« Un très petit nombre d’initiés »

8 La politique d’immigration, en particulier dans sa dimension internationale, est en France le monopole d’un groupe restreint de fonctionnaires appuyés par des juristes de profession. Ces fonctionnaires deviennent de véritables spécialistes de la « politique d’émigration et d’immigration ». L’un d’entre eux, Bertrand Nogaro, fait de cette spécialisation une nécessité en définissant la politique d’immigration comme « faite d’une quantité de petites mesures de détail dont la signification et la portée ne peuvent être comprises que par un très petit nombre d’initiés, agissant avec esprit de suite et discrétion » [14]. La CIPI coordonne ces « initiés ». Réunissant une dizaine de participants à chacune de ses réunions (mensuelles au début des années 1920), cette commission est la clef de voûte de la politique migratoire française, avant son remplacement par l’Office national de l’immigration en 1945. Dotée d’un secrétariat général permanent visant à « unifier l’organisation des divers services » [15] de main-d’œuvre dans les ministères compétents (Agriculture, Travail, Intérieur et Hygiène et Assistance publique), elle mène les négociations internationales et supervise l’activité administrative au guichet.

9 Les fonctionnaires de la CIPI partagent deux caractéristiques, leur longévité et leur proximité avec le droit. Ses membres y siègent souvent de longues années : le représentant du ministère des Affaires étrangères (MAE) puis secrétaire général, Édouard de Navailles, reste en poste de 1919 à 1929 ; le directeur du Travail, Charles Picquenard (1873-1940) y siège de 1919 à 1937 ; le représentant de l’Assistance publique, Georges Rondel, de 1919 au milieu des années 1930. Seuls les représentants des régions libérées, les délégués militaires ou ceux qui représentent le ministère de la Reconstruction disparaissent au début des années 1920. Au total, la commission est donc composée de hauts fonctionnaires quasi-indéboulonnables, spécialisés dans les questions d’immigration dans leur champ de compétence propre. Inamovible chef de la main d’œuvre étrangère au ministère de l’Agriculture, Marcel Paon (1894-1970) est symptomatique de la longévité du personnel de la CIPI et de l’acquisition d’une compétence virtuose en matière d’immigration. Entré comme auxiliaire au sein du ministère de l’Agriculture en 1917, cet ingénieur agronome est nommé en 1922 chef du service de la main d’œuvre et de l’immigration agricole [16]. À compter de cette date, il siège à la CIPI dont il est secrétaire général adjoint de 1927 à 1939. Comme d’autres membres de la CIPI, celui qui est nommé, en 1938, secrétaire général de l’Institut d’histoire de l’émigration politique contemporaine, devient un spécialiste reconnu des questions de migration : s’appuyant sur les savoirs administratifs produits par la CIPI [17], il publie un livre qui fait autorité à l’époque, L’immigration en France (1926).

10 Les fonctionnaires de la commission sont, en outre, caractérisés par leur proximité avec le droit qu’ils ont étudié souvent jusqu’au doctorat. C’est le cas d’Henry Hébrard de Villeneuve (1848-1925), vice-président du Conseil d’État, comme d’Édouard Navailles (sous-directeur au MAE, né en 1869). C’est aussi celui du conseiller d’État Pierre Sumien (né en 1870), directeur du contrôle des assurances sociales au ministère du Travail, chargé de cours à Caen avant de faire carrière au ministère tout en continuant à enseigner à l’École libre des sciences politiques de Paris. Il est aussi l’auteur d’un ouvrage sur le régime juridique de l’Algérie, d’où il est originaire [18]. Secrétaire général de la Commission des traités d’assistance et infatigable négociateur, Georges Rondel est également docteur en droit. Sa commission, attachée au ministère de l’Hygiène publique, vise en particulier l’accès des étrangers au système hospitalier français.

11 Aux côtés de ces hauts fonctionnaires pétris de culture juridique, les commissions des traités comme la CIPI comprennent des juristes professionnels qui s’ajoutent aux jurisconsultes du MAE. Leur présence, lorsqu’elle n’est pas prescrite par le décret de constitution des commissions, s’impose comme une évidence. La première commission des traités de travail est composée de juristes de premier plan, sous la direction de Léon Bourgeois. « Ayant remarqué qu’un juriste manquait » à la Commission des traités internationaux d’assistance, son secrétaire, Georges Rondel, insiste en 1925 pour que Léon Noël (1888-1987), docteur en droit et maître des requêtes au Conseil d’État, y soit nommé [19]. D’après le décret qui la fonde, la CIPI doit aussi disposer d’un membre professeur d’une faculté de droit. Le premier est Bertrand Nogaro (1880-1950), professeur de droit à Caen, puis à Paris, que même ses contemporains considèrent plus comme un économiste que comme un juriste. Il en est le secrétaire général de 1920 à 1925. William Oualid, également professeur de droit, siège à la CIPI et participe à l’activité internationale de la commission. Né en 1880 dans une famille de la bourgeoisie algéroise, William Oualid commence sa carrière au sein du ministère du Travail tout en donnant des cours à la faculté de droit de Paris. En 1919, il est agrégé de droit à la faculté de Strasbourg, avant de rejoindre Paris. William Oualid est considéré comme l’un des fondateurs de la législation ouvrière comme discipline universitaire [20]. Il consacre de nombreux travaux aux questions d’immigration et est membre de plusieurs organisations internationales comme l’AIPLT et l’Association internationale de politique sociale qui lui succède en 1925. Victime des lois antisémites de Vichy, il est mis à la retraite d’office en 1940.

