Une appellation mystérieuse

6Pour comparer la « politique de la ville » avec les programmes similaires dans d’autres pays européens, il faut changer de vocabulaire. La confrontation avec les expériences étrangères permet de prendre conscience de l’étrangeté de l’appellation française : « la politique de la Ville de Strasbourg » n’a pas grand-chose en commun avec la « politique de la ville à Strasbourg ». Dans le premier cas, c’est la politique de la municipalité ; dans le second, la politique en faveur des quartiers périphériques « en difficulté », qu’ils appartiennent à la ville centre ou aux communes de banlieue (voir ci-dessous). C’est pourquoi, dans une perspective de comparaison européenne, l’expression plus englobante de « développement urbain » est préférable à celle de politique de la ville (Governance, 2005).

7Pourquoi appeler « politique de la ville » ce qui apparaît d’abord comme une « politique de quartier » et, même, de quartier périphérique et marginalisé, géographiquement et/ou socialement ? Paradoxale en apparence, cette expression se justifie si l’on adopte une perspective holistique, au sens médical du terme : quand un quartier est « malade », c’est toute la ville qu’il faut « soigner ». La politique de la ville n’est pas une politique municipale mais une coproduction entre la Ville, l’État et de nombreux acteurs, publics et privés. Il en découle des concurrences et des conflits de pouvoir. La rhétorique du partenariat cache mal les luttes d’influence.

8Dans les autres pays européens, les programmes de développement urbain sont, le plus souvent, des programmes de développement économique local, avec la priorité d’attirer des entreprises et de créer des emplois pour lutter contre le chômage dans les quartiers défavorisés (elses, 2000). L’appellation française de développement social urbain (dsu) peut paraître plus restrictive, excluant le développement économique et se centrant sur les problèmes sociaux. En réalité, le chômage est un problème à la fois social et économique. Dans le dsu, les deux volets, social et urbain, sont présentés comme complémentaires mais, si l’on regarde les sommes en jeu, l’urbain vient largement en tête.

Des objectifs ambitieux et contradictoires

9Quelle que soit l’expression utilisée, les dimensions économique, urbaine, sociale et même sociétale sont toujours présentes. Le volet urbain prend en compte les problèmes de logement, les liaisons du quartier avec la ville et les transports, les équipements sociaux, sanitaires, éducatifs, sportifs, etc. Conséquence de la doctrine fonctionnaliste qui leur a donné naissance, ce volet est très visible dans les grands ensembles. Le volet économique peut être entendu dans un double sens : d’abord celui de l’économie de marché qui considère l’entreprise comme créatrice de richesses. On en déduit, ce qui est de plus en plus discutable, qu’elle crée par conséquent de l’emploi. Ensuite, au sens de l’économie sociale et solidaire qui cherche à créer des emplois qui répondent à des besoins sociaux non pris en compte par le marché et qui soient adaptés aux difficultés et aux handicaps des chômeurs, ce qui rend ces emplois très fragiles. Ces deux dimensions ont leur place dans le développement urbain, même si elles ne parlent pas le même langage. Le volet social doit lui aussi être entendu dans un double sens : le traitement des problèmes sociaux (pauvreté, précarité, délinquance, etc.) et celui des problèmes de société, en premier lieu la place des pauvres et des étrangers dans la ville et dans la société.

10La « politique de la ville » se présente d’abord comme un catalogue de bonnes intentions. L’analyse doit dégager les priorités réelles, variables et fluctuantes. Elle doit aussi apprécier leurs incompatibilités, en voici quelques exemples. L’objectif est-il d’améliorer le quartier au profit des résidents actuels ou de favoriser le retour des classes moyennes, principales bénéficiaires de la « mixité sociale » (Blanc, 2005) ? Comment la « participation » des habitants pourrait-elle produire un consensus quand les relations sont structurées par l’opposition entre « bons » et « mauvais » voisins (Elias et Scotson, 1997) ? La présence de quelques « habitants de service » aux réunions des acteurs institutionnels, présidées par le maire et le sous-préfet à la Ville, n’est pas de la démocratie participative en marche, etc.

