La dimension locale des politiques d’éducation prioritaire constitue-t-elle une stratégie territoriale ?

1Quoique territorialisée, on peut considérer la politique d’éducation prioritaire comme « a-géographique ». L’éducation prioritaire est, en effet fondée, à des fins d’égalité, sur un zonage établi à partir d’indicateurs statistiques nationaux et induit un ensemble de mesures dérogatoires appliquées systématiquement. Le zonage identifie les écoles et établissements dont la composition sociale justifie d’une politique différenciée de moyens visant à compenser une inégalité de situation en termes scolaires. Comme précisé en première partie de ce numéro, aucune des cartes successives de la politique d’éducation prioritaire depuis 1981, et surtout après 1990, n’aura été exempte d’ajustements territoriaux et académiques débordant la seule rationalité statistique. Toutefois, le principe général est bien celui de critères nationaux appliqués à l’ensemble des écoles et établissements quelle que soit leur localisation. Les mesures propres à l’éducation prioritaire sont, quant à elles, réputées systématiquement déployées dans les écoles et établissements concernés (sur-allocation de moyens, politique de ressources humaines dédiée, depuis 2014 organisation en réseau inter degrés, pilotage administratif et pédagogique spécifique), là encore quels que soient leur configuration ou leur lieu d’implantation.

2Dans ce cadre juridiquement normé, le territoire n’est cependant pas tout à fait absent. En effet, le projet pédagogique est laissé à l’appréciation des équipes et emporte potentiellement une dimension locale incarnée par l’invitation au partenariat. Dès l’origine, les circulaires ministérielles ont ouvert à l’équipe pédagogique la possibilité d’actions éducatives innovantes, y compris avec l’appui des « établissements de formation permanente, des universités, des collectivités locales, des organismes et associations » (circulaire n° 82-128 du 19 mars 1982). Cette politique d’ouverture de l’école sur son environnement se trouve renforcée par deux évolutions significatives ayant accompagné de fait ou de jure les politiques d’éducation prioritaire et leur relance (1990, 1998, 2006, 2011 et 2014). D’un côté, les différentes lois de décentralisation transfèrent aux collectivités territoriales des compétences scolaires de plus en plus étendues (bâtiments, équipements, personnels techniques, transports scolaires). De l’autre, on assiste à l’émergence d’initiatives et de réseaux de villes fondés sur l’idée de « villes éducatrices » et de « territoires apprenants » (création en 1998 du réseau français des villes éducatrices). Les écoles et établissements de l’éducation prioritaire constituent un cadre privilégié de mise en œuvre d’une nouvelle approche d’un ordre éducatif faisant désormais une place à la dimension locale, dont le récent lancement des « cités éducatives » constitue une nouvelle forme qu’il sera particulièrement intéressant de suivre.

3Mais l’émergence de ce « nouvel ordre éducatif local » [2] épuise-t-il véritablement l’enjeu d’une adaptation des politiques scolaires aux spécificités territoriales ? Outre que la politique d’ouverture de l’école est loin d’être consensuelle au sein de l’institution scolaire [3], on peut considérer que celle-ci, y compris appliquée à l’éducation prioritaire, ne s’est pas accompagnée d’une réelle stratégie territoriale nationale.

Le territoire est-il un problème, un cadre ou un enjeu pour le système éducatif ?

4Pour un système scolaire qui s’est historiquement construit comme un processus de réduction des particularismes locaux [4], le territoire est au mieux un cadre d’action, le plus souvent un facteur aggravant, parfois un élément constitutif des dysfonctionnements structurels de l’éducation nationale. Ainsi, l’ampleur et les effets du déterminisme social dans les résultats et la réussite scolaire, caractéristiques françaises distinctives au sein des pays de l’OCDE, ont bien souvent été perçus comme la résultante d’une concentration territoriale des élèves issus de familles défavorisées ou les plus éloignées de l’institution et des normes scolaires. C’est ce qui a fondé assez rapidement le lien entre politiques d’éducation prioritaire et politiques de la ville mais également les débats et politiques contrastés en matière de sectorisation scolaire et de mixité et, plus généralement, une focalisation récurrente, peut-être insoluble, sur les seuils et la cartographie des périmètres concernés.

5Or, on peut faire l’hypothèse que cette lecture territoriale de la question sociale, au demeurant fondée, a conduit à mésestimer, d’une part, les questions proprement éducatives de l’échec scolaire [5] et, d’autre part, les dimensions spécifiquement territoriales affectant les politiques scolaires. Concernant ces dernières, le biais tient essentiellement au fait de considérer le territoire comme un stock, dont on décompterait les composantes par écart à la norme nationale, alors qu’il s’agit tout autant d’un ensemble de flux déterminés par les mobilités, aux incidences non négligeables sur les enjeux scolaires. Qu’il s’agisse des élèves dont le « capital spatial » [6] varie certainement significativement ou encore des enseignants et personnels administratifs dont on mesure l’âge moyen et la durée en poste mais non les mobilités quotidiennes ou résidentielles, nombre de mécanismes territoriaux nous échappent encore.

6On choisira d’illustrer ce biais en partant des mobilités résidentielles propres aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) où sont implantés la majorité des écoles et établissements de l’éducation prioritaire [7]. Ces quartiers sont divers et ne se limitent pas aux grands ensembles des banlieues des métropoles, comme le détaille une récente typologie de l’Observatoire national des politiques de la ville (ONPV) [8], Mais, surtout, selon les cas, ils relèvent de fonctions territoriales distinctes analysées par les géographes et pourtant non prises en compte dans les zonages de l’éducation nationale. Certains quartiers fonctionnent comme des nasses pour des populations en difficulté, y compris en termes scolaires, mais d’autres quartiers sont autant de sas dont l’apparente stabilité de la composition sociale masque en fait la constante substitution de populations en difficulté, sous l’effet de mobilités sociales et résidentielles réussies, y compris grâce aux réussites scolaires [9]. En cela, nos données et outils d’évaluation du succès ou de l’échec des politiques d’éducation prioritaire se révèlent bien insuffisants pour mesurer effectivement les effets et enjeux territoriaux des politiques scolaires.

7Ainsi, en raison d’une perception figée des enjeux de territoire, les politiques d’éducation prioritaire, à l’instar d’autres politiques territoriales (ruralité, outre-mer), n’intègrent pas véritablement le défi d’une adaptation aux spécificités territoriales.

À quelles conditions, l’Éducation prioritaire pourrait-elle mieux intégrer la donne territoriale ?

8L’articulation entre les objectifs nationaux d’égalité et leur mise en œuvre territoriale effective peut apparaître comme la quadrature du cercle. Schématiquement, on peut la résumer ainsi : pour mettre en œuvre une politique dérogatoire, celle-ci suppose un zonage et un cadrage nationaux, lesquels, outre les effets de seuils bien connus, viennent gommer toute spécificité et limitent substantiellement les capacités d’adaptation des acteurs locaux. Celles-ci tendent, si l’on en croit les sociologues des organisations, à contourner ou compenser de façon informelle ce qui est perçu comme une contrainte inadaptée aux configurations locales. Sans prétendre résoudre une telle complexité, d’ailleurs non spécifique aux seules politiques scolaires, trois pistes nous semblent à creuser et, par ailleurs, à adapter à la nécessité d’assurer une certaine continuité des politiques publiques (dont les politiques d’éducation prioritaire ont parfois manqué).

9Tout d’abord, distinguer véritablement une priorisation nationale et une priorisation académique ou régionale. Historiquement, les politiques d’éducation prioritaire ont souvent intégré plusieurs labels, censés correspondre à une gradation en termes de difficultés sociales et scolaires, à l’instar des actuels Réseaux d’éducation prioritaire renforcés (REP+) distincts des autres Réseaux d’éducation prioritaire (REP). Mais cette gradation, a toujours été fondée sur un même mécanisme de prescriptions nationales. Il est ici proposé de distinguer une priorisation nationale visant des configurations exceptionnelles ou extrêmes, justifiant d’une action dérogatoire massive dans la durée, et des priorisations académiques visant à répondre à des configurations locales particulières ou encore transitoires au regard du contexte académique ou régional. En formalisant cette double approche, on se donnerait d’ailleurs les moyens de suivre réellement les contextes territoriaux et les politiques académiques que ne mesure que très imparfaitement l’approche binaire actuelle entre l’éducation prioritaire et le hors éducation prioritaire.

10Ensuite, favoriser un débat et une négociation en académie concernant les écoles et établissements à enjeux qu’ils soient urbains, péri-urbains ou ruraux pour construire une priorisation territoriale adaptée. Sur un plan historique, la donne territoriale a principalement consisté en l’expression d’un rapport de force et d’interventions lors de l’adoption du zonage des politiques d’Éducation prioritaire. Mais, au fond, l’enjeu est bien de mieux articuler des politiques patrimoniales ou de sectorisation avec les politiques pédagogiques, en fonction des besoins propres à chaque école et établissement ou, mieux encore, au pilotage de réseaux d’écoles et d’établissements au regard de leur fonction territoriale.

11Enfin, dissocier et diversifier les mesures destinées à répondre aux difficultés rencontrées. Les politiques d’éducation prioritaire se sont développées de façon cumulative, la mise à jour cartographique s’accompagnant d’un ajout de mesures dérogatoires destinées à être appliquées en bloc et ce quel qu’en soit le contexte. Or, selon les configurations territoriales, ces mesures gagneraient à être adaptées, qu’il s’agisse par exemple de la taille des classes ou des mesures de ressources humaines (indemnités, mobilité, carrière). En effet, elles sont indexées de fait sur ce qui finit par être perçu comme une « pénibilité sociale » alors qu’elles sont au moins autant fonction d’enjeux d’accessibilité et de mobilité géographiques pour les élèves comme pour les personnels.

12Au final, en lieu et place d’une conception nationale du service public d’éducation prescrivant un zonage et des mesures tout en renvoyant in fine aux acteurs académiques et aux équipes éducatives la tâche de gérer au mieux l’échec scolaire, ces pistes nous sembleraient de nature à faciliter et amplifier la prise en charge effective par les acteurs académiques et locaux des composantes territoriales de la difficulté et de la réussite scolaires.