Les prestations non contributives dans les négociations européennes

12 La signature des conventions en matière de Sécurité sociale ne met pas totalement fin aux discriminations. L’allocation temporaire aux vieux créée en 1946 ou l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) restent ainsi réservées aux nationaux, de manière similaire à la situation des pays scandinaves pour les pensions de vieillesse, financées par des fonds publics et liées à la résidence dans le pays. Une exception est faite en faveur des femmes étrangères résidant en France depuis au moins vingt-cinq ans et ayant au moins deux enfants français, ainsi que pour les Belges et les Suisses à résidant en France depuis au moins quinze ans [21].

13 Ces discriminations ne sont pas en contradiction avec le droit international : pour les « subsides, majorations ou fractions de pensions payables sur les fonds publics », les conventions n° 35 à 40 de l’Organisation internationale du Travail (OIT) prévoyaient l’assimilation aux nationaux des seuls ressortissants des pays ayant ratifié la convention ; par ailleurs, elles autorisaient les législations nationales à réserver aux nationaux les éléments de pension payables sur les fonds publics et attribuables exclusivement aux assurés ou ayants droit qui avaient dépassé un certain âge au moment de la mise en vigueur de la législation d’assurance obligatoire, à l’instar, selon le MTSS, de l’allocation temporaire créée en 1946. Lors des débats préparatoires de la convention n° 97 de l’OIT sur la Sécurité sociale des travailleurs migrants et des réfugiés, les délégués français cherchent à ne pas modifier les dispositions prévoyant la possibilité de refuser aux étrangers un droit aux prestations non contributives payables sur fonds publics. Cette discrimination s’enracine dans le fait que les prestations non contributives étaient conçues comme la contrepartie du bénéficiaire à la vie économique du pays d’immigration. Les pressions du MTSS, qui craint la mise en concurrence des travailleurs étrangers avec la main-d’œuvre nationale, concernent surtout l’accès aux prestations de chômage (qui ont relevé, jusqu’au 31 décembre 1958, de l’assistance) [22] et au logement. Grâce au soutien des autres pays d’immigration, le texte final de la convention reprend les propositions françaises, en correspondant « exactement à la législation française en matière de Sécurité sociale et assistance qui réserve certains avantages particuliers aux ressortissants français » [23]. En plus, comme les délégués français l’ont demandé, notamment en raison de l’existence d’une clause de non-refoulement des migrants inaptes au travail, la convention exclut les migrants non travailleurs.

14 La situation ne change pas avec la convention multilatérale du traité de Bruxelles de novembre 1949, qui ne comprend aucun passage sur les allocations non contributives de vieillesse. Pourtant, dans les années suivantes, la France signe de nouveaux accords et protocoles avec plusieurs pays européens donnant accès aux prestations non contributives, dans la plupart des cas après quinze ans de résidence, dont un nombre d’années ininterrompues (différent selon les pays), et précédant immédiatement la date de la demande. Les accords ne requièrent pas une réciprocité de fait, c’est-à-dire l’existence dans le pays d’origine des étrangers d’une législation comportant des prestations comparables, mais uniquement une réciprocité de droit, à savoir la garantie que les ressortissants français ne soient frappés d’aucune discrimination dans le pays signataire. Ainsi, la convention conclue le 30 juin 1951 entre le Danemark et la France ouvre pour les ressortissants danois le droit aux allocations aux vieux travailleurs salariés et non salariés sur un pied d’égalité, et pour les ressortissants français l’accès aux pensions non contributives que la législation danoise garantit à ses citoyens [24].