12 Bertrand Nogaro et William Oualid incarnent, cependant, deux pôles opposés de l’action administrative. Les deux professeurs se sont succédés comme chefs du service de la main d’œuvre au ministère du Travail. Bertrand Nogaro oriente rapidement son activité vers l’action administrative et politique. Professeur de droit et économiste, ce dernier occupe successivement des nombreux postes politiques (comme député et ministre) et administratifs (comme secrétaire général de la CIPI puis de la Commission de préparation des traités internationaux d’assistance). Bertrand Nogaro apparaît ainsi comme un permanent du travail administratif et politique. À l’inverse, s’il est bien, durant la guerre, employé au service de la main d’œuvre du ministère du Travail, qu’il dirige brièvement, William Oualid poursuit une trajectoire universitaire et internationaliste dans ses ancrages associatifs. Cette carrière l’éloigne du socialisme, courant dont il était proche durant la guerre, aussi bien que du travail administratif avec lequel son rapport est plus intermittent au fil des années. Profil le plus universitaire de la commission, sa nécrologie le décrit comme « un homme de science désintéressé », dont la principale possession, lorsque les Nazis pillent son appartement, sont les livres.

Un internationalisme administratif

13 Les institutions issues du moment réformateur d’avant-guerre restent cruciales dans la formulation de la politique d’État de l’entre-deux-guerres. En effet, la « nébuleuse réformatrice » décrite par Christian Topalov connaît après-guerre une institutionnalisation qui offre aux individus des « chances de mobilité sociale ascendante » [21]. Secrétaire général de l’AIPLT, la plus importante des associations internationales visant la promotion des droits des travailleurs, le professeur bâlois Stephan Bauer synthétise cette évolution en s’émerveillant de la transformation du « fantastic hobby » [22] des philanthropes d’avant-guerre en une organisation internationale, l’OIT.

14 Ce lien personnel explique la proximité du droit international de l’entre-deux-guerres avec les projets des principales associations internationales du début du siècle, tant sur les principes fondateurs que sur nombre de détails techniques des traités. Ainsi, dans les résolutions de son assemblée générale de 1912, l’AIPLT préconisait ainsi l’extension du bénéfice des assurances sociales aux travailleurs étrangers. Ses membres insistaient sur l’abolition des différences faites entre nationaux et étrangers en matière d’assurance sociale – seules les fractions des prestations reposant sur une subvention d’État pourraient être refusées aux étrangers. Ils insistaient aussi sur la nécessité de traités garantissant aux proches résidant à l’étranger le bénéfice des assurances [23]. Du reste, les membres de la CIPI représentent leur administration au sein des organisations de la SDN, y compris l’OIT dont le directeur, Albert Thomas (1878-1932), préface l’ouvrage de Marcel Paon déjà cité. Ils sont nombreux à participer à la vie des associations internationales. Georges Rondel est, ainsi, secrétaire général de la Société internationale pour l’étude des questions d’assistance (fondée en 1896) et secrétaire-trésorier du Bureau international d’informations et d’études pour l’assistance aux étrangers, fondé en 1908 et rattaché en 1921 à la Société des Nations. L’ensemble de ces institutions, de la commission ministérielle au bureau international, siègent en un unique lieu, au 49 rue de Miromesnil à Paris. Ainsi, Georges Rondel fournit une étude sur ces accords pour inaugurer les travaux de la Société internationale pour l’étude des questions d’assistance [24]. Certains, comme Pierre Sumien, participent à l’organisation de congrès internationaux, à l’instar du congrès international des accidents et des maladies du travail de 1931.

Un droit opportuniste

15 Tant le contenu que l’opportunité des traités relatifs à la prévoyance et à l’assistance sociales sont liés à une « politique d’immigration », que certains, comme Marcel Paon, appellent une « doctrine de l’immigration ». Le droit international est mis à son service. Pour les fonctionnaires français, l’objectif des traités est l’accès à la main-d’œuvre étrangère, les droits accordés aux étrangers constituant des contreparties dans les négociations, un donnant-donnant diplomatique, davantage que l’expression d’un idéalisme administratif.

16 Les négociateurs sont donc pris entre deux feux : celui des demandes des pays d’émigration et celui des besoins de main d’œuvre des autres pays d’immigration qui concurrencent la France pour l’accès aux migrants potentiels. L’ouverture des négociations avec la Pologne en 1919 s’explique ainsi par la concurrence avec l’Allemagne, destination traditionnelle des migrants polonais que les fonctionnaires français pensent pouvoir supplanter dans ce vivier. Elle s’explique aussi par la volonté de renforcer dans le même temps la position de négociation de la France dans ses pourparlers avec l’Italie. Les fonctionnaires français jugent inacceptable la position de l’Italie qui entendrait soumettre la France à un « régime de “capitulations”» [25] en imposant un contrôle consulaire extraterritorial de l’administration italienne sur ses émigrants. En appelant à l’ouverture de négociation avec la Pologne, la Yougoslavie, la Grèce et la Tchécoslovaquie le 19 mars 1919, la direction des affaires administratives et techniques du MAE entend ainsi fragiliser la position du Commissariat italien à l’émigration.

