1La politique de la ville est sans conteste la politique publique qui affiche le plus clairement un objectif démocratique dans le sens où elle prône et cherche ouvertement à faciliter l’accès des plus démunis, des plus disqualifiés à la chose publique. C’est au travers du concept de participation des habitants que l’on trouve formulée cette idée essentielle. Les différents rapports d’évaluation – depuis le premier rapport conduit sous la présidence de J.-M. Belorgey [1] et écrit par J. Donzelot et Ph. Estèbe jusqu’au dernier rapport en date de Z. Kedadouche [2] –, montrent bien l’incapacité des acteurs locaux à lui donner une réelle dimension pratique et par extension d’en faire un point d’appui transférable dans le cadre des politiques publiques, ce qui était aussi une de ses vocations initiales. Décrite comme pouvant permettre un renouveau démocratique dans la pratique de gestion de l’action publique, la participation des habitants s’avère à l’observation être dans une impasse.

2On peut faire l’hypothèse que le poids symbolique de ce qui lui était attribué en 1983, à la suite du rapport Dubedout [3] (renouveau démocratique), était trop lourd, trop ambitieux, dans une organisation de l’action publique qui n’avait pas réalisé sa mutation ou qui était en train de la faire ; que cette idée générale que nous qualifions pour notre part de « concept » était une direction à suivre, une « utopie » possible dans une société française centralisée et sûre de la force du politique pour changer le monde [4]. Cette hypothèse, si elle a eu sa pertinence, n’est plus suffisamment éclairante. La gestion publique territoriale a changé de nature. Les politiques publiques territorialisées ouvrent le jeu à des acteurs nouveaux, elles demandent à ce que le social local soit lu, analysé et interprété par l’ensemble de ces acteurs institutionnalisés. Depuis les lois de décentralisation, l’action publique s’inscrit dans un territoire qui devient de fait l’enjeu central de l’action politique, enjeu de pouvoir, de définition des problèmes, créant les conditions d’interdépendances multiples entre des acteurs.

3Les habitants, comme d’autres acteurs tiers, sont donc a priori légitimes et peuvent accéder de fait à l’espace public nouvellement créé. C’est cette perspective qui porte le principe de démocratisation de l’action publique. Et par extension, c’est cette ouverture rendue possible de l’action publique qui nous apparaît comme posant le plus de difficultés aux acteurs institutionnalisés. Une des difficultés réside dans les représentations attachées aux populations des quartiers disqualifiés. Pour le dire simplement et avec une certaine banalité, la plupart des acteurs sociaux font un lien entre la spécificité des problèmes des quartiers d’habitat social et les individus qui y vivent ; autrement dit, les quartiers sont un problème parce que les gens qui y vivent sont un problème.

4Dépassant la simple analyse de l’échec de la participation depuis près de dix ans, nous proposons de poser la question de la participation à partir de son fondement initial. Dans quelle mesure veut-on réellement associer les habitants des quartiers sensibles à la mise en œuvre d’une politique publique ? Comment permettre à ces habitants d’entrer en concertation et par là de participer à la gestion de la cité ? L’hypothèse que nous proposons est que la participation des habitants vient révéler les contradictions des acteurs institutionnalisés dans leur désir de démocratie. Ils la « souhaitent » mais ne la veulent pas. Ils proposent alors une participation sous contrainte qui, refusée souvent par les habitants, structure la dynamique des rencontres. Octroyée plus que conquise, la participation oppose alors l’enrôlement à l’engagement. Elle devient de fait impossible et donc est décrite comme infaisable. Le principe démocratique que nous avons décrit devient confisqué au profit de l’oligarchie locale.

5Notre recherche s’est réalisée sur Pau, ville moyenne inscrite dans les dispositifs de la ville depuis les premières opérations Habitat et vie sociale. Doté d’un contrat de ville d’agglomération, le GIP-DSU [5] de Pau a demandé à l’Institut du travail social Pierre Bourdieu, de réaliser une enquête d’évaluation sur la participation des habitants. Utilisant cette proposition, notre travail de terrain nous a amené à étudier quatre corpus de données : des comptes rendus de groupes de travail organisés sur le modèle de l’intervention sociologique (trois groupes, quarante heures), des questionnaires, des entretiens qualitatifs réalisés avec les acteurs de la politique de la ville (élus, travailleurs sociaux, administrations habitants : cinquante personnes), analyse des documents du contrat de ville, participation aux réunions publiques du contrat de ville.

