriales et plus généralement les entrées et les sorties du territoire. Cela fut en effet pour partie le cas dans les années 1930, au fil des événements survenant chez le voisin espagnol : la Seconde République, le Front populaire et la Guerre civile. Mais la stabilisation de la dictature de Franco contribua à la dépolitisation de la frontière. À partir de la fin des années 1950, les documents de la PIDE attestent du fait que la surveillance de la frontière était loin d’être la priorité de la police, et encore moins celle de sa direction située à Lisbonne. Interpellé par le ministre de l’Intérieur qui s’interrogeait en 1964 sur l’ampleur des départs clandestins, le directeur de la PIDE, Fernando Silva Pais, rappela les limites dans lesquelles l’activité de sa police devait se cantonner :

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Pour empêcher cet exode en masse, cette police n’a économisé ni ses efforts ni ses sacrifices, ayant recours à toutes les mesures préventives et répressives qui se trouvent à sa portée et dont l’exécution porte préjudice au bon accomplissement d’autres fonctions non moins importantes qui sont également assignées à cet organisme, et occasionne un volume exagéré de dépenses. Face au petit nombre de postes frontaliers dispersés le long d’une frontière terrestre étendue et compte tenu de l’effectif réduit de son personnel – certains postes ne disposent que de deux agents – la vigilance à exercer dans cette aire se trouve pratiquement circonscrite aux points habilités pour le transit de passagers. Ce nombre croît considérablement d’année en année, sans que ne lui soit corrélée une augmentation proportionnelle du personnel chargé de procéder à l’inspection de ceux qui entrent et sortent du pays [49].

23Détaillant les arrestations effectuées grâce à la collaboration des autres polices (gendarmerie et police), de la douane et des autorités espagnoles, Silva Pais révèle les carences infrastructurelles de l’État portugais et suggère les effets pervers de la répression :

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On constate en fait que les magistrats font preuve d’indulgence dans l’application des sanctions criminelles appliquées aux émigrants clandestins, mais nous devons convenir qu’ils ne peuvent user de plus de rigueur car nous aurions actuellement des milliers d’individus dans les prisons de province, en exécution des peines de prison pour délit d’émigration clandestine. Il suffit de noter que l’année dernière, plus de 2 000 accusés ont été remis à la justice. Or les inconvénients résultant de l’incarcération de ces milliers d’individus ne manqueraient pas de dépasser les désagréments que nous connaissons actuellement. Ils seraient sans doute beaucoup plus déplorables [50].

25Le principal responsable de la répression avouait que, dans le domaine du franchissement des frontières, l’État n’avait ni la capacité ni la volonté d’appliquer la loi. Au contraire, par son témoignage, le directeur de la police politique suggérait avoir conscience des coûts politiques que le renforcement de la loi pouvait engendrer. Comme d’autres dirigeants de l’époque, il pensait, semble-t-il, que l’émigration agissait comme une soupape de sécurité libérant les tensions sociales, expulsant « de la société les individus non intégrables [51] » et évitant au régime des troubles politiques. Fermer hermétiquement le pays, le transformer en une prison, aurait pu, au contraire, favoriser la prise de parole, potentiellement violente, de la population. Silva Pais tolérait l’émigration clandestine et ne la désignait pas comme une source de désordre public. Il ne la politisa pas et ne donna aucun ordre ferme à ses subordonnés pour qu’ils luttent énergiquement contre ce phénomène ou qu’ils délimitent fermement la frontière. Silva Pais rencontrait hebdomadairement Salazar et recevait régulièrement ses consignes. Or on ne trouve aucune trace d’une directive du dictateur adressée au directeur de la police politique pour lui demander de faire preuve de zèle dans le domaine de l’émigration irrégulière. Dans leur correspondance – qui n’est pas révélatrice de leurs échanges oraux –, on ne trouve qu’un seul document relatif à ce domaine : il s’agit d’une statistique sur la répression de l’émigration clandestine pendant le premier semestre 1967.

