Banque et crédit : dirigisme ou libéralisation ?

7Le terme de « dirigisme financier » couramment utilisé par les chercheurs [4] pour caractériser la politique financière française depuis 1945 recouvre bien des nuances de l’intervention publique. Il peut se décliner dans trois grands domaines d’action : la propriété du capital par l’État, la réglementation de la concurrence bancaire et la segmentation du crédit et, enfin, l’administration des taux et des quantités de crédit par les autorités monétaires. Par ces différents canaux, l’État (et non une banque centrale indépendante) contrôle la distribution du crédit, une politique dont l’efficacité est remise en question en France dans les années 1970. La crise économique de 1974 révèle des goulots d’étranglement en matière de financement des entreprises et des travaux d’experts de la Banque de France et du ministère des Finances appellent à une réorientation des ressources financières vers la Bourse. Existe-t-il là des continuités d’une décennie à l’autre, en dépit d’un changement de majorité politique ? Si c’est le cas, peut-on encore parler d’une inflexion libérale ?

8Considérées comme le pilier du programme économique du candidat Mitterrand, les nationalisations de 1981 ont déjà été bien étudiées [5]. Il s’agit seulement ici de les remettre en perspective par rapport au soi-disant dirigisme financier du gouvernement socialiste, en se focalisant sur la nationalisation d’un secteur emblématique du capitalisme, celui des banques. Dès les années 1970, au sein du Parti socialiste, les projets divergent dans leur philosophie et leur conception. Il n’y a pas de rupture au sein de la majorité politique, mais un changement des rapports de force entre les « minimalistes » qui tendent à minorer le périmètre et la portée des nationalisations et les « maximalistes », favorables à une nationalisation à 100 % de toutes les banques [6]. C’est surtout dans l’entourage de Jacques Delors [7], de Pierre Mauroy et au ministère des Finances que l’on retrouve les positions minimalistes. Dans un premier temps, le rapport de force est défavorable aux hauts fonctionnaires des Finances et à la direction du Trésor, qui incarne une position modérée sur le pourcentage de nationalisation et sur le périmètre du secteur bancaire nationalisable. Les notes de la direction reflètent toutefois une attitude légitimiste et une obéissance au nouveau pouvoir. Le Trésor se contente alors de mettre en garde le législateur sur le risque de recours de la part des instances européennes en cas de nationalisation de l’ensemble du système bancaire français, car elle pourrait conduire à une discrimination entre Français et étrangers [8]. In fine, les positions maximalistes en faveur d’un vaste périmètre d’entreprises à nationaliser (notamment dans le secteur bancaire) l’emportent après d’intenses débats au Parlement : les lois de février 1982 touchent 39 banques et 2 compagnies financières.

9Les lois sont suivies d’un renouvellement complet des conseils d’administration de ces établissements. Matignon et le ministère des Finances, rue de Rivoli, avec l’aval de l’Élysée, ont joué un rôle décisif dans les nominations des présidents des entreprises nationalisées, une opération chronophage qui a monopolisé les énergies de conseillers techniques et de ministres de juillet 1981 à février 1982. Chaque conseil d’administration de banque doit se composer de cinq représentants de l’État et de cinq personnalités choisies en fonction de leur compétence. Les nominations aboutissent donc de fait à faire entrer des hommes de sensibilité de gauche certes, mais surtout des hauts fonctionnaires du Trésor et de l’Inspection des finances (selon les recommandations du Trésor). Le directeur du Trésor, Jean-Yves Haberer, alerte également le ministre de l’Économie et des Finances sur le fait que les membres choisis ès qualité devront aussi être désignés par le ministre, « seul tuteur des banques nationales » et seul responsable de la gestion des participations de l’État [9]. Elles devront être « compétentes en matière bancaire et financière ». « Le ministre doit rester seul juge du choix de huit au moins des membres du Conseil, pour les grands établissements à tout le moins. » [10] Il n’a pas été possible de recenser toutes les nominations dans les conseils d’administration des banques, mais il semble bien que le cabinet de Jacques Delors ait accepté la manière de voir du directeur du Trésor et que, exceptées les nominations des présidents, l’homogénéité professionnelle des membres de conseil ait entretenu une certaine continuité de leur composition.

