La descente de l’État, un mouvement ambigu

12Le mouvement actuel de réforme de l’État est marqué d’une double empreinte (Catusse, Vairel, 2003) qui entrave le processus de décentralisation, c’est pourquoi nous parlerons plus prosaïquement de descente de l’État, désignant ainsi un réétalonnage de l’appareil d’État (rescaling, Brenner, 2004). Pour simplifier, nous pouvons dire qu’il se déconcentre jusqu’au niveau provincial et qu’il tente de se décentraliser en deçà ; les deux processus intervenant à des échelles différentes ont du mal à se compléter (El Kadiri, Planel, 2008).

13Depuis les plans d’ajustement structurels mis en œuvre dans les années 1980, et plus encore après l’avènement du souverain Mohammed VI et sa volonté de faire évoluer la pratique du pouvoir (« nouveau concept d’autorité »), le Maroc a mis en œuvre une série de réformes de l’État. Libéralisation et ouverture économique, renforcement du parlementarisme, notamment par la reconnaissance du multipartisme, modernisation et refonte de l’appareil d’État (décentralisation, lutte contre la corruption, nouvelles influences technocratiques) constituent le contexte dans lequel les structures étatiques sont amenées à se transformer.

14Cette transformation de l’appareil d’État se construit sur la permanence d’une organisation politique plus ancienne et plus étendue dans ses champs d’application (politiques, sociétaux économiques et culturels) que la simple administration d’un État moderne (Hibou, 2006). Par facilité de langage, l’on désigne cette forme d’organisation du politique par le terme de Makhzen. Nous n’utilisons pas cette référence dans un but polémique ou pour nous situer dans un débat qui n’est pas le nôtre, mais simplement parce qu’elle propose une grille d’intelligibilité des formes du pouvoir qui offre le mérite d’expliquer les tensions politiques que l’on observe localement. Il convient en effet de penser l’impact de cet héritage sur la mise en œuvre d’un processus de réétalonnage politique.

15Le Makhzen désigne – dans un usage étendu [6] – un mode de gouvernement des hommes, plus particulièrement selon M. Tozy (1991) une manière d’être et de faire qui « détermine le rituel de référence et qui fixe la forme et le contenu des relations entre gouvernants et gouvernés ». Cette culture politique fonctionne sur un « dédoublement » des pouvoirs (bureaucratique et politique), une pratique de l’autorité dans laquelle s’entremêlent sans se confondre les structures politico-administratives du gouvernement et les hommes du Palais (Tozy, 1999).

16Le double mouvement de réétalonnage de l’appareil d’État et de permanence makhzénienne permet un repositionnement de l’État qui, loin d’opérer son retrait, organise son redéploiement par des moyens variés. L’État se maintient d’abord par des montages financiers nouveaux, la privatisation de certains de ses leviers d’action qui lui permettent selon B. Hibou (1999 a et b) l’extension de ses réseaux, notamment clientélistes. Ensuite, il se redéploie à des échelles plus locales à travers une refonte partielle de son appareil administratif et la promotion d’un nouvel ordre gestionnaire organisé autour de la coproduction – et du cofinancement – des politiques publiques (El Kadiri, Planel, 2008).

17En dépit des pesanteurs d’un appareil administratif en reconversion, les réformes engagées promeuvent un nouvel esprit de l’action publique dont le mot d’ordre réside dans la territorialisation des politiques publiques (Planel, 2009). Une territorialisation interprétée comme une action localisée et tendanciellement participative qui permet un léger renouveau des encadrements administratifs, ne serait-ce que par l’arrivée d’une nouvelle génération de fonctionnaires davantage convaincus des bienfaits de la « bonne gouvernance ». Ce nouvel esprit public transparaît nettement dans les objectifs de responsabilité sociale affichés par TMSA, un peu moins dans ses actions.

TMSA et le milieu local

18TMSA a pour fonction de gérer l’activité de la zone industrialo-portuaire de Tanger-Med et possède, pour ce faire, des compétences étendues : des fonctions régaliennes (autorité sur le port et sur les zones franches), une activité de développeur / promoteur et une activité de développeur local sur la « Zone spéciale de développement ».

19La mixité de sa structure révèle sa double appartenance à l’administration marocaine, puissante et centralisée, elle adopte cependant les formes et les normes d’une nouvelle gouvernance, notamment à travers un partenariat public-privé.