Une police politique sans moyen ni volonté

26Silva Pais percevait l’émigration clandestine comme un moyen de maintenir l’ordre politique. Il prit le parti du « laisser-faire ». L’émigration clandestine assurait la sortie d’une population excédentaire et permettait l’amélioration des conditions de vie de la population restante. Comme les Portugais partaient illégalement, la police politique se dédouanait de toute responsabilité vis-à-vis des individus et des groupes opposés à ce phénomène. La police politique créait facilement une politique en trompe-l’œil par la publication dans la presse d’articles dépeignant sa prétendue efficacité en matière de répression de l’émigration clandestine et sa lutte infatigable contre les passeurs et les rabatteurs ou par la publicisation des quelques arrestations de passeurs.

27Dans les années 1960, la répression de l’émigration clandestine apparut clairement comme une « corvée » pour la direction de la police politique. En 1966, une note du sous-directeur de la PIDE affirmait explicitement que la police politique n’avait pas les moyens « d’accomplir de façon satisfaisante la mission répressive qui lui incombe dans l’émigration clandestine [52] ». Cela concernait plus particulièrement l’instruction des dossiers et son organisation dans les villes des régions périphériques où la PIDE ne disposait pas de délégations. L’instruction de ces dossiers prenait beaucoup de temps aux agents supérieurs qui se trouvaient contraints à de fréquents déplacements dans des zones à l’équipement routier peu satisfaisant. Le sous-directeur suggérait que, dans les villes dans lesquelles la PIDE n’avait pas de délégation, la tâche d’instruction des dossiers incombait aux délégués et sous-délégués du procureur de la République. Si cette requête n’était pas acceptée, le sous-directeur demandait alors à ce que la PIDE soit « dotée de ressources financières, d’agents et de moyens qui lui permettent de prendre en charge leurs déplacements et les coûts inhérents et de faire la couverture du pays avec des fonctionnaires qui auraient légalement la compétence pour l’instruction préparatoire des dossiers [53] ». Le directeur de la PIDE lui-même soutint cette proposition, considérant que « cette note traduit la situation réelle de cette police vis-à-vis des problèmes qu’elle aborde [54] ». Mais, cette requête ne fut pas satisfaite, signe que le gouvernement ne désirait pas mener une lutte d’envergure contre l’émigration clandestine. Dès lors, les agents de la PIDE refusèrent d’accomplir ce type de mission. En 1967, la délégation de la PIDE de Coimbra rejeta la prise en charge de « dossiers de rabattage et d’aide à l’émigration clandestine par manque de budget [55] ». En 1972, le commandant général de la Guarda Fiscal se plaignait que « les fonctionnaires de la DGS [aient] commencé, quelque peu arbitrairement, à mettre en liberté les émigrants que la Guarda Fiscal leur remettait, alléguant l’indulgence des magistrats lors des jugements et les lourdes charges que ces procédures entraînaient pour l’État [56] ». L’affirmation du manque de moyen plusieurs fois énoncé est évidemment relative. Si le gouvernement avait véritablement voulu lutter contre l’émigration illégale, les moyens nécessaires auraient été alloués à la surveillance et à la répression. Mais la direction de la PIDE avait d’autres préoccupations : elle ne cessait de réclamer davantage de moyens pour faire face à la diversification et à la radicalisation de l’opposition politique des années 1960 et pour promouvoir l’implication de la police politique dans les colonies [57]. Les moyens alloués à la surveillance de la frontière étaient considérés par la direction de la PIDE comme des moyens soustraits aux missions nobles, c’est-à-dire la traque de l’opposition en métropole et la lutte contre les mouvements de libération dans les colonies.

28En fait, la plupart du temps, la PIDE se bornait à contrôler, de manière bureaucratique, les passages aux postes frontières. En 1967, lors d’une réunion de la Junta da Emigração, le représentant de la PIDE soutint que « la police internationale est aux frontières, dans les postes habilités de passage. Et pourtant, ils [les clandestins] ne passent pas là. Ainsi, la police ne peut éviter l’émigration clandestine [58] » ! Les autres corps de police et la douane ne se sentaient pas encouragés à suppléer l’action de la PIDE qui relâchait le plus souvent les personnes appréhendées bien qu’il fût prouvé qu’elles cherchaient à quitter irrégulièrement le territoire.