10La situation particulière des compagnies financières, dont le cœur de métier est d’acheter et de vendre des participations, fait l’objet de toutes les attentions. La cession d’actifs à des partenaires étrangers pour limiter les conséquences de la nationalisation est défendue dès la fin de l’année 1981 par le directeur du Trésor : « Sur le fond, il m’apparaît que même en cas de nationalisations extensives, nous avons intérêt à maintenir notre politique traditionnelle d’accueil libérale des étrangers, afin de maintenir et de développer le rôle international de la place financière de Paris, bénéfique à tous égards pour notre économie. » [11] Il conclut : « Ici encore la meilleure solution pourrait consister à adopter une politique dilatoire, au moins pour les affaires “nouvelles” (les affaires anciennes pouvant être autorisées), par pression sur l’AFB [Association française de banques] et utilisation de la réglementation des changes. » Et Jean-Yves Haberer agite la menace de difficultés avec la Commission européenne en cas de refus de cession à des ressortissants de la CEE. Subtilement, le Trésor fait remonter son avis au ministre et lui donne des arguments pour peser face aux partisans maximalistes d’un large périmètre de nationalisation.

11En 1982, lors de la présentation du projet de loi sur la « respiration du service public [12] », le débat se focalise à nouveau sur les cessions ou achats de participations des compagnies financières nationalisées. Cependant, le projet de loi censé réglementer cette question soulève des obstacles à la fois techniques et politiques de mise en œuvre et est finalement abandonné dès 1983. De fait, les frontières entre public et privé, entre national et étranger s’estompent progressivement à travers des mesures entérinées par le gouvernement : environ soixante-dix filiales d’entreprises nationalisées sont cédées au secteur privé entre 1983 et 1985. Par un accord tacite sur une forme de privatisation, la dilution progressive du capital de l’État s’opère par la mise en place de titres participatifs (loi de janvier 1983) et d’actions sans droits de vote. Elles permettront par la suite aux entreprises nationalisées de lever 25 milliards de francs entre 1983 et 1986 [13]. Le seuil de 100 % de capital public n’est déjà plus de mise. Par le biais des privatisations rampantes, l’infléchissement vers ce que l’on a appelé à l’époque la « respiration du service public » existe bel et bien, mais il n’est pas reconnu.

12Au-delà de ce que l’on sait de l’autonomie de gestion des entreprises nationalisées très rapidement affirmée par Jacques Delors puis, par Laurent Fabius, on assiste de fait au recul des nationalisations et à la limitation du périmètre du secteur public. Cela s’accompagne d’un discours gestionnaire sur ces entreprises et sur la recherche de rentabilité économique prônée par Jean-Pierre Chevènement lui-même dès février 1982 [14]. Le dirigisme du crédit affiché en 1981, dont les nationalisations bancaires devaient être un vecteur essentiel, s’est transformé en gestion pragmatique des entreprises nationalisées.

13Ces éléments concourent à accréditer l’idée d’une chronologie des nationalisations beaucoup plus fluctuante qu’on a pu le dire ou l’écrire. Elle trouve son aboutissement dans les orientations du second septennat de 1988-1993 à travers le slogan « ni nationalisations, ni privatisations ». Néanmoins, il existe une différence de fond entre l’approche gestionnaire des entreprises nationales de plusieurs membres du gouvernement en 1982-1983 et la doctrine libérale qui entend privatiser et réduire le périmètre de l’État et qui est affichée et mise en œuvre par le gouvernement Chirac en 1986. L’étude d’autres volets de la politique financière permet de démontrer le décalage entre les objectifs politiques énoncés et la poursuite d’une modernisation à petit pas du secteur.

14Depuis 1945, le secteur bancaire commercial, particulièrement protégé par l’État, est à la fois concurrencé par un secteur bancaire public et semi-public imposant et soumis à une réglementation stricte des taux d’intérêt, à une segmentation de ses activités et à une sélectivité du crédit destinée à favoriser certains secteurs économiques [15]. En résumé, la coexistence des banques commerciales nationalisées mais soumises à des règles de gouvernance de comptabilité et de crédit différentes de celle des « établissements à statut légal spécial [16] » montre la permanence d’un système bancaire français segmenté et peu concurrentiel depuis la loi bancaire de 1941. En 1985, les établissements à statut légal spécial collectent encore plus de 50 % des dépôts et distribuent près de 40 % des crédits [17]. En préparation depuis 1980 et élaborée par les équipes de Jacques Delors, la loi bancaire de janvier 1984 marque une volonté de rendre le secteur bancaire plus concurrentiel, en alignant les statuts des banques commerciales avec ceux d’établissements mutualistes du point de vue de la réglementation et de la surveillance des établissements. Partant d’un constat d’inefficacité du système bancaire, elle ne constitue qu’une homogénéisation du secteur et un petit pas vers sa libéralisation. Du détricotage du système bancaire élaboré en 1941 à la libéralisation complète du système dans les années 2000, il subsiste une marge importante qui n’a pas été franchie dans la première moitié des années 1980.