15 Les conventions multilatérales signées en marge du traité de Bruxelles suscitent immédiatement l’intérêt et l’approbation du Conseil de l’Europe, qui amorce alors ses premiers pas. Le Comité des experts en matière sociale, jugeant l’extension aux autres pays adhérents difficile en raison du faible nombre d’accords bilatéraux existants, propose la signature d’accords garantissant l’égalité entre nationaux et étrangers. Les Accords intérimaires signés en 1953 posent le principe de l’assimilation de l’étranger au national sous réserve d’une résidence normale dans le pays, établie antérieurement à la survenance du risque. Cependant, on différencie, d’une part, les législations sur la maladie, la maternité, le décès, les accidents du travail et les maladies professionnelles, le chômage et les prestations familiales, et de l’autre, les prestations de vieillesse, d’invalidité et de survivants. Dans le premier cas, le droit des étrangers aux prestations non contributives peut être subordonné à l’exigence d’une résidence de six mois et les prestations mixtes, comportant une part à la charge des fonds publics, sont considérées comme contributives pour la totalité. En ce qui concerne les prestations de vieillesse, au contraire, le droit du travailleur étranger aux prestations non contributives, telles que l’AVTS, n’est ouvert qu’après quinze ans de résidence postérieurement au vingtième anniversaire, dont cinq ans de résidence permanente immédiatement avant la demande de pension.

16 Un protocole additionnel étend également les droits aux prestations contributives et non contributives aux réfugiés bénéficiaires de la Convention de Genève signée en 1951. Il s’agit d’une extension importante pour les réfugiés ayant réussi à s’insérer sur le marché du travail et pour tous les réfugiés arrivés après 1945, résidant sur le territoire français depuis au moins quinze ans et n’ayant pas acquis de droit à une prestation de Sécurité sociale. En matière de vieillesse, en effet, la convention de 1951 consolide l’inégalité des droits sociaux des étrangers selon qu’il faut leur accorder des prestations contributives ou non contributives. Elle n’ouvre des droits qu’aux prestations contributives, en statuant qu’après un délai de résidence de trois ans tous les réfugiés bénéficient de la dispense de réciprocité législative mais en précisant (article 24) que ce traitement identique aux nationaux ne s’applique pas aux prestations payables sur les fonds publics et aux pensions non contributives. Malgré la ratification des Accords intérimaires, les réfugiés statutaires rentrant dans la convention de 1933, attestés par un certificat ou par le passeport Nansen (à savoir les Russes, les Arméniens, les Assyriens, les Sarrois, et après la Libération les Espagnols et les réfugiés d’Allemagne et d’Autriche), demeurent privilégiés : grâce à la clause de la nation la plus favorisée, ils peuvent par exemple jouir de l’AVTS en application de la convention franco-britannique, ou bien de l’allocation spéciale à condition de justifier de cinq ans de séjour ininterrompu en application de la convention franco-danoise [25].

L’extension aux allocations financées par la fiscalité

17 L’adhésion française aux Accords intérimaires est motivée par les soucis de rationalisation et par les impératifs politiques de l’intégration européenne, sans pourtant entraîner une appropriation administrative des principes d’extension des prestations non contributives aux non nationaux. Les décisions prises par le gouvernement de Guy Mollet en 1956, lors de la création de l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité (FNS) – délivrée sous conditions de ressources pour que les personnes âgées de plus de 65 ans, ou de 60 ans si inaptes, puissent disposer d’une prestation minimale –, le prouvent. Comme la pauvreté des personnes âgées était un produit de la faiblesse des prestations de vieillesse, de la rareté des retraites à taux plein et des dévaluations monétaires successives, la nouvelle mesure, bien que gérée par le MTSS, doit peser sur l’ensemble de la collectivité nationale. Les modalités de financement – l’institution d’une vignette automobile, d’un nouvel impôt sur les successions et de plusieurs surtaxes sur l’alcool, les produits de luxe et les timbres – en font une mesure d’assistance, mais le dispositif rhétorique construit autour d’elle évite toute allusion à l’aide sociale au profit de la référence à la solidarité nationale. L’allocation supplémentaire incarne, en effet, un droit social fondé sur la citoyenneté : il s’agit d’une « compensation de la dette de la nation envers ceux qui ont contribué à la vie économique » [26] et d’un complément aux autres prestations qui permet à chaque citoyen français de disposer d’un minimum de ressources. Ces principes, et surtout le coût élevé de la mesure, entraînent l’exclusion des étrangers, y compris des travailleurs migrants. Le lancement de la mesure est donc immédiatement suivi d’une réserve du Gouvernement précisant que la nouvelle prestation n’est pas accordée aux étrangers dans le cadre des Accords intérimaires [27]: l’allocation n’est due que sous réserve de la signature d’accords internationaux de réciprocité [28], intervenus, pour les pays d’Europe occidentale, entre 1957 et 1959.