20TMSA est une holding créée par décret en 2002 qui possède aujourd’hui quatre filiales principales (Barthel, Planel, 2010). Dotée d’un directoire et d’un comité de surveillance où le Wali [7] ne siège pas, elle s’apparente à un conseil des ministres réduit et ses décisions ont de facto valeur de décret gouvernemental. Ses compétences s’étendent sur un espace de 550 km² (la Zone spéciale de développement) sur lequel les découpages provinciaux furent redéfinis [8] afin de mieux faire coïncider les compétences ad hoc de TMSA et les compétences administratives des provinces. En matière d’aménagement de l’espace, elle constitue l’autorité de référence. Ses plans d’aménagement réalisés par des bureaux d’étude ne sont pas rendus publics et priment sur les compétences communales en matière de planification spatiale [9]. Une zone d’investissement de 158 ha délimitée sur le littoral de la commune de Ksar Al Majaz constitue ainsi une réserve foncière pour l’extension du port. Dans cette zone, l’ensemble des terres est gelé et la commune n’y a aucun droit de regard. En plus de ses compétences gestionnaires, TMSA possède une compétence exceptionnelle dont l’usage fréquent pose problème aux populations locales : le droit d’expropriation foncière.

21À la mixité de la structure, s’ajoute une technicisation de la décision publique qui disqualifie d’emblée les collectivités locales dans la co-production des politiques publiques. Une disqualification qu’assument les dirigeants de TMSA, et parfois même les élus locaux, du fait de l’importance des enjeux (stratégiques, économiques) liés au projet de Tanger-Med et du fait du faible niveau de qualification des acteurs locaux, élus et autres. Il en résulte que du point de vue de TMSA, « les acteurs locaux sont là pour porter un projet défini en concertation avec les principales administrations » [10].

22Dans cette Agence, la proximité avec le milieu local est faible, peu structurée et l’objectif n’est pas considéré comme prioritaire. Cette proximité est organisée par la Fondation Tanger-Med pour le développement humain, sur un principe d’accompagnement social. La Fondation Tanger-Med fut ainsi créée en 2007, cinq années après le lancement du projet ! Elle est dotée d’un budget équivalent à 1 % des investissements totaux de TMSA pour une période de 5 ans (soit 100 millions de DH). Elle participe – sans s’y inscrire vraiment [11] – à l’Initiative nationale pour le développement humain (INDH) et a pour objectif d’accompagner l’impact du projet auprès des populations locales, notamment en termes d’amélioration des conditions de vie, d’accès aux services de santé et à l’éducation.

23Le développement local est envisagé sans grandes précisions par la Fondation dont l’action se limite au financement de quelques associations de développement, les rares projets de plus grande envergure n’ont donné jusque-là que peu de résultat de résultat, notamment concernant la formation professionnelle. Cette préoccupation constitue pourtant une question épineuse dans l’arrière-pays de Tanger-Med, elle concentre toutes les attentes de la population. À l’heure actuelle les riverains du port ne peuvent travailler dans un port au niveau d’équipement très élevé. Le responsable de la Fondation a donc envisagé un temps un programme de formation professionnelle pour les riverains, qu’il abandonna au bout d’un an environ pour un programme de cours du soir pour adultes (arabe, français et mathématiques). Fonctionnant sur le mode d’un guichet, la Fondation cherche sa voie dans un environnement où elle n’est pas « correctement » sollicitée, son action apparaît de fait comme étant très erratique. De même, son statut au sein de TMSA est ambigu, il ne s’agit ni d’une filiale comme les autres, ni d’un organe de l’INDH. Jusqu’en 2009, elle se composait d’une équipe très restreinte (un président, deux chargés de mission et une secrétaire) et semblait relativement marginalisée au sein de TMSA [12].

24En théorie, une structure comme TMSA résulte peu d’une hybridation avec des structures de pouvoirs plus anciennes. En pratique, les hommes qui l’incarnent peuvent être à la fois imprégnés « d’une manière d’être et de faire » makhzénienne, et témoigner néanmoins d’un certain renouveau de la fonction publique marocaine, notamment du fait de leur formation à l’étranger.

Mobilisations conformistes et réactives

26La pauvreté, la ruralité, les faibles taux de scolarisation des habitants de l’arrière-pays de Tanger-Med… tout concourt à leur faible capacité de mobilisation. Mais la mise en contact avec les lourdes infrastructures de transport [13] est si brutale que les populations locales réagissent néanmoins. En général, les mouvements de population que l’on observe sont des réactions à la construction du complexe industrialo-portuaire ou à la gestion des environs opérée par TMSA. Certains individus peuvent cependant répondre à des sollicitations descendantes ou tenter de capter les nouvelles opportunités (surtout économiques et politiques) promises par le développement du port.