Les principales étapes

12En 1977, le programme Habitat et vie sociale (HVS) donnait clairement la priorité au spatial, avec des mesures d’accompagnement social pour compléter l’intervention sur l’espace : en modernisant l’habitat, l’objectif visé, mais qui n’a pas été atteint, était de rendre le quartier à nouveau attractif pour les couches moyennes qui avaient déménagé pour accéder à la propriété dans des lotissements de maisons individuelles préfabriquées et bon marché, encore plus éloignés du centre.

13En 1981, le nouveau gouvernement socialiste a été confronté à des « violences urbaines » fortement médiatisées, les « rodéos » de voitures pendant « l’été chaud des Minguettes », dans la banlieue de Lyon. Il a répondu dans la précipitation par plusieurs programmes aux objectifs proches, mais mal coordonnés : le Développement social des quartiers (dsq), les Missions locales pour l’insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté, la Commission nationale de prévention de la délinquance (cnpd), les Zones d’éducation prioritaire (zep), etc. Le dsq a marqué un tournant important en fixant de nouvelles priorités : la lutte contre le chômage et la citoyenneté. Le gouvernement socialiste se réclame du développement local endogène, il croit que la décentralisation va faciliter la présence active des habitants dans les actions de développement de leur quartier et il attend beaucoup (un peu trop sans doute) de leurs initiatives dans le champ de l’économie sociale et solidaire. Mais les priorités affichées sont très mal mises en pratique. La réhabilitation des logements, décidée par les organismes de logement social et sans concertation avec les locataires, continue à consommer l’essentiel des crédits.

14En 1988, le passage du Développement social des quartiers au Développement social urbain (du dsq au dsu) marque une nouvelle évolution de la doctrine : le quartier n’est pas l’échelle pertinente d’intervention pour tous les problèmes. Par exemple, les emplois créés dans le quartier ne suffisent pas à redonner du travail à tous les chômeurs de ce même quartier. Le niveau pertinent pour mener une politique locale de l’emploi est l’agglomération et non le quartier. Cette nouvelle perspective est à la fois très juste et très dangereuse, car elle risque de diluer l’action en faveur des quartiers les plus en difficulté dans des politiques plus globales mais qui ne bénéficieront qu’à la marge aux quartiers dits « prioritaires ». Dans le jargon de la politique de la ville, c’est le débat entre les « mesures spécifiques » et les « politiques de droit commun ». Une autre difficulté renvoie au fait que la coordination des actions menées à différentes échelles est par excellence un problème de gouvernance urbaine (voir plus loin). Son évaluation est très difficile, en l’absence d’instruments de mesure appropriés et d’une volonté politique forte de faire la transparence (Blanc, 2001).

15En 1990, à Vaulx-en-Velin, toujours dans la banlieue de Lyon, une « bavure policière » provoque la mort d’un jeune homme, entraînant des émeutes dans un quartier qui était donné en exemple d’une politique de la ville réussie. Cet événement est à l’origine d’une réponse hautement symbolique mais sans effets pratiques, la création d’un « ministère de la Ville ». C’est une « administration de mission », c’est-à-dire une structure légère, censée coordonner l’action des quatorze ministères concernés de près ou de loin par la ville. Mais ce « ministère de la Parole » ne fait pas le poids face aux ministères traditionnels, avec de nombreux fonctionnaires, et il disparaît très vite.