18 La distinction entre les droits aux prestations contributives et non contributives disparaît finalement dans la convention européenne de 1957. La France formule cependant une réserve et continue à ne verser l’allocation supplémentaire du FNS qu’aux ressortissants des pays ayant conclu une convention et résidant sur le territoire français [29]. Seule la mobilisation internationale autour de l’année mondiale du réfugié (1959-1960) permet d’ouvrir le bénéfice de l’allocation supplémentaire aux réfugiés visés par la Convention de Genève de 1951 [30]. Entre-temps, le financement de l’allocation change : les deux impôts initialement prévus laissent place à la contribution des caisses de Sécurité sociale. Les prestations ne sont plus payées sur fonds publics et ne rentrent désormais plus dans le domaine concerné par l’article 24 de la Convention de Genève de 1951. Néanmoins, cette extension ne couvre pas tous les réfugiés, écartant ceux qui ne rentraient pas dans les limites temporelles et géographiques de la convention, ainsi que les apatrides.

19 Tout au long des années 1950, l’extension aux étrangers des prestations non contributives relève ainsi de logiques politiques principalement liées à la négociation de l’intégration économique européenne : malgré le décalage temporel, elles sont examinées dans le cadre de la Sécurité sociale, dont il faut élargir le nombre des bénéficiaires pour promouvoir les migrations de travail. Le contexte marqué par l’effort de définition d’une norme minimale de Sécurité sociale met en lumière que celle-ci ne se réduit pas à un simple mécanisme d’assurance distribuant des prestations en contrepartie de cotisations préalables. La temporalité et les limites de l’extension des prestations non contributives – concernant essentiellement le risque vieillesse et fournissant des allocations au montant très faible – conduisent toutefois des populations très larges à avoir recours aux politiques d’assistance proprement dites.

De la compensation des dépenses au principe de réciprocité

21 En 1947, les conventions en vigueur signées par la France ne sont plus que six (Italie, Pologne, Belgique, Luxembourg, Suisse et Espagne). La convention signée avec l’Autriche le 27 mai 1930 a vu ses effets suspendus par la guerre sans jamais être réinstaurés par la suite, tandis que les conventions conclues avec la Yougoslavie, le Portugal et la Roumanie n’ont jamais été ratifiées par les gouvernements intéressés. Les ressortissants conventionnés jouissent selon les cas d’un traitement comparable à celui des Français, à l’exception de certaines mesures comme l’allocation aux aveugles et grands infirmes créée en 1949 ou l’allocation compensatrice des augmentations des loyers créée en 1951. Néanmoins, certaines conventions signées dans les années 1920 et 1930 (notamment celles avec l’Italie, la Pologne et l’Espagne) comportent le remboursement des dépenses d’assistance aux ressortissants étrangers par compensation entre créances réciproques. La limitation de l’accès à l’assistance aux ressortissants des pays ayant signé une convention ne découle pas uniquement de la légitimité que ces prestations fondent dans le contrat républicain de solidarité : l’administration française estime en effet impossible d’effectuer un contrôle des ressources sur un territoire étranger, notamment à cause des variations du change, du niveau des prix et des pouvoirs d’achat [31].

22 Aux étrangers ressortissants de pays n’ayant signé aucune convention, la loi française ne reconnaît que le droit à l’assistance hospitalière en hôpitaux, hospices et asiles, ainsi que le droit à l’assistance à l’enfance, intégralement appliquée sans distinction de nationalité pour des raisons essentiellement démographiques (il s’agit de promouvoir l’assimilation des enfants nés en France de parents étrangers) [32]. L’admission à l’assistance est prononcée par le préfet et la répartition des dépenses entre l’État, le département et la commune de résidence entraîne un rôle plus important du premier.

23 Les réfugiés constituent un cas particulier, avec deux catégories. Les réfugiés statutaires (bénéficiaires des conventions d’avant-guerre) sont depuis avril 1945 assimilés aux nationaux, alors que les nombreux étrangers réfugiés parvenus après 1945 dans le contexte des migrations d’après-guerre, originaires essentiellement d’Europe centrale, sont assimilés aux étrangers non conventionnés.

24 La convention d’assistance sociale et médicale entre les pays du traité de Bruxelles, signée le 7 novembre 1949, marque deux changements importants : en passant d’une logique bilatérale à une logique multilatérale, elle donne accès aux ressortissants des autres pays signataires, y compris de leurs colonies, aux prestations garanties aux indigents et aux malades (1893), aux vieillards, infirmes et incurables (1905), aux aliénés (1838), aux tuberculeux (1945), à la famille (1939) et à l’enfance (1943) [33]. L’application de la convention, en effet, comprend toutes les formes d’assistance sociale et médicale à l’exception « des pensions non contributives et des paiements effectués en vertu d’une législation d’assistance spéciale en faveur des vieillards, des infirmes ou des chômeurs ». La formule évoque la toute nouvelle loi Cordonnier relative aux aveugles et grands infirmes, revendiquée comme une mesure d’avant-garde encourageant au travail et donc exclue de la convention qui aménageait la présence en France des travailleurs actifs. Deuxièmement, les ressortissants des pays signataires sont placés sous le même régime que les Français, la seule condition exigée étant la régularité du séjour sur le territoire. Le système fondé sur les remboursements, dont le fonctionnement était d’ailleurs sujet à caution [34], est remplacé par le principe de gratuité : les frais occasionnés par l’assistance demeurent à la charge du pays de résidence. Celui-ci a toutefois la possibilité de solliciter le rapatriement dans des cas déterminés et seulement si l’étranger est résident depuis moins de cinq ans, ou moins de dix ans s’il est entré après 55 ans.

Les étrangers dans la réforme de 1953

25 Le traité de Bruxelles intervient dans un contexte où le MSP – pressé par l’Assemblée nationale, l’Association des maires de France et les problèmes auxquels l’administration a dû se confronter après 1945 – travaille à une révision de la législation assistancielle. L’objectif principal des projets de réforme, qui se présentent comme une opération de rationalisation abrogeant et unifiant plus de 25 lois précédentes, est la réduction des dépenses : il s’agit de réduire le nombre des allocataires tout en améliorant les prestations. L’incitation à une réforme globale du système vient également de la présence croissante des étrangers et de l’insuffisance de l’assistance qu’ils reçoivent sur le sol français. Le gouvernement néerlandais signale par exemple que ses ressortissants en France qui ne bénéficient pas de la Sécurité sociale ont du mal à subvenir à leurs besoins à cause de la faiblesse de l’assistance, les forçant à demander l’aide des autorités consulaires. Cette assistance, reçue par des gouvernements des pays d’origine respectifs, entraîne toutefois la perte du traitement en France, à cause des plafonds de ressources très bas [35]. Ces protestations trouvent un écho dans les débats sur la réforme de l’aide sociale qui se déroulent à partir de janvier 1952 au sein du Conseil supérieur de l’entr’aide sociale, une assemblée consultative créée en 1946, chargée de l’étude des questions législatives et composée de membres des différentes branches de l’administration, des associations, des ordres professionnels et des établissements publics et privés. Lors des débats sur le projet de réforme des lois d’assistance, les membres de l’Assemblée nationale doivent notamment examiner l’aide à la vieillesse, dont les taux ne permettent que l’achat d’un morceau de pain, d’un kilogramme de pommes de terre et d’un demi-litre de lait par jour. Parmi les 300 000 personnes qui ne peuvent pas cumuler l’aide à la vieillesse avec l’allocation temporaire aux vieux, les étrangers constituent une part non négligeable. Leur situation est alors évoquée pour critiquer la continuité des positions du ministère du Budget, qui s’oppose à toute amélioration des prestations assistancielles. En rappelant les tensions autour du vote du budget de la Santé à l’automne 1951, Emmanuel Rain juge que cette continuité est la cause

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des chutes successives des gouvernements, parce que l’on fait prendre des positions si rigides pour des questions visant un nombre de citoyens très restreints et des dépenses au total restreintes, que l’on aboutit à des dégâts sur le plan général. Aucun gouvernement ne tiendra sur ces positions-là, c’est-à-dire 700 frs par mois pour certaines gens qui habitent la France, réputée pays hospitalier.  [36]

27 Selon Emmanuel Rain, les restrictions concernant les prestations non contributives imposent un relèvement des prestations d’aide sociale aux personnes âgées, qu’il juge préférable à l’extension des publics bénéficiaires de l’allocation temporaire, versée sans tenir compte des ressources et des obligations alimentaires :

28

D’après le système que Monsieur Laroque a fait prévaloir, on n’y a droit qu’à partir d’une certaine durée de résidence en France, 15 ans si je ne me trompe, pour les étrangers qui sont ressortissants de pays avec lesquels ont été conclues de telles conventions de Sécurité sociale et d’assistance. Quand ils n’habitent pas la France depuis 15 ans, c’est le régime de l’assistance qui s’applique.  [37]

29 Si Emmanuel Rain refuse la proposition du Budget de verser directement l’allocation temporaire aux étrangers, la raison affichée ne réside pas dans le coût budgétaire de la mesure, dans l’absence de contrôles qui caractérise la législation de 1946, ou dans son objectif de relever les prestations d’aide sociale. Le directeur de la Population et de l’Entr’aide motive son opposition par la nécessité de conserver la logique de conventions qui avait présidé depuis le début du siècle à l’extension de la protection sociale :

30

Pour la protection de nos nationaux à l’étranger, il faut garder un instrument de négociation, afin que les États étrangers conservent un intérêt à négocier avec nous, afin de passer des conventions qui font bénéficier les étrangers en France de conditions plus favorables.  [38]

31 Dans le même temps, Emmanuel Rain reconnaît la nécessité d’une augmentation des taux de l’aide sociale aux personnes âgées, à la fois pour ne pas « laisser mourir les gens de faim » et pour réduire les frais d’hospitalisation, qui coûtent beaucoup plus cher à la collectivité [39]. C’est en trouvant un soutien parmi les fonctionnaires du MTSS, qui partagent son attention aux logiques de réciprocité, qu’Emmanuel Rain arrive à obtenir une augmentation des taux de l’aide sociale pour l’ensemble des personnes âgées, nationaux et étrangers, rentrant dans un plafond de ressources, y compris les assurés cumulant l’assistance avec leur faible pension de retraite.

32 La réforme voit finalement le jour en novembre 1953, marquant un important changement sémantique : le terme « assistance » laisse place à « aide sociale » pour utiliser un lexique « plus conforme à la dignité humaine » [40]. On reconnaît que l’insuffisance des ressources n’est pas « uniquement un problème de Sécurité sociale » et qu’il est « dans le rôle de l’assistance de compléter les prestations le cas échéant » [41]. La réforme se propose de réduire l’importance de l’assistance traditionnelle, en compensant par la diffusion des services sociaux visant à promouvoir la « réadaptation » des bénéficiaires, c’est-à-dire leur intégration dans la vie sociale, ainsi que la prévention des « inadaptations sociales » aux changements socio-économiques et culturels. La réforme reste toutefois au milieu du gué, dans la mesure où elle améliore et différencie les prestations, mais continue à ne pas reconnaître la seule pauvreté comme critère d’accès à l’aide sociale : pour en bénéficier, Français et étrangers doivent être également âgés, malades ou bien invalides [42].

33 Parmi les nouveautés, la réforme opère finalement un important élargissement des droits des étrangers. La formule très large qui ouvre le décret du 29 novembre 1953 constitue en elle-même une innovation : « toute personne résidant en France bénéficie, si elle remplit les conditions légales d’attribution, des formes de l’aide sociale telles qu’elles sont définies par le présent décret et la législation existante » [43], c’est-à-dire les aides sociales à la famille, aux personnes âgées, aux infirmes, les formes d’aide médicale dont celles aux tuberculeux et aux malades mentaux, les allocations de compensation des augmentations de loyer et celles aux familles dont les soutiens effectuent le service militaire. La plupart des ressortissants des pays ayant signé un traité d’assistance réciproque bénéficient désormais de l’ensemble de ces mesures, à l’exception de la carte sociale d’économiquement faible et de l’allocation de compensation aux aveugles et grands infirmes travailleurs. La carte sociale d’économiquement faible n’est en effet pas considérée comme une mesure d’aide sociale, mais comme « une simple facilité de procédure que le gouvernement français était libre de réserver à ses propres ressortissants ». L’allocation de compensation aux grands infirmes, destinée à compléter la rémunération que le grand infirme tire de son travail, est au contraire présentée comme un encouragement au travail « dont l’équivalent n’existe dans aucune législation d’assistance étrangère » [44].

34 L’élargissement des droits à l’aide sociale opéré par la réforme de 1953-1954 concerne surtout les étrangers dont les pays d’origine n’ont pas passé avec la France de traités d’assistance spécifique. La perspective du MSP est résolument populationniste : l’intérêt qu’il y a de « favoriser la venue, l’implantation et l’assimilation de nombreux étrangers nécessaires au développement de l’économie française » exige le changement du régime de l’aide sociale [45]. Les étrangers non conventionnés peuvent désormais prétendre à l’aide médicale à domicile, qui a remplacé l’assistance médicale gratuite créée en 1893 (sous réserve de justifier d’une résidence ininterrompue depuis au moins trois ans), et à l’allocation pour les personnes âgées et les infirmes, y compris la majoration pour tierce personne au taux fixé pour l’aide sociale aux personnes âgées (sous condition de quinze ans de résidence avant 70 ans). Le directeur de la Population Emmanuel Rain estime que ces conditions sont exagérées : s’il faut donner aux pays étrangers un intérêt à passer des conventions, « exiger une résidence ininterrompue de 15 ans pour venir en aide à une personne âgée ou infirme » est « aller un peu loin » par rapport au but recherché, c’est-à-dire la baisse du nombre des hospitalisations grâce à l’aide à domicile [46]. Selon lui, pour ce qui relève de l’assistance, la législation devrait se montrer plus large qu’en matière de prestations non contributives, en ramenant à dix ans la durée de résidence demandée. La jurisprudence souligne au contraire les aspects innovants de la réforme en remarquant qu’elle établit « une sorte de minimum vital à l’aide sociale, indépendamment de toute convention et de toute idée de réciprocité » [47].

35 Les seuls secours accessibles à toutes les catégories d’étrangers étaient ceux des bureaux d’aide sociale, comprenant des formes d’assistance sociale professionnalisée (consultations, crèches, permanences sociales, maisons de repos, services sociaux) ; « essentiellement facultatifs », ils ne constituent cependant pas un droit [48]. Le séjour dans les centres d’hébergement – la seule mesure qui élargisse l’aide sociale à des catégories de personnes potentiellement aptes au travail dans la perspective d’une réinsertion dans la vie économique, sociale et politique – n’est pas prévu pour les ressortissants étrangers.

36 Les réfugiés constituent un troisième cas, à l’heure où l’OIR est fermée au profit du bien plus modeste Haut-Commissariat pour les réfugiés et où la France se dote, par réaction, de l’OPFRA : les réfugiés d’avant-guerre peuvent bénéficier de la clause de la nation la plus favorisée, alors que les « néo-réfugiés » provenant d’Europe centrale suite à la guerre de 1939-1945 sont orientés vers le Service social d’aide aux émigrants (SSAE), branche française du Service social international [49]. L’organisme poursuit le travail d’aide, d’action sociale et de coordination des œuvres privées entamé pour le compte de l’OIR, grâce notamment aux financements du MSP et d’un reliquat de fonds du budget de l’OIR destiné à la réadaptation professionnelle et sociale des réfugiés issus de camps européens. Le financement étatique se justifie par la possibilité de réadaptation et donc de sortie du système d’assistance [50], mais correspond à 50 % de celui accordé par l’OIR. Le ministère des Finances explique la diminution du financement par les coupures budgétaires parallèlement opérées dans l’assistance aux nationaux. Les secours sont souvent en nature et les droits à l’assistance équivalant à ceux des nationaux ne sont garantis que sur le papier. En 1952, le SSAE lui-même déplore que seuls 35 000 des 400 000 réfugiés sont assistés, en essayant de faire valoir les promesses de Robert Schuman qui avait déclaré ne pas vouloir « financer la protection au détriment de l’assistance » [51] :

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Les secours réguliers ne sont accordés qu’à ceux qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur subsistance. Pour tous les autres, l’effort principal se porte sur la remise au travail et la récupération par le réfugié du point de vue physique et psychologique de la volonté et l’énergie nécessaire pour se suffire à soi-même.  [52]

38 D’après les cadres du SSAE, les réfugiés nécessitent des prestations assistancielles supérieures à celles des nationaux pour se « réadapter », ayant des besoins spécifiques d’accompagnement ou bien ne pouvant travailler à cause des restrictions prévues par la loi, ou des prestations de vieillesse et d’invalidité, en l’absence d’accès aux prestations de la Sécurité sociale.

39 La ratification de la Convention de Genève en juin 1954 ouvre finalement la porte à une assimilation des réfugiés aux Français en ce qui concerne la législation de l’aide sociale. La reconnaissance du statut de réfugié par l’OPFRA (qui concernait à cette époque entre 80 et 90 % des demandeurs) peut désormais assurer des secours qu’il était difficile d’obtenir en tant que simple « migrant ». Cependant, la continuation des activités du SSAE, désormais déchargé de la plupart des préoccupations relatives à la subsistance des demandeurs, estompe l’écart entre les différents secours en nature, espèces et services dont jouissent les réfugiés ressortissants des démocraties populaires, et les migrants, essentiellement des Portugais ou des Yougoslaves souvent orientés vers les procédures d’immigration en amont du dépôt d’une demande d’asile.

Des prestations d’adaptation pour réduire les coûts

40 Une évaluation globale de la réforme des lois d’assistance de 1953-1954 doit en souligner les limites. Des pays comme la Suisse, les Pays-Bas et la Belgique ne manquent pas de pointer la situation lamentable de leurs ressortissants âgés résidant en France et demandent de pouvoir leur accorder des secours. La demande est jugée fondée par les fonctionnaires du MSP, qui reconnaissent que le taux de l’allocation est « tout à fait insuffisant pour permettre à une personne âgée d’assurer son entretien » [53]. Cela entraîne des hospitalisations qui coûtent beaucoup plus cher à la collectivité et suscitent les protestations des cantons suisses, dont les budgets sont déséquilibrés par les demandes élevées de remboursement des frais. Pour les fonctionnaires sous la direction d’Emmanuel Rain, si des secours occasionnels et ponctuels peuvent être admis sans les inclure dans les ressources des personnes âgées intéressées [54], il n’est pas question qu’un sort privilégié soit fait aux étrangers par rapport aux Français en autorisant l’octroi de secours réguliers. La présence des ressortissants étrangers est alors évoquée par les fonctionnaires du MSP pour demander une augmentation de l’allocation aux personnes âgées et du plafond des ressources autorisées :

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Outre qu’il semble indigne d’un pays civilisé d’accorder une aide aussi faible à ses vieillards ou à ses infirmes […], les arguments mis en avant par les pays étrangers corroborent tout à fait l’expérience des services français. En effet, malgré l’extension de la Sécurité sociale, le nombre des vieillards bénéficiaires de l’aide sociale tend à augmenter, en fonction du nombre des hospitalisations.  [55]

42 La réforme des lois d’assistance de 1953-1954 n’établit pas non plus un principe faisant référence pour l’ensemble des mesures d’aide sociale. Les réserves posées par la France lors de la création de l’allocation supplémentaire du FNS (1956), en excluant les étrangers de la prestation, ne tardent pas à reposer le problème de l’accès des étrangers à l’aide sociale. En effet, ne pouvant bénéficier ni de l’allocation spéciale aux vieux ni de l’allocation supplémentaire du FNS, les étrangers doivent avoir recours à l’aide sociale aux personnes âgées. Lorsqu’en 1962 le cumul de prestations non contributives de vieillesse et d’aide sociale est interdit, dans le but de simplifier un système demandant aux personnes âgées une multiplicité de procédures, de réduire les dépenses et de faire un pas vers la disparition de l’aide sociale au profit de la Sécurité sociale [56], les ressortissants étrangers âgés qui en bénéficiaient – un total de 5 287 personnes en 1961 – sombrent dans la misère [57]. Le ministère de l’Intérieur, estimant que les collectivités locales ne doivent pas soutenir des dépenses qui relèvent de la solidarité nationale, prône l’interdiction du cumul et propose d’inclure les allocations non contributives parmi les avantages de base susceptibles d’être assortis de l’allocation supplémentaire. Cependant, si les deux ministères sociaux partagent l’objectif d’éviter les placements en établissement uniquement déterminés par des raisons pécuniaires, beaucoup plus onéreux pour les finances publiques que l’octroi de l’aide à domicile [58], ils préfèrent exempter les étrangers de l’interdiction de cumul [59] : une fois de plus, la primauté des conventions ne peut être mise en cause, malgré le processus d’intégration européenne et la volonté d’établir de bonnes relations avec les pays nés de la dissolution de l’Union française.

43 Une véritable amélioration du sort des ressortissants de plusieurs pays européens découle de la ratification en 1958 de la Convention européenne d’assistance sociale et médicale, signée en décembre 1953 parallèlement aux Accords intérimaires. La convention élargit le traité de Bruxelles en attribuant le bénéfice de la législation française, y compris les allocations de loyer, aux ressortissants allemands, danois, grecs, irlandais, norvégiens, suédois et turcs [60]. La définition du champ de l’assistance comprend « toute assistance prévue par les lois et les règlements en vigueur […] tendant à accorder aux personnes démunies de ressources suffisantes les moyens d’existence et les soins que nécessite leur état, à l’exception des pensions non contributives et des prestations aux victimes de guerre et de l’occupation ». La Convention européenne rend ainsi caduque les prescriptions de la réforme de 1953-1954, qui subordonnaient pour tout étranger non conventionné l’octroi des allocations d’aide sociale aux personnes âgées à la justification préalable d’une résidence ininterrompue en France métropolitaine depuis au moins quinze ans avant 70 ans. Le texte, sous la pression des délégués français et allemands, mentionne explicitement la nécessité d’un effort de la part des gouvernements signataires dans la récupération des obligations alimentaires prévue par la législation du pays de résidence [61]. La ratification de la Convention européenne bénéficie notamment aux ressortissants européens rentrant d’Afrique du Nord lors de la décolonisation et qui ne remplissent pas les conditions requises pour bénéficier des mesures pour les rapatriés.

44 Les dispositifs de la Convention européenne s’appliquent aussi aux réfugiés reconnus sur la base de la convention de 1951, issus pour la plupart des démocraties populaires et considérés, notamment après l’arrivée des Hongrois en 1956-1957, comme des hérauts de la liberté, normalement aptes au travail. Jusqu’à la fin des années 1950, la France s’oppose d’ailleurs à l’entrée sur le territoire des réfugiés malades ou incapables, sur le court ou sur le long terme, d’assurer de manière autonome leur survie. Le droit à l’aide sociale des réfugiés est donc plus large que le droit aux prestations non contributives, en raison des possibilités de réadaptation sociale ou inversement des coûts d’hospitalisation que la dégradation des conditions sanitaires de populations en proie à la pauvreté et à la marginalisation sociale aurait entraîné. Ce processus d’élargissement du droit à l’aide sociale, qui franchira une nouvelle étape en 1960, avec la ratification par la France de la convention de New-York de 1954 qui étend finalement aux apatrides l’accès à l’aide à domicile [62], découle de la nouvelle légitimation de l’assistance, fondée sur le principe de « réadaptation » et notamment sur l’idée que l’absence de prise en charge d’un minimum de besoins finit par entraîner des dépenses plus importantes à l’avenir.