Une Alliance en missions : la gestion de crises comme nouvelle vocation

19 Le double exemple des GFIM et de la NRF montre que pour avoir une véritable portée transformatrice, les réformes organisationnelles doivent s’appuyer sur des changements normatifs et cognitifs. Le plus important d’entre eux a conduit, au début des années 2000, à donner la priorité parmi les missions de l’OTAN à la gestion de crises internationales [33]. L’élaboration d’une « approche globale » est devenue l’un des principaux cadres de l’adaptation de l’Organisation, reflétant ses expériences en ex-Yougoslavie, et surtout en Afghanistan [34]. Il s’agit désormais pour l’OTAN de combiner des instruments militaires et non militaires dans le traitement des problèmes de sécurité, en développant des partenariats avec des acteurs multilatéraux, voire non gouvernementaux [35].

20 Au cours des années 2000, l’OTAN a formé des forces de sécurité irakiennes, mis en place un pont aérien pour le déploiement de l’Union africaine (UA) au Darfour en 2005 et mené une mission de secours humanitaire après le tremblement de terre au Pakistan, également en 2005. L’annonce dans le nouveau concept stratégique de la création d’« une structure civile de gestion de crise appropriée mais modeste » [36] suggère l’amplitude de ces activités, au moment même où l’Alliance dirige ou déploie environ 100000 hommes en Afghanistan, au Kosovo et dans deux opérations navales – de chasse contre les pirates de la Corne d’Afrique et de surveillance antiterroriste en Méditerranée – tout en menant une opération aérienne en Libye. Ce tableau impressionnant au premier abord doit cependant être nuancé. D’une part, les deux opérations militaires les plus importantes, en Afghanistan et en Libye, sont, à des degrés divers, menées en coalition au sein de l’OTAN plutôt qu’en commun par tous les alliés. D’autre part, faire de l’OTAN un acteur autant civil que militaire demeure pour le moment excessif.

21 Il n’empêche que beaucoup de chemin a été parcouru depuis la fin de la guerre froide, quand ni les États-Unis ni la plupart des alliés n’envisageaient de mêler l’Organisation à la gestion de crises internationales par des missions de combat [37]. Seuls la Norvège, les Pays-Bas et le Canada se montrèrent alors favorables à son engagement en soutien de missions de paix mandatées par la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe. La dynamique du conflit et l’enlisement de la Force de protection des Nations unies (FORPRONU) en Bosnie ont joué un rôle décisif dans l’orientation de l’OTAN vers une approche globale. En 1993, le secrétaire général Manfred Wörner déclarait que l’Alliance était prête à employer la force pour faire respecter les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, et, en 1994, un consensus était trouvé entre les principaux alliés – les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne – en faveur d’une action de l’OTAN. Issue d’un glissement vers une intervention armée, cette action n’avait pas de conception ou d’encadrement stratégique solide [38]. Au cours des années 1990, toutefois, les efforts visant à disposer des structures militaires adaptées à des interventions dans des crises internationales sont devenus l’une des priorités de l’Alliance [39]. Lors de la crise du Kosovo, celle-ci était déjà suffisamment avancée dans sa mutation en une organisation s’occupant de la gestion des crises internationales pour prendre en charge l’intervention contre la Serbie sans dissensions paralysantes entre alliés, malgré les réticences de certains d’entre eux [40]. Au moment même où elle menait cette opération, le concept stratégique publié en avril 1999 ajoutait la gestion de crise « afin de renforcer la stabilité et la sécurité de la région euro-atlantique » à ses « tâches fondamentales de sécurité » [41]. L’intervention au Kosovo a servi de pivot à l’orientation des opérations de l’OTAN hors du territoire des alliés, puis hors de l’espace euro-atlantique, préfigurant les problèmes qui affecteraient ensuite la FIAS en Afghanistan ou l’opération en Libye, dès lors qu’il s’agissait d’assurer un engagement de tous les alliés et un consensus portant à la fois sur le principe de l’intervention, ses modalités, sa durée et ses buts [42].

22 La déterritorialisation des priorités de l’Alliance s’est néanmoins poursuivie, comme en témoigne l’attention désormais portée à la défense contre des cyber-attaques : après le détachement du territoire des alliés dans les années 1990, puis de l’espace euro-atlantique dans les années 2000, la prochaine étape semble mener vers l’absence de dimension territoriale tout court. Or, si un changement cognitif et normatif semble bien avoir eu lieu dans le domaine de l’identification des menaces, ses limites sont apparues lors du débat sur une « OTAN globale ».

De l’élargissement aux partenariats : la transformation organisationnelle est-elle un changement institutionnel ?

23 Le changement le plus spectaculaire de l’OTAN depuis la fin de la guerre froide est son élargissement à de nouveaux membres. Entre 1999 et 2009, le nombre des alliés est en effet passé de 16 à 28. Lors du sommet de Bucarest en 2008, l’Ukraine et la Géorgie ont obtenu l’engagement d’être intégrées à l’Alliance, tandis que l’entrée de la Macédoine n’est ajournée que par l’opposition de la Grèce et que les autres républiques de l’ex-Yougoslavie peuvent elles aussi suivre le chemin de l’adhésion. Cependant, l’effet de ces élargissements sur la transformation de l’Alliance en une organisation s’occupant avant tout de la gestion de crises internationales est nuancé. Les nouveaux membres se sont montrés très attachés à ce que l’OTAN demeure, comme pendant la guerre froide, une organisation de défense territoriale collective, présentant une garantie contre d’éventuelles tentatives d’agression de la Russie, y compris sous des formes non conventionnelles comme la cyber-attaque. La participation de certains pays d’Europe centrale et orientale à l’action de l’OTAN en Afghanistan n’avait d’autre but que de s’assurer la réciprocité des États-Unis en cas de problème en Europe orientale [43].

24 D’ailleurs, l’élargissement n’a pas conduit à une révision des modalités de prise de décision : l’exigence d’unanimité en toute circonstance demeure la règle essentielle, contrairement à ce qui s’est produit pour l’UE, où même le cadre intergouvernemental et consensuel de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) offre un certain degré de flexibilité qui permet d’accommoder entre elles les spécificités des 27 membres actuels.

25 La perspective d’une transformation plus profonde provient surtout du développement des partenariats de l’OTAN. Les partenaires se divisent en plusieurs catégories [44] :

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• les candidats à l’appartenance, avec en tête l’Ukraine et la Géorgie, qui toutes deux sont intégrées dans une structure de coopération bilatérale avec l’OTAN et sont censés en devenir membres
• les États qui font partie du Partenariat pour la Paix mais qui soit ne souhaitent pas se joindre à l’Alliance (la Suisse ou les membres non alliés de l’UE), soit ne sont pas considérés comme étant des candidats (les anciennes républiques soviétiques de l’Asie centrale)
• les États méditerranéens ou du golfe Persique impliqués dans le Dialogue méditerranéen ou l’Initiative de coopération d’Istanbul
• la Russie, dont le rapport particulier et contradictoire avec l’Alliance est encadré par un Conseil OTAN-Russie
• les « partenaires globaux » démocratiques participant aux missions (Australie, Japon, Nouvelle-Zélande, Corée du Sud, notamment)
• les États que l’OTAN souhaite attirer vers une coopération stable en raison de son engagement en Asie centrale (Pakistan et Inde, mais aussi Chine)
• enfin, les acteurs non étatiques de la gestion de crises internationales dans laquelle l’OTAN s’est impliquée de plus en plus, à savoir les organisations multilatérales – les Nations unies, l’UE, l’UA – et non gouvernementales.

27 Les partenariats encadrés par un dispositif organisationnel – ceci concerne les relations avec les anciennes républiques soviétiques, la Méditerranée, le golfe Persique – n’ont qu’une portée relative pour engendrer un changement institutionnel. Le Partenariat pour la Paix et le Conseil du partenariat euro-atlantique servent désormais surtout à la consolidation et à la routinisation des liens tissés entre l’OTAN, les États neutres en Europe et les anciens pays socialistes. Quant au Dialogue méditerranéen et à l’Initiative de coopération d’Istanbul, ils ne constituent pas des priorités. Les relations avec la Russie, elles, ont certes évolué de l’hostilité à une coopération plus ou moins soutenue quoique méfiante, mais il est fortement discutable qu’elles aient donné lieu à une véritable transformation cognitive au sein de l’Alliance – ou chez son partenaire russe – susceptible d’éliminer les dilemmes de sécurité d’une relation toujours marquée par la rivalité [45].

28 Les relations les plus susceptibles d’engendrer une dynamique de changement sont finalement celles qui sont nouées avec les États non intégrés dans les structures existantes de partenariat, d’une part, avec les autres États importants pour la gestion des crises internationales, d’autre part – soit tout ce qui a trait à une « OTAN globale », pour reprendre le slogan sous lequel figurent les débats relatifs à ces relations [46].

L’« OTAN globale » : entre démocratie et partenariats stratégiques

29 L’idée selon laquelle il fallait, pour faire face aux enjeux de sécurité, intégrer à l’OTAN des partenaires extérieurs à l’aire euro-atlantique a été avancée aux États-Unis bien avant 2000. Au début, les alliés européens se sont montrés fort réticents [47], mais, au cours de ces dix dernières années, le fait de disposer de partenaires en dehors de la zone euro-atlantique est devenu une priorité pour l’OTAN et surtout pour les États-Unis. Cette évolution et le débat qui l’accompagne s’articulent autour de l’idée d’une communauté fondée sur le partage de valeurs démocratiques [48], d’une part, de la nécessité d’établir une coopération avec des acteurs influents dans les régions de crises actuelles ou potentielles, d’autre part.

30 Indépendamment de la tension entre l’orientation vers les valeurs démocratiques et la recherche de partenariats stratégiques, l’OTAN n’a pas toujours pu ou voulu poursuivre des initiatives en faveur de la démocratisation. Ainsi, l’Initiative de coopération d’Istanbul lancée en 2004 et dont font partie certaines des monarchies du golfe Persique n’a pas été un vecteur de transformation démocratique de la région, alors que le gouvernement Bush l’avait impulsée en lien avec son projet de « Nouveau Moyen-Orient » [49]. De même, lors du sommet de Riga en 2006, les États-Unis n’ont pas réussi, malgré le soutien du gouvernement britannique et, de façon plus nuancée, celui du secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer, à convaincre leurs alliés d’envisager que non seulement les démocraties engagées dans les opérations antiterroristes aux côtés de l’OTAN – Australie, Japon, Corée du Sud, Nouvelle-Zélande –, mais aussi des pays démocratiques comme l’Inde, l’Afrique du Sud, le Brésil, l’Argentine, voire Taiwan, malgré les problèmes que cela aurait pu créer avec la Chine, puissent devenir membres [50].

31 De leur côté, ces partenaires actuels ou potentiels se sont montrés hésitants devant la perspective d’une adhésion à l’OTAN, voire opposés à une extension globale de l’Organisation. Et si les secrétaires généraux de Hoop Scheffer puis Rasmussen ont insisté sur la nécessité de renforcer la coopération avec les contributeurs non alliés à la FIAS et avec des États comme la Chine et l’Inde, c’est surtout en raison de leur rôle dans l’engagement en Afghanistan. L’idée de faire de l’OTAN une organisation de sécurité regroupant toutes les démocraties qui partagent ses préoccupations est censée donner un nouvel élan aux liens qui unissent les alliés, alors que ceux-ci se montrent divisés dans le domaine de la coopération militaire et des perspectives stratégiques [51]. Cependant, le changement normatif et cognitif lié à la déterritorialisation des activités de l’OTAN n’est pas allé de pair avec des élargissements organisationnels comme l’ouverture à des membres n’appartenant pas à l’aire euro-atlantique ou la création d’une structure de partenariat qui regrouperait les alliés avec d’autres démocraties.

32 Plus significatif encore, au sujet des limites du changement normatif et cognitif que l’idée d’une « OTAN globale » pourrait provoquer, les responsables de l’Organisation eux-mêmes ne sont pas enclins à concevoir le rôle de l’OTAN comme fondé essentiellement sur des valeurs. Quand le secrétaire général Rasmussen a évoqué la perspective globale en 2010, il l’a fait autour d’enjeux de sécurité et non de valeurs communes [52]. Et s’ils reprennent sans hésiter l’idée que l’Alliance soit une organisation politique autant que militaire, certains membres de son personnel sont tout aussi enclins à mettre l’accent sur la priorité de son rôle de « fournisseur de sécurité » [53]. La dimension politico-diplomatique implique cependant que l’organisation ne saurait être considérée par d’autres acteurs comme une simple boîte à outils pour la gestion de crises internationales. Cette tension affecte les partenariats que l’OTAN souhaite créer ou approfondir avec les organisations multilatérales ou non gouvernementales qui interviennent dans les crises, partenariats considérés comme cruciaux pour la mise en œuvre de son « approche globale » [54].

33 L’étude du changement de et au sein de l’OTAN montre que l’Organisation est soumise aux mêmes dynamiques de réformes institutionnelles que les autres institutions politiques [55] : chocs exogènes qui la contraignent à s’adapter à la nouvelle donne de son environnement ; dynamiques endogènes d’évolution ; changements des rapports de force et des configurations d’acteurs ; émulation-concurrence avec d’autres organisations similaires. Elle rappelle également que l’un des facteurs de changement les plus déterminants est la confrontation des préférences et les marchandages entre les États membres, et surtout avec les États-Unis [56].

34 Ces différentes dynamiques ont conduit à un changement de troisième ordre selon la typologie de Peter Hall, changement radical qui ne concerne pas seulement la manière d’utiliser les instruments ou de changer d’instruments, mais, plus profondément, de modifier à la fois les instruments mis en œuvre et la hiérarchie des priorités de l’Organisation [57]. En d’autres termes, une réorientation de l’Alliance et de ses modes d’organisation vers la projection de forces et la gestion de crises à l’extérieur de la zone euro-atlantique. En revanche, les deux piliers des « règles du jeu » – la souveraineté et le statut de primus inter pares des États Unis – n’ont pas été modifiés. Dès lors que l’Alliance n’est plus focalisée sur la défense collective, menée sous l’empire de la nécessité, et qu’elle s’oriente vers des « guerres par choix » où l’usage de la force est davantage discrétionnaire pour chaque nation, la combinaison de ces deux principes fondamentaux devient problématique. La nécessité du consensus et le primat de la souveraineté posent le problème des divisions internes comme en témoignent l’engagement très variable des États membres en Afghanistan et les désaccords sur l’opération militaire en Libye, autant de dissensions suscitées par des intérêts nationaux divergents et des cultures stratégiques distinctes. L’exemple libyen montre que l’abstention des États-Unis pose un problème de leadership, la France découvrant cette fois à ses dépens les complications politiques et opérationnelles de l’accord imposé au Conseil de l’Atlantique Nord, quand des alliés s’opposent à une opération. Sans les États-Unis, l’OTAN risque alors de s’apparenter à « une coquille vide » sur le plan opérationnel et à une machine très lourde sur le plan politique et diplomatique.

35 Les dynamiques de changement au sein de l’Alliance provoquent donc de plus en plus l’émergence d’une « OTAN à la carte » [58], qui l’amène à rechercher les voies susceptibles d’assurer une plus grande flexibilité de ses modes de fonctionnement, par l’adoption du principe de géométrie variable et l’hypothèse d’une introduction de la majorité qualifiée [59].