16En 1993, on met en place les premiers « Contrats de ville ». Ils prétendent supprimer l’empilement des dispositifs au profit d’un contrat global et cohérent, négocié entre l’État central et les collectivités territoriales. Mais ces dernières, toutes tendances politiques confondues, se méfient beaucoup de la rhétorique du contrat et elles y voient une forme de chantage exercé par le pouvoir central : « Vous n’aurez des crédits que si vous signez le contrat que nous avons préparé ». Malgré leur nom, beaucoup de Contrats de ville sont des contrats intercommunaux avec la Communauté urbaine. Ils ont été très vite accompagnés et encadrés par de nouveaux dispositifs spécifiques, ce qui rend illusoire la volonté affichée de cohérence globale et de simplification administrative : Zone franche urbaine pour l’économie, Grand projet de ville pour l’urbain, etc.

Des constats préoccupants et des perspectives floues

17Le dernier bilan de l’Office national des zones urbaines sensibles (onzus) montre que, loin de s’améliorer, la situation des quartiers en difficulté s’aggrave : « [L’écart se creuse] entre les quartiers classés en zone urbaine sensible et les autres quartiers des agglomérations auxquelles ils appartiennent ». En particulier, « [les zones franches urbaines semblent] ne pas avoir eu un impact mécanique suffisant sur le chômage de leurs habitants pour compenser l’ampleur du handicap de départ affectant leur territoire » (ash, 2006, p.17).

18Les Contrats de ville viennent à échéance fin 2006 et ils seront remplacés par des « Contrats urbains de cohésion sociale » (cucs). Les informations distillées à ce jour sur ces nouveaux contrats restent floues et contradictoires. On affirme rituellement la prééminence du maire et/ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale, tout en chargeant les préfets de Région d’établir une liste des sites éligibles aux cucs, qui sera validée par la ministre déléguée à la Cohésion sociale (La Lettre de la div, 2006). Un nouvel opérateur vient d’être créé : l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ancsec, devenue acsé). Cette affirmation de la nouvelle priorité donnée au social sur le spatial doit être prise avec prudence : on est de nouveau dans une logique de multiplication des opérateurs. L’anru (Agence nationale pour la rénovation urbaine) « met en œuvre un programme d’investissement exceptionnel de 30 milliards d’euros » (La Lettre de la div, 2006/7), pour démolir des logements sociaux et en construire de nouveaux. De son côté, « l’acsé dispose d’un budget d’intervention d’environ 500 millions d’euros » (ibid.). Ces chiffres expriment clairement la véritable priorité : l’aménagement urbain, avec un zeste d’accompagnement social.

19En novembre 2006, la Mission d’information sur les quartiers en difficulté, mise en place par le Sénat pour analyser les émeutes de l’automne 2005, a fait 70 recommandations qui tiennent du catalogue de vœux pieux. Elle propose des objectifs comme : « 100 % des jeunes en activité », ou encore : « réactiver une véritable police de proximité ayant la confiance des jeunes et de la population » (voir ci-dessous). La proposition la plus extravagante est : « [pour développer la mixité sociale], favoriser le retour des classes moyennes par des incitations fiscales » (Türk et André, 2006, p. 4).

20En résumé, la politique de la ville française est fondée sur un socle consensuel qui lui donne de la continuité, tout en connaissant des inflexions qui ne permettent pas de dire que, dans ce domaine, la droite et la gauche, « c’est bonnet blanc et blanc bonnet ». En simplifiant, les conservateurs (qui ne sont pas uniquement à droite) privilégient l’économie de marché (les zones franches urbaines). L’aménagement de l’espace a curieusement changé de camp. Dans les années 1960, le « spatialisme » avait une connotation progressiste : les municipalités communistes étaient favorables à la construction des grands ensembles pour moderniser l’habitat de la classe ouvrière. Dans la politique de la ville, les conservateurs se sont convertis au spatialisme : ils croient qu’un bon aménagement de l’espace résoudra les problèmes sociaux, hier avec hvs, aujourd’hui avec la rénovation-destruction des tours. Les socio-démocrates sont plus ouverts à l’économie sociale et solidaire (les entreprises d’insertion, les régies de quartier, etc.). La droite et la gauche se déclarent favorables à la participation des habitants. En réalité, elle fait peur à tous et elle n’est guère mise en pratique, ou sur un mode purement formel.