27La construction du complexe de Tanger-Med opéra un bouleversement rapide de l’hinterland portuaire, comme de l’ensemble de la région. On observe un réaménagement complet de cette partie de la Tingitane. Les infrastructures lourdes de transports, l’extension continue du port – depuis sa construction en 2004 –, ainsi que la création des zones d’activités (zones franches et zones industrielles), ont obligé à d’importants prélèvements fonciers. La restructuration de l’espace qui s’opère est totale. La ville de Ksar Sghir, chef-lieu actuel de la commune éponyme, doit être démolie au printemps prochain afin de constituer dans les environs du port un espace dédié au tourisme et aux loisirs, notamment de plaisance. Les habitants doivent alors être relogés dans des « villages modèles » sur les hauteurs des collines environnantes. À l’heure où nous rédigeons ce texte, seules les opérations d’expropriations dans la ville de Ksar Sghir témoignent de ces futures opérations de déplacement des populations. De même, à une quinzaine de kilomètres dans l’intérieur des terres (sur la route de Tétouan), est prévue la construction d’une ville nouvelle, Ch’rafate, afin de satisfaire les nouveaux besoins en logements liés aux retombées du port.

28Ces nouveaux équipements ont un coût plus ou moins important pour les populations locales : les communes littorales (Ksar Al Majaz, principalement) ont dû prendre à leur charge le traitement des déchets provoqués par les travaux de construction du port. Dans la même commune, les habitants du douar d’Oued R’mel ont vu le niveau de leur nappe phréatique baisser brusquement à la suite de la construction des premiers bassins et se sont trouvés obligés d’acheter l’eau. Enfin, et pour arrêter là une liste qui est loin d’être exhaustive, les travaux de remblaiement du port ont fait fuir les bancs de poissons qui frayaient dans les eaux locales [14]. Aucun accompagnement, aucune prise en charge spécifique n’ayant été prévu dans ces cas-là, les populations ont cherché à se mobiliser.

29Ces petits mouvements sociaux de contestation demeurent relativement sporadiques et peu organisés. Une personnalité locale, ancien fonctionnaire ou commerçant, fédère autour d’elle un petit groupe d’individus de façon tout à fait informelle et entame des démarches au nom du collectif auprès des différentes administrations régionales, communales ou provinciales. Dans la commune de Ksar Sghir qui compte 12 000 habitants, nous n’avons recensé que trois mouvements de ce type sur les 25 associations ayant déposé leurs statuts à la mairie (essentiellement des associations de parents d’élèves). L’une se présente comme une association de défense des droits des personnes expropriées, elle est présidée par un ancien fonctionnaire peu désireux de communiquer sur les activités de son association. L’autre est une association d’une douzaine de petits pêcheurs devant être déplacés pour la construction du port militaire et réclamant un site de relogement plus proche du littoral que celui que leur propose TMSA. La dernière enfin, la plus exemplaire, est également la plus importante puisqu’elle regroupe une quarantaine de personnes. C’est une association de fonctionnaires soucieux d’exercer un lobbying corporatiste pour l’accès au logement ou pour l’achat de terrains à lotir. L’objectif de ce groupe consiste à la fois à renforcer leur position vis-à-vis d’autres administrations dans l’accès au sol et à mettre en commun des ressources pour financer des achats collectifs [15].

30À cela, il faut ajouter de nombreuses mobilisations individuelles. Le plus souvent, il s’agit d’un homme âgé ou ayant un bon niveau d’éducation qui vient plaider sa cause dans une administration. Les femmes sont totalement absentes de ces contestations qui s’opposent à la puissance publique. Dans l’ensemble, ces personnes contestent le montant des indemnités qui leur sont versées : prix d’une terre qui ne tient pas compte de sa valeur agricole, lot attribué en dédommagement qui n’a pas d’existence officielle et compensations financières qui ne sont toujours pas versées. Dans ces cas-là, les recours légaux sont individuels et s’inscrivent scrupuleusement dans des procédures administratives déjà existantes. Les lettres, pétitions et autres textes collectifs ne sont pas pris en compte. Il s’agit de déposer un recours auprès de la commune ou du ministère concerné, principalement auprès du ministère de l’Équipement. Mais la procédure est longue et nécessite un déplacement à Rabat, aussi, peu nombreux sont ceux qui tentent l’aventure, par ailleurs convaincus du peu de succès qu’ils pourraient en retirer. Au début, seuls des fonctionnaires en retraite connaissaient l’existence de ces procédures de recours, ils ont donc impulsé des formes de mobilisation conformistes s’appuyant systématiquement sur des procédures légales et sur des personnalités locales.