29Comme l’avoua Silva Pais, les dizaines de kilomètres entre chaque poste frontière étaient surveillés de façon sporadique par la PIDE qui ne disposait pas du matériel nécessaire à cette mission. En 1970, la direction de la police politique rappela à l’ordre le chef du poste frontalier de Vilar Formoso, une des principales frontières du centre du pays. La police politique avait eu en effet connaissance du fait que « la majorité des déserteurs ou d’autres individus en situation militaire irrégulière, qui émigraient clandestinement et, de cette manière, se soustrayaient à leurs obligations militaires, l’avaient fait dans l’aire de ce poste, en passant par un local non éloigné des installations de ce poste [59] ». Or, « il incombe à la Direcção-Geral de Segurança [60] un rôle prépondérant dans la prévention et la répression de telles infractions. C’est pourquoi nous recommandons et sollicitons tous les fonctionnaires en service à ce poste le plus grand investissement dans la surveillance de la zone frontalière, quitte à sacrifier des heures libres. Les interpellés en situation militaire irrégulière, après avoir été entendus, devront être remis à l’autorité militaire compétente qui assignera la destination adéquate [61] ». Ce rappel à l’ordre révélait que la police politique cherchait avant tout à empêcher le départ des jeunes en âge de se battre en Afrique et non à lutter contre l’émigration clandestine. Toutefois, la réponse donnée par le chef de poste de Vilar Formoso révélait clairement que les moyens dont il disposait étaient insuffisants. En effet, ce dernier demandait, afin d’accomplir correctement cette mission, « que soient utilisées, dans les cas nécessaires, les voitures des fonctionnaires, moyennant le paiement des kilomètres parcourus en service, au prix établi, car le poste ne possède pas de voiture propre [62] ». Sans véhicule, il était effectivement difficile de surveiller efficacement la frontière. Plus étonnante est la réponse de la direction de la DGS : celle-ci accepta cette requête à la condition que les voitures soient utilisées dans un périmètre qui n’excède pas « la distance de cinq kilomètres autour du poste [63] ». Ce qui revenait à ne décaler que de quelques kilomètres les points de passages pratiqués par les passeurs. Au regard de ces pratiques, il n’est guère étonnant que près de 100 000 réfractaires et déserteurs soient arrivés en France entre 1961 et 1974.