21Il faut ajouter qu’en 1977 le programme hvs avait un caractère expérimental et concernait 50 quartiers. La politique de la ville concerne aujourd’hui 750 quartiers et les crédits n’ont pas été multipliés par quinze ! La politique de la ville change par conséquent de nature : elle n’a pas les moyens de faire un travail en profondeur, elle fait du « saupoudrage » des crédits et elle change de nature. En même temps, elle devient de plus en plus complexe et illisible. C’est une politique incantatoire.

Les différences spatiales

23Au niveau européen, on peut relever quelques faits saillants. D’abord, les territoires concernés ne sont pas exclusivement des grands ensembles (ce qui commence à changer en France). Si l’on trouve des grands ensembles dévalorisés, notamment dans les pays scandinaves ou dans l’ex-rda, on trouve aussi des vieux quartiers dégradés en centre ville (au sens large d’inner city) en Grande-Bretagne, en Belgique ou en Allemagne. À la différence de celle des grands ensembles, la réhabilitation des vieux quartiers représente une menace réelle et non virtuelle de gentrification et d’éviction des habitants du quartier au profit des « bourgeois bohêmes ». Dans toute l’Europe, on trouve de vieux quartiers ouvriers victimes de la fermeture des industries traditionnelles (sidérurgie, chantiers navals, etc.). Surtout en Europe du Sud, on trouve enfin de petits quartiers d’habitat précaire, proches du bidonville.

24L’emploi est partout une priorité. Mais, qu’il s’agisse des emplois offerts par les entreprises classiques ou de ceux relevant de la mouvance de l’économie sociale et solidaire, il n’y a pas encore de recul suffisant pour savoir si les résultats obtenus dans ce domaine, en Grande-Bretagne notamment, seront éphémères ou durables.

25Il ne faut pas non plus surestimer l’homogénéité interne de chaque pays. Chaque ville a son histoire, ses traditions et ses pratiques spécifiques de développement urbain. En Allemagne, à l’intérieur de Berlin, il y a de grandes différences entre l’Est et l’Ouest, et la Ville (qui est en même temps un Land, donc une « Ville-État ») est au bord de la faillite, ce qui limite ses ambitions ! À Leipzig, le gros problème est celui des grands ensembles qui tombent en ruines et se désertifient. À Hambourg, dans le centre ville et dans les grands ensembles périphériques, les problèmes sont moins liés à l’architecture qu’au chômage et aux discriminations raciales, etc. En France, la politique de la ville est menée de façon assez différente à Paris, Lyon, Marseille ou Strasbourg, etc.

Les différences d’objectifs

26En Grande-Bretagne, par exemple, la doctrine affirme que le salut des quartiers en difficulté viendra de l’économie de marché, ce qui n’empêche pas une approche « sociale » et une prise en compte très pragmatique des difficultés des habitants. Des pays qui affichent des doctrines opposées peuvent adopter dans la pratique des solutions assez proches. Au vu des intitulés des programmes, Soziale Stadt (ville sociale) et politique de la ville, on peut conclure que l’Allemagne donne la priorité au « social » et la France à « l’urbain » ou au spatial. Il y a bien des différences, notamment dans l’organisation administrative, entre l’Allemagne qui a une longue tradition fédérale et la France qui expérimente la décentralisation en conservant des réflexes jacobins (voir plus loin). Mais l’action menée dans les quartiers n’est pas radicalement différente sur les deux rives du Rhin.

Violences urbaines : le couple éducation et répression

27Il est difficile de définir une violence « urbaine », car on voit mal ce qui la distingue d’une violence « non urbaine ». Ici aussi, c’est une appellation bien française ; on parle de violence « ethnique » en Grande-Bretagne, ce qui est tout aussi ambigu (Bolognani, dans ce numéro). Dans le domaine de la prévention ou de la réduction des violences, la politique de la ville s’appuie sur les instruments traditionnels (police et justice, éducation) mais elle explore aussi des pistes nouvelles, souvent inspirées par des expériences étrangères : la médiation et l’aménagement de l’espace.

28On a d’abord reproché à la police de négliger la petite délinquance (les « incivilités »), celle qui empoisonne la vie d’un quartier ; mais aussi sa stratégie qui privilégie les actions spectaculaires de la Brigade anti-criminalité, au détriment d’une action discrète et de longue haleine. C’est pourquoi elle a mis en place une « police de proximité », appelée aussi « îlotage ». Dans le discours, il s’agit de redorer le blason de la police, sérieusement terni dans les quartiers de la politique de la ville. Des policiers attachés au quartier devraient nouer des relations de confiance avec les habitants et faire un travail de prévention en étant à l’écoute de leurs besoins en la matière, comme dans le Neighbourhood Watch aux États-Unis et en Grande-Bretagne.

29Cette « révolution policière », annoncée à grand renfort de publicité par Jean-Pierre Chevènement lorsqu’il était ministre de l’Intérieur, a avorté devant la résistance passive de l’institution (Garnier, 1999). Le directeur d’un Centre de loisirs des jeunes de la police déplore le manque d’intérêt de ses collègues : « Certains policiers ne sont jamais volontaires et ils considèrent que ce n’est pas leur boulot. […] Nous n’avons que 10 à 15 volontaires par an » (Commissaire, Strasbourg, interview, dans Blanc et Causer, 2003, p. 139). La hiérarchie policière valorise plus la Brigade anti-criminalité que l’îlotage. Pour faciliter le dialogue entre la police et la population dans les quartiers « noirs », la police britannique a cherché à recruter parmi les jeunes Noirs et les principales minorités ethniques. Cette politique fait aujourd’hui l’objet de controverses (Bolognani, dans ce numéro). Ce recrutement ethnique a été évoqué en France, mais il n’est guère mis en pratique.

30Issue de l’ordonnance de 1945 sur la protection de l’enfance en danger, la prévention spécialisée a été invitée à participer à la politique de la ville et aux Contrats communaux de prévention de la délinquance, puis aux Contrats locaux de sécurité ; mais elle a du mal à trouver sa place. Sa mission traditionnelle est de gagner la confiance des jeunes « déboussolés » et de les aider à se socialiser ; cela passe aussi par un travail avec la famille et avec le voisinage. Fort sollicités pour l’animation du volet social de la politique de la ville, les éducateurs de prévention spécialisée sont réticents à un partenariat avec la police et la justice : « Je veux bien donner aux jeunes l’info sur les activités proposées par la police, mais rien de plus. Les flics doivent faire leur boulot, mais pas le nôtre. La police de proximité, oui, mais pas l’animation » (éducateur de prévention, Nancy, interview, dans Blanc et Causer, 2003, p. 141).

31La politique de la ville a aussi vu fleurir de nombreuses formes de médiations contre la violence : les médiatrices interculturelles (Delcroix, 1996) et femmes-relais (institutionnalisées sous l’appellation « non-sexiste » d’adultes-relais, Brévan et Picard, 2001), les « grands frères », « correspondants de nuit », etc. Leur caractéristique commune est de s’adresser à des habitants de bonne volonté, mais sans expérience professionnelle reconnue et sans formation, en leur proposant des emplois aidés de type Contrat emploi-solidarité ou, aujourd’hui, Contrat d’adaptation à l’emploi. L’Allemagne a connu la même chose avec des mesures d’accompagnement à l’emploi (Arbeitsbeschäftigung Massnahmen, abm). Cette inflation des métiers de la médiation sur des emplois précaires et non qualifiés inquiète les travailleurs sociaux (Vieillard-Baron, 1996 ; Chopart, 2000).