17 L’accès à la main d’œuvre prend l’aspect d’une politique démographique qui explique certaines limitations des traités. D’une part, les traités maintiennent une inégalité dans l’accès aux assurances pour ne pas émousser l’intérêt des étrangers à voir leurs enfants embrasser la nationalité française. D’autre part, certaines prestations restent réservées aux nationaux ou aux résidents, comme les prestations à vocation nataliste qui demeurent purement territoriales, quel que soit leur mode de financement. Bertrand Nogaro s’oppose ainsi à une demande d’attribution aux travailleurs polonais du supplément pour charge de famille. Craignant de voir la mesure renforcer le déséquilibre démographique, il souligne in fine « l’inopportunité de favoriser, dans la mesure où les allocations familiales peuvent y contribuer, une recrudescence de natalité chez des nations dont la situation démographique constitue déjà, pour notre population déficitaire une cause inquiétante d’infériorité » [26].

18 La CIPI utilise, en outre, ces traités pour servir d’autres objectifs, de nature géopolitique. Ses fonctionnaires refusent ainsi un accord qui engagerait le protectorat tunisien envers l’Italie, pour privilégier la Tchécoslovaquie. En renforçant la présence des Tchécoslovaques en Tunisie, ils veulent modifier les mouvements migratoires constatés et ainsi combattre les arguments italiens en faveur d’un condominium sur le protectorat [27]. C’est un usage similaire de ces accords qui explique les clauses généreuses accordées à la Sarre. La conclusion d’un traité d’assurance et d’assistance avec le territoire sous mandat de la SDN en 1925, vise à rendre les travailleurs sarrois dépendant matériellement de la France. L’existence de ces Sarrois serait alors liée à l’existence du traité. Une telle situation devrait inciter les Sarrois à « ne pas rompre l’indépendance avec l’Allemagne lors du plébiscite prévu » [28] et à demeurer dans le giron français.

19 Ces traités ont, enfin, des finalités financières. Ainsi, les traités d’assistance organisent le rapatriement des étrangers malades après leur 45^e jour d’hospitalisation (ou 60^e pour la Pologne) ou leur prise en charge financière par leur État d’origine. Dans ces traités, ainsi qu’il est clair dans les travaux préparatoires, les fonctionnaires français entendent répartir les coûts de l’assistance de manière à ne pas grever les fonds publics. Leurs projets envisagent aussi de faire porter les frais des soins sur les employeurs et non sur les budgets publics. Cette finalité explique aussi que les bonifications données par l’État aux retraites ouvrières et paysannes, ou la majoration d’État des rentes en cas d’accident du travail, soient systématiquement exclues des droits accordés aux étrangers.

20 Parce qu’ils répondent à cette multiplicité d’objectifs, les fonctionnaires de la CIPI, appuyés par l’ensemble des services du ministère des Affaires étrangères, résistent à la dénonciation du système conventionnel qu’ils ont tissé. Les pressions politiques en ce sens sont pourtant fortes au cours des années 1930. Le député conservateur de Longwy (Lorraine), Pierre Amidieu du Clos, demande ainsi, en 1934, la dénonciation de l’ensemble des traités de travail conclus par la France (de même que de nombreux conseils généraux qui supportent les importantes charges de l’assistance aux étrangers). Pris dans cette controverse, les fonctionnaires de la CIPI insistent sur la mauvaise position dans laquelle serait placée la France s’il fallait, par la suite, relancer la politique d’immigration. Ils font réaliser un rapport par un fonctionnaire du Quai d’Orsay, Daniel Tétreau, qui s’oppose à l’arithmétique financière de la droite conservatrice [29], arguant que, si les Français à l’étranger sont moins nombreux que les étrangers en France, ils sont directeurs, ingénieurs, techniciens et défendent les intérêts français, dans le domaine culturel et économique en raison des forts investissements réalisés dans certains pays couverts par les traités. Du reste, refuser l’assistance aux étrangers qui en bénéficient constituerait un « ferment de désordre social » et, comme l’indique Bertrand Nogaro, pèserait sur les étrangers qui restent en France et dont les enfants pourraient vouloir devenir français.

Un droit « chicanier » de portée limitée

21 Le formalisme égalitaire de ces traités ne doit pas laisser ignorer leur faible impact réel, leur expansion limitée et l’exclusion de la plupart des colonisés de la protection de ce droit. Les acteurs de la période savent eux-mêmes que certaines clauses en sont déclamatoires. Ainsi de la liberté de circulation, qui ouvre l’accord franco-italien de 1919, ne serait qu’un « hommage platonique au principe de liberté » [30], puisque cette liberté n’existe que sous réserve de la législation nationale.

22 Par ailleurs, en dépit de leur expansion jusqu’au début des années 1930, le nombre de ces traités reste limité : il ne s’agit pas d’un droit universel. Les six traités bilatéraux en vigueur en 1934 protègent environ deux millions d’étrangers sur les quelque trois millions que compte alors la France. L’essentiel des traités est conclu avant 1925, et les deux principaux, avec l’Italie et la Pologne, l’ont été en 1919. D’autre part, la protection des étrangers diffère d’un pays à l’autre : certains pays sont exclus du mouvement de réglementation internationale, d’autres ne sont couverts que pour certains risques.

Étrangers concernés par les traités bilatéraux conclus par la France

	Étrangers en France (au 1er janvier 1934)	Français à l’étranger (d’après les informations récentes de nos agents)
Autriche	7 900	835
Belgique	255 400 60 000 frontaliers	70 000
Espagne	379 000	16 800
Italie	916 000	10 000
Pologne	521 000	1 454
Tchécoslovaquie	46 000	457
Suisse	96 000	34 000

Étrangers concernés par les traités bilatéraux conclus par la France

Traités bilatéraux conclus par la France

Traités bilatéraux conclus par la France

23 Ce droit international est, du reste, le droit des « nations civilisées ». Les colonies françaises sont exclues de ces types de protection par le droit international [31]. Défendant des clauses d’exclusion y compris pour les conventions de l’OIT, le ministre des Colonies rappelle que les colonies dépendant de son ministère ne sont pas concernées par les traités bilatéraux. Du reste,

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il n’y a pas en général en ce qui concerne les possessions relevant de mon administration, place pour une main d’œuvre européenne ; les conditions climatériques y interdisent en fait au travailleur blanc un effort physique dont le résultat serait pour eux d’entrainer la perte de la santé et bien souvent la mort ; l’ouvrier italien est, en effet, ordinairement, un manœuvre, et sa véritable spécialité est le terrassement  [32].

25 Les protectorats et les mandats qui ne dépendent pas du ministère des Colonies font exception. Certains territoires, comme le Levant ou la Tunisie accordent l’égalité de traitement des étrangers et des métropolitains. La position de Georges Rondel, qui souhaite étendre aux travailleurs indigènes du Maroc et à la Tunisie certains droits à l’assistance — en commençant par l’assistance médicale [33] — reste isolée. Les travaux réalisés à cette époque laissent apparaître que l’égalité vaut essentiellement « entre les salariés de race blanche », ainsi que l’écrit Lucien Weil dans un ouvrage préfacé par Bertrand Nogaro [34]. Conformément au sens commun administratif de l’époque, seule l’immigration de race blanche, des « rameau[x] européen[s] de race blanche » [35], celle des « races qui ont le plus d’affinité avec la nôtre » [36] fait l’objet de ces conventions internationales en matière d’assurance sociale, puisque « tout fils d’étranger (de race blanche) fera […] un Français de plus » [37].

26 L’égalité de traitement reste, quoi qu’il en soit, formelle, y compris au sein des populations européennes. À lire les documents réunis par la CIPI, l’inégalité de traitement touche de nombreux domaines du droit du travail et de la politique sociale, comme l’accès aux habitations à bon marché. Cette inégalité découle structurellement des modèles de contrats de recrutement qui ne sont pas régulièrement revus, et les salaires proposés ne tiennent ainsi pas compte de l’inflation : à la fin des années 1930, les contrats de recrutement collectifs polonais sont encore ceux qui ont été rédigés dans les années 1920.

27 En outre, les droits à l’assurance sociale proclamés nécessitent des conditions sociales particulières pour être réalisés. Les plaintes des ouvriers polonais, que l’administration française observe avec inquiétude, témoignent de la fragilité des droits formels, un député polonais parlant de « chicanes systématiques » [38] pour décrire la difficulté des travailleurs à faire valoir leurs droits. Ainsi, en 1923, les ouvriers des mines de plomb de Ceilhes (Hérault) rédigent une réclamation collective adressée au consul polonais de Marseille, rendue publique dans un journal polonais. La liste de leurs doléances est longue. À l’insalubrité des logements, que seuls « les Arabes, Marocains et Algériens » acceptent sans se plaindre, s’ajoute la pestilence des fumées qui sortent des moulins broyant le minerai. Y demeurer signifierait pour ces Polonais de l’Hérault risquer de « retourner tout à fait à l’état sauvage ». Ils décrivent encore les difficultés à bénéficier tant de l’assistance médicale, à la charge de l’entreprise, que de l’assurance des accidents du travail. Après un accident provoqué par une chute alors qu’il travaillait à installer l’électricité, l’un de leur collègue « (aurait dû) recevoir ce qu’en pareil circonstance recevrait un ouvrier français. Cependant, lorsque nous demandâmes que le salaire de Szatowski fût envoyé à sa femme, on nous répondit que l’ouvrier devait donner son autorisation par écrit », ce que, inconscient, il ne peut pas faire [39] et ce qu’un ouvrier français n’aurait pas eu à faire en pareil cas.

28 Plus encore : même lorsque l’ouvrier accidenté du travail n’est pas inconscient, les démarches à réaliser pour bénéficier du capital (équivalent à trois ans de rente) dû au salarié qui quitte la France, sont des obstacles difficiles à surmonter. Dans les années 1930, de nombreux étrangers, arrêtés pour vagabondage, font ainsi l’objet de mesures d’expulsion. Or, certains de ces « vagabonds » sont aussi des étrangers qui, après un licenciement ou un accident du travail, sont devenus une charge pour la collectivité. Né en 1895, Yvan Humenczuk en est un exemple : arrêté pour vagabondage et « filouterie d’aliments » en 1933, ce manœuvre polonais voit, à sa sortie de la prison de Mende, la mesure d’expulsion dont il a fait l’objet suspendue in extremis par le préfet pour lui laisser le temps de rassembler les pièces lui permettant d’être reconnu comme accidenté du travail [40]. L’absence d’automaticité de la prestation, le fait que les travailleurs victimes de tels accidents retournent, volontairement, par ignorance des procédures ou par suite d’une mesure administrative, dans leur pays d’origine avant d’avoir obtenu l’ensemble des certificats des autorités et des médecins français rend le déclenchement de l’assurance complexe et incertain.

29 Roue d’engrenage du droit international, l’administration met celui-ci au service des multiples objectifs de sa politique de main d’œuvre. En employant l’instrument du droit pour répondre à ces enjeux administratifs, les fonctionnaires de la CIPI se soumettent, en retour, aux logiques professionnelles des juristes internationaux et voient de ce fait leur création se retourner contre eux.