30On ne peut se contenter d’analyser l’attitude de la direction de la police politique vis-à-vis des départs illégaux. L’émigration clandestine ne résulte pas seulement d’un calcul du directeur de la PIDE. Il faut également se pencher sur les pratiques des agents sur le terrain. Ces derniers disposaient de peu d’équipements et leur direction n’exigeait pas d’eux un zèle particulier dans la lutte contre les départs illégaux. Au contraire, ils étaient incités à relâcher les clandestins en règle avec l’armée. Dès lors, les agents de la PIDE en poste dans les régions frontalières firent souvent preuve de laxisme voire se laissèrent corrompre par les passeurs dont certains avaient accumulé des sommes importantes. Ils étaient facilement corruptibles du fait de la faiblesse de leurs rémunérations. Des accommodements entre policiers et passeurs n’étaient pas rares. Bien qu’étant apparemment adversaires, le policier et le passeur – ou le douanier et le contrebandier – sont en fait interdépendants. L’un n’existe pas sans l’autre. Tous deux vivent grâce à l’existence de la frontière. Dans une étude consacrée à la contrebande, António Cabanas montre bien que les douaniers luttaient contre la contrebande mais ne cherchaient jamais à emprisonner les contrebandiers ni à éliminer toute contrebande. Ils se limitaient à confisquer régulièrement des marchandises appréhendées afin de justifier de leur action vis-à-vis de leur hiérarchie. Mais les douaniers avaient conscience que si toute la contrebande cessait leur emploi risquait d’être remis en question. Prévalait ainsi « une logique du chasseur qui consciemment laisse la chasse se récupérer pour qu’elle ne s’éteigne pas [64] ». Entre les policiers et les passeurs – qui étaient souvent d’anciens contrebandiers connaissant parfaitement la frontière et dont le capital social s’étendait en Espagne – une telle interdépendance existait également. Les passeurs touchaient, surtout jusqu’en 1966, d’importantes sommes d’argent de la part des candidats au départ : ils avaient besoin que les frontières portugaises et surtout espagnoles soient surveillées car cela les rendait indispensables et légitimait leur rémunération. Ils se devaient ainsi de mettre en place des dispositifs, plus ou moins dangereux pour l’intégrité physique des clandestins, dispositifs nécessaires à l’entrée en Espagne et à la traversée de ce pays, et en tiraient hautement profit. C’est d’ailleurs notamment pour libérer les migrants portugais des passeurs qui s’enrichissaient et pour éviter que les morts de clandestins ne se multiplient que les autorités espagnoles cessèrent de réprimer l’émigration clandestine portugaise. Les policiers portugais connaissaient l’identité de la plus grande partie des rabatteurs et des passeurs. Des listes de ces individus figurent dans les archives du ministère de l’Intérieur. À tout moment, les policiers pouvaient arrêter les rabatteurs et passeurs portugais. Ce savoir permettait à la police de se couvrir auprès de sa hiérarchie en effectuant des arrestations si on le lui demandait. Il permettait également de fragiliser les passeurs et d’obtenir d’eux, si besoin, des informations sur les régions frontalières et sur les migrants clandestins. Certains passeurs devaient probablement collaborer avec la police en échange de la poursuite de leur lucrative activité [65]. Cette méfiance du rôle ambivalent des passeurs amenait les groupes d’opposition, notamment les groupes d’extrême gauche qui organisaient la désertion de militaires [66], à créer leur propre organisation de sortie clandestine du pays.

31Il faut également mettre en perspective le laxisme des agents de la PIDE (tout comme celui des agents de la gendarmerie [Guarda Nacional Republicana] et de la douane) avec les trajectoires sociales et professionnelles de ces agents. Un des principaux bassins de recrutement de la police politique était justement les régions frontalières [67]. Dans les zones rurales périphériques, l’entrée dans la police – ou dans la gendarmerie – était un levier d’ascension sociale. On peut supposer que les agents provenant des régions frontalières et qui disposaient souvent de moins de bagage culturel et scolaire que leurs homologues originaires de Lisbonne ou de Porto étaient assez souvent placés dans les postes frontaliers. Les postes au siège central, à Lisbonne, ou dans les délégations des principales villes étaient occupés par les inspecteurs et autres agents d’origine urbaine car ils nécessitaient une plus longue scolarité. La plupart des policiers placés à la frontière étaient donc issus de la paysannerie, tout comme l’étaient une grande partie des migrants clandestins. Cette proximité sociale n’entraîna pas mécaniquement des pratiques identiques [68]. De fait, certains agents ayant déjà connu une petite mais certaine ascension sociale virent les migrants clandestins comme d’éventuels concurrents. Ce malthusianisme put rapprocher certains de ces policiers des propriétaires terriens et des notables farouchement opposés aux mouvements migratoires, dont ils reprirent en partie les conceptions. En revanche, d’autres agents de la PIDE tolérèrent ces départs illégaux précisément à cause de cette proximité. Ils comprenaient les raisons qui poussaient les gens à partir : la désespérance sociale, la pauvreté, le désir d’ascension sociale. Certains de ces policiers croyaient même, comme le faisaient certains dirigeants, que l’émigration permettait de prévenir les mouvements de contestation sociale.

32Les logiques internes de la police politique ne semblent donc pas avoir conduit les agents de la PIDE affectés aux frontières à faire preuve de zèle. S’il nous manque des travaux sur l’évolution des carrières au sein de la police politique, il semble bien que la répression de l’émigration ne permettait pas de faire carrière. Cette mission n’était assurément pas prestigieuse. L’émigration clandestine n’était pas politisée et était même légitimée par la tradition migratoire du pays [69]. Ces agents, qui étaient placés au bas de l’échelle professionnelle, savaient qu’ils resteraient aux frontières et qu’une action efficace ne leur ouvrirait pas de réelles possibilités d’ascension au sein de leur institution.