La participation comme « modèle » démocratique ?

6La participation des habitants s’organise, selon nous, à partir de deux dimensions spécifiques. La première peut se traduire par l’idée d’instituer du débat public. Il s’agit alors d’informations, de consultations, d’échanges, de controverses. C’est tout ce qui peut, dans l’espace public, donner la parole à celles et ceux qui en sont habituellement dépourvus. Cette institutionnalisation du débat public renvoie, en substance, à l’idée que la démocratie est, au-delà des procédures explicites, garantie par le droit, une action reconnaissant aux plus démunis le droit de dire leur désaccord sur les décisions prises au nom de l’intérêt général. Cette idée renvoie au fondement de la politique : donner du sens, penser le monde de manière commune et en dégager des informations susceptibles de nous éclairer sur la portée des décisions à prendre… « Il faut que la majorité reconnaisse les droits des minorités, qu’elle n’impose pas à une minorité de défendre ses intérêts uniquement par les méthodes qui conviennent à la majorité ou aux groupes les plus puissants [6] ».

7La deuxième vise à permettre aux habitants d’entrer dans l’action. L’implication comme l’évaluation sont alors deux catégories de pratiques, c’est l’institutionnalisation de l’action collective. Cette dimension doit permettre à la décision publique de ne pas rester simple débat mais de permettre à celles et ceux qui vont réaliser l’action de mesurer l’adéquation entre ce qui est fait et ce qui a été dit sur ce qu’il fallait faire. Là il n’est pas question pour nous de dire que l’action doit se réaliser seulement à partir des habitants, mais de permettre que l’action soit « sous le regard attentif » des habitants.

8D’une certaine manière on peut « évaluer » une politique comme réellement participative à l’aune de sa valeur ajoutée dans le projet démocratique en s’appuyant sur ces deux dimensions spécifiques. Plus elle sera ouverte, discutée, controversée, plus elle sera soumise à l’appréciation des usagers, des destinataires, plus elle sera orientée non pas par les élites au profit des élites mais bien vers le plus grand nombre au profit d’un plus grand nombre, plus on pourra la qualifier de « démocratique ».

Un problème, deux arguments

12Pour expliquer ou justifier l’absence d’une réelle participation, telle que définie dans les textes de la circulaire Jospin, les opérateurs de la politique de la ville ont deux types d’arguments. Le premier renvoie à la dimension instrumentale et pratique de la participation : les acteurs selon eux n’ont pas les moyens. Les personnes que nous rencontrons nous disent leur difficulté à trouver des outils d’information pertinents, les réunions n’ont pas de succès, les tracts ne sont pas lus. Ils disent aussi ne pas savoir construire des outils de consultation. Ils nous disent ne pas avoir de projets intéressants ou novateurs portés par les habitants et créant une mobilisation endogène dans les quartiers ; ils ont souvent du mal à trouver les bons interlocuteurs, les exigences de l’équipe opérationnelle n’étant pas, selon eux, en rapport avec le difficile travail de terrain. Bref, l’absence de participation peut alors être référée à une « simple » question pratique d’absence de moyens, de temps, éventuellement de savoir-faire spécifiques, de formation des acteurs. La participation est souvent ramenée à une dimension de faisabilité liée au territoire, aux individus, aux moyens pratiques.

13Le deuxième type d’argument qui nous est proposé est « l’habitant ». Il est évidemment le premier responsable de cet état de fait, insoumis, individualiste, peu ou pas intéressé, peu ou pas éduqué aux complexités du monde, la participation ne semble pas être la préoccupation de l’habitant. Liant la pratique institutionnelle et les représentations associées aux habitants des quartiers difficiles, les opérateurs locaux construisent un discours où les gens sont décrits selon les normes des classes dominantes qui prennent valeur d’universel, le premier argument venant trouver là son explication. On ne peut pas faire parce que l’habitant ne veut pas faire. Le mystère dont nous parle le maire de Gelos est dans cette idée que la participation ne doit pas en fait venir troubler un ordre déjà incertain.

14Cette évidence fonctionne avec toute la force de la doxa, du savoir du sens commun. Elle s’auto-alimente dans une circularité de l’argumentation. Les acteurs y adhèrent pour diverses raisons, souvent bonnes et proches de l’interprétation qu’ils font de leur réalité de travail. Oui, il y a des difficultés pratiques et les habitants sont peu nombreux dans les instances de débats qui leur sont proposés. Lorsqu’elle ont lieu, les rencontres se font souvent sur le mode de la revendication d’un problème spécifique au quartier, à l’immeuble, voire à l’appartement et les habitants montrent alors leur incapacité avérée à ne pas réfléchir à l’intérêt général, ne pas savoir transcender leurs problèmes personnels pour prendre en compte le devenir de la cité. Ils se montrent alors tels que les opérateurs les jugent, incapables de s’élever à la condition de sujets démocratiques.

15Les institutions ont donc un travail – conforme à leurs missions – d’éducation, de sensibilisation, de « citoyenneté », à faire sur le terrain. Argumentaire et interprétation sont bouclés autour de l’habitant, il lui sera difficile d’en sortir et donc cela confirmera tout le travail à réaliser avant de mettre effectivement en place de la démocratie participative dans ces quartiers.

L’entrée en concertation

16On comprend alors pourquoi l’entrée en concertation avec les habitants est, pour les opérateurs de la politique de la ville, un moment de grande incertitude. Ayant choisi d’exposer aux habitants des quartiers concernés quelques éléments du projet inclus dans le dossier qui sera présenté à l’Agence nationale de rénovation urbaine, les élus et l’équipe opérationnelle, accompagnés des techniciens de la ville et des travailleurs sociaux qui ont construit ce qui est appelé un « diagnostic partagé », savent que la soirée sera difficile. Depuis plusieurs années l’interaction entre la cité centre et ce quartier se caractérise par une succession de rendez-vous manqués. Ce quartier est le lieu de ce que l’on nomme des « émeutes urbaines », dont les causes sont souvent liées à la mort d’un des jeunes du quartier. La récurrence de ces émeutes laisse toujours des plaies réelles et symboliques qui ne sont pas toujours refermées.

17Au centre social, ce soir-là, la réunion s’avère être une épreuve. Non seulement les animateurs de la soirée se montrent fébriles, mais les conditions ne sont pas réunies pour que le débat soit serein et empreint de la solennité nécessaire à ce qui est présenté. La salle du centre social du hameau est sombre. Les chaises sont disposées en rond vers un mur blanc qui sert d’écran de projection. À cinq mètres on n’y voit rien. La présentation par informatique prévue sur power point ne fonctionne pas. Le programme est un peu lourd à charger et le technicien fait une fausse manipulation ce qui allonge démesurément le temps d’attente. Les gens présents n’ont pas été invités, il a fallu faire fonctionner le bouche à oreille en dernière minute dans l’affolement et la précipitation ; il n’y a pas de réelle institutionnalisation de ce débat. Il manque la solennité nécessaire à la mise en œuvre d’un débat démocratique.

18L’élue présente introduit la séance, bafouille, s’impatiente, ne s’attarde pas et quitte la salle prématurément. L’urbaniste se trompe dans la description qu’il fait des rues. Personne ne conduit réellement la réunion. Il n’y a pas de prise de notes et rien ne garantit aux habitants présents, une réelle prise en compte de ce qu’ils disent, des suggestions qu’ils font. Rien ne vient garantir du point de vue institutionnel que leur parole sera prise en considération. Le point d’orgue de la soirée est le moment où l’urbaniste, peu au fait de ce genre d’exercice, rappelle que tout est possible en matière de propositions mais que la quatrième est la moins chère et que c’est celle qui sera sans doute choisie par le maire. Comme le dira plus tard la chef de projet : « On aurait voulu faire plus mal… »