Les virtuoses de l’universel

31 L’espace de production de ces accords est un champ de lutte internationalisé et structuré par des institutions saillantes. Le « très petit nombre d’initiés » qui fabrique la politique d’immigration française et, avec elle, la version nationale de la protection sociale des immigrés, forme un groupe de fonctionnaires voyageurs, comme l’attestent les nombreuses décorations que ces hommes reçoivent de pays étrangers. Ces agents gravitent aussi dans l’orbite d’organisations internationales ; certains se font capturer par leur force d’attraction et s’installent ainsi dans des trajectoires internationales. C’est bien sûr le cas d’Arthur Fontaine, négociateur des premiers traités de travail, qui siège à la CIPI en 1920 et est le premier président du conseil d’administration du BIT (1920-1931), ou celui de Léon Bourgeois, président de la Commission de préparation des traités de travail, « commission d’éminents juristes » dont les recommandations pour le traité de paix reprennent les propositions de la défunte AIPLT. Marcel Paon, le chef de service de la main d’œuvre immigrée au ministère de l’Agriculture, connait une trajectoire de même nature. Lorsqu’il quitte le service de la main d’œuvre de son ministère pour devenir sous-directeur, il est nommé en parallèle conseiller technique au ministère des Affaires étrangères pour traiter des questions relatives aux réfugiés et apatrides, puis chef de service à l’Organisation internationale des réfugiés de 1948 à 1950.

32 La politique internationale de la France est contrainte par l’institutionnalisation de l’OIT, qui constitue un pôle de production juridique à l’autorité reconnue [44] et reprend l’objectif des associations philanthropiques d’avant-guerre de faire un droit pour les migrants, ce « peuple international » [45] constitué par ceux qui ne sont protégés par aucun État. L’OIT s’avère la plaque-tournante de ce droit international en constitution, où se retrouvent nombre de responsables des questions relatives au droit des migrations internationales (en France ou à l’étranger). Le cas le plus net est celui de Jean Morellet (1893-1974). Docteur en droit, auteur d’une thèse dirigée par le jurisconsulte Ferdinand Larnaude [46], ce rédacteur au MAE est, en 1922, le secrétaire de la Commission consultative des conventions internationales de travail et de prévoyance sociale. Il participe, pour son ministère, aux conférences internationales du travail et aux réunions de la SDN. En 1925, Jean Morellet devient chef du service juridique du BIT sur la recommandation d’Arthur Fontaine [47] et consacre de nombreux travaux aux traités et conventions internationales de travail. Son optique est internationaliste : Jean Morellet considère la souveraineté comme une « étrange survivance verbale » dans un système où les politiques sont de plus en plus contraintes par le droit international.

33 Les fonctionnaires du BIT représentent, dans les milieux de l’assurance sociale, une source d’autorité en ce qui concerne la législation internationale. Dans leur effort de construction d’un régime international de l’assurance sociale, ils entendent rationaliser la législation ouvrière selon des objectifs d’égalité et de justice sociale. Lorsqu’il décrit les principes auxquels doit répondre la législation française nouvelle qu’il appelle de ses vœux, Albert Thomas souligne l’importance des orientations données par l’organisation qu’il dirige : « assurer l’égalité de traitement avec les travailleurs nationaux » et garantir aux étrangers le « bénéfice des assurances sociales et des libertés ouvrières » [48]. Or, l’autorité du BIT s’affirme au sein même du travail administratif français. Après la ratification par la France de la convention du BIT sur l’égalité de traitement pour les accidents du travail en 1927, Pierre Sumien défend l’idée que la convention est d’application directe pour les étrangers issus de pays ayant ratifié la même convention sans passer par la conclusion d’un arrangement technique. Il s’agit d’une affaire importante : les ambassades étrangères multiplient les plaintes au nom de leurs ressortissants qu’elles estiment lésés par la pratique restrictive des assureurs français qui soumettent le paiement à l’étranger à l’existence d’arrangements administratifs. Pour asseoir son interprétation, Pierre Sumien joint une lettre d’Albert Thomas à ses courriers adressés à d’autres services ministériels ou à des assureurs privés. Albert Thomas y expose au ministre du travail de Tchécoslovaquie son interprétation de la convention de 1925 : la convention impose « sans faire mention d’aucune condition, l’obligation d’accorder l’égalité de traitement en matière de réparation des accidents du travail aux ressortissants des autres États » [49].

34 Au sein du BIT, le département des Assurances sociales est aussi un espace d’élaboration des normes internationales, qui opère ce même transfert du droit privé vers le droit des assurances sociales [50]. Docteur en droit de l’université de Vienne, Oswald Stein (1895-1943), l’un des plus brillants juristes du département et son « meilleur collaborateur », d’après son directeur Adrien Tixier [51], fonde le régime international du travailleur migrant en matière d’assurance sociale sur des techniques existantes. Dans son cours à l’Académie de droit international de La Haye, Oswald Stein développe une réflexion doctrinale qui fait découler le droit international des assurances sociales du droit international privé – en tenant ensemble toutes les formes d’assurance, commerciales ou sociales [52]. Cela le conduit à suggérer de lever le statut national et territorial des assurances sociales qu’elles doivent à leur rattachement à un droit spécifique, proche du droit public, et à des financements d’État. De la même manière que les méthodes ayant conduit à assurer une égalité de traitement des étrangers en droit civil, il avance la nécessaire résolution des « conflits de lois ». Ces conflits, qu’il appelle des « cas-limites », créent des injustices flagrantes entre assurés, et ces situations fondent l’assise de ce régime international de l’assurance sociale en dehors du « domaine réservé des États ».