32Pour réduire la violence, le remodelage de l’espace est aussi mis à contribution et les références viennent des États-Unis. Il y a d’abord la vidéosurveillance (Garnier, 1999) et les expériences d’éclairage urbain pour supprimer les zones d’ombre, en espérant que rien ni personne n’échappera au regard (Mosser, 2005). Plus récemment, on a introduit la « résidentialisation » qui développe une rhétorique de l’appropriation de l’espace par les habitants, mais en la réduisant à l’appropriation individuelle d’espaces privés et fermés, éludant la véritable question : l’appropriation collective de l’espace public.

Interdépendances et coordination

33Le développement urbain passe par une action concertée entre de multiples acteurs publics : l’État, la Région, l’agglomération et les communes, et même l’Union européenne (avec le programme urban et les Fonds structurels) ; mais aussi avec des acteurs privés, du secteur marchand et du secteur non marchand (associations sportives, culturelles, humanitaires, etc.). Cette coordination est très difficile à mettre en pratique car elle est une forme de prise de pouvoir. Si les candidats au rôle de coordinateur sont légion, il est plus rare d’accepter d’être « coordonné » !

34En France, il y a d’abord concurrence entre les différents services de l’État. Le préfet est statutairement le coordinateur légitime de l’action des services déconcentrés de l’État dans le Département. Mais il est souvent concurrencé par le directeur départemental de l’Équipement qui estime que ce rôle lui revient en matière de développement urbain. Le ministère des Affaires sociales et ses directions départementales sont absents, alors qu’ils devraient jouer un grand rôle. Avec la décentralisation, les Conseils généraux ont hérité des compétences action sociale, puis logement. Ils n’ont été invités qu’en 2000 à signer les Contrats de Ville. La plupart d’entre eux y voient un piège : si nous signons, ne serons-nous pas ensuite « invités » à financer la politique de la ville ? Il y a enfin les concurrences intercommunales : les crédits vont-ils aller à la ville centre ou aux communes de banlieue ?

35La situation est très différente en Allemagne : les communes sont puissantes, peu nombreuses (en chiffres ronds, 10 000 communes pour 80 millions d’habitants, contre 36 000 communes pour 60 millions d’habitants en France) et elles bénéficient d’une longue tradition d’autonomie municipale. Le programme Soziale Stadt est financé par le gouvernement fédéral (Bund) et par les États (Länder). Le gouvernement fédéral intervient dans la sélection des projets et dans leur évaluation, mais pas dans la maîtrise d’ouvrage qui dépend uniquement des communes et des Länder. Il n’y a en Allemagne ni sous-préfet à la ville, ni dde. Il y a pourtant des divergences et des concurrences entre services municipaux : les directions de l’action sociale et de l’urbanisme se coordonnent difficilement (ifs, 2004). Contrairement à la rhétorique de la proximité, la coordination n’est pas toujours facile au niveau local. C’est pourquoi la coordination est souvent confiée à des équipes extérieures à l’administration municipale, le « management de quartier » (Stadtteil Management), comparable à la Maîtrise d’ouvrage urbaine et sociale, dépendant d’associations ou de bureaux d’études privés.