31L’enjeu foncier pèse fortement sur ces questions et gêne considérablement la résolution des problèmes soulevés par les habitants. L’État ne possède pas les ressources foncières nécessaires aux aménagements prévus. Il existe ainsi dans l’arrière-pays portuaire des domaines privés appartenant à des personnalités de rang national qui ne sont pas mobilisables par TMSA. Les lots de compensation ne peuvent alors pas être attribués ou possèdent des statuts ne permettant pas la mise en valeur du sol. Enfin, de l’aveu même du secrétaire général de la commune de Ksar Sghir, les contentieux fonciers permanents entre les administrés de la commune et TMSA perturbent fortement la gouvernance locale et le dialogue qu’entretiennent les deux administrations, ce qui ne favorise pas non plus leur résolution.

32La manne promise par le complexe portuaire provoque également la réaction des habitants de la région qui cherchent à s’organiser pour capter les opportunités de développement que pourrait apporter le port. Là encore, les mouvements sont individuels mais structurent plus rapidement de petits groupes. Les tentatives de structuration du milieu local affichées par les pouvoirs en place ainsi que l’influence des ONG étrangères présentes dans la région facilitent les stratégies individuelles de captation de la ressource. En général, il s’agit d’individus cherchant à créer une Association de développement local dans le cadre de l’INDH et à capter ainsi des fonds publics (coopérative laitière, « Super Diki », association de femmes pour la mise en place d’AGR). Toutefois, l’inscription dans ces procédures de financement suppose des contreparties, ne serait-ce qu’en termes de rigueur budgétaire, qui effrayent des populations peu formées. Encore une fois, seuls les notables et les fonctionnaires saisissent de telles opportunités. L’exemple de « Sombola » est ainsi particulièrement révélateur de ce type d’opportunités : il s’agit d’une association de développement de la femme rurale fondée par l’actuel président du conseil provincial (Fahs Anjra) afin de tirer parti des fonds mis à disposition par l’INDH. L’association a créé un petit marché dans le douar de naissance de la mère du fondateur et développé une petite activité de commerce de bétail. Evidemment, cette association n’a pas pour objectif la mobilisation collective !

33Quelles que soient leurs motivations, ces mouvements se caractérisent tous par leur très grand conformisme. Ils s’inscrivent dans des schémas d’interaction avec le milieu local pensés a priori sur un mode descendant : la constitution d’une Association de développement local (ADL) aux statuts codifiés, ou l’inscription dans une procédure administrative de recours. De même, la notabilité des porteurs du mouvement constitue une condition presque sine qua non de ces mouvements. La reconnaissance des pouvoirs locaux garantit la pérennité du mouvement et lui imprime sa forme très conventionnelle.

34L’immobilisme de ces mouvements sociaux ne s’explique pas simplement par la faible inventivité et la faible combativité de ces mobilisations. Elle relève largement d’un climat politique encore inapte à l’expression d’une mobilisation bottom-up, plus encore lorsque les enjeux économiques et stratégiques d’un projet tel que Tanger-Med imposent le consensus.

Immobilisme et combativité de la mobilisation sociale

35Nous voudrions maintenant aborder le cas d’une forme de mobilisation très contestatrice absolument pas représentative des pratiques locales mais très explicite du climat dans lequel elles s’expriment. Cet exemple concerne l’association des « Amis de Tanger-Med », fondée par un homme ayant une certaine connaissance des mobilisations sociales pour avoir anciennement travaillé dans le port plus syndicalisé de Casablanca.

36En juin 2009, l’assemblée fondatrice de l’association (ADL) des Amis de Tanger-Med (Assdikae Tanger-Med) a lieu dans la commune de Ksar Sghir. Elle décrète la création d’une association composée de 9 membres et d’une centaine d’adhérents, tous commis [16] dans le port de Tanger-Med, à l’exception de son président, Monsieur Jamal, un technicien employé à plein-temps dans le port.

37La constitution de cette association répond à des besoins corporatistes, il s’agissait pour les travailleurs du port de s’organiser afin de pouvoir régler les nouveaux conflits qui les opposaient aux douaniers du port de Tanger-Med réclamant de nouveaux prélèvements. Les membres de l’association s’adressèrent également à leurs employeurs puis à TMSA pour régler à l’amiable ces problèmes, mais en vain, ne trouvant pas d’interlocuteur ad hoc. Monsieur Jamal [17] décida alors de publier un article [18] relatant les difficultés et les irrégularités qui se déroulaient dans ce nouveau port vitrine du développement marocain. L’article était intitulé : « Protestations au sein du port de Tanger-Med ». Aussitôt, les pouvoirs locaux mirent tout en œuvre pour enrayer ce mouvement de protestation : TMSA, caïd, président de la commune et propriétaires fonciers révélèrent à cette occasion les coalitions qui les unissent (intérêts partagés ou contraintes subies) et qui s’avèrent pour le moment encore efficaces.