L’externalisation de la surveillance

33La police politique s’impliqua d’autant moins dans la répression et la surveillance de la frontière qu’elle externalisa unilatéralement cette tâche auprès des autorités espagnoles. D’une certaine manière, la police politique appliqua à la gestion de l’émigration clandestine la stratégie militaire de la Guerre froide : la frontière du pays se trouvait sur la chaîne des Pyrénées. Les autorités espagnoles recherchaient, arrêtaient, jugeaient et extradaient les Portugais qu’elles trouvaient sans passeport sur leur territoire en direction de la France [70]. Cette activité convenait tout à fait à la PIDE. Selon un des ses inspecteurs :

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étant donné la configuration et l’étendue de la frontière luso-espagnole et l’impossibilité d’une plus grande vigilance et répression, vus les effectifs et les moyens actuels dont nous disposons, la vigilance répressive que les autorités espagnoles exerçaient sur leur territoire et la dureté avec laquelle elle était exécutée, fonctionnaient comme un “frein”. Effectivement, l’émigrant clandestin craignait deux ou trois mois de détention dans les prisons espagnoles. Ce risque se réalisait dans près de 30% des cas. Nos postes frontaliers recevaient quotidiennement des émigrants clandestins remis par les autorités espagnoles, jusqu’au nombre de trois à quatre dizaines [71].

35La PIDE ne désirait pas que le territoire espagnol soit complètement hermétique. Elle se contentait très bien du fait que cette activité, non dénuée de laxisme et de corruption, impliquât un fort coût financier pour les migrants qui devaient payer les réseaux de passeurs. Cette modalité de l’émigration clandestine empêchait également le départ des femmes et des enfants. En somme, la surveillance opérée par l’Espagne, favorisait une « migration de maintien [72] » : seuls partaient les hommes qui remettaient régulièrement d’importantes sommes d’argent à leurs familles restées au pays. Une des rares fois où Salazar fit référence à l’émigration, il sembla d’ailleurs s’accommoder de ce type de migration. À Roland Faure, du journal de droite L’Aurore qui le questionnait sur le problème « des travailleurs qui, de plus en plus nombreux, viennent en France clandestinement où ils vivent dans des conditions effroyables dans les bidonvilles [73] », Salazar répondait qu’ « en France, nos hommes gagnent de hauts salaires mais continuent de vivre très modestement. Ils se satisfont de peu et envoient beaucoup d’argent à leur famille. Ce sont des travailleurs consciencieux et honnêtes très appréciés de leurs patrons [74] ». S’il appréhendait le « redoutable noyautage [75] » opéré par des militants communistes, Salazar s’accommodait d’une émigration qui divisait le noyau familial et qui était porteuse de l’idée d’un retour prochain au pays, comme les Portugais partis autrefois en France et « revenus quelques années plus tard avec une petite fortune [76] ». C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre les pratiques de la PIDE. Celle-ci ne cherchait pas à rendre la frontière étanche mais plutôt à empêcher le départ de familles entières et ainsi éviter que ne se produise une « migration de rupture [77] ». Et c’est en fait l’Espagne qui favorisa cette configuration jusqu’en 1966. Cet accommodement apparaît clairement en creux a posteriori, au moment où l’Espagne, pour diverses raisons, cessa de réprimer l’émigration clandestine, et offrit aux clandestins portugais qui pénétraient sur son territoire des sauf-conduits de trente jours qui permettaient aux migrants de poursuivre leur chemin jusqu’en France. Dès que les agents de la PIDE apprirent ce changement d’attitude de la part des autorités espagnoles, ils attirèrent l’attention de leurs supérieurs sur les risques d’augmentation massive et de diversification de la composition des flux migratoires. Et de fait, à partir de cette date, le flux migratoire portugais se féminisa et s’étendit à des familles entières. Les autorités françaises constatèrent des arrivées de plus en plus nombreuses de femmes, de vieillards et d’enfants à Hendaye. L’émigration clandestine ne représentait en effet plus un coût financier aussi important qu’auparavant : les passeurs n’avaient plus qu’à faire traverser une frontière luso-espagnole très peu surveillée et, du coup, exigeaient beaucoup moins d’argent. Beaucoup de candidats au départ tentèrent même leur chance sans faire appel aux services d’un passeur ou en s’appuyant seulement sur l’aide d’anciens migrants. Les migrants n’eurent plus à s’endetter pour partir. Et le voyage clandestin vers la France n’était plus une épreuve physique qui écartait, jusqu’alors, femmes et enfants.

36Pour pallier la défection espagnole, le gouvernement portugais alourdit l’arsenal législatif contre l’émigration clandestine et tenta de restreindre encore plus l’émigration légale pourtant déjà réduite. Il s’agissait encore une fois de démontrer à l’opinion publique conservatrice que le gouvernement n’acceptait pas l’émigration illégale. Cependant, la PIDE n’obtint pas de moyens supplémentaires pour mieux contrôler la frontière.

Clandestinité et circulation

37À partir de septembre 1968, avec le départ de Salazar de la présidence du conseil, la politique d’émigration connut progressivement une profonde reformulation. Marcelo Caetano, le nouveau président du Conseil, était favorable à la modernisation économique et sociale du pays dans laquelle il voyait un moyen de sauver la dictature. Dès les années 1950, Marcelo Caetano avait été le leader de la frange moderniste du régime. Il avait appuyé l’entrée du Portugal au sein de l’AELE et, dès 1957, avait appelé de ses vœux un plus grand dynamisme des entrepreneurs portugais. Il pensait que l’intégration des économies européennes rendait la liberté de mobilité de la main-d’œuvre inéluctable. En 1969, il affirmait : « La tendance actuelle [est] à la création de grands espaces économiques où se déplacent librement les hommes, les capitaux et les marchandises [78]. » Dénué de la légitimité historique d’un Salazar et contesté par les orthodoxes du régime, Caetano, dans une stratégie bonapartiste, chercha à gagner l’appui populaire. Il ébaucha la construction d’un État-providence – appelé État social – qui devait favoriser le bien-être de la population. Couplant intégration économique dans l’espace européen et mobilité de main-d’œuvre, Caetano libéralisa l’émigration. Dès décembre 1968, une amnistie fut accordée à tous les clandestins, hormis ceux qui n’avaient pas satisfait aux obligations militaires. Et en 1969, l’émigration clandestine redevint un simple délit. L’année suivante, les clandestins pouvaient même régulariser leur situation auprès des consulats. Ceux qui tentaient de revenir sans passeport au Portugal ne risquaient plus l’emprisonnement. Ils devaient juste s’acquitter d’une amende s’élevant à la modique somme de 625 escudos [79]. Cependant, cette libéralisation de l’émigration ne fut pas totale à cause des guerres coloniales et de la nécessité de mobiliser la jeunesse portugaise. Même s’il privilégiait désormais les fractions les plus modernes de la bourgeoisie portugaise, Caetano voulait aussi ménager les propriétaires agricoles et les notables locaux. De plus, comme le reconnaissait le président du secrétariat national de l’Émigration, institution remplaçant la Junta da Emigração à partir de 1970, il était difficile et contre-productif de substituer immédiatement le flux illégal par un flux légal. D’une part, la canalisation par les voies légales exigeait des moyens que le gouvernement ne voulait pas envisager : annonces radiodiffusées, affiches, etc. Les bastions conservateurs n’auraient pas manqué de protester. Lors d’un conseil des ministres en 1969, le ministère de l’Intérieur notait d’ailleurs que les premières mesures de libéralisation avaient provoqué des « réactions locales auprès des gouvernements civils [80]. » D’autre part, il était difficile à l’État portugais de gagner la confiance des candidats à l’émigration qui quittaient irrégulièrement le pays car ils se méfiaient des autorités. L’objectif du gouvernement consistait dès lors à gagner progressivement la confiance de ces candidats. Il le fit notamment en remplaçant, en 1970, la Junta da Emigração, par le Secretariado Nacional da Emigração, en éliminant les mairies du circuit administratif de l’émigration légale ou en libéralisant la concession des passeports aux épouses des migrants.