36Dans tous les domaines, il est difficile de faire coopérer les divers acteurs du développement urbain, chacun suivant sa logique et défendant ses intérêts sectoriels. C’est notamment le cas avec les acteurs éducatifs des territoires concernés. En France, la plupart des quartiers de la politique de la ville sont en même temps des « Zones d’éducation prioritaire » (zep) et ils bénéficient de « Contrats éducatifs locaux ». Alors que le développement urbain suppose des citoyens actifs et bien formés, de nombreux acteurs de terrain de la politique de la ville (élus locaux, travailleurs sociaux, animateurs socioculturels, médiateurs, etc.) se plaignent de la difficulté de coopérer avec l’Éducation nationale qui ferait « bande à part », de peur de se compromettre et de perdre son autonomie en collaborant avec d’autres. Il ne faut pas généraliser abusivement et il y a heureusement de nombreuses exceptions, mais la culture professionnelle des enseignants français favorise le repli sur soi. Ils se considèrent volontiers comme les seuls compétents en matière éducative et ils adhérent facilement à une vision rousseauiste de la société qui pervertirait des individus naturellement bons. Ils cherchent donc à protéger leurs élèves des influences extérieures malsaines. Cette perception négative de l’environnement social est un obstacle à la coopération qui n’est pas propre à la France (pour l’Allemagne, ifs, 2004). Mais il est moindre dans les pays d’Europe du Nord, plus ouverts aux initiatives des parents et des habitants du quartier dans la vie scolaire.

Les paradoxes de la participation des habitants

37Dans toute l’Europe, la participation des habitants est présentée comme un objectif essentiel. Mais sa mise en œuvre reste modeste et elle prend des formes diversifiées. Les pays scandinaves ont mis en place des dispositifs sophistiqués d’élection de délégués des locataires. Mais ces dispositifs tournent souvent à vide, faute de candidats ou avec des locataires élus peu soucieux de l’intérêt de l’ensemble du voisinage (Blanc et Beaumont, 2005).

38En Allemagne, la participation ne se limite pas à des réunions censées préparer la décision (Mitbestimmung). On encourage aussi la participation à l’action (Beteiligung), qu’il s’agisse de la réhabilitation des logements par les locataires ou par des chômeurs du quartier, ou de l’animation des équipements socioculturels du quartier (Blanc, 2006). En Allemagne, les locataires ont un réel pouvoir de décision sur les améliorations à apporter à leur logement, aboutissant à des solutions individuelles et personnalisées, alors qu’en France le propriétaire a le dernier mot et impose bureaucratiquement des solutions standardisées pour un mythique « locataire moyen ».

39Il y a dans toute l’Europe des expériences innovantes de participation, mais elles sont peu nombreuses et, surtout, très fragiles : elles tiennent à une conjoncture qui peut vite changer. Dans les pays du Nord, la culture de la participation est une condition favorable, mais insuffisante. Elle tient peut-être à l’éthique protestante et au respect de la liberté d’expression de chacun. Ailleurs, en Espagne notamment, la participation est quelquefois conquise de haute lutte par les militants des associations de défense des quartiers populaires (Walliser, 2003).

40Malgré la rhétorique de l’empowerment [1], la participation reste le plus souvent sans effets pratiques car elle dérange tout le monde : les élus et les experts qui ont peur de perdre une parcelle de pouvoir et les habitants eux-mêmes, qui préfèrent rester en retrait (Blanc, 1999). En France, la loi de 2003 relative à la démocratie « de proximité » crée des « Comités de quartier », mais elle les place sous la tutelle des municipalités, ce qui représente un recul et non une avancée pour la participation des habitants, en particulier dans les quartiers de la politique de la ville (Garnier, 2003).

L’intégration des étrangers et la « mixité sociale »

41L’intégration des populations d’origine étrangère est une question essentielle dans les programmes de développement urbain de toute l’Europe. Pourtant, l’intégration n’est pas le problème des seuls étrangers. S’intégrer, c’est à la fois « trouver » et « faire » sa place dans la société. La question se pose à tous et à tout âge. Georg Simmel (1981, 1^re éd. 1917) notait avec perspicacité qu’à tous les échelons de la société, il y a des gens qui aspirent à une position plus élevée et qu’il y a toujours plus de prétendants à de meilleures fonctions que de postes à pourvoir. Il en résulte une compétition permanente qui implique des adaptations et des ajustements douloureux, entre le principe de plaisir et le principe de réalité. L’intégration des populations d’origine étrangère n’est qu’un cas particulier, qui se pose avec un peu plus d’acuité. Dans les différents pays d’Europe, ces populations reçoivent des appellations différentes qui renvoient à des situations et des conceptions différentes.