19Malgré cela les habitants jouent le jeu. C’est dans ce moment qu’ils se révèlent être des « experts du quotidien ». Ils proposent, argumentent ce qu’il faut pour les enfants, pour les anciens, ils discutent de l’intérêt d’avoir un équipement culturel, un espace de jeux, ils disent ce à quoi ils aspirent pour avoir une vie meilleure, un espace à vivre proche de ce qu’ils souhaitent pour la communauté. Ils s’expriment parfois avec difficulté mais leurs idées, elles, sont claires et précises… Mais l’absence d’une procédure claire, d’un objectif identifié et d’une méthodologie propice à ce genre de débats, créent les conditions pour que le débat devienne ce qui est « attendu » et donc plus conforme aux habituels rapports sociaux. Devant le manque évident de réceptivité de leurs idées, les habitants voyant que les choses leur échappent, vont alors se mettre sur le registre de la contestation et de la revendication de problèmes particuliers, démontrant alors aux opérateurs, acteurs institutionnalisés, la pertinence de leurs analyses et de leurs représentations.

20Abandonnant par « obligation » l’effort de réflexion sur le devenir de la cité, ces « gens de peu » disent alors leur amertume devant l’abandon de leur appartement, de leur immeuble, leur impossibilité d’avoir les travaux de réparation demandés depuis longtemps, combien les travaux sont dangereux et notamment pour les enfants … le ton monte, les acteurs institutionnels sont interpellés de manière forte et agressive et le cadre habituel du conflit peut alors se ré-imposer aux acteurs. « Ils ne respectent même pas ce qu’on leur demande », nous dit un membre de l’équipe municipale.

21La circularité du discours fonctionne et confirme aux protagonistes présents combien la démocratisation de l’action publique n’est pas « possible » quand le peuple n’est pas « éduqué » aux règles du débat public, n’a pas intégré les mécanismes de la socialisation du jeu politique. Bref, il s’opère une reproduction du système qui permet aux acteurs de retrouver les places et rôles qui sont les leurs.

L’institutionnalisation du débat public

22Ce que nous avons appelé « l’entrée en concertation », c’est-à-dire la possibilité de construire un espace démocratique, dont la finalité et la mise en débat d’un projet, est ce moment particulier qui permet de mesurer si les opérateurs ont une réelle volonté de dépasser la seule dimension instrumentale de la participation et croire en la capacité des habitants à s’inscrire dans un processus de démocratisation de l’action publique. Autrement dit, c’est à l’épreuve du débat que l’on peut mesurer la volonté des acteurs institutionnalisés de ne pas jouer sur le seul registre normatif (dimension instrumentale), mais au contraire leur réelle capacité à permettre que « l’habitant » se construise en acteur, capable de traiter d’égal à égal sur le sujet dont il est le principal intéressé. Pour comprendre ce qui se joue dans ce débat, il faut intégrer dans l’analyse trois dimensions : les conditions nouvelles de production des politiques publiques, la spécificité de l’ordre local contingent, et l’imposition langagière.

Enrôlement ou engagement des habitants

31La troisième dimension est issue des modalités spécifiques des débats qui ont lieu. L’entrée en concertation a révélé aux opérateurs la difficulté de la tâche. Mais, dans le même temps, les habitants ont montré une réelle volonté d’accepter le débat. Contrairement à ce qui est annoncé dans ces réunions, l’offre de débats faite par les opérateurs de la politique de la ville est une offre minimale de participation. L’information tient lieu de participation et les modalités des débats ne permettent pas vraiment l’échange contradictoire, la consultation, encore moins l’inscription dans un quelconque espace de décisions. L’offre participative devient alors une offre de dupes à laquelle les habitants tentent de résister. Ce qui est attendu et recherché dans les différentes réunions auxquelles nous avons assisté, c’est au mieux l’assentiment aux propositions, au pire l’indifférence aux informations proposées.