38Les représentations de la frontière auprès des migrants furent également modifiées. Le Secretariado Nacional da Emigração monta des opérations d’accueil des Portugais venant passer leurs vacances au Portugal. Il publia dans la presse destinée aux émigrants des encarts indiquant les objets et leurs quantités que les migrants pouvaient introduire légalement au Portugal. Des agents du Secretariado Nacional da Emigração furent envoyés aux principaux postes-frontières pour aider les migrants en butte aux contrôles tatillons et parfois extrêmement longs effectués par les douaniers et les agents de la police politique chargés du contrôle des entrées sur le territoire portugais. Ces derniers se montraient souvent suspicieux vis-à-vis des passeports concédés par les consulats et parfois fort peu aimables vis-à-vis des Portugais qui venaient revoir leurs familles. Américo Sáragga Leal, secrétaire national à l’Émigration à partir de 1970, avait créé ces brigades car, disait-il : « même moi, à la frontière, j’avais assisté à des choses qui m’avaient beaucoup choqué [81] ». Pour Sáragga Leal, les agents de l’État portugais ne devaient plus « accueillir » les migrants avec animosité. Ces derniers ne devaient plus être considérés comme des criminels (car partis clandestinement), des subversifs ou de nouveaux riches arrogants. Au contraire, l’État portugais, par le biais de ses agents postés aux frontières, avait le devoir de bien recevoir les « franceses ». Ils représentaient en effet une source de richesse pour le pays et leur éloignement du Portugal constituerait un revers pour l’économie du pays. La frontière ne devait plus exclure les migrants mais les inclure.

39Le gouvernement de Caetano continua donc à tolérer l’émigration clandestine car elle lui économisait un coût politique et financier significatif. Le laisser-faire dans ce domaine se prolongea. La promulgation des mesures prises par Caetano entraîna une recrudescence de l’émigration clandestine qui atteignit son apogée entre 1969 et 1971. Près de 300 000 Portugais quittèrent irrégulièrement le pays pendant cette période. Toutefois, Caetano désirait éviter une des conséquences de l’émigration clandestine : la fragilisation des migrants. Lors d’un conseil des ministres, Caetano signala « que la répression avait conduit à l’intensification de l’émigration clandestine, avec tous les inconvénients qui en résultaient pour les travailleurs qui ont été exposés à l’exploitation à l’étranger, et toutes les atteintes que cela portait au prestige du pays [82] ».

40Endettés, partis sans contrat de travail, en situation irrégulière vis-à-vis des autorités françaises, non protégés par les autorités portugaises, les clandestins étaient souvent exploités et soumis à de dures conditions de travail et de logement. Cette fragilisation des migrants en France avait pu être un des éléments qui avait amené la police politique et Salazar à s’accommoder de l’émigration clandestine : elle minorait en effet les risques de politisation des Portugais en France [83]. En effet, ces derniers devaient rembourser le coût de leur passage, se retrouvaient séparés de leurs familles devenues plus vulnérables aux pressions des autorités, et avaient opté pour une stratégie migratoire impliquant initialement un retour à court terme au Portugal. Pour toutes ces raisons, la plupart des travailleurs portugais en France craignaient de participer à la moindre action qui aurait pu avoir un accent politique.

