La souveraineté alimentaire : une relecture de la question alimentaire

8 Créée en 1993, Via Campesina est le fruit du rapprochement entre la Coordination paysanne européenne (CPE) et des associations d’Amérique du Sud, du Canada, des États-Unis et des Caraïbes. Peu à peu, l’organisation internationale altermondialiste va multiplier les rencontres avec des syndicats d’Asie et d’Afrique et collabore, depuis la création du Roppa (2000), avec les représentants du réseau des organisations paysannes et de producteurs de l’Afrique de l’Ouest. Forts de son implantation à l’échelle internationale et en quête de légitimité et de reconnaissance, les représentants de Via Campesina vont profiter de la vitrine offerte par la FAO au Sommet mondial de l’alimentation pour faire émerger la notion de souveraineté alimentaire dans le débat international. Cette relecture de la question alimentaire et des politiques agricoles, à travers la notion de souveraineté alimentaire, interroge les cadres d’interprétation forgés dans les décennies précédentes et qui avaient concouru à la dépolitisation de la question. L’évolution de la question alimentaire en Afrique de l’Ouest illustre ces transformations.

9 En effet, au lendemain des Indépendances, l’objectif des États d’Afrique de l’Ouest est de construire des États-nations économiquement forts et indépendants. Sur le plan alimentaire, cette vision politique va s’incarner dans la notion d’autosuffisance alimentaire, principe qui sera également l’objectif premier de la PAC. Toutefois, alors qu’en Europe l’objectif est rapidement atteint, en Afrique de l’Ouest, les efforts publics vont surtout se concentrer sur les cultures d’exportation (arachide, cacao...), celles-ci assurant une manne financière importante aux États. Au début des années 1980, les économies agricoles des États d’Afrique de l’Ouest s’essoufflent. La corruption, l’endettement des États et leur fonctionnement clientéliste vont justifier les privatisations souhaitées, dans le cadre des politiques d’ajustement structurel (PAS) (1984), par le FMI et la Banque mondiale (Oya, 2006). L’application des PAS, au milieu des années 1980, va ainsi ouvrir la voie à des réformes à la fois politiques et économiques (retrait de l’État des fonctions d’appui à l’agriculture, désarmement des protections, ouverture des marchés), mettant ainsi fin aux ambitions d’autosuffisance alimentaire déclinées à l’échelle nationale. L’autosuffisance alimentaire nationale va dès lors laisser la place à la sécurité alimentaire, celle-ci étant atteinte lorsque la situation d’offre de biens alimentaires correspond à la demande globale de biens alimentaires, selon l’analyse néolibérale (Azoulay, 1998). Dans cette perspective, la sécurité alimentaire n’est plus confiée aux États mais se trouve entre les mains du marché, participant de cette façon à la dépolitisation de la question de la sécurité alimentaire.

10 C’est justement cette dernière acception qui va être dénoncée par Via Campesina en 1996, deux ans après les accords de Marrakech et les négociations sur la libéralisation des biens agricoles à l’OMC. La notion de souveraineté alimentaire va permettre à l’organisation altermondialiste de dénoncer l’instauration d’un marché mondial, libre et concurrentiel, des biens agricoles. L’action centrale en faveur de la sécurité alimentaire mondiale ne doit pas reposer, selon elle, sur l’augmentation de la productivité et des volumes de production des pays exportateurs, mais sur le développement des capacités agricoles des Pays les moins avancés (PMA), principales victimes de l’insécurité alimentaire. Les altermondialistes de Via Campesina souhaitent rompre avec la libéralisation des marchés et garantir un prix rémunérateur aux agriculteurs via l’instauration d’un marché interne. Ces mesures de soutien rejettent en outre la possibilité d’exporter à des prix bas sur d’autres marchés (dumping). En s’opposant à la régulation par le marché, la souveraineté alimentaire réinscrit la question alimentaire au cœur du débat politique, celui-ci ayant été largement dépolitisé via le rôle dominant accordé au marché régulateur.

