1 Spécialiste en sociologie du droit, S. Headworth est professeur assistant à l’université de Purdue, dans l’Indiana. Ce livre est la version remaniée de sa thèse, soutenue en 2012 à la Northwestern University (Illinois). Il restitue les résultats d’une enquête par entretiens auprès de 42 agents de contrôle de la fraude aux aides sociales. L’étude propose ainsi une analyse des dispositifs de contrôle de prestations sociales indûment perçues pour deux dispositifs : les bons alimentaires (Supplemental nutrition assistance program [Snap]) et le minimum social (Temporary aid to needy families [Tanf]), cofinancés par l’État fédéral et administrés par les États fédérés.

2 La thèse centrale de l’ouvrage est celle d’un « punitive adversarialism », défini comme « l’institutionnalisation de la surveillance, de l’enquête, de l’instruction et des sanctions au sein d’une structure bureaucratique » (p. 3). L’auteur se place dans une perspective foucaldienne de contrôle des administrés par l’administration (Foucault, 1975), ce que suggère le titre de l’ouvrage « Policing Welfare » (« la police du social »). Le mot d’« adversarialism », utilisé dans le sous-titre, pourrait se traduire par « confrontationnalisme », prenant le double sens de confronter les preuves (instruction à charge et à décharge) et de confrontation dans les relations entre administration et bénéficiaires. L’ambivalence assumée du « confrontationnalisme punitif » permet à l’auteur de développer sa réflexion sur deux plans : une attention aux mécanismes administratifs découlant de la règle de droit, ainsi que l’observation des relations de suspicion entre gouvernants et gouvernés. Ce fil conducteur guide les neuf chapitres de l’ouvrage.

3 Que représentent les dispositifs d’aide analysés ? L’auteur nous apporte de précieux éléments factuels pour resituer l’objet de la recherche. Si l’aide alimentaire (Snap) se situe, dans les années 2010, autour de 120 dollars par mois et par ménage, le revenu minimum (Tanf) peut aller de 300 à 1 000 dollars mensuels, selon l’État de résidence. Aux États-Unis, 46 millions de personnes bénéficient de l’aide alimentaire (budget annuel de 8 milliards de dollars) et 3,5 millions du minimum social (budget annuel de 31,5 milliards de dollars).

4 La fraude, nous apprend l’auteur, est l’objet de relations de pouvoir entre différents échelons de gouvernement. Le contrôle de la fraude est imposé au niveau fédéral. Son organisation concrète revient aux États fédérés. Le chercheur suit avec précision le fonctionnement de ces unités administratives dans cinq États. Situés principalement dans l’est du pays, ils ont été sélectionnés à l’aune de trois variables : orientation politique dominante, étendue du système d’aide publique, sévérité du système judiciaire (taux d’incarcération). L’originalité du travail de S. Headworth est de proposer une analyse d’ensemble à partir d’entretiens avec les agents de contrôle. L’idée ancienne d’une aide sociale accordée selon le mérite individuel (Katz, 1989) est ainsi revisitée à la lumière des procédures de détection, d’investigation et de sanction mises en œuvre.

5 L’aide sociale est un sujet sensible aux États-Unis. Depuis les années Reagan (1981-1989), ce contrôle antifraude est présenté comme un effort de transparence (accountability) par les gouvernements, qui participe de l’acceptabilité sociale des prélèvements sociaux. Bien que représentant des petites sommes pour les ménages, le budget du dispositif Snap est deux fois supérieur à celui de Tanf. Il est quasi entièrement pris en charge par l’État fédéral. Ce dernier applique ensuite des bonus ou des malus budgétaires aux États fédérés, en fonction de leur « proactivité » dans la détection de la fraude et son recouvrement. Au niveau local, l’auteur montre que la sévérité des contrôles n’est pas le seul fait des États républicains.

6 Dans ce contexte, il est particulièrement intéressant de considérer au plus près les mécanismes de caractérisation de la fraude. Cette dernière peut intervenir au niveau de l’éligibilité (déclaration de revenus, du nombre de personnes à charge, etc.) ou, plus délicat à détecter, dans l’utilisation de l’argent reçu. Par exemple, les bons alimentaires ne sont pas censés servir à la restauration sur place ou à acheter de l’alcool. Ils sont pourtant parfois revendus pour s’affranchir de ces restrictions. De la même manière, le revenu minimum ne peut pas être dépensé dans des casinos, des débitants d’alcool (liquor stores) ou des clubs de strip-tease.

7 L’enjeu central pour les administrations est de caractériser la fraude intentionnelle, qu’il n’est pas toujours aisé de démêler des trop-perçus découlant d’erreurs de calcul ou d’une mauvaise compréhension des règles. C’est là, on s’en doute, un enjeu moral et budgétaire. Les unités antifraudes récupèrent en effet 20 % des sommes recouvrées des trop-perçus et 35 % lorsqu’elles proviennent de l’instruction de fraudes intentionnelles. Les agents ne reçoivent pas d’intéressement individuel, quel que soit le type de fraude. La poursuite effective des administrés ayant commis une fraude intentionnelle reste cependant très dépendante des effectifs du service. Faute de personnel suffisant, le cas est basculé dans la catégorie de la fraude involontaire (non passible de suspension des droits).

8 L’enquête nous apprend que l’essentiel des cas de fraude est traité de manière administrative. Au-delà d’une certaine somme due, variable selon les États, l’infraction devient pénale. Le passage de l’une à l’autre qualification est désigné comme une « criminalisation de la fraude » par l’auteur. L’activisme de certains agents à « criminaliser » les fraudes est cependant limité par la capacité de traitement de la justice et du système pénitentiaire. Lorsque l’infraction est portée en justice, les peines encourues sont, outre la restitution des sommes dues, des amendes, voire des suspensions de droits.

9 L’enquête révèle que le profil des agents de contrôle antifraude est essentiel pour saisir les variabilités de mise en œuvre. Deux profils se dégagent : les anciens policiers intéressés par un emploi moins risqué mais toujours orienté vers la répression, et les travailleurs sociaux à la recherche d’une promotion, qui vont traiter les dossiers avec un œil plus administratif. Réprimander les fraudeurs, contribuer au bon usage de l’argent public, consolider la confiance des contribuables dans la justice (fairness) du système de redistribution : tels sont les objectifs plus ou moins punitifs endossés par les agents.

10 Le sociologue attire enfin notre attention sur le positionnement de ces services de contrôle au sein de l’administration. Générant des recettes sans avoir de budget fixe, leurs moyens varient selon les États fédérés et les priorités des politiques publiques du moment. Si les agents s’efforcent d’apporter la preuve de l’autofinancement de leurs missions, il s’avère difficile, montre l’auteur, de chiffrer précisément les coûts administratifs induits. La performance de ces services est, dès lors, approchée par d’autres critères : maîtrise du risque réputationnel notamment lié aux pratiques déviantes de certains agents ou services (corruption, détournement de fonds, etc.), coopération avec d’autres services administratifs ou encore construction des rapports d’activité. Ces stratégies cherchent à légitimer une administration soumise à l’impératif de chaque agenda local.

11 La richesse des entretiens restitués par l’auteur donne un intéressant aperçu, aussi bien sur les considérations morales des agents de contrôle que sur le caractère, plus ou moins « mérité », des sanctions. Sur la question des publics, en revanche, la démonstration de S. Headworth aurait pu être renforcée. Si son objectif était de savoir si certains « groupes sociaux » (euphémisme pour groupes ethnico-raciaux dans ce contexte) sont plus susceptibles d’être contrôlés que d’autres, l’usage d’une question ouverte en entretien pour la traiter, a conduit, sans surprise du fait de la sensibilité politique du sujet, à des propos évasifs chez la plupart des enquêtés. Le recours à des outils de data-mining par certains services permet certes de dresser un portrait-robot du fraudeur type (mères célibataires, 18-25 ans, bas niveau d’éducation), mais sans précision de « race » (variable non répertoriée dans les dossiers).

12 Finalement, les éléments empiriques apportés par le chercheur ne soutiennent pas toujours la thèse d’un « confrontationnalisme punitif ». Le caractère « policier » des pratiques de contrôle s’effrite avec le manque de moyens (sous-encadrement administratif) ou de volonté d’une partie des agents. C’est tout l’intérêt d’une sociologie de l’administration que de compléter, par une analyse empirique, les cadres d’analyse classique du contrôle des pauvres par l’État aux États-Unis (Piven et Cloward, 1971 ; Soss et al., 2011).