1 Oslo est mort, l'Union européenne n'en pleure pas. Ces accords avaient été négociés en 1991, entre Israéliens et Palestiniens, dans la capitale d'un pays ne faisant pas partie de l'Union et signé à Washington, sans participation européenne.

2 Juridiquement, le texte, appelé Oslo I, n'était rien d'autre qu'une “déclaration de principes” qui reprenait l'orientation politique exprimée à maintes reprises par les Européens depuis la déclaration de Venise (1980), à savoir : respect du principe d'autodétermination pour le peuple palestinien, y compris l'hypothèse de la création d'un Etat indépendant, assorti de garanties de sécurité pour Israël.

3 L'Europe avait-elle eu raison trop tôt ? Si oui, pourquoi n'a-t-elle pas trouvé les moyens pour traduire une analyse pertinente en politique dans une région limitrophe pour laquelle elle porte une responsabilité historique considérable ? La nouvelle donne politique américaine favorise-t-elle un “aggiornamento” du rôle de l'Union en Méditerranée ? Pour trouver une réponse à ces questions un bref retour en arrière s'impose.

De Madrid à Oslo

4 Aucun événement de la dernière décade du XXe siècle n'a démontré avec autant d'éclat le “leadership” américain que la guerre du Golfe. Après l'implosion de l'Union soviétique, Washington avait assumé une responsabilité exclusive pour le Moyen-Orient. A la conférence de Madrid (1991), il en a encaissé les dividendes diplomatiques. En accord avec son allié privilégié, Israël, les Etats-Unis ne voyaient pas de raison de partager ces acquis avec une Europe qui, à leurs yeux, avait pris parti toujours plus ouvertement pour la cause arabe. Le règlement communautaire sur les exportations d'agrumes (1986), le gel de l'accord CEE-Israël (1998-99), les visites réitérées de Y. Arafat en Europe, où un accueil officiel lui fut réservé, ainsi que la reconnaissance du statut diplomatique à diverses représentations de l'OLP, avaient été pour Washington des raisons suffisantes pour se méfier d'une Europe qui cherchait à se profiler sur le plan des relations externes. Ainsi, à la conférence de paix qui se tint dans la capitale espagnole, organisée sous la houlette américaine, l'Union européenne dut se contenter d'un rôle de figurant.

5 L'accord de Madrid a entériné un partage des rôles que les accords d'Oslo n'ont pas changé : alors que les Etats-Unis devenaient de facto le seul garant des textes signés, l'Europe se voyait reléguée au rôle d'appui complémentaire, en particulier dans le domaine économique et, surtout, financier.

6 Le double mécanisme (“bilateral and multilateral track”) convenu à Madrid ne prévoyait une participation européenne qu'au volet multilatéral. L'Union européenne obtenait la présidence de l'un des cinq groupes d'experts, celui de la coopération économique régionale. Les autres groupes étaient chapeautés par les Etats-Unis (ressources aquatiques), le Japon (environnement) et le Canada (réfugiés), alors que les Etats-Unis partageaient avec la Russie la présidence du groupe “contrôle des armements”. La tâche des cinq groupes consistait à élaborer des projets conjoints favorisant le développement et la sécurité de la région après une solution pacifique du conflit. Jusqu'à la mise en place du gouvernement de B. Nétanyahou (1996), ces groupes s'étaient réunis à intervalles réguliers, au moins deux fois par an. Aujourd'hui, ils sont toujours à la recherche d'un deuxième souffle.

7 A ce jour, les résultats du travail de ces cinq groupes sont pour le moins inégaux. Le groupe chargé du développement régional a été le plus dynamique. Dès sa réunion de Copenhague (1993), il avait adopté un plan comprenant 56 actions. Il s'était également doté d'une structure opérationnelle composée de deux “comités de monitoring” ainsi que de comités sectoriels qui réservaient un rôle important aux pays de la région. La présidence européenne avait pour ambition de montrer le bien-fondé de sa thèse selon laquelle des mesures économiques et sociales convergentes allaient accélérer le processus d'intégration politique. Le dynamisme de la présidence était d'autant plus grand que la délégation américaine avait bien verrouillé l'accès au volet politique, en se réservant le contrôle du “bilatéral track”.

8 Confrontées à cette “realpolitik” américaine, les institutions européennes s'efforçaient de se raccrocher au processus de paix en donnant une dimension politique à leur effort financier. Cela ressort en particulier de la communication du Commissaire européen M. Marin : “Le soutien de la Communauté européenne au processus de paix au Proche-Orient” (COM (93) 458), ainsi que de la communication des commissaires Marin et Van den Broeck : “Future Relations and Cooperation between the Community and the Middle East” (COM (93) 375).

9 Le premier de ces deux textes ne donnait pas seulement une ventilation précise des engagements communautaires, qui s'élevaient à 250 millions d'écus sur une période de cinq ans (1994-1998) ; il comprenait également une justification politique de cette aide, à savoir :

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• Permettre à la Communauté de donner un appui au processus de paix et une aide spécifique à des populations qui ne sont pas couvertes par des accords de coopération conclus avec les Etats voisins ;
• Contribuer au renforcement de l'autonomie institutionnelle et économique des Territoires palestiniens occupés (TPO), ce qui réduira leur dépendance vis-à-vis des financements extérieurs.

11 La deuxième communication se proposait d'explorer les perspectives à plus long terme d'une participation de l'Egypte, d'Israël, de la Jordanie, du Liban, de la Syrie et des Territoires occupés à un processus de coopération régionale soutenu par la Communauté et visant à consolider le règlement de paix naissant. Pour y arriver, la coopération économique devait être basée sur la mise en commun des capacités et la résolution des problèmes communs. En raison de la taille des pays de la région, la Commission se proposait de favoriser la création d'une zone économique commune, de créer des infrastructures efficaces et d'exploiter mieux les ressources disponibles dans les secteurs du tourisme, de l'éducation, de la recherche, de l'industrie et de l'agriculture. S'inspirant de l'exemple de l'OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe), Bruxelles suggérait des mesures concrètes favorisant l'instauration d'un climat de confiance dans la région. En effet, le mécanisme d'Oslo n'avait pas prévu de procédure d'arbitrage et de conciliation. C'est l'une des lacunes qui, au fil des années, renforçait le sentiment des Palestiniens d'avoir été piégés par le négociateur israélien.

12 Une autre nouveauté dans cette communication était la proposition d'établir un partenariat triangulaire entre l'Europe, le Machrek et Israël, “adapté aux capacités de chacun”. Cette formule était destinée à remplacer la coopération bilatérale qui dans le passé avait trop souvent créé des jalousies entre pays de la même région.

13 Les contours du partenariat proposé étaient les suivants :

14

• Pour le Machrek, ainsi que pour le Maghreb, une coopération financière accrue permettant une évolution vers le libre-échange et une réforme des structures économiques ;
• Pour Israël, une coopération intensive dans des secteurs comme les technologies avancées, les banques, le secteur agroalimentaire, l'énergie et la recherche, afin de tenir compte de son niveau élevé de développement.

15 Dans le souci d'atténuer la méfiance persistante d'Israël à l'égard des ambitions diplomatiques de l'UE, si modestes soient-elles, le Conseil européen de Essen (décembre 1994) devait traduire cette offre en acte juridique. Il souligna qu’“il convient de donner à Israël un statut privilégié vis-à-vis de l'Union européenne sur la base de la réciprocité et de l'intérêt mutuel, eu égard à son niveau élevé de développement économique”. Preuves à l'appui, les Européens pouvaient arguer qu'ils avaient opté pour une approche équilibrée du conflit israélo-palestinien, en tenant compte des exigences des deux protagonistes.

16 A partir de 1995, le rôle de l'Europe comme principal bailleur de fonds du processus de paix ne pouvait plus passer inaperçu : si, à la conférence des pays donateurs (Washington, octobre 1993), les Etats-Unis avaient accepté de prendre en charge 38% de l'aide accordée à l'entité palestinienne, deux ans plus tard ils n'avaient versé que 10% des 2,8 milliards de dollars. Etait-ce en récompense des services financiers qu’elle avait rendus que l'Union était invitée en tant que “témoin” à la signature de l'accord de Taba, appelé également Oslo II (Washington , 28 septembre 1995) ? Rétrospectivement il faut se demander s'il ne s'agissait pas d'un piège : nolens, volens, l'Europe était devenue la marraine du morcellement de la Cisjordanie ! D'un autre côté, Oslo II permettait à l'UE, pour une fois, d'être présente sur le terrain : elle fournissait 300 observateurs qui devaient faire partie d'un contingent de 1000 observateurs internationaux chargés de surveiller le déroulement des premières élections municipales libres tenues dans les territoires occupés (20 janvier 1996). Malgré des appels au boycott lancés par l'opposition islamiste, ces élections constituaient un important signal palestinien en faveur du processus de paix.

De Oslo à Barcelone

17 Encouragée par cette évolution, l'UE considérait que la voie était libre pour négocier le partenariat triangulaire suggéré par la Commission européenne. C'était l'objectif de la conférence euro-méditerranéenne convoquée à Barcelone (octobre 1995). Les Européens espéraient qu'elle allait contribuer au renforcement du processus de paix entamé à Oslo sans interférer sur celui de Madrid. Deux ans plus tard cet espoir était devenu une illusion…

18 Malgré ce constat désabusé, il ne faut pas oublier que le cadre créée à Barcelone constituait une nouveauté : Il permettait à Israël de discuter directement avec ses voisins avec lesquels il n'entretenait pas des relations diplomatiques, si l'on fait abstraction de l'Egypte. Ce cadre donnait également à l'Union la possibilité de jouer un rôle constructif, en faisant valoir une meilleure connaissance des problèmes régionaux que Washington, ainsi qu'une expérience inégalée dans la coopération multilatérale.

19 Malgré les assurances données par Bruxelles à l'administration américaine, celle-ci ne voyait toujours pas d'un bon œil l'initiative européenne de fixer un certain nombre d'objectifs économiques et commerciaux propres dans la perspective de lier plus étroitement l'ensemble des États riverains de la Méditerranée à l'Union. Se rendant compte de l'importance potentielle du volet économique du processus de paix, Washington lançait une série de sommets économiques pour contrecarrer certaines propositions européennes. Le premier eut lieu à Amman (1995), suivi par ceux du Caire (1996) et de Doha (1997).

20 En résumé : cinq ans après la négociation secrète d'Oslo, l'Europe cherchait toujours péniblement à faire entendre sa voix. Elle ne portait pas… Est-ce une consolation de savoir que, dans un processus aussi complexe que celui de la paix au Proche-Orient, il vaut parfois mieux chuchoter ? Des enceintes comme l'Internationale socialiste offraient au cours de ces années le forum d'un dialogue permanent et utile entre travaillistes israéliens, alors aux commandes, et la gauche européenne. Le commentateur américain W. Pfaff n'hésite pas à concéder qu'il n'y aurait pas eu de processus de paix si celui-ci avait été confié exclusivement aux Etats-Unis (International Herald Tribune du 26 octobre 1996).

La longue asphyxie du processus de paix

21 Il peut paraître paradoxal que la politique méditerranéenne de l'UE prenne de l'élan l'année qui porte B. Nétanyahou au pouvoir en Israël (1996). Son gouvernement asphyxiera l'une après l'autre les initiatives de paix en cours. Tout en désapprouvant cette politique, B. Clinton ne peut pas trop se démarquer de son principal allié, ne fût-ce que pour des considérations de politique interne. Les capitales arabes n'ont guère d'autre choix que de se plier à l'évidence que Washington ne sera jamais un médiateur neutre dans le conflit israélo-palestinien. A défaut d'autre choix, elles affirment ouvertement souhaiter une plus grande implication de l'Europe. Au moment de la présidence française de l'Union, J. Chirac s'en fait l'avocat en proposant un co-parrainage européen du processus de paix (1996). (Cinq ans plus tard, quand la présidence tournante revient à la France, l'histoire se répétera….)

22 L'idée du co-parrainage fera long feu. Elle ne se heurte pas seulement à une vive opposition de la part des Etats-Unis et d'Israël, mais également à celle de plusieurs Etats-membres de l'Union qui s'étonnent du manque de concertation. L'initiative française avait au moins comme mérite d'accélérer la prise de conscience des Quinze qu'il était temps de passer d'une politique purement déclaratoire à des actes plus concrets, même s'ils ne devaient avoir qu'une portée limitée.

23 La première traduction de cette nouvelle orientation est la nomination de l'ambassadeur espagnol, Miguel Angel Moratinos à Tel-Aviv, comme envoyé spécial européen au Proche-Orient (décision du Conseil européen de novembre 1996). Il n'est pas seulement mandaté pour observer l'évolution des négociations de paix et offrir ses bons offices, mais également pour “contribuer à la mise en œuvre des accords internationaux conclus”.

24 La mission du diplomate espagnol ressemble à une danse sur des œufs crus. Il s'y prend avec habileté. L'une de ses premières réussites est l'obtention d'une garantie européenne pour l'accord de Hébron sur le redéploiement de l'armée israélienne (janvier 1997). A travers sa présence et ses interventions équilibrées sur place, M. Moratinos rend l'Europe plus visible et plus crédible.

25 A partir de 1997, les différents participants du long dialogue israélo-arabe (qui depuis l'arrivée de la droite israélienne au pouvoir était redevenu un dialogue de sourds) tiennent à s'arrêter à Strasbourg ou à Bruxelles sur leur chemin vers New York ou Washington. Après l'échec du Sommet quadriparti de Washington (1er-2 octobre 1996), Y. Arafat constate qu'une étape européenne peut même se révéler plus utile qu'un séjour outre-Atlantique. En effet, il parvient à accélérer la conclusion du premier accord officiel entre l'UE et l'OLP dont le titre est inégalé dans sa longueur : “Accord d'association euro-méditerranéen intérimaire relatif aux échanges et à la coopération entre les Communautés européennes et l'OLP pour le compte de l'Autorité palestinienne de Cisjordanie et de la Bande de Gaza”. La formulation de ce texte, qui s'inscrit dans la logique de Barcelone et qui sera finalement signé le 9 avril 1997, constitue un casse-tête pour les juristes de l'Union. Comment associer à la Communauté européenne un État qui n'existe pas (encore) ? Comment appeler l'interlocuteur palestinien qui ne représente ni un gouvernement ni une organisation ? Sur quelle base juridique construire un tel artifice ? Heureusement, il existe des adjectifs comme “intérimaire” et des clauses limitant rigoureusement le champ d'application de cet accord (pour une analyse plus poussée, voir E. Lannon : “L'accord d'association intérimaire Communauté européenne-OLP”, dans la Revue des Affaires européennes, n°2, 1997). Celui-ci a surtout une valeur symbolique, comme premier acte de l'institutionnalisation des relations entre l'UE et la Palestine. Sa portée économique restera limitée, en particulier à cause des restrictions au libre-échange imposées par Israël.

26 L'accord intérimaire est complété par un programme d'assistance de 3,6 milliards d'écus pour une période de cinq ans, assorti d'une clause de suspension au cas où l'autorité palestinienne ne prendrait pas des mesures appropriées pour assurer le respect des droits de l'homme.

27 En outre, au printemps 1997, l'Union soumet aux deux parties en conflit un projet de “code de bonne conduite” : la partie palestinienne s'y engage à tout faire pour assurer la sécurité d'Israël ; la partie israélienne respectera le statu quo démographique et territorial ainsi que l'ensemble des accords économiques. Ce projet restera lettre morte comme tant d'autres.

28 Confrontés à la politique de refus de B. Nétanyahou, ainsi qu'à une gestion pour le moins opaque d'une partie de l'aide allouée aux Palestiniens, les doutes quant à l'efficacité de l'approche retenue par l'Europe se multiplient tant à Strasbourg qu'à Bruxelles. Les intervenants à la Conférence euro-méditerranéenne de Malte (15 et 16 avril 1997) expriment tout haut ce que tout le monde pense tout bas : la paralysie du processus de paix pèse lourdement sur le processus de Barcelone. Il serait vain de nier son lien avec celui de Madrid.

29 Ce constat amène B. Khader à formuler une hypothèse intéressante : “Sans la disparition de l'Union soviétique, la deuxième guerre du Golfe n'aurait probablement pas eu lieu, et sans la deuxième guerre du Golfe (début 1991), il n'y aurait pas eu la Conférence de Madrid en octobre 1991 ; et sans la Conférence de Madrid et les Accords d'Oslo, il n'y aurait pas eu de Conférence de Barcelone dans sa forme élargie. Il faut bien avoir à l'esprit cet enchaînement des événements pour comprendre le lien organique entre le processus de Barcelone et le processus de Madrid. Toute déconnexion artificielle est tout bonnement une tentation déraisonnable de tordre le cou à l'histoire et une insulte au bon sens. “(L'Europe et la Palestine, L’Harmattan, p.423).

30 Les États arabes ayant décidé de geler le processus de normalisation avec Israël (mars 1997) le dialogue euro-méditerranéen s'est grippé. Les réunions multilatérales sont suspendues et certains programmes de coopération, tels que Med-Urbs et Med-Campus sont gelés. Une fois de plus, il est patent que le concept de partenariat euro-méditerranéen est intimement lié au préalable de l'établissement d'une paix sur laquelle les Européens continuent à ne pas avoir d'emprise. Dans la mesure où cette paix se fait attendre, l'aide à l'entité palestinienne coûte cher au budget communautaire et reste largement inefficace sur le plan politique.

31 Comme le résume le “Mémorandum Marin” (document COM (97) 715), l'Union et ses Etats membres ont déboursé au total 1,686 milliards d'écus entre 1993 et 1997, dont 444 millions sous forme d'aides non remboursables, 100 millions en prêts de la BEI (Banque européenne d'investissement) et 156 millions mis par la Communauté à la disposition de l'UNRWA (United Nations Relief and Welfare Agency). Ceci correspond à 258 écus par habitant des Territoires occupés, contre seulement 11 écus par habitant dans les autres pays non communautaires de la Méditerranée.

32 Malgré cet effort financier de l'Union, la situation dans les territoires a empiré depuis Oslo : le PNB par habitant a baissé de 35%, le taux de chômage est monté de 20% à 42% et les investissements privés ont diminué de 75% depuis 1993. Au lieu d'attirer du capital privé au fil des années, l'aide s'est transformée en assistance permanente visant à combler le déficit budgétaire chronique de l'Autorité palestinienne. La Commission européenne considère cela comme le prix à payer pour éviter l'effondrement du processus de paix. Elle s'abstient de chiffrer le prix de la politique israélienne à l'égard des TPO (bouclage périodique et renvoi des travailleurs palestiniens, entraves à l'exportation des produits palestiniens, refus de verser à l'Autorité palestinienne les taxes dues, etc.). Alain Gresh pose la question de savoir si l'aide européenne ne sert pas en définitive à perpétuer l'occupation sans que le gouvernement israélien ait à supporter les obligations matérielles et politiques qui résultent des conventions de Genève (“Bilan et perspectives de l'aide européenne”, cité dans B. Khader, ibidem p.470).

33 Le bilan de l'aide apportée par l'UE étant pour le moins mitigé, en 1998 la Commission propose au Conseil de modifier les règles de coopération avec la Cisjordanie et Gaza (proposition de modification du règlement CE 1734/94). Elle souhaite par ce biais “prévenir la poursuite de la détérioration de l'économie palestinienne en minimisant et en annihilant les effets des bouclages et autres obstacles au développement ainsi que contribuer à une gestion saine et à l'équilibre financier de l'Autorité palestinienne” (document COM (98) 392). L'Union, principal contributeur financier, s'estime en droit d'exiger d'être également le coordinateur de l'aide internationale. A ce jour, ceci n'est toujours pas le cas.

34 Dans un même élan, l'Union se montre plus ferme dans le contrôle de l'application de l'Accord d'association avec Israël. Elle constate que Tel-Aviv utilise les règles d'origine fixées dans cet accord pour exporter vers le marché européen des produits provenant des TPO et surtout des colonies juives qui y sont implantées. Quand il s'agit de produits palestiniens, les exportateurs sont obligés de passer par des agences israéliennes de commercialisation telles que Agrexco, Israeli Citrus Marketing Board ou Israeli Flower Board. De leur côté, les importateurs palestiniens doivent passer par des intermédiaires israéliens.

35 Les institutions européennes considèrent ces pratiques comme un détournement des règles de l'accord et brandissent la menace de mesures de rétorsion. Dans un premier temps, le gouvernement Nétanyahou crie au scandale. Mais, bien vite, il doit accepter le bien-fondé de l'argumentation juridique européenne et faire marche arrière.

36 Cet exemple montre que l'Union européenne, qui devance les Etats-Unis comme premier partenaire commercial d'Israël, peut se prévaloir de son poids économique pour appuyer une démarche politique. Et pourtant, sur la scène politique, Washington continue à mener la danse. Ebranlé par des scandales personnels et par une vague d'attentats contre des ambassades de son pays, en 1998 B. Clinton reprend l'initiative diplomatique et convoque les leaders palestiniens et israéliens au sommet de Wye Plantation (15 au 23 octobre 1998). Les négociations-marathon, qui portent essentiellement sur le redéploiement de l'armée israélienne en Cisjordanie et sur des mesures de sécurité supplémentaires pour l'État hébreu, ont finalement comme seul mérite de forcer le Premier ministre d'Israël à devoir au moins faire semblant d'accepter la logique des accords d'Oslo.

37 Même si l'Europe n'est pas présente à Wye Plantation, elle n'en est pas non plus totalement absente, comme cela fut le cas lors de rencontres similaires dans le passé. M.A. Moratinos est constamment tenu au courant des négociations. C'est peut-être un élément rassurant, mais cela ne change en rien l'ordre désormais établi. Le quotidien La Libre Belgique résume cette situation en une phrase : “Aux Etats-Unis incombe la tâche de forcer la paix et d'en tirer la gloire diplomatique, aux Européens de sortir le chéquier” (26 octobre 98). La facture ne se fait pas attendre : elle s'élève à 400 millions de dollars pour la période 1999- 2003 (décision de la Conférence des donneurs, Washington, 30 novembre 1998).

L'Europe à la recherche d’une voix

38 L'Europe commence à se lasser de cet engrenage et raidit sa position, au moins sur le plan de l'expression verbale. Pour la première fois, le Parlement européen introduit le terme “Palestine” à la place de “territoires palestiniens” dans son vocabulaire officiel. Il donne acte aux Palestiniens de leur “volonté légitime à déclarer unilatéralement l'indépendance” (résolution du 11 mars 1999). Le Conseil européen ne se fait pas attendre. Il affirme “le droit permanent et sans restriction des Palestiniens à l'autodétermination, incluant l'option d'un État” (Déclaration de Berlin, 26 mars 1999). Il y exprime également sa conviction que la création d'un Etat palestinien démocratique, viable et pacifique sur la base des accords existants serait la meilleure garantie de la sécurité d'Israël. Comme contrepartie à ces concessions sémantiques, les chefs d'Etat et de gouvernement européens demandent à l'OLP de prolonger la période intérimaire qui vient à échéance le 4 mai 1999. Cédant aux pressions occidentales, l'Autorité palestinienne fixe le 13 septembre 2000 comme date ultime pour la proclamation d'un État indépendant. L'échéancier d'Oslo est définitivement compromis !

39 Une fois de plus, la communauté internationale est soulagée d'avoir gagné du temps. Tranquillisée, l'Union européenne peut retourner aux dossiers qu'elle considère comme prioritaires : son élargissement à l'Est, la réforme de ses institutions, le renouvellement de la Commission après la démission de l'équipe Santer…

40 Le nouveau président de la Commission, R. Prodi, souhaite tout d'abord changer la physionomie de l'exécutif européen par un découpage différent des portefeuilles. C. Patten devient responsable de l'ensemble des relations externes, y compris le Proche-Orient. Constatant qu'aujourd'hui l'Europe est le premier donneur d'aide du monde et que l'inflation des engagements financiers provoque des retards considérables, il s'emploie tout d'abord à réformer leur gestion. En attendant cette réforme, certes indispensable, de nombreux projets restent en suspens.

41 Une série de signaux encourageants (victoire des travaillistes en Israël, dégel de la position syrienne, rajeunissement de la monarchie en Jordanie et au Maroc) incitent l'Union à donner un nouveau souffle au processus de Barcelone, dont le mécanisme au niveau technique avait continué à fonctionner mieux que prévu par les Cassandres des deux côtés de l'Atlantique. A leur réunion de Lisbonne (25-26 mai 2000), les ministres des Affaires étrangères des Quinze transmettent à leurs partenaires du bassin méditerranéen un message clair : “L'élargissement vers l'Est ne se fera pas à vos dépens”.

42 Ce message est-il crédible ? On peut en douter en regardant les chiffres : les aides à la préadhésion des PECO (pays de l'Europe centrale et orientale) dépassent de loin celles offertes aux pays méditerranéens. Ceux-ci subissent également les conséquences de l'effort financier européen consenti pour la reconstruction dans les Balkans. De plus, les investisseurs européens se font toujours attendre. Ils sont découragés, entre autres, par la fragmentation des marchés et les coûts anormalement élevés du fret.

43 Aujourd'hui, à peine 2% des investissements privés hors-CEE sont destinés à la Méditerranée.

44 Ce constat amène la Commission européenne à proposer une nouvelle approche basée sur des mesures stimulant l'intégration économique régionale et la promotion des échanges sud-sud. Cette nouvelle stratégie prévoit également l'élimination des barrières non tarifaires ainsi que le renforcement de la coopération dans des domaines comme les travaux publics et la politique de la concurrence. Un cumul des règles d'origine devrait inciter les pays de la région à y transformer leurs matières premières et leurs produits de base.

45 A l'avenir, la coopération euro-méditerranéenne ne devrait plus se limiter au secteur économique et financier, mais également englober des préoccupations sécuritaires. Ceci résulte du projet de “Charte euro-méditerranéenne pour la paix et la stabilité” préparé pour la conférence de Marseille (novembre 2000). Elle prévoit toute une série de mesures destinées à renforcer la confiance entre les 27 pays signataires de la Convention de Barcelone, à travers un échange régulier d'informations et une amélioration de la communication dans le domaine de la défense.

46 Sa nouvelle dimension militaire risque de changer le caractère de l'Union : en 2003 elle devrait disposer d'un contingent de 50 000 à 60.000 soldats à déployer pour des tâches de pacification et de maintien de la paix (tâches appelées dans le jargon communautaire : “tâches de Petersberg”), y compris dans le bassin méditerranéen.

47 Dans le contexte sécuritaire, il est amusant de rappeler que la première organisation à proposer un dialogue euro-méditerranéen a été… l'OTAN (janvier 1995). Sept pays de la région, à savoir l'Algérie, la Mauritanie, le Maroc, la Jordanie, Israël, l'Egypte et la Tunisie avaient été retenus comme partenaires d'un débat multilatéral sur l'adaptation des instruments de l'alliance aux conflits affectant cette zone. Cet exercice tournait rapidement vers l'impasse, les méfiances de part et d'autre étant trop importantes. L'OTAN devait le remplacer par une opération de relations publiques bilatérale destinée à informer les autorités politiques des pays de la rive sud de la Méditerranée sur l'avenir de l'organisation.

48 La composante militaire trouve également son reflet dans la “Stratégie commune du Conseil européen à l'égard de la région méditerranéenne”, approuvée le 19 juin 2000 (doc. 2000/458/PESC). En effet le traité d'Amsterdam offre à l'Union de nouveaux instruments juridiques (positions, stratégies et actions communes) pour façonner sa politique étrangère et sécuritaire commune (PESC). D'un autre côté l'arrimage de la PESC au Conseil des ministres affaiblit le rôle de la Commission et de son Commissaire chargé des relations extérieures, C. Patten.

49 A ce jour les stratégies communes, fruit de la coopération intergouvernementale ont eu un effet dérisoire. Définies en termes trop larges, elles ne sont guère plus que des inventaires des politiques et actions existantes. Or, comme l'a reconnu “Monsieur PESC”, J. Solana, plus une stratégie est large, plus les Etats membres hésitent à s'engager (cf. Le Monde du 24 janvier 2001). A ce jour la prise de décision à la majorité qualifiée, pourtant prévue dans le traité d'Amsterdam, n'a pas reçu la moindre application. Par ailleurs, la stratégie concernant la Méditerranée fait double emploi avec la Charte pour la paix et la stabilité. Cet exemple montre, si cela était encore nécessaire, que la multiplication de textes déclaratoires (à ce jour plus de 350 consacrés au Proche-Orient) n'a aucun poids réel.

50 Leur seule valeur réside dans la définition à Quinze d'une position commune sur un certain nombre de questions de fond et qui restent d'actualité. Si l'on en croit ces textes l'Europe refuse l'annexion par Israël de Jérusalem-Est et du plateau du Golan, considère illégale la colonisation juive des territoires occupés et soutient le droit au retour des réfugiés palestiniens ainsi que le droit des Palestiniens à l'autodétermination.

51 La contribution européenne s'arrête là. Contrairement à un chat échaudé, J. Chirac ne craint pas le feu. Redevenu président de l'Union pendant le deuxième semestre 2001, il se brûle à nouveaux les pattes par des prises de position qui ne sont pas coordonnées avec ses partenaires européens et qui heurtent les interlocuteurs israéliens. Aux heures cruciales des négociations au finish lancées par B. Clinton avant la fin de son mandat présidentiel, l'Union ne fournit aucun élément de réflexion original pour résoudre les deux problèmes majeurs en suspens, à savoir le droit de retour des réfugiés et le statut définitif de Jérusalem.

52 Fin 2000 l'impasse diplomatique et la recrudescence de la violence dans la région conduisent l'Union une fois encore à prendre des mesures financières d'urgence pour contribuer à alléger les effets des mesures répressives des autorités israéliennes. En violation avec le protocole de Paris (1994), elles bloquent le transfert mensuel des recettes fiscales à l'autorité palestinienne. En novembre celle-ci est autorisée pour la première fois par la Commission européenne à utiliser une ressource spéciale (appelée “Special Cash Facility”) pour faire face aux dépenses urgentes, comme le paiement des salaires. En janvier 2001 l'Europe débloque 14,6 millions d'euros pour combattre la malnutrition à Gaza, où la situation alimentaire continue à se dégrader.

Retour à la case départ ?

53 Les événements qui, ces derniers mois, ont secoué le Proche-Orient sont un révélateur cruel de l'impuissance européenne. Ils confirment que les rapports euro-méditerranéens sont fondés davantage sur le maintien du statu quo que sur des solutions originales débouchant sur une paix qui sauvegarde les intérêts de l'ensemble des parties en cause. Le processus de Barcelone avait démarré dans un climat de crainte et de méfiance générale. Au fil des années, il a été victime d'un désintérêt grandissant de l'Europe du Nord, plus portée sur l'élargissement de l'Union vers l'Est.

54 A quoi ont servi les 424 millions d'euros engagés entre 1995 et 1999 (et dont seulement 256 millions ont été effectivement déboursés) ? De l'avis de la Commission européenne le schéma de Barcelone pourra servir de cadre à toute une série d'actions “post-conflit” (cf. Le processus de Barcelone, cinq ans après, publication de la CE).

55 Pourtant, les changements qui ces dernières années sont intervenus dans l'équilibre international des forces pourraient offrir la possibilité à l'Europe d'assumer dès à présent d'autres responsabilités que celles d'un bailleur de fonds. Il n'est pas à exclure que le nouveau président américain soit tenté de revenir à l'approche dégagée à Madrid et dont certains membres de son équipe se souviennent bien. Elle prévoyait l'échange des territoires contre une paix définitive. Ce postulat est toujours admis par toutes les parties. A la suite de l'échec des négociations directes, une approche plus régionale de la problématique pourrait avoir comme effet de normaliser graduellement les relations israélo-palestiniennes.

56 A Madrid, l'Europe n'avait droit qu'à un strapontin. Dans la mesure où elle continuera à avoir peur de sa propre ombre, elle le retrouvera à la prochaine conférence de paix.