41Cependant, cette fragilisation avait des effets pervers pour l’économie portugaise. En effet, les travailleurs étaient exploités, gagnaient moins d’argent et donc envoyaient moins de devises au Portugal. L’émigration clandestine avait également un autre défaut. Ne pouvant revenir au Portugal, les clandestins avaient tendance à se sédentariser en France. Dès lors, ils envoyaient moins d’argent au Portugal. La libéralisation de l’émigration opérée par Caetano avait donc également pour but de faciliter la circulation des travailleurs entre le Portugal et la France et d’accroître les envois d’argent des migrants. Pour atteindre cet objectif, le gouvernement portugais accrut son intervention directe au-delà des frontières nationales. Jusqu’en 1970, la présence de l’État portugais en France se limitait à quelques agents diplomatiques et consulaires et à quelques assistantes sociales rémunérées par des associations catholiques. Les autorités agissaient certes par le truchement d’associations et de personnalités proches du régime (notamment des membres de l’Église catholique) mais cette action était restreinte. L’action de l’État était largement obsidionale. À partir de 1970, le champ d’action de l’État sur les actions de ses ressortissants au-delà des frontières s’élargit. Plusieurs délégations du Secretariado Nacional da Emigração furent installées en France afin d’informer les migrants de leurs droits et de les protéger contre les différentes exploitations dont ils étaient victimes. Le gouvernement multiplia également les cours de portugais dispensés aux enfants des migrants et développa les aides financières aux associations portugaises en France. En somme, l’État intervint massivement au-delà de ses frontières afin d’atténuer la rupture que constituait l’émigration.

42Le régime dictatorial s’est accommodé dans le domaine migratoire d’un laisser-faire en laissant aux migrants et aux réseaux de passeurs l’organisation de la mobilité transnationale. Une partie des autorités pensaient que cet accommodement favorisait le maintien de l’ordre et la pérennisation du régime. Mais ce laisser-faire, surtout entre 1961 et 1968, était enserré « dans la mailles de la peur, de la menace potentielle de la sanction légitime [84] » car il ôtait aux migrants tous droits, les soumettait au pouvoir discrétionnaire des agents policiers et administratifs chargés de contrôler les frontières et de régulariser leur situation. Jusqu’en 1965-1966, lorsque l’Espagne cessa de réprimer les passages irréguliers des Portugais sur son territoire, les migrants, en grande majorité des hommes, étaient contraints de s’endetter, de se séparer de leurs familles et de subir une rude épreuve physique. Certains y laissèrent la vie. Pour les migrants, la frontière n’était pas seulement celle qui séparait les deux pays ibériques mais était constituée par tout le territoire s’étendant jusqu’aux Pyrénées [85].

43En dépit de la politique en trompe l’œil conduite par les autorités portugaises, la tolérance de l’émigration irrégulière s’inséra pleinement dans le mouvement d’intégration de l’économie portugaise dans l’économie européenne. Les agents modernisateurs et favorables à l’intégration du Portugal à la Communauté économique européenne le relevaient : « notre émigration sera un facteur important dans le cadre de l’intégration européenne [86] ». Ainsi, quelques années avant la révolution des Œillets mais surtout avec l’avènement de la démocratie au Portugal, la figure du migrant clandestin fut héroïsée. Le travailleur émigré parti clandestinement en France, en dépit de la supposée opposition de la dictature, fut érigé en symbole du développement du pays et de la réussite de l’entrée du Portugal dans la Communauté économique européenne en 1986. D’une part, il refusait la « frontière » vers laquelle la dictature désirait, du moins dans les discours, diriger les Portugais : les provinces d’Outre-Mer qu’il fallait peupler de métropolitains pour pérenniser l’empire. D’autre part, il représentait le Portugais entreprenant qui, se laissant conduire par ses désirs, avait défié la dictature pour s’offrir de meilleures conditions de vie, pour dépasser les rigides barrières sociales et pour moderniser le pays. Il franchissait des frontières symboles de la fermeture obsidionale qu’avait promue la dictature tant au niveau économique, social, politique que culturel. Le même discours s’appliqua à la contrebande : cette « illégalité fut légitimée a posteriori para la politique des frontières ouvertes [87] ». Cependant, cette légitimation occulte que la dictature toléra elle aussi ces phénomènes illégaux, gérant les départs clandestins dans un constant décalage entre les discours et les pratiques, et qu’aujourd’hui encore les politiques migratoires et la surveillance des frontières européennes s’exercent aussi en trompe-l’œil [88].