15Autre aspect de la politique bancaire, la politique du crédit menée alors en France peut-elle être assimilée à une politique libérale ? Ce domaine reste particulièrement soumis à l’injonction des pouvoirs publics, via l’administration des taux d’intérêt et surtout le canal de l’encadrement du crédit. Le maniement des taux était le moyen d’intervention privilégié par la Banque de France depuis le 19^e siècle. À partir de 1948, c’est le contrôle par les quantités qui devient l’arme d’intervention la plus utilisée par la banque centrale. La tentative libérale de réformer les réglementations quantitatives et de créer un marché monétaire en 1969 tourne court, la France renouant très vite avec sa traditionnelle politique du crédit [18]. Plus encore, l’encadrement du crédit qui avait été utilisé ponctuellement depuis 1958 est mis en place de manière permanente à partir de 1973. Il s’agit alors de fixer mensuellement un plafond pour la croissance des crédits de chaque banque, mais, en revanche, les prêts subventionnés par l’État [19] ne sont pas soumis à plafonnement. Or, à partir de 1981, pour accompagner la politique industrielle de soutien à l’emploi, les prêts subventionnés aux entreprises en difficulté augmentent considérablement, rendant la mise en place de l’encadrement du crédit de plus en plus complexe et la politique des taux d’intérêt inefficace [20].

16Du point de vue des banques, donc, la période 1981-1984 est caractérisée par un double mouvement : la poursuite d’une politique du crédit dirigiste, en même temps qu’une politique feutrée de libéralisation, qui ne peut pourtant être assimilée à une politique libérale telle qu’elle se conçoit à l’époque aux États-Unis ou au Royaume-Uni [21].

Orienter l’épargne vers les entreprises

17Si la réforme des structures et des circuits bancaires n’est pas à l’ordre du jour, l’idée de développer l’épargne et de l’orienter vers les entreprises continue de faire son chemin : après le succès des mesures de René Monory en faveur des sociétés d’investissement à capital variable (SICAV) et des actions placées en Bourse, le nouveau ministre des Finances Jacques Delors entend bien imprimer sa marque en faveur du financement des investissements.

18Dans un premier temps, l’accent est mis sur le développement de l’épargne pour financer les entreprises. Dès octobre 1981, Jacques Delors et Laurent Fabius commandent à la Commission de l’épargne un rapport proposant des mesures pour accroître « le volume d’épargne destiné au financement de l’effort d’investissement » et favoriser la création d’emplois [22]. La lettre de mission envoyée au président de ladite Commission, David Dautresme, alors directeur-général adjoint du Crédit Lyonnais, montre la volonté de favoriser l’épargne à long terme (leitmotiv des recommandations depuis les années 1960), mais aussi, de manière plus originale, d’encourager et de protéger l’épargne populaire. Le défi que la Commission de l’épargne doit relever est d’articuler l’équité et la justice sociale avec l’efficacité économique et la limitation du coût global pour les finances publiques. Bel exemple d’approche social-démocrate… D’emblée, la composition de la Commission de l’épargne tranche avec celle des habituelles instances chargées de rapports publics et truffées de hauts fonctionnaires. À sa tête, David Dautresme, alors directeur-général adjoint du Crédit lyonnais, est un ami de longue date de Jacques Delors ; parmi les treize membres de la Commission, on retrouve des proches du ministre en place Jacques Delors et de son association Échanges et projets (les hauts fonctionnaires Jean-Michel Bloch-Lainé, Jean-Baptiste de Foucauld, Bernard Tricot), des syndicalistes (Pierre Valerenberghe, UCC-CFDT) et des experts économistes proches des socialistes (Pierre Uri, Dominique Strauss-Kahn). Sans pouvoir développer tous les aspects du volumineux rapport de cinq cents pages, signalons que les discussions de la commission révèlent des préoccupations sociales qui incitent notamment les rapporteurs à se démarquer des lois Monory sur la question de la défiscalisation, « les dépenses fiscales ayant des effets redistributifs regrettables [23] ».