42En Allemagne, le statut juridique est mis en avant : il est question des « étrangers » (principalement des Turcs) et surtout des Aussiedler, c’est-à-dire des populations d’origine allemande venant de Russie, de la Communauté des États indépendants (l’ex-urss) et des ex-démocraties populaires. Malgré les assouplissements apportés récemment à la loi sur la nationalité, l’acquisition de la nationalité allemande reste pour les premiers un « parcours du combattant » dans lequel ils doivent apporter de multiples preuves de leur bonne intégration dans la société allemande (Fleischhauer et Hujer, 2006). Par contre, il suffit aux seconds d’apporter la preuve de leurs origines allemandes pour obtenir la nationalité allemande, même si cette origine est lointaine et s’ils ne parlent pas l’allemand. Mais l’obtention de la nationalité ne garantit pas leur bonne intégration.

43En Grande-Bretagne, on met l’accent sur l’apparence physique et il s’agit des « minorités ethniques visibles ». Elles sont majoritairement originaires des anciennes colonies (Afrique, Antilles, Inde, Pakistan, etc.) et, quand elles ont le statut de résident étranger, elles bénéficient de l’essentiel des droits civiques et elles peuvent facilement obtenir la nationalité britannique. La situation en France est aujourd’hui assez proche de celle de la Grande-Bretagne : les « immigrés », de nationalité française ou étrangère, proviennent principalement d’anciennes colonies ou territoires français (Maghreb et Afrique de l’Ouest). Sans entrer dans les détails juridiques (mais « le diable se cache dans les détails »), leurs enfants nés en France deviendront assez facilement français.

44Dans ces trois pays, les populations d’origine étrangère sont concentrées dans les quartiers concernés par le développement urbain et elles rencontrent des difficultés de logement et d’emploi, aggravées par l’importance des discriminations raciales. C’est pourquoi l’intégration des populations d’origine étrangère et la lutte contre les discriminations représentent un enjeu essentiel des programmes de développement urbain. En France, la lutte contre les discriminations dans les quartiers se fait le plus souvent de façon implicite et tacite, comme s’il fallait promouvoir l’égalité, mais le plus discrètement possible. Elle est menée beaucoup plus ouvertement en Allemagne et en Grande-Bretagne, où elle est aujourd’hui critiquée et remise en question.

45En quelques mots, la Grande-Bretagne a une longueur d’avance en Europe, avec la loi de 1976 contre la discrimination sexiste et raciale, directe et indirecte, dans les domaines de l’emploi, de l’habitat, de l’éducation, de la santé, etc. Ce dispositif se généralise en Europe, sous la pression de l’Union européenne qui a fait de l’égalité des chances une de ses priorités, mettant en place un Observatoire européen du racisme, etc. Elle incite les États membres à introduire dans le droit national le concept de discrimination indirecte, ou institutionnelle, et à se donner les moyens de la débusquer efficacement, etc.

46En France, la création récente de la halde (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité) s’inspire largement de la Commission for Racial Equality (cre) britannique. Dans les milieux spécialisés français, on critique parfois la cre pour son inefficacité : la justice n’est saisie que d’un très petit nombre de cas de discriminations. Cette critique repose sur un malentendu : la cre ne cherche pas à multiplier les condamnations, mais à changer les pratiques. Elle préfère la transaction à la répression. Si la menace d’un procès est suffisante pour que l’organisme fautif accepte de s’amender, le petit nombre de procédures judiciaires est un indice encourageant (Blanc, 2004).

47La construction européenne a enclenché un processus de convergence dont les effets sont à long terme. Il faut bien sûr rester vigilant, mais il ne faut pas croire que l’harmonisation européenne soit toujours un « nivellement par le bas ». La construction politique de l’Union européenne peut faire avancer les choses, même dans les quartiers « défavorisés ».