11 Ainsi, à la fin des années 1990, le contexte économique se caractérise par l’accélération de la libéralisation du commerce agricole et, sur le plan politique, les arènes internationales se multiplient, offrant ainsi des fenêtres d’opportunités à des organisations en quête de légitimité. Des acteurs nationaux vont conjointement se saisir de la notion. Précisons ici qu’il ne s’agit pas de découper artificiellement différents niveaux politiques d’intervention. Les échelles politiques nationales et internationales sont largement enchevêtrées et les porteurs de la notion de souveraineté alimentaire sont avant tout ancrés dans des réalités nationales (Dezalay, Garth, 2002). Toutefois, c’est bien la fenêtre d’opportunité internationale offerte par la FAO et le sommet mondial de 1996 qui a favorisé la visibilité et la promotion de la notion. Ainsi, dès les années 2000, de nombreuses mobilisations agricoles ont émergé en Afrique de l’Ouest sur le thème de la souveraineté alimentaire.

Des mobilisations transnationales en Afrique de l’Ouest

12 Plusieurs approches existent pour appréhender les actions menées en dehors du cadre national. Il y a, d’une part, la littérature proche des recherches sur les ONG et, d’autre part, des recherches plus récentes orientées vers l’étude du ou des mouvements altermondialistes (TSM [5], TSMO [6], TAN [7]...) (Siméant, 2005). Afin de s’extraire des biais analytiques inhérents à ces catégories, il convient plutôt d’utiliser le concept d’action collective transnationale défini comme « la défense de causes par les acteurs dépassant les frontières ou revendiquant une action qui les dépasse » (idem, 2005). Il semble bien plus pertinent pour étudier les mobilisations transnationales qui ont émergé sur le thème de la souveraineté alimentaire. La définition permet de prendre en compte des mobilisations orientées vers la représentation et le lobbying. L’utilisation de l’adjectif « transnational » suggère une définition large de l’activité transnationale. Il s’agit « des contacts, des coalitions et des interactions dépassant les frontières étatiques qui ne sont pas contrôlés par les organes de politique étrangère centraux des gouvernements » (Tarrow, 1998). Les actions transnationales en Afrique de l’Ouest sur le thème de la souveraineté alimentaire sont avant tout ancrées dans un contexte national.

13 En Afrique de l’Ouest, malgré les nombreux obstacles qui se dressent face à la libéralisation politique et au multipartisme (Guèye, 2009), les avancées démocratiques, dans les années 1990, ont encouragé l’émergence et la consolidation d’organisations agricoles et rurales telles que le CNCR au Sénégal, l’AOPP [8] et la CNOP [9] au Mali (Roy, 2005), ou encore la CPF [10] au Burkina Faso. Dans toute la sous-région, les produits agricoles sont soumis à une concurrence forte de la part des pays les plus riches, encouragée par les accords de Marrakech en 1994. C’est dans ce contexte que va être créée, en 1994, l’Union économique et monétaire de l’Afrique de l’Ouest (UEMOA). Sa création va favoriser l’émergence du Roppa en 2000, dont l’objectif est de faire entendre la voix des ruraux à l’échelle de la sous-région (Pesche, 2009). La problématique agricole va ainsi rapidement émerger et, en 2001, l’UEMOA élabore une politique publique en faveur des agriculteurs de la sous-région sans concertation avec les organisations paysannes. Leur marginalisation, lors de l’élaboration de la politique agricole sous-régionale, va néanmoins renforcer leur volonté de participer au débat politique. Tout en étant adhérentes de la FIPA [11], certaines organisations agricoles subsahariennes vont se rapprocher des revendications portées par les altermondialistes et dénoncer l’étranglement de l’agriculture paysanne africaine par les subventions aux agriculteurs occidentaux, l’imposition des semences génétiquement modifiées, etc. Peu à peu, les paysans ouest-africains, avec l’aide d’ONG internationales et nationales, vont dénoncer, via le Roppa, la position asymétrique dans laquelle ils se trouvent sur le marché mondial. L’organisation sous-régionale et ses plateformes nationales sont invitées à participer à plusieurs réunions, lesquelles vont rassembler des représentants du mouvement altermondialiste et également des représentants de puissants syndicats majoritaires comme le Comