1 Ouverte par Christian Leyrit, vice-président du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), et par Henri Jaffeux, président de l’Association pour l’histoire de la protection de la nature et de l’environnement (AHPNE), la journée d’études « Aux sources de la création du ministère de l’Environnement » [1] a accueilli de très nombreux acteurs, témoins et observateurs de l’histoire du ministère, dont le premier ministre de l’Environnement, Robert Poujade. Le texte qui suit reprend une partie du contenu du numéro spécial de la revue Pour mémoire [2] publié à la suite de cette rencontre.

2 La démarche historique, adoptée à l’occasion de cette journée, ne visait pas à se remémorer ce qui s’était passé depuis quarante ans, mais plutôt de revenir sur le mûrissement, au cours des années 1950-1970, de la notion d’environnement et sur la pertinence politique de créer un ministère chargé de l’Environnement au sein de l’appareil d’État – qui va être dirigé par un ministre ayant, dès 1971, le pouvoir « d’intervenir dans toute matière ayant un effet sur l’environnement ». Toutefois, tous les intervenants ont rappelé qu’avant cette création ministérielle, des initiatives normatives avaient déjà été prises en France pour protéger l’environnement, parfois depuis longtemps : la loi sur les parcs nationaux de 1960, la loi sur l’eau de 1964, la mise en place d’un contrôle des risques technologiques majeurs par les services des Mines à la suite de la catastrophe de Feyzin (Rhône) en 1966, la création d’une direction générale de la protection de la nature au sein du ministère de l’Agriculture par le Conseil des ministres du 16 juin 1970.

3 Henri Jaffeux, président de l’AHPNE, partait d’ailleurs de l’hypothèse que, si un tel ministère « avait fait irruption » sur la scène institutionnelle française en janvier 1971, ce n’était certainement pas le fruit du hasard mais l’aboutissement d’une gestation. Il s’agissait de mettre en valeur « les promoteurs » de cette initiative : scientifiques naturalistes et chercheurs, prospectivistes. Les premiers avaient alerté l’opinion et fourni une expertise. Les seconds avaient intégré progressivement l’environnement dans leurs scénarii d’avenir. Puis la parole a été donnée aux premières initiatives et aux premiers programmes législatifs dans trois secteurs : l’air, l’eau et la nature. Ensuite, ont été développés le rôle et l’influence d’autres acteurs : les associations de protection de la nature, les aménageurs, les hommes d’influence, décideurs et politiques, des institutions et des organisations extérieures comme les Nations unies et l’UICN. Enfin, la journée a été conclue par une réflexion sur les formes et l’évolution de la gouvernance de l’environnement depuis cette période préministérielle jusqu’à nos jours.

La création du ministère : la volonté d’un président de la République

4 Le ministère de l’Environnement est né d’un discours prononcé le 28 février 1970, par le président de la République, Georges Pompidou, qui constatait : « La nature nous apparaît de moins en moins comme la puissance redoutable que l’homme du début de ce siècle s’acharne encore à maîtriser, mais comme un cadre précieux et fragile qu’il importe de protéger pour que la terre demeure habitable à l’homme. » Quelques mois plus tard, le 7 janvier 1971, il prenait la décision de nommer Robert Poujade ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la Protection de la nature et de l’Environnement.

5 Michel Woimant, ancien conseiller du président Georges Pompidou, a témoigné que la création du ministère de l’Environnement fut une initiative personnelle du président de la République, qu’il faut, selon lui, replacer dans une longue histoire de la conception qu’avait Georges Pompidou de l’administration française, qu’il trouvait compliquée et trop lente. À l’occasion de la constitution de son premier gouvernement, en 1962, il avait créé un ministère pour l’Aménagement du territoire – qui ne vécut qu’un mois. Il reprit très vite la même idée en créant, en 1963, une Délégation à l’aménagement du territoire (DATAR) qu’il confia à Olivier Guichard.

6 Dès les débuts de l’aménagement du territoire, beaucoup de travaux relevaient de ce qui a été appelé ensuite « l’environnement ». En France, le mot « environnement » est relativement récent. Le Robert précise que le terme actuel date de 1964, mais aussi du XIII^e siècle : pendant plusieurs siècles, c’était devenu un mot anglais avant de redevenir un mot français, très récemment. Les choses avaient été fort bien préparées par la politique de l’aménagement du territoire. Ainsi, la loi de 1964 sur l’eau n’aurait jamais pu sortir sans le rôle moteur de l’équipe « commando » au sein de la DATAR.

7 Après l’élection de Georges Pompidou à la présidence de la République en 1969, le processus de décision fut efficace. Pour incarner son idée d’essayer d’améliorer le cadre de vie des Français, on commença par la création d’une direction générale de la protection de la nature au sein du ministère de l’Agriculture, avec l’intervention de deux puissants conseillers auprès du président Pompidou, Michel Jobert et Pierre Juillet, l’un et l’autre passionnés par les questions de nature. Michel Jobert avait été le premier président de l’office des forêts. Pour Pierre Juillet, c’était la grande politique, la chasse et ses moutons en Creuse.

8 On ne peut évidemment s’empêcher de penser que le contexte de Mai 68 avait influencé la création de ce ministère, mais Michel Woimant ne le pense pas, en rappelant que Georges Pompidou était un homme qui avait été formé dans le Cantal et dans la ville d’Albi, dans le Sud-Ouest. Il était très attaché aux arbres des routes du Sud-Ouest. C’est par là que s’était formé son début de doctrine sur la protection de la nature. Il n’avait pas attendu 1968 pour le voir, même s’il avait beaucoup réfléchi sur Mai 1968.

9 Robert Poujade, premier ministre de l’Environnement, dira combien cela l’intéressait d’exercer une telle fonction, passionné par la protection de la nature qu’il était, comme il le dit dans son ouvrage, Le ministère de l’Impossible, et, beaucoup plus récemment, dans Avec de Gaulle et Pompidou, où il relate l’histoire du ministère.

10 Il rappelle que, très rapidement, il fallut agir avec beaucoup d’improvisations matérielles. En ce qui concerne les hommes, les « pierres vives », il dut refuser les collaborateurs envoyés par les divers ministères car on lui proposa, dit-il, le rebut de chacun d’entre eux. Il en choisit quelques-uns dont on lui avait indiqué, à travers d’autres sources plus fiables, qu’ils étaient sans doute les meilleurs de leurs corps. Fut ainsi constituée une petite équipe composée d’ingénieurs bien sûr, notamment des ingénieurs des Ponts qui se sont très bien adaptés à la nouvelle discipline, d’IGREF (Ingénieurs du génie rural, des eaux et des forêts), des personnels des Affaires étrangères et de l’Éducation nationale. Robert Poujade eut aussi l’extraordinaire chance d’hériter d’une partie de ce qui était véritablement le meilleur de la DATAR : Jérôme Monod avait accepté, sans difficulté d’ailleurs, de confier au nouveau ministère une partie de ses collaborateurs.

11 Il fallut se battre avec les ministères pour leur arracher une partie de leur chair, évoque Robert Poujade. Cela n’était ni simple ni joyeux pour personne, ni pour le nouveau ministre ni pour ses collègues. Au bout du compte, dit-il, on a réussi à faire quelque chose de cohérent avec des débris du ministère de l’Industrie, des débris du ministère de l’Agriculture, des débris du ministère de la Culture. Trois ans après, le ministère tenait la route. Robert Poujade conclura en disant : « J’ai eu beaucoup de chance. Je crois qu’on respectait le ministre, mais on respectait surtout le sujet qui venait de naître. Finalement, je ne fus pas victime de beaucoup de polémiques pendant cette période. J’étais, je dirais, quasiment protégé par la presse, même par la presse la plus contestataire. […] En réalité, oui, à cette époque, on respectait le sujet. Cela prouve qu’il y avait une espèce de consensus qu’aujourd’hui on ne trouve plus parce que l’environnement a été mis au cœur de la politique avec le mouvement écologique. Je ne sais pas si aujourd’hui le consensus est brisé, mais il n’est plus là. »

12 Beaucoup d’intervenants diront que cette volonté politique s’est exprimée dans un contexte historique dont il faut rechercher les racines.

La politique « mère » : la protection de la nature

L’affirmation de la question environnementale

55 Olivier Dard l’affirme : les questions d’environnement intéressaient peu ce qu’on pourrait appeler les milieux technocratiques soucieux de prospective ou de réflexion sur le futur. La question environnementale n’apparaît pas, pour Olivier Dard, dans les productions économiques des années 1960. Ainsi, quand on regarde par exemple les sommaires de la revue Analyse et Prévision, où écrivaient l’essentiel des économistes technocrates prospectivistes de la période, il n’existait pas de rubrique « environnement », alors qu’on la retrouve en 1971. En revanche, si un certain nombre d’intitulés d’articles ne contenaient pas le mot « environnement », les contenus étaient sous-jacents. Ainsi, pour l’année 1966, on trouve une série d’études sur les détritus urbains, la question des ressources en eau, la question de la voiture électrique, etc.

56 Progressivement, avant 1971, le terme « environnement » a été directement employé dans des articles de la revue. Un jeune économiste, Serge-Christophe Kolm, écrivait en 1969 un texte tout à fait instructif pour nous sur le thème « La croissance économique et la qualité de l’environnement ». Bertrand de Jouvenel a aussi utilisé ce terme « environnement ». Mais il n’était pas le seul : on retrouve dans toute cette prose intéressante des figures qui étaient jeunes à l’époque, mais également des figures plus âgées à l’instar de Bertrand de Jouvenel.

57 Une figure importante est en effet celle de Bertrand de Jouvenel. Au début des années 1960, il était reconnu dans le milieu des facultés de droit et aussi comme expert par sa participation à une série de commissions, en particulier à un groupe de prospective, le « Groupe 1985 », où l’on croisait l’ensemble des grandes figures du temps comme Pierre Massé. Il était également le représentant d’un réseau international, Futuribles, où l’on croisait Serge Antoine. Il s’occupait de la direction des études du réseau, et, par le biais de celui-ci, obtint les fonds nécessaires pour publier la superbe revue Analyse et Prévision.

58 Au-delà de l’itinéraire de Bertrand de Jouvenel lui-même, même si son poids était important, il faut souligner plusieurs points relatifs à la question environnementale.

59 C’était plutôt à la fin des années 1950 que Bertrand de Jouvenel écrivait pour lui-même ce que d’autres vont reprendre à leur compte : la nécessité de lier l’écologie et l’économie, c’est-à-dire d’inclure des réflexions écologistes dans la conduite de l’économie. Bertrand de Jouvenel, qui parlait couramment l’anglais et qui était constamment aux États-Unis, ramenait dans ses bagages une série de rapports qu’il commentait et faisait connaître à tous les gens qui gravitaient autour de lui à partir de la fin des années 1950, mais surtout dans les années 1960.

60 Dans ces conditions, qu’est-ce qui était proposé ? Il s’agissait d’essayer d’adapter le développement et le progrès à un souci de préservation d’équilibres dont la nature faisait partie.

61 L’environnement pour tous ces acteurs, c’était aussi le mode de vie moderne, le bruit, la pollution, la question du stress, la vitesse des choses. Au fond, ils s’interrogeaient sur la question de la relation de l’homme au temps. Dans cette relation au temps qui s’accélère, l’homme n’est-il pas en train de se détruire à travers un environnement qu’il ne contrôle plus ? À cet égard, il est intéressant de souligner que l’environnement, tel qu’il était perçu et analysé, se concevait dans une logique interdisciplinaire où sont « passibles » d’un questionnement environnemental des enjeux liés à l’urbanisme, à l’aménagement du territoire, à la vie au quotidien (le rôle de l’automobile dans la cité, le problème du tourisme et des grands ensembles touristiques qui se constituaient dans les années 1960).

62 Olivier Dard conclut en disant que, quand on parle aujourd’hui de développement durable, on ne parle pas de quelque chose de totalement nouveau. La croissance disciplinée des uns peut tout à fait s’accommoder avec le développement durable des années plus récentes.

63 C’est Lucien Chabason qui a fait la synthèse de cette partie historique, en soulignant qu’il y avait un grand courant de pensée dans la haute administration et dans la politique sous la IV^e et la V^e République, dénonçant le marasme de la France pendant les années d’avant-guerre et appelant à une modernisation : Raoul Dautry, Edgard Pisani, Paul Delouvrier, François Bloch-Lainé. Dans les années 1950, on a construit les bases techniques et administratives de la modernisation : les sociétés d’aménagement régional (les Marais de l’Ouest, la SOMIVAL), la modernisation agricole avec Michel Debatisse, la création du ministère de l’Équipement en 1966. Si les fondements s’ancraient dans les années 1950, c’est la V^e République qui les mit en œuvre, mais avec une brutalité extraordinaire. La fin des années 1960 vit une réaction face à la rapidité et à la brutalité de cet aménagement, conçu comme une espèce de rattrapage par rapport aux Allemands ou aux Italiens et contre la façon dont on aménageait le territoire de la nation : les grands ensembles, les ZUP dont les bases avaient été jetées en 1958, le remembrement, la transformation radicale du paysage rural de la France. Le ministère de l’Environnement est venu en 1971 pour discipliner, d’une certaine manière, l’aménagement de la France, avec les études d’impact. Bien sûr, tout ceci était accompagné par la pensée scientifique et les travaux d’intellectuels comme Bertrand de Jouvenel. D’une certaine manière, ce ministère de l’Environnement, que l’on trouvait un peu petit au départ, a repris en charge les initiatives naturalistes, le travail de Bertrand de Jouvenel et de Serge Antoine avec son Haut Comité de l’environnement. Il a joué ce rôle de passeur de ces idées qui venaient plutôt d’outre-Atlantique et qui avaient du mal à se trouver une place en France. Donc, ce ministère de l’Environnement s’est inscrit non comme un coup d’arrêt, mais comme l’idée de discipliner toute une façon de faire dont la brutalité était ressentie et dénoncée par les milieux scientifiques et par les associations : c’est le tournant des années 1970.

La colonne vertébrale : la lutte contre la pollution

64 Stéphane Frioux rappelle que l’invention du ministère fut précédée, sur le sujet des pollutions, par une longue période préparatoire où des expériences furent tentées sans que le terme même d’environnement n’eût été présent. Les cas de l’eau, et surtout de l’air, l’illustrent. La thèse de Stéphane Frioux est qu’en matière de lutte contre la pollution, un processus s’était enclenché, que l’arrivée du ministère n’a fait qu’institutionnaliser davantage. Dans ce domaine, une longue tradition existait en France depuis le décret du 15 octobre 1810 sur les installations classées. Au tournant du XIX^e et du XX^e siècles, un moment particulier a vu le développement d’un consensus en faveur de l’hygiène publique, dans lequel se mêlaient des hommes politiques, des notables, des scientifiques autour de situations locales.

65 Il donne deux exemples. Le mouvement pour la préservation des espaces libres à Paris, vers 1908, regroupait des hygiénistes, des architectes, des bourgeois et des hommes politiques pour la défense de réserves d’air pur pour les Parisiens. Le mouvement pour la préservation de la pureté des cours d’eau rassemblait des hauts fonctionnaires du ministère de l’Agriculture, des hygiénistes comme le docteur Albert Calmette, des représentants des pêcheurs comme le Fishing Club de France, organisation créée à la fin de 1908. Tous ces notables et spécialistes de l’hygiène et de la nature se rassemblèrent dans une commission auprès de la direction de l’hydraulique et des améliorations du ministère de l’Agriculture, instituée par un décret en mars 1907 et qui préparait un projet de loi déposé en 1910, suivi de beaucoup d’autres qui tous échouèrent mais dont l’exposé des motifs est éloquent : « La pollution sans cesse croissante des eaux ne constitue pas seulement un danger pour la salubrité, elle menace encore de compromettre l’utilisation des ressources hydrauliques de notre territoire. »

66 La lutte contre la pollution de l’atmosphère a été une politique publique dès les années 1930, en ajoutant aux fumées les poussières et les gaz toxiques : le premier grand texte en matière de pollution de l’air a été la loi Morizet, du nom de l’aïeul de la ministre [4], la loi du 20 avril 1932 qui représentait une époque où l’on parlait désormais de « pollution de l’atmosphère ».

67 Certes, il ne semble pas que le début des Trente Glorieuses ait été marqué par une forte attention à la pollution. Mais se produisit un événement dramatique, le smog de Londres en décembre 1952, qui provoqua plus de 4000 surmortalités en une semaine. Cet épisode provoqua la réunion d’une commission d’enquête et l’adoption d’une grande loi en Grande-Bretagne en 1956. En France, le but affiché fut alors d’assurer l’assainissement indispensable de l’air, des villes et des axes de circulation. Le terme « assainissement » montre bien la permanence entre le mouvement hygiéniste qui travaillait sur l’eau au début du XX^e siècle et ce qu’il faudrait faire pour l’air selon ces chimistes et médecins. La lutte contre la pollution atmosphérique se structurait à la fin des années 1950 et au tournant des années 1960 : des associations prenaient en charge le problème comme l’Association pour la prévention de la pollution atmosphérique (APPA) fondée en 1958, rapidement reconnue d’utilité publique en 1962 (l’APPA organisa des Journées d’études internationales dès la fin 1959) et le Comité d’action technique contre la pollution atmosphérique (CATPA) qui était animé par Louis Armand.

68 Parmi les actions concrètes menées à la toute fin des années 1950, on peut signaler le début de la mise en place de réseaux de mesure dans la capitale mais également dans certaines villes de province, avec des appareils que faisaient fonctionner les laboratoires municipaux d’hygiène ou les laboratoires des facultés de médecine. On est passé de ces premières mesures et réflexions à un cadre législatif de sensibilisation et de surveillance : le décret du 28 juillet 1960, qui stipulait que le ministre chargé de la Santé publique et de la Population était chargé de coordonner les mesures de lutte contre les pollutions de l’atmosphère en accord avec les autres ministères intéressés ; la loi du 2 août 1961 sur la pollution atmosphérique et les odeurs.

69 Mais cette loi de 1961 ne résolvait pas grand-chose. La pollution due aux automobiles, qui n’était pas englobée dans les mesures de la loi, ne faisait que s’aggraver, comme le montraient les études américaines.

70 En 1969, l’APPA obtint le soutien des autorités publiques pour organiser une « Semaine pour l’air pur » dans toute la France en octobre 1969. Elle fit intervenir divers protagonistes et supports de propagande. C’est à cette occasion qu’à Lyon, le professeur Joubert, président du Groupement universitaire pour l’étude de la pollution de l’eau et de l’air, dans une conférence, fit un peu œuvre de pionnier en proposant, le 17 octobre 1969, de créer un ministère de l’Environnement qui aurait pour tâche de former des techniciens, de mettre au point des normes, des appareils de contrôle, de prélèvement, d’informer l’industrie et d’éduquer le grand public.

La contestation écologique

76 Philippe Saint-Marc a considéré qu’il y eut, dans la période des années 1960-1970, trois grands courants de contestation écologique.

77 Le premier courant était la lutte contre le gigantisme urbain et l’urbanisation accélérée de la région parisienne. En 1964-1965, il y eut une levée de boucliers contre le schéma directeur d’aménagement de la région parisienne lancé par Paul Delouvrier, qui proposait 14 millions d’habitants pour l’an 2000, avec une forte expansion dans la perspective de faire obstacle à une translation de l’ensemble de l’économie française vers la léthargie en créant un pôle d’arrimage qui était la région parisienne.

78 Il y avait contre ce projet d’urbanisation intensive un triple conflit sur l’importance des espaces naturels (ces espaces étaient sacrifiés dans la création des villes nouvelles), sur les tours (la construction de logements pour 6 millions d’habitants supplémentaires impliquait la création de tours) et sur les autoroutes urbaines (l’idée dominante développée par le président Pompidou, « Il faut adapter Paris à l’automobile », ouvrait la voie à toute une série d’autoroutes projetées à l’intérieur de Paris et de la région parisienne).

79 Contre toutes ces menaces, tous ces risques pour l’environnement, il y eut à ce moment-là l’éclosion d’associations écologiques. Philippe Saint-Marc créa, en juillet 1964, le Comité de sauvegarde de la haute vallée de Chevreuse, qui a été un des premiers comités d’action locaux de cette nature. En même temps, Serge Antoine avait conçu le même type de comité pour la vallée de la Bièvre. Toute une série d’autres associations se créaient, notamment SOS Paris, association très efficace. Naquit ainsi une réflexion d’ensemble sur ce que pourrait être un autre développement urbain qui ferait de la nature une priorité.

80 Le deuxième grand courant écologique qui se développait dans cette période était la lutte contre la privatisation des rivages. Il y avait une attitude très générale de l’ensemble des administrations et d’intérêts privés en faveur de la privatisation des rivages, sous la forme de ce qu’on a appelé les « concessions à charge d’endigage », c’est-à-dire la construction derrière le rivage endigué. Ce problème de privatisation des rivages et d’écrasement de la nature sous le béton a été un facteur très conflictuel. Cela a amené des associations comme l’URVN (Union régionale du sud-est pour la sauvegarde de la vie, de la nature et de l’environnement) à lever l’étendard de la contestation, mais aussi l’administration (c’est là un des points intéressants de la discussion qui avait lieu) à proposer des moyens de mettre en valeur la nature et en même temps de sauvegarder un certain accès public à la nature.

81 Le troisième courant écologique correspondait à la naissance d’une idéologie écologique. Au début de la décennie, l’écologie n’existait pas. Il y avait quelques combats ponctuels pour sauver la Vanoise, la forêt de Fontainebleau, tel quartier de Paris. Mais il n’y avait pas une idée du développement écologique. On considérait que la nature était un bien inépuisable, gratuit et éternel. C’est au contraire à partir de ce combat écologique qu’est née une idéologie, avec des articles et des livres qui ont lancé l’idée qu’il fallait, si on voulait protéger la nature, changer fondamentalement le type de développement et donc la société. Ainsi dans la revue Études, l’article publié en 1967 par Philippe Saint-Marc, « Socialisation ou destruction de la nature », donnait une dimension politique générale au combat écologique qui était auparavant un combat technique. Ensuite, cette idée d’humanisme écologique a été développée par des auteurs comme le professeur Pellet qui ont écrit des ouvrages importants. Il faut rappeler aussi le livre de Philippe Saint-Marc en 1971 : Socialisation et nature.

82 Bruno Maresca a montré, à partir d’un programme d’études sur les associations de défense de l’environnement et de protection de la nature, que le mouvement de diffusion d’associations, très locales, mais aussi départementales ou régionales (la première carte se situe avant 1970), a été un processus très régulier, avec un accroissement de la densité des mobilisations locales : des associations qui s’intéressaient à des objets de défense du cadre de vie et de l’environnement, souvent très locales d’abord, mais aussi des associations de protection de la nature ne s’intéressant pas simplement à des objets très locaux mais à l’ensemble des questions de protection de la nature ou de défense de l’environnement, à l’échelle régionale notamment, sont apparues à la fin des années 1960. Les associations plus proches de l’écologie politique sont nées après les années 1980 et surtout au début des années 1990. Finalement, l’écologie au sens de l’idéologie écologiste, est arrivée en dernier dans le champ des mobilisations associatives.

83 La multiplication des groupes ne signifie pas la multiplication des adhérents. On observe une croissance exponentielle du nombre d’associations mais, depuis le milieu des années 1970, le nombre de Français de plus de dix-huit ans qui adhèrent à des associations de défense de la nature ou de protection de l’environnement a été stable, autour de 3 % seulement, alors que 45 % des Français déclarent adhérer à des associations en général et qu’il y a eu une ampleur croissante des débats sur la question écologique.

84 C’est après 1945 que des associations plus nombreuses se sont développées, notamment des grandes associations plutôt régionales de protection de la nature et de l’environnement. Dans ce paysage, une association pionnière a été la Société d’étude et de protection de la nature (SEPNB) en Bretagne, dont le processus de création se déroula entre 1953 et 1958. Ce processus lança, par le biais de Michel-Hervé Julien, l’idée du « tiers sauvage ». Cette notion était reprise de l’expérience des Hollandais et des Danois qui voulaient essayer de sauvegarder un tiers des espaces, notamment un tiers du littoral, qui fut vierge de tout aménagement pour sauvegarder des espaces naturels. La DATAR avait fait sienne cette proposition ainsi que les conseils généraux de Bretagne. Finalement, avec la poussée des aménagements, ce principe du « tiers sauvage » n’a pas vraiment été couronné de succès.

85 Par rapport aux événements de 1968, Christian Garnier a souligné qu’il faut rehausser le rôle des opinions publiques. Les troubles de 1968 ne commencèrent pas en France. Le début, c’était la guerre du Vietnam et les manifestations pacifistes. Mais on a vu arriver toute une thématique sociétale qui s’est construite autour des mouvements d’opinion publique. C’est ainsi qu’à Paris, la première « manif » sur les questions environnementales faisait la première page du Figaro avec une photo presque pleine page, le 22 avril 1970. Les années 1950-1960 avaient vu commencer des recombinaisons d’entrées et d’approches environnementales. Les questions environnementales émergeaient dans une période de changements très importants dans la société. L’environnement n’en était pas un sous-produit mais une partie prenante. Des évolutions sociales comme le développement des classes moyennes en France ont joué un rôle majeur dans l’émergence de l’environnement. L’apparition de la problématique environnementale a eu une rétroaction sur la pensée sociale et sur la pensée politique, parfois d’ailleurs avec une ou deux décennies de décalage.

86 Si le gros bouillonnement se passait dans les années 1960, une amorce importante était venue dans les années 1950 au sein du monde spécifique de la presse. Il y avait du côté de la presse, d’abord spécialisée, des personnes qui ont joué un rôle important de relais d’opinion et de mise en perspective. On a vu la grande presse commencer tout doucement à s’approcher de certaines de ces problématiques, le plus souvent à l’occasion de catastrophes, comme celle du Torrey Canyon. Des personnages comme Jacques-Yves Cousteau ou Frédéric Rossif, au travers du cinéma et de la télévision des années 1950, avaient offert au public des ouvertures sur la protection de la nature.

87 Mais, bien entendu, les acteurs précédents étaient eux-mêmes en contact plus ou moins étroit avec le monde de l’industrie. Serge Antoine s’était appuyé sur le Centre interdisciplinaire de socio-écologie pour répandre des idées et propager l’essai d’une terminologie environnementale. Lorsque fut créé ce Centre, on choisit de l’appeler « L’homme et son environnement » et non « L’homme et son milieu ». Ce choix s’inspirait de ce qui se passait aux États-Unis. La source américaine est très claire : le mot était passé du français à l’anglais, de l’anglais à l’américain et il nous revenait au travers de l’Atlantique, où la notion d’environnement était portée par des bâtisseurs plus que par des observateurs, en fait par des personnes hybrides. On y trouvait même des énarques…

88 Certains se sont ensuite « retournés quasiment contre l’environnement », d’autres ont continué dans une voie de « protection de l’environnement ». Le plus intéressant est de voir que la notion d’environnement a été portée par des gens qui dépassaient la vision du constat et de la dénonciation et qui étaient très obnubilés par la question de la décision. Sur les tracts de l’époque, vous voyez « Groupe d’étudiants, de jeunes responsables, futurs décideurs ». Avant de parler d’institutions, on était d’abord sur la question du processus. Un des acteurs importants était Roland Bechmann, dans Aménagement et Nature, pour rappeler que les aménageurs étaient une partie très prenante dans la construction de cette notion. Il y avait d’autres dimensions internationales que les États-Unis, mais aussi d’autres choses.

89 Bernard Barraqué a d’ailleurs illustré l’influence des aménageurs dans le processus d’institutionnalisation de l’environnement. Il rappelle que le gouvernement du général de Gaulle mettait en place des organisations régionales en espérant, avec la DATAR, que leur montée en puissance serait un moyen de contrebattre une forme de pouvoir périphérique, opaque, non démocratique et nuisible à l’environnement.

90 Les agences de l’eau créées en 1964 ont été ainsi des institutions complètement atypiques et tout à fait révélatrices de ce phénomène.

91 Il y eut bien sûr de grands précurseurs. Benjamin Nadault de Buffon, ingénieur des Ponts et Chaussées, fondateur du service ministériel de l’Hydraulique dans les années 1840 et créateur du cours de génie rural à l’École des Ponts et Chaussées, s’est ainsi opposé au corps des Eaux et Forêts qui cherchait à privatiser les cours d’eau : il était partisan d’une gestion publique. Un deuxième exemple concerne Charles Beauquier. Après avoir été archiviste paléographe dans le Doubs, il était devenu un élu radical, très favorable à la protection de la nature et surtout à celle des paysages. En fait, il utilisa la loi sur l’eau de 1898 pour sauver les sources du Lison, ce qui lui valut la présidence de la Société pour la protection des paysages de France au sein de laquelle il continua de militer. Charles Beauquier, à la fois grand défenseur du paysage et donc de la nature à l’époque, a été aussi l’initiateur de notre première loi sur l’urbanisme, votée en 1919, trois ans après sa mort. On peut le qualifier d’aménageur et de « ménageur » du territoire. Le rapporteur de la loi était le vicomte Cornudet, successeur de Beauquier à la tête de la Société pour la protection des paysages de France, qui fit voter en 1930 la deuxième loi sur les sites.

92 L’urbanisation et l’industrialisation avaient conduit à une dégradation des rivières. Les ingénieurs du corps des Mines, habitués à une industrie mondialisée ou au moins européanisée, allaient voir à l’étranger ce qui se passait. Que découvraient-ils ? Dans beaucoup de pays, on conservait des instances centrées autour de l’idée, souvent implicite dans le droit, que l’eau était une chose trop importante pour être possédée : comme elle coule, on ne peut pas l’arrêter. Il y avait des modèles comme dans la Ruhr en matière de pollution, les Wateringues hollandaises, les Waterboards anglais, la Tennessee Valley Authority aux États-Unis. Par exemple, dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, un territoire s’appelle la Ruhrgebiet (la région de la Ruhr), décomposé en plusieurs Regierungsbezirk : dans les bassins de trois rivières, dès le début du siècle, les habitants de la Ruhr s’étaient spécialisés pour faire trois activités et usages différents. De plus, les habitants de la Ruhr avaient réussi à convaincre le gouvernement prussien, Bismarck en personne, de les laisser s’auto-organiser pour régler leurs affaires entre eux. Ils ont alors créé des associations entre les municipalités, les industries et d’autres types d’usagers pour les transports, le logement social, les parcs urbains et l’eau.

93 Voilà les ancêtres de la gestion par bassins versants en Europe. Les agences de l’eau française ont été calées sur ce principe. Il a fallu plus de vingt ans de fonctionnement d’agences de l’eau pour arriver à cette reconnaissance que l’eau (article 1 de la loi de 1992) est le patrimoine commun de la nation. Cela veut dire qu’elle n’est possédée par personne. Elle n’est ni publique ni privée. Elle est la chose commune de ses riverains qui doivent s’entendre pour exercer à son endroit une gestion raisonnable et équitable. C’est le principe de la convention des Nations unies de 1997 sur les fleuves internationaux.

94 Christian Leyrit a souligné comment, depuis les années de création, s’est effectuée une transformation profonde, presque radicale, de nos institutions ministérielles, notamment dans la période la plus récente. Cela concerne les administrations centrales, les services déconcentrés placés auprès des préfets ou les 96 établissements publics intervenant dans un champ diversifié de compétences ministérielles marquées par l’impact d’un grand nombre de conventions internationales, de directives européennes, de lois et de réglementations nationales ainsi que de politiques contractuelles.

95 Des évolutions importantes ont également fortement affecté la gouvernance en matière d’environnement, de relation entre l’État, le public, le monde associatif, les milieux professionnels et les entreprises, les élus nationaux et locaux, les instances de l’Union européenne.

Le débat sur le « grand ministère » est ancré dans l’histoire de sa fondation

96 Jacques Theys a, dans la dernière partie du colloque, dressé une sorte de « panorama passerelle » entre 1971 et 2011. Les problèmes d’environnement d’aujourd’hui ne sont pas du tout les mêmes qu’auparavant. Il y a eu des ruptures très importantes qui ont fait que l’on ne peut pas considérer que, pendant toute cette période, les enjeux de l’environnement ont été les mêmes. Il souligne que, depuis l’époque de la fondation d’un ministère chargé de l’Environnement, il y a eu quand même des constantes :

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• La première constante est le fait que tous les acteurs évoqués se retrouvent encore aujourd’hui ici, comme ils se retrouvaient il y a peu dans le Grenelle de l’environnement. Même si le cercle s’est élargi, l’action environnementale repose toujours sur un engagement assez restreint.
• Une deuxième constante a été que l’on a vu, dans les années 1960-1970, émerger des modèles différents comme les agences financières de bassin ou les parcs nationaux. L’action publique en matière d’environnement est restée toujours sur ses deux pieds : l’intervention directe, y compris dans des modes d’intervention de l’État faits de dérogations exceptionnelles et d’une présence étatique sur le terrain et, au contraire, le souci de mobiliser le maximum d’acteurs par toutes les voies possibles, avec une définition différente des acteurs concernés. Entre ces deux types d’intervention, on peut dire qu’il y a une espèce de corporatisme sectoriel assez étrange puisqu’il n’y a pas de corps de l’environnement. Qui est le corps de l’environnement ? On ne sait pas très bien si les interlocuteurs sont les entreprises ou les associations.
• Il y a enfin quelque chose de très important qui est observable partout dans le monde : la régulation par l’événement. C’est l’événement qui gouverne le monde en matière d’environnement. La réforme des installations classées ne peut pas s’expliquer sans l’accident de Feyzin.

98 Hormis ces constantes, tout le reste a changé. L’État de 2011 n’est plus du tout celui de 1971. Les problèmes d’environnement d’aujourd’hui ne sont plus ceux d’il y a quarante ans. D’ailleurs, certains disent que l’environnement est une notion dépassée et obsolète et qu’il faut la remplacer. En France, l’État ne gouverne plus seul la politique de l’environnement, un grand nombre d’autres acteurs sont intervenus. Ces évolutions ont conduit à des changements de gouvernance importants. La politique de l’environnement a toujours progressé par sauts. Il y a eu des périodes de rupture et des périodes de continuité. Parmi ces sauts, Jacques Theys en distingue trois, correspondant à trois époques totalement différentes de la gouvernance environnementale et de la vie du ministère :

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• La période de fondation, depuis la création du ministère en 1971 jusqu’à la fin des années 1980, a marqué un temps où le public était peu intéressé. Les partis politiques ne s’investissaient pas beaucoup, les médias non plus. C’était une période d’instabilité (on changeait tout le temps de rattachement ministériel) et d’hésitation (on ne savait pas si on voulait faire une administration de mission ou de gestion). En fait, on n’arrivait à faire ni l’une ni l’autre. C’était la misère du ministère, l’échec de l’interministérialité. Cela permettait de faire non pas toujours les progrès qu’on souhaitait, mais au moins de produire des innovations. C’était un ministère qui avait le goût de l’innovation.
• Une deuxième période d’une vingtaine d’années commença à la fin des années 1980 et dura jusqu’au Grenelle de l’environnement (2007). Dans cette période assez particulière, au lieu d’avoir un ministère faible dans un État fort, on avait une contradiction qui n’était pas résolue entre un ministère qui s’était refermé sur lui-même et le besoin de s’ouvrir à une nouvelle gouvernance. Cette période commença par des facteurs de rupture : la mondialisation des problèmes d’environnement et de développement durable, les directives européennes, la décentralisation qui commençait à avoir de l’influence. Un changement politique important ouvrait, comme en 1970-1971, une fenêtre d’opportunité dans un contexte politique plus favorable où les mouvements écologiques acquéraient une plus grande influence et dans un contexte économique, lui aussi, plus favorable.