19Même s’il ne prend pas en compte toutes les recommandations du rapport Dautresme, le train de mesures décidé ensuite par Jacques Delors les reprend en grande partie. Une première série de mesures en 1982-1983 concerne l’épargne des ménages qui est incitée à opter pour des placements longs. Dès avril 1982, avant la publication du rapport, le livret d’épargne populaire est créé. La loi de finances pour 1983 institue le compte d’épargne en actions avec crédit d’impôt, la loi du 3 janvier 1983 sur le développement des investissements et la création de l’épargne offre de nouveaux instruments d’épargne et simplifie l’imposition des plus-values de cession mobilières. La loi du 8 juillet 1983 institue le compte pour le développement industriel (CODEVI), placement à vue défiscalisé qui connaîtra un franc succès, puis le livret d’épargne entreprise (LEE) est mis en place par la loi du 8 juillet 1984 [24].

20En complément de ces mesures, pour renforcer les fonds propres des entreprises, trois nouveaux types de placement sont créés à mi-chemin entre actions et obligations par la loi du 3 janvier 1983. En corollaire, une politique sélective du crédit pour soutenir l’investissement productif est relancée.

21En définitive, l’orientation de l’épargne vers les entreprises qui est décidée en 1982-1984 se situe par certains côtés dans la continuité de la politique de René Monory en faveur de l’investissement des entreprises. L’inflexion favorable à l’épargne populaire et l’optique affichée de créer des emplois apparaissent cependant comme neuves. De ce point de vue, la politique financière de Jacques Delors, guidée par des préoccupations économiques et sociales, est caractéristique de la recherche d’une troisième voie entre dirigisme et libéralisme.

22Dans les faits, on voit bien que la majorité des acteurs ont pris conscience au plus tard à partir de la moitié de l’année 1982 que l’insertion de l’économie française dans l’économie mondiale obligeait à améliorer la compétitivité des entreprises françaises via l’investissement et la réforme des circuits financiers. Pour autant cette conscience des limites du Programme commun n’est pas guidée par des principes néolibéraux. En effet, à côté de la politique de l’offre en faveur de l’investissement, la politique de relance est toujours active, menée par un budget en faveur de l’emploi et de la consommation. Il n’est toujours pas question de dénationaliser, tandis que le gouvernement maintient une politique industrielle volontariste. La nomination de Laurent Fabius comme Premier ministre et de Pierre Bérégovoy comme ministre de l’Économie et des Finances en juillet 1984 entraîne-t-elle un tournant de la politique économique ?

Des réformes financières précipitées

25Dans sa conception et dans son rythme, la politique des petits pas sur la réforme des marchés de capitaux menée depuis les années 1960 est rompue en 1984. Dans ce domaine, le ministre va beaucoup plus loin et plus vite que ses prédécesseurs et bouscule le corporatisme des opérateurs bancaires et financiers.

26Pour mettre en œuvre cette modernisation économique et financière, la méthode utilisée est celle de réformes techniques prises par décrets, avec l’aval de l’Élysée et du Premier ministre et qui ne sont donc pas soumises au Parlement, puisqu’elles ne nécessitent pas de loi pour la plupart. La tactique est de faire les choses sans les dire et hormis Jean-Charles Naouri, Claude Rubinowicz et André Gauron, le cabinet du ministre n’est pas tenu au courant. De fait, l’ensemble passe inaperçu du grand public jusqu’à la publication du Livre blanc [32] en 1986. Cette discrétion explique largement la rapidité de mise en place des mesures.

27Le 12 septembre 1984, le nouveau ministre de l’Économie, des Finances et du Budget demande à Bernard Tricot, ancien président de la Commission des opérations de Bourse (COB), d’engager une réflexion sur les conditions de rémunération des agents de change. Le rapport Tricot, remis en mars 1985, ouvre la porte à une réforme d’ensemble du système, avec comme philosophie au départ « d’éviter que des considérations relatives aux habitudes des intermédiaires soient un frein à la modernisation et faire la place la plus large possible aux solutions de liberté et de concurrence [33] ».

28La réforme des marchés financiers se traduit d’abord par l’ouverture de deux marchés de capitaux à terme : le marché à terme international de France (MATIF) et le marché des options négociables de Paris (MONEP) [34]. Surtout, la grande réforme menée par Pierre Bérégovoy sur le marché monétaire entend décloisonner des marchés de capitaux jusque-là réservés à certains investisseurs et à certains types de valeurs mobilières. En 1985, le marché monétaire s’ouvre aux entreprises non financières qui ont la possibilité d’y émettre des billets de trésorerie, tandis que les banques peuvent émettre des certificats de dépôts négociables, et le Trésor, des bons du Trésor négociables. Tous ces titres sont ouverts à tous les investisseurs, même individuels. La véritable innovation consiste à donner l’autorisation aux entreprises d’émettre des billets de trésorerie : en recourant à des émissions à court terme sur le marché, souples et rapides, les entreprises peuvent ainsi éviter le recours au crédit bancaire.

29La création d’un marché des capitaux unifié allant du court au très long terme et ouvert à tous les agents économiques met de fait en péril le monopole des agents de change. En effet, le développement de nouveaux marchés porte en germe la fin du numerus clausus et du monopole des agents de change, qui ne peuvent pas faire face à la montée de compétiteurs français et étrangers et au volume d’affaires généré. Discrètement évoquée dans le rapport Pérouse de 1980, cette mort annoncée devient réalité à partir de 1984, alors que l’ouverture du capital des charges d’agents de change est enfin acceptée par la profession. La dissolution de la Compagnie des agents de change et la transformation des charges en sociétés de bourse sera officiellement annoncée en mars 1987 et votée le 22 janvier 1988. La cotation automatisée en continu (CAC) remplace la cotation à la criée et la Corbeille en juillet 1987. Sur l’ensemble de la décennie, la réforme de la Bourse est l’œuvre du socialiste Pierre Bérégovoy et du libéral Édouard Balladur.

30Parallèlement, faisant fi de l’opposition des professionnels de la Bourse, le ministre des Finances décide en 1985 d’entamer la libération des taux de commission pour les transactions boursières. Elle ne sera totale que le 1^er juillet 1989. L’objectif du ministre est de réduire le coût de l’intermédiation financière, ce qui se traduit aussi par une remise en question des pratiques bancaires en matière d’émissions de titres. Les commissions bancaires sont en grande partie libres, l’organisation des émissions des valeurs est également assouplie. Grâce à une intervention directe du conseiller du ministre auprès des banques, la baisse des taux d’emprunts du Trésor est amorcée, au grand dam du Trésor qui n’a pas été mis dans la confidence [35]. En 1985, le financement de la dette publique est aussi entièrement repensé avec la création de produits simplifiés (comme les obligations assimilables du Trésor) et l’institution de spécialistes en valeurs du Trésor (banques françaises et étrangères principalement) qui se substituent aux agents de change pour le placement des titres publics [36].

31Rappelons rapidement les premiers effets de ces réformes, qui se font sentir d’abord à travers la baisse du pourcentage de l’intermédiation financière – ce qui signifie a contrario une montée en puissance des marchés financiers comme source de financement de l’économie : en 1979, le taux d’intermédiation financière s’élevait à 80 %, en 1983, à 71 %, en 1985, 59 %, et en 1987, à 48 %. En parallèle, la valeur des émissions d’actions est multipliée par trois entre 1980 et 1986. Enfin, le volume des transactions sur le marché financier passe de 70 milliards de francs en 1975 à 900 milliards en 1985 [37]. Le rapprochement de ces chiffres souligne l’importance du moment 1984-1985 dans la libéralisation financière de moyenne durée.

32Même si l’idée de décartelliser les banques et de libérer la finance peut apparaître comme la suite des mesures prises par Jacques Delors en matière d’épargne et de banque, une véritable rupture se manifeste entre le ministère Bérégovoy et ceux qui l’ont précédé sur le rythme des réformes et les méthodes comme on l’a vu, mais aussi sur la philosophie économique du ministre. Le décloisonnement des marchés et la fin du monopole de la profession réglementée ne peuvent pour autant être assimilés à une politique libérale. Il s’agit seulement de supprimer une organisation qui n’est plus adaptée au contexte mondial et dénoncée à la fois par le Plan, le Conseil économique et social et par de nombreux rapports publiés entre 1960 et 1980. Dans les décennies qui suivent, la réforme ouvrira la porte à un bouleversement complet de la finance, de sa place dans l’économie et dans la gouvernance des entreprises. La question est de savoir si les acteurs, dont, au premier chef, le ministre en poste, avaient conscience des changements induits par ces réformes.