38Monsieur Jamal reçut un premier coup de fil émanant de TMSA, lui indiquant qu’il ne pouvait utiliser l’appellation déposée de « Tanger-Med » dans le cadre de son association. On lui demanda alors de retirer son projet. Ensuite, il fut convoqué par le caïd qui lui apprit que son dossier de dépôt d’une ADL était incomplet et qu’il ne pouvait en conséquence lui prêter un local ; vice de forme et inexistence du local qui lui faisaient retirer le statut d’ADL à leur organisation. Monsieur Jamal chercha alors à utiliser un local vide dans la commune, une maison de la jeunesse. Il adressa un courrier au délégué du ministère de la Jeunesse et des sports, demandant l’usage occasionnel du local, pour lequel il n’eut pas de réponse, si ce n’est une réponse du caïd expliquant qu’après enquête, on avait bien découvert l’existence de ce local mais qu’aucun personnel n’y étant affecté, il ne pouvait être utilisé. Monsieur Jamal chercha alors à louer un local privé, mais le premier propriétaire ayant donné son accord fut aussitôt convoqué par le caïd, et il n’y eut pas d’autres volontaires à Ksar Sghir. Ailleurs, il réussit à trouver un local et chercha donc à réunir une nouvelle assemblée fondatrice pour modifier les statuts et l’adresse de son association, mais la commune – sur consigne du caïd – refusa d’enregistrer sa demande. Le mouvement fut bloqué.

39La persévérance de Monsieur Jamal est tout à fait exceptionnelle. Son insistance à vouloir une reconnaissance légale de son mouvement, la variété des recours qu’il mobilise – et veut mobiliser par la suite en cas d’échec (avocat pour attaquer le caïd, grève sur Tanger-Med et éventuellement couplée avec le port de Casablanca) – confortent les pouvoirs locaux dans l’idée qu’il y a bien là la source d’un activisme syndical qui doit être jugulé à temps. Au-delà du discrédit occasionnel que ce mouvement porte au projet royal, de ses effets néfastes en termes de marketing territorial, et du potentiel éloignement des investisseurs privés qui en découlerait, les craintes émises par les pouvoirs locaux témoignent davantage d’une structuration politique (culture [19] et pratique) incompatible avec le bon fonctionnement de structures d’opportunité politique. En cela, elles sont bien dysfonctionnelles. Les ADL, en dépit et du fait de la possibilité légale qu’elles ont de tenir des rassemblements publics, ne peuvent constituer des structures de mobilisation que lorsqu’elles s’inscrivent dans des logiques de mobilisation sociale reconnues, sous contrôle des autorités locales, essentiellement dans la région : association de parents d’élève ou création d’activités génératrices de revenus.

40Ces blocages témoignent de l’emprise makhzénienne au niveau local. L’irresponsabilité de TMSA, dont la multiplication des « bureaux » fait écran pour les acteurs locaux à l’origine de la décision, s’accorde tout à fait du maintien de l’autorité des fonctionnaires locaux et notamment des fonctionnaires nommés, tel le caïd. Il semble ainsi que les deux autorités partagent les mêmes intérêts, la défense du projet portuaire, sans nécessairement que l’une soit aux ordres de l’autre, le mouvement de descente de l’État gommant les anciens effets de subordination des administrations. Le contrôle sur les populations locales semble beaucoup plus diffus, surtout si l’on mesure l’écart social et culturel qui éloigne les fonctionnaires traditionnels des nouveaux technocrates de l’État marocain. Dans l’affaire, la convergence entre les deux pouvoirs est évidente, le caïd opérant un contrôle des populations locales favorable aux intérêts de TMSA, eux-mêmes en conformité avec les différents ministères.

41Le conformisme de ces mouvements à une double origine : il est posé par les administrations susceptibles d’apporter une solution au problème comme un réquisit obligatoire à toute doléance, tant individuelle que collective. Il résulte également du faible niveau d’instruction et de la très faible expérience politique du milieu local. Le contraste entre les petites associations présentées plus haut et le mouvement des Amis de Tanger-Med est de ce point de vue saisissant.