100 Il y avait en 1988 un Premier ministre, Michel Rocard, qui s’intéressait à l’environnement, et un ministre de l’Environnement, Brice Lalonde, qui savait saisir les opportunités et qui voulait mettre en place un Plan national pour l’environnement. Ce plan proposait trois orientations : créer un ministère de plein exercice (ce qui n’existait pas encore), créer un État régulateur (c’était la première expérience d’État régulateur en France, il ne faut pas l’oublier), développer toute une série d’instruments de gouvernance. En fait, seule la première orientation a été menée à bien. Mais on ne donnait pas vraiment les moyens de mettre en place cet État régulateur ni la gouvernance. Il a fallu attendre les lois Barnier, Lepage ou Voynet pour construire petit à petit les véritables instruments d’une gouvernance en France, avec une gestion de l’environnement qui ne repose plus, par principe, sur l’administration mais sur le fait qu’on fait intégrer par les autres acteurs devant mettre en place cette politique de l’environnement, les principes de précaution et de prévention.

101 Le problème a été le fait que, pendant cette période de vingt ans, au moment même où il aurait fallu mettre en place ces instruments de gouvernance pour s’adapter au nouveau contexte, le ministère se repliait sur lui-même. Toute cette période se caractérisait donc par une contradiction : fallait-il être un vrai ministère fermé, sectoriel, classique, solide comme cela existait dans les années 1970-1980, ou bien fallait-il s’ouvrir, être un État animateur ? Cette contradiction n’était pas résolue.

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• La troisième période, celle du Grenelle de l’environnement, a commencé en 2007. Là, on a eu, encore une fois, un contexte qui a changé complètement, avec un déplacement mondial de la puissance (au niveau géopolitique, les pays du Sud commencent à devenir beaucoup plus puissants qu’auparavant) et la crise pétrolière qui va durablement orienter la politique de l’environnement vers les problèmes de l’énergie. Aussi, pour la première fois, l’opinion publique s’est-elle mobilisée : les conférences sur le changement climatique comme à Copenhague, les engagements réclamés par Nicolas Hulot lors des élections présidentielles de 2007. Il y a eu un véritable projet politique, porté pour la première fois par un parti soucieux de préparer un changement lié à l’opinion. Ce changement était supposé apporter des solutions à la fois aux problèmes de l’interministérialité et du positionnement du ministère de l’Environnement qui restait toujours marginal, en créant un « gros » ministère. Il visait aussi à trouver des solutions aux problèmes de la gouvernance : si on avait conçu des outils de gouvernance, on ne savait pas comment les utiliser. Là, c’est la gouvernance à cinq qui a été utilisée pour la mise en place du Grenelle de l’environnement et qui a permis, effectivement, de conduire à un programme qui a été accepté par les partenaires puis par le parlement.

103 La configuration du ministère existant en 2011 posait des problèmes et, en premier lieu, celui de ce qui reste de l’environnement. Il y a eu toute une controverse en 2007 sur les questions suivantes :

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• Existe-t-il encore un ministère de l’Environnement ? N’a-t-on pas un ministère de l’Énergie, un ministère de la Croissance verte, quelque chose qui n’est plus un ministère de l’Environnement ?
• Ensuite, il y a un problème d’interministérialité. Le fait que l’on ait un gros ministère a-t-il pour conséquence une moindre interministérialité alors que d’autres politiques relèvent d’autres ministères (santé, agriculture...) ?
• Le Grenelle de l’environnement à cinq collèges ne résout pas la question majeure de l’environnement : celle de la gouvernance multi-échelle. Comment passer du local au global, comment articuler les différentes échelles, comment intervenir au niveau international ?
• La gouvernance à cinq ne tient que tant qu’il y a le contenu d’un programme politique derrière le processus. C’est quelque chose qui ne peut pas être maintenu durablement par l’administration car celle-ci a perdu une grande partie de sa légitimité. La légitimité est une légitimité politique : comme la gouvernance à cinq est liée à un programme politique, ce mouvement ne peut pas être maintenu par une administration. Faire de la gouvernance à cinq sur le terrain n’est pas du tout évident : les problèmes de gouvernance ne sont pas résolus à ce niveau.

105 On voit s’ajouter à cela la crise économique. La gouvernance à cinq est née avant la crise économique actuelle. Il est évident qu’il faudra aussi s’y adapter.

106 Bettina Laville a évoqué la montée en puissance du ministère sur les questions internationales avec Brice Lalonde, sous la direction duquel s’est fondée, contre puis avec le ministère des Affaires étrangères, la vision internationale de l’environnement : l’environnement et le développement durable ne sont devenus des sujets diplomatiques que deux ans avant la Conférence de Rio de 1992. Il faut rappeler la grande figure de Serge Antoine. À lui tout seul, il était le « diplomate de l’environnement » puisqu’il avait « fait » la Conférence de Stockholm en 1972 avec d’autres. Il était notre correspondant à l’ONU et y faisait la préparation de la Conférence de Rio avec, autour de lui, un petit groupe de personnes qui ont fondé, pour reprendre l’expression du colloque, une espèce de gouvernance internationale de l’environnement, caractérisée par une absence de technocratie.

107 Les années 1990 ont été, comme l’a dit Jacques Theys, celles de la deuxième grande réforme du ministère, initiée par le Plan national pour l’environnement, lancé par un colloque où Brice Lalonde avait convoqué tous les ministres pour dire qu’il fallait parler vraiment d’environnement.

108 Malgré la volonté du Premier ministre, Michel Rocard, tous ces ministres n’étaient pas toujours d’accord… En matière de gouvernance, il fallait fonder l’efficacité politique de ce ministère sur des méthodes de trublion… pour arriver à faire acter des arbitrages, par exemple la taxe sur les déchets. Ce ministère n’était alors pas dans le cœur du gouvernement. Jusqu’à la transformation en 2007 du ministère, l’environnement a été un « ministère aiguillon ». Les administrations ont toujours une extraordinaire difficulté à reconnaître le ministère de l’Environnement comme une administration à part entière. Une des raisons est que jamais, malgré ce qu’avait demandé Brice Lalonde, cette administration n’a eu un corps propre de fonctionnaires. Selon Bettina Laville, les environnementaux ne forment pas la culture majoritaire dans le nouveau ministère, tant s’en faut. Ne pas faire un corps du ministère de l’Environnement fut une décision très lourde de conséquences.

109 Une autre raison de sa faiblesse est que ce ministère n’a pas eu et n’a toujours pas un grand service fiscal et un grand service financier. Or, aujourd’hui, l’environnement est un sujet économique en soi. Mais il est évident que le réflexe spontané de Bercy n’est pas la sensibilité environnementale. De plus, les économistes qui s’occupent d’environnement sont très peu nombreux.

110 L’environnement est finalement, au XXI^e siècle, un des problèmes les plus sérieux et les plus graves de notre planète. Mais encore aujourd’hui, l’environnement est regardé comme quelque chose « de plus », de superfétatoire, même si les choses avancent. Le problème, c’est que les dangers et les risques progressent en même temps : on est donc toujours en retard sur la réalité.

111 Le plus grand service à rendre au ministère actuel serait, pour le prochain gouvernement quel qu’il soit, de ne pas toucher à sa structure, même si Bettina Laville précise, qu’à titre personnel, elle ne la trouve pas du tout adéquate. Mais il faut une permanence. C’est à cause de cette permanence dans l’administration qu’on est reconnu et que le personnel administratif se spécialise et est reconnu par ses pairs.

Environnement, écologie, développement durable ?

112 Les participants ont beaucoup discuté de l’apparition, puis de l’échec d’un grand ministère de l’Environnement et du Cadre de vie, « moment fondateur qui était un peu un rêve ».

113 Jacques Theys rappelle que l’idée que l’environnement devait être lié au cadre de vie et à la qualité de la vie avait été quelque chose de provisoire. En 1981, on revint complètement là-dessus. En créant un ministère lié aux risques, on ne s’intéressait plus à l’environnement que sous l’angle des risques. Bettina Laville dira que le problème c’est bien la qualité de la vie, dénommée aujourd’hui « bien-être ». Finalement, aucune administration ne les traite, peut-être heureusement d’ailleurs : un ministère du Bonheur n’est jamais souhaitable dans une démocratie. Le mot « bien-être » est beaucoup revenu après le Grenelle de l’environnement.

114 Lorsque le président Sarkozy a lancé : « L’environnement, ça suffit », tous ceux qui, tétanisés par le discours du même Nicolas Sarkozy au moment où il lançait le Grenelle de l’environnement, s’étaient tus pendant deux ans, se sont réveillés. Comment voudrait-on qu’un ministère ou, en tout cas, les gens qui portent l’environnement, ne se referment pas ? L’administration de l’environnement, encore aujourd’hui, reste une forteresse qui a levé tous ses ponts-levis, qui les a même coupés, qui a fait rentrer dans les murs les Mines et les Ponts, mais se sent toujours assiégée.

115 Christian Garnier s’est aussi demandé si le parcours de l’environnement n’était pas antagoniste de la structure politico-administrative française ? En affirmant, parlant des personnes engagées dans le combat environnemental : « Je ne crois pas que nous soyons des marginaux : nous sommes des mutants. »

116 Il est intéressant que l’on ait affiché la protection de la nature dès 1971. Quand on regarde avec le temps qui a passé, les sujets sont maintenant pris au sérieux mais le mot « protection de la nature » a disparu des organigrammes du ministère. Au départ, on avait une direction de la protection de la nature, puis une direction de la nature et des paysages. Aujourd’hui, on a une direction de l’eau et de la biodiversité. Le mot « nature » a complètement disparu, alors que la préoccupation « nature » a beaucoup augmenté.

117 Claude Martinand a contesté l’idée que le développement durable était déjà en germe à cette époque. Les problèmes de gouvernance, de construction par les parties prenantes de l’intérêt général ne lui paraissent pas présents dans les fondations du ministère.

118 La discussion finale a porté sur la question de savoir si l’environnement a été conçu dès le début dans sa dimension globale. Certains pensent que c’est plutôt la dimension locale dans les années 1970. Yannick Mahrane a contesté ce point de vue en s’appuyant sur les ouvrages de Vogt et d’Osborn qui illustrent la représentation de l’environnement de la nature comme quelque chose de global à partir de l’interdépendance économique des pays mais aussi des ressources. Déjà, dès 1945, cette dimension était présente. Il s’agit de montrer qu’avant même Stockholm, on avait une conception globale de la nature et aussi que la Conférence sur la biosphère correspondait à une conception globale et unifiée de l’environnement. Christian Garnier a approuvé en rappelant qu’« une poignée de personnes » en 1968 et aussi l’action de l’UNESCO ont été des facteurs importants pour dynamiser cette vision globale que l’on avait initiée dans les années 1964-1965 avec le Service de conservation de la nature de la Fédération française des sociétés de protection de la nature et de l’environnement (FFSPNE) et d’autres actions militantes.