32L’univers symbolique dans lequel se déroulent ces réunions montre combien l’habitant est soumis à des règles implicites qui s’imposent à lui et desquelles il a du mal à s’extraire. Il se construit un système d’opposition de positions qui influe sur la teneur des débats et de fait sur ce qui va en sortir. Ainsi chaque opérateur rappelle sa légitimité à participer aux débats publics par son « appartenance institutionnelle » et la finalité de son action : pour l’élu la gestion de la cité amène à penser à l’intérêt général, pour le travailleur social son mandat ou sa « mission » vise à produire du lien social, pour l’agent de l’administration la recherche de l’amélioration des conditions de vie répond à l’idée simple de répondre aux besoins de bien-être.

33Les univers institutionnels présentés visent à renforcer la légitimité des opérateurs, renforcer la légitimité de leurs décisions et surtout à marquer la différence avec les habitants qui, eux, n’ont pas d’appartenance institutionnelle et n’ont à opposer aux informations, aux expertises, aux décisions, que leur seule connaissance du quartier.

34Mais ces univers institutionnels sont d’autant plus importants que les règles même du débat positionnent le locuteur selon un rite de la maîtrise affichée des langages nécessaires à l’orthodoxie des institutions. Le « savoir dire » et aussi important que le « qui le dit »… Là encore, il y a une forme d’intimidation des populations les plus démunies et les débats tournent à l’avantage de ceux qui savent manier les règles de la construction langagière. Cet aspect de domination est d’autant plus évident quand les personnes présentes tentent de se réapproprier ce qui est dit par un des opérateurs pour en faire leur propre propos. Tout rentre alors en ligne de compte : la forme et le fond, la communication non verbale jouant pleinement son rôle de désignation de l’hétérodoxe.

35Les trois dimensions construisent alors un système d’opposition fermé qui empêche les habitants de s’inscrire réellement dans la politique de la ville. Elles s’articulent, se renforcent et construisent une proposition « démocratique » sur le registre de l’enrôlement ; elle est possible mais sous conditions, sous contrainte et correspond aux intérêts du groupe dominant. L’enrôlement propose à l’habitant de participer, mais en lui imposant un rôle attendu, ce qui exige une logique de l’apprentissage que l’on pourrait rapprocher de l’acculturation, de l’éducation ; cela permet l’élévation de la conscience, mais sous les normes définies par le groupe dominant… c’est une libération, mais sous conditions. Si on avait à proposer un équivalent moral renforçant l’image du rapport de domination, on pourrait dire qu’elle est octroyée.

36L’habitant propose, lui, un modèle de participation fondé sur l’engagement. Il se veut un acteur autonome, se considère comme en capacité, sait qu’il lui faut s’intéresser à la chose publique ; il demande à être informé pour choisir, dans l’espace qui est proposé, les orientations qui lui apparaissent correspondre à son modèle de la cité. Il revendique le droit de choisir, il veut s’élever à la condition de sujet démocratique. Il cherche par le conflit et l’argumentaire une reconnaissance de fait qui lui échappe, alors qu’elle est indiquée comme relevant du droit. Pour donner un équivalent on pourrait dire que la participation de l’habitant est, elle, conquise sur le groupe, l’adversité, le monde, l’injustice.

37On peut dire que, chacun restant sur sa logique, l’action publique se structure sur une dynamique oppositionnelle que nous pouvons schématiser comme suit :

Enrôlement dans la cité Engagement dans la cité Sujets démocratiques Citoyens habitants

Conclusion

41Est-on prêt à gouverner avec les pauvres ? Telle est la seule question qui vaille, la question essentielle. La seule perspective démocratique est dans l’action permettant de reconnaître l’habitant des quartiers en relégation comme un sujet démocratique. Les opérateurs de la politique de la ville doivent à la fois travailler leur propre conception de démocratisation de l’action et construire des modèles d’interprétation susceptibles de sortir des oppositions frontales et stériles du point de vue de l’action, sauf à vouloir reproduire les systèmes démocratiques fondés sur une logique d’oligarchie. Ce travail de recherche en est une perspective… C’est là sans doute que se joue l’avenir des politiques publiques.