35 L’autorité de l’OIT est aussi liée à la sensibilité des grands juristes français qui relaient son point de vue universaliste au sein des ministères. Ainsi, à chaque menace pesant sur le droit des étrangers, on trouve des fonctionnaires en place pour mobiliser les analyses portées par ces jurisconsultes pour promouvoir l’égalité de traitement. Il en va ainsi des travaux réalisés au sein de la Commission des traités de travail, préparant les clauses sociales du traité de Versailles. En 1933, le MAE s’appuie sur l’autorité de Louis Renault pour s’affliger de l’« inégalité de droit » engendrée par la politique restrictive de l’immigration conduite sous l’égide du ministère du Travail dans les années 1930. L’assimilation du travailleur étranger au travailleur national serait, poursuit la lettre, une « règle généralement admise par les puissances civilisées », et la mettre en cause serait « contraire aux traités conclus avec un certain nombre de puissances » [53]. Dans le courant des années 1930, des réunions de la CIPI déplorent ces « attaques » contre « l’égalité de traitement » érigée au rang de « principe ». Autre juriste reconnu, l’autorité de Ferdinand Larnaude [54] est mobilisée dans le même sens lorsque le ministère des Affaires étrangères s’oppose au ministère de l’Intérieur en prônant la possibilité pour les étrangers d’administrer un syndicat, concession demandée par l’Italie : « l’assimilation complète des étrangers et des Français en matière de droit d’association a trouvé de très nombreux défenseurs, non seulement parmi les syndicalistes, mais aussi parmi les juristes. Je citerai à cet égard la proposition très catégorique arrêtée par le Comité consultatif pour la Paix qui siège à la présidence du Conseil sous la présidence de l’éminent jurisconsulte Ferdinand Larnaude » [55].

36 Agents efficients du droit international s’il en est, ces juristes distingués sont sensibles aux innovations juridiques et capables d’en réaliser les principes en dehors des spéculations théoriques. Leur démarche consiste à déployer des solutions issues d’autres matières du droit pour l’appliquer au droit des assurances sociales. Juriste primé ayant étudié à Paris, Oxford et Leipzig, Henri Fromageot (1864-1949) est avocat à la Cour d’appel de Paris à partir de 1891. Membre de l’Institut de droit international, ce spécialiste de droit commercial participe aux activités de codification du droit international au sein de nombreux ministères avant de devenir en 1912 jurisconsulte du MAE. Henri Fromageot y participe à la préparation et à la conduite de toutes les conférences de paix. Il représente également la France à la Commission du Rhin, organisation internationale réglementant la navigation sur le fleuve, lorsqu’Albert Thomas saisit la commission d’une demande d’unification des conditions de travail des bateliers. L’un des points centraux de la discussion au sein de la commission composée des représentants des gouvernements des États rhénans est celui des règles d’assurances, puisque les bateliers du Rhin connaissent des « conflits de lois ». Leurs salariés, qui franchissent quotidiennement les frontières ou changent très régulièrement d’employeurs, sont soumis à des cotisations multiples pour une même assurance et ont des difficultés à faire valoir leurs droits. Henri Fromageot propose de résoudre ces « conflits de lois » de la même manière que le suggère Oswald Stein, en recourant aux méthodes du droit commercial. Ce faisant, il appuie la demande de réglementation émanant du BIT [56].

37 L’espace de production des traités bilatéraux unit donc des acteurs qui se positionnent au sein d’un champ de lutte internationalisé, où des institutions comme l’OIT ou des agents comme les jurisconsultes disposent de ressources (légitimité, inventivité) qui les rendent incontournables.

La logique des droits du « peuple international »

38 En mobilisant le langage du droit, les fonctionnaires français se soumettent aux logiques professionnelles de juristes qui entrent dans le processus de production et de fabrication des accords entre administrations nationales [57]. Dans la lutte « hautement rationalisée » qui oppose les représentants de l’administration nationale à des juristes internationalisés, les spécialistes du droit « désintéressés », les moins liés à l’administration, comme William Oualid, ne font pas que s’inscrire dans un système d’opposition (« textes sacrés de la théorie pure », universalisme du droit vs « nouveaux usages des praticiens » [58]), mais ils travaillent aussi à formuler des propositions acceptables pour leurs interlocuteurs des services ministériels.

39 Les positions les plus universalistes, érigeant les droits sociaux en droits humains, existent mais demeurent rares à l’époque. La position théorique véritablement représentée la plus avancée est celle, issue de l’école libérale italienne, d’égalité de traitement des travailleurs. William Oualid en fait bien un principe consubstantiel au droit ouvrier international :

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Ce n’est pas comme homme, ce n’est pas comme électeur ou ressortissant que l’individu peut prétendre (à l’égalité de traitement). C’est en tant que travailleur, c’est en tant que participant à la formation de la richesse sociale qu’il a droit à la prévention, à l’assurance et à la réparation des risques spécifiques qui le menacent. […] Il contribue souvent par un prélèvement sur son salaire ou une contribution patronale à la constitution des ressources de l’assurance. Il a donc un droit incontestable et intégral à cette égalité  [59].

41 À ce titre, tous les étrangers qui travaillent devraient bénéficier de cette égalité, indépendamment de l’existence de traités qui apparaissent comme un pis-aller acceptable, un compromis d’opportunité et défendu comme tel. Dans un ouvrage de peu postérieur aux traités de 1919, rendant compte d’une conférence donnée à l’AIPLT, William Oualid commence par défendre sa solution idéale, « l’égalité de traitement (qui lui) apparaît comme une solution équitable et opportune » [60]. Il privilégierait une « législation universelle » fondée sur ce principe. Cependant, pour des raisons liées aux charges financières, il constate que le principe des conventions bilatérales l’emporte. Il avoue se résoudre à ces « résolutions transactionnelles, imprécises » : « mieux vaudrait peut-être pour des raisons d’opportunité, espérons-le momentanées, multiplier de nation à nation ces accords » [61]. Ces traités basés sur la réciprocité constituent, en effet, une « solution partielle par ailleurs conforme aux principes courants du droit international public ». En effet, la formulation de ces accords s’inscrit dans une tradition juridique longue. Ils sont proches des traités de commerce, en raison de la spécialité de Luigi Luzzati dans ces traités, inspirateur du premier traité franco-italien de 1904. Cette tradition juridique explique l’inclusion de clauses de réciprocité ou de la « clause de la nation la plus favorisée » (l’application à un pays signataire d’un accord avec la France de clauses plus favorables incluses dans d’autres traités) dans les traités de travail.

42 Les juristes de législation ouvrière les plus reconnus de leur discipline en cours d’affirmation interviennent en défense des accords et, férocement, en faveur des clauses de réciprocité. Ils appellent leur généralisation de leurs vœux. Il en va ainsi d’un des pères fondateurs du droit social, Paul Pic, qui partage avec William Oualid un engagement disciplinaire et international. Dans la préface d’un ouvrage de synthèse sur les traités de travail, qu’il qualifie de « précieux instrument de propagande », il n’hésite pas à qualifier de « nécessité » le principe de réciprocité [62]. Dans le même sens, Ernest Lémonon (1878-1956), juriste d’État internationaliste et auteur, en 1902, d’une thèse sur les assurances ouvrières, fait de la diffusion de ces traités une loi sociologique, les sociologues ayant, d’après lui, « établi la nécessité primordiale d’une entente internationale indispensable pour le développement dans chaque pays d’une législation du travail » [63]. Pour William Oualid aussi, les règles d’égalité sous réserve de réciprocité seront « de plus en plus répandues par la répétition [et] deviendront progressivement coutumières » [64] et généralisées. En 1939, faisant le constat que la politique de l’immigration française s’est muée en simple « police » protectionniste, il réaffirme plus fermement le principe universaliste de l’égalité [65]. Les grands juristes de la législation sociale défendent ainsi durant le plus clair de l’entre-deux-guerres, à l’instar des jurisconsultes, l’expansion du maillage de ces traités basés sur le principe de réciprocité et considérés comme une approximation d’une législation universelle.

D’un « acte de libéralité » à un « droit strict »

43 Pour autant, la couverture conventionnelle des migrants reste limitée durant la période, les traités les plus importants étant signés avant 1925. Certes, quatre traités généraux sont signés par la suite, mais deux seulement sont ratifiés, un seul — avec l’Espagne — impliquant une immigration significative. Les fonctionnaires de la CIPI considèrent en effet que ces techniques juridiques restreignent leurs marges d’action. Ce qui se joue dans les années 1920 est le retournement de traités qui sont conçus comme des « faveurs » ou des « grâces », révocables ad libitum, en des droits ou des règles bureaucratiques qui éliminent la liberté de choix des fonctionnaires, à la manière dont d’autres politiques sociales ont connu cette inflexion, d’une sorte de charité discrétionnaire à une politique plus générale [66].

44 C’est précisément la clause de réciprocité qui devient l’enjeu de la lutte juridique entre la realpolitik administrative et les juristes universitaires. Le secrétaire général de la CIPI, Bertrand Nogaro alerte le premier sur l’effet paradoxal du droit international. L’intellectuel organique de la CIPI s’émeut ainsi du fait que les accords reposent « sur une fiction de réciprocité regrettable », qui oblige le droit français à accorder des avantages sociaux aux nombreux étrangers présents en France alors que les pays étrangers n’accordent ces mêmes avantages qu’à un nombre « insignifiant » de Français :

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Il semble donc que nous nous soyons engagés dans une mauvaise direction en établissant des traités de travail basés sur une fiction de réciprocité et que nous devons désormais nous efforcer d’accorder surtout bénévolement et unilatéralement ce que nos sentiments et notre intérêt bien compris nous conseillent d’accorder, mais en nous réservant l’autonomie de notre politique en matière d’immigration.  [67]

46 Cette réticence est exacerbée par les interventions des autorités étrangères pour contester l’inapplication des traités, mais aussi pour en proposer une lecture dynamique, à l’instar des diplomates polonais demandant l’amélioration de la situation de leurs ressortissants au fil des améliorations des législations nationales respectives [68]. En 1924, lorsque la Belgique demande l’ouverture d’une négociation pour un traité d’assurance et qu’il apparaît difficile de le lui refuser (la France ayant demandé cinq ans plus tôt l’ouverture de telles négociations), Bertrand Nogaro déplore que la France se soit laissée dominer par l’émergence d’un droit international qui la soumet au contrôle des autorités étrangères :

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Cependant, au moment de faire un nouveau pas vers la généralisation d’un tel système, il importe d’en bien envisager les conséquences. La réciprocité de traitement qui est à sa base est, en ce qui concerne la plupart des pays étrangers, tout à fait fictive. Cependant, elle transforme en un droit strict ce qui eût pu faire l’objet d’un acte de libéralité unilatérale. Il n’y a d’ailleurs pas à se dissimuler que le principal intérêt de cette réforme n’est peut-être pas, aux yeux des pays d’émigration, dans la protection sociale de leurs nationaux, mais plutôt dans l’occasion qu’elle donne à leurs autorités nationales (attachés spéciaux et consuls) d’intervenir constamment en leur faveur pour l’application de la législation protectrice dont ils bénéficient et de renforcer ou d’établir la liaison entre eux et le pays d’origine.  [69]

48 Bertrand Nogaro n’est pas le seul de ces juristes convertis à la logique administrative. André Pairault (1897-1971) est un polytechnicien, proche des milieux patronaux pour lesquels la clause de réciprocité génère une charge financière. Sa thèse, dirigée par Bertrand Nogaro, est ainsi préfacée par le président du Comité central des houillères, Henri de Peyerimhoff. Son travail commence par rappeler que la réciprocité est devenue une « clause de style » dans les traités de travail mais aussi « un défaut de ces accords », explicable par la pression des circonstances qui ont présidé à leur conclusion [70].

49 Aussi la CIPI intervient-elle pour limiter l’expansion du réseau des accords : il ne s’agit pas, pour les agents, de démanteler le maillage existant, qui fournit des résultats en matière de recrutement. Il s’agit de freiner son expansion ou, comme le dit Bertrand Nogaro, « de ne nous engager qu’avec une extrême prudence […] dans la voie des conventions bilatérales » [71]. Ainsi, lorsque sous la houlette de Georges Rondel, le ministère de l’Hygiène déploie ce qu’il appelle une « politique internationale d’assistance » [72], le Quai d’Orsay ne tarde pas à s’opposer à son activisme. Georges Rondel ouvre ainsi, en 1923, des pourparlers avec la Grèce pour la conclusion d’un traité d’assistance. Conscients des oppositions au sein du monde administratif, Georges Rondel propose un traité novateur, qui obligerait la Grèce à financer pour les Français des soins équivalents à ceux qu’ils recevraient en France, et donc bien meilleurs que ceux qui sont dispensés aux Grecs de Grèce. La CIPI, par la plume de Bertrand Nogaro condamne, cependant, les « initiatives prises par des fonctionnaires des ministères techniques », susceptibles d’aller à l’encontre des objectifs de la politique d’immigration que la commission défend. Multiplier les accords reviendrait ainsi à « détourner les étrangers qui en bénéficient de rechercher pour eux et leurs enfants la nationalité française », de même qu’à multiplier les agents étrangers sur le territoire [73]. Le ministère de l’Hygiène consent donc à soumettre toutes les futures négociations au visa du MAE. Pour convertir la doctrine internationale de l’Assistance publique en droit international, ce ministère technique doit donc passer sous les fourches caudines de la CIPI. Cette soumission est renforcée lorsque, après le départ à la retraite de Georges Rondel au milieu des années 1920, la Commission des traités d’assistance est reprise en main par les fonctionnaires de la CIPI, Bertrand Nogaro en prenant la présidence en 1925.

50 Plus largement, la CIPI mène une guérilla contre les promoteurs d’une législation internationale, qu’il s’agisse des techniciens nationaux, du BIT ou du gouvernement italien. Opposés à la constitution d’un statut international du migrant, Bertrand Nogaro et son administration cherchent à affaiblir le BIT dont ils dénient la compétence en matière de migrations de travail. Si les organisations internationales « haïssent la politique » [74] et affichent une action de normalisation technique, elles n’en sont pas moins des lieux de confrontations proprement politiques des stratégies administratives. Ainsi, Bertrand Nogaro entend ne céder aucun terrain à la Commission internationale d’émigration mise en place par le BIT en 1921. Face à cette commission qui apparaît sortir du cadre des compétences du bureau fixées par le traité de Versailles, la France se met en position de veto player  [75], d’opposant systématique, refusant même la normalisation des statistiques au prétexte qu’elle aiderait les pays d’émigration à mieux suivre (et contrôler) leurs ressortissants. Cette commission, en effet, fédérerait les pays d’émigration sous une autorité commune en leur donnant les moyens de « réaliser une politique sous couleur de réaliser les progrès techniques ». En ce sens, la participation aux conférences internationales est planifiée de manière à ne laisser aucune latitude aux « techniciens trop étroitement spécialisés des ministères ».

51 La grande conférence de Rome de 1924 visant à traiter des problèmes internationaux d’immigration et d’émigration est un moment de plein déploiement de cette politique française, où toutes les lettres du ministre des Affaires étrangères sont préparées par Bertrand Nogaro. Après avoir réuni les pays d’immigration lors d’une conférence préparatoire à Paris, Bertrand Nogaro contraint le gouvernement de Mussolini à s’en tenir à une conférence technique, mettant en balance la participation de la France qui est alors le principal pays d’immigration. Son coup d’éclat le plus spectaculaire est d’évincer les « administrations spécialisées, philanthropiques et syndicales » [76], à la propension jugée trop égalitariste et humanitaire par Bertrand Nogaro. En 1916, la CGT n’a-t-elle pas ainsi proclamée que « le travailleur est citoyen du monde ; il ne le sera jamais vraiment que le jour où, partout où il portera son effort de travail, il jouira des mêmes droits et des mêmes libertés que les nationaux » [77] ? Loin de promouvoir une politique universelle ou de droits humains, la France a ainsi défendu, dans l’entre-deux-guerres, une expansion limitée des droits à l’assurance des travailleurs migrants. Elle a pour ce faire eu recours à des instruments considérés comme contrôlables, les traités bilatéraux. Leurs principes, lustrés par la doctrine juridique, répétés de traité en traité et protégés par un système d’interdépendances administratives, sont cependant apparus constituer des contraintes trop fortes pour l’administration, mais trop ancrées dans le droit en vigueur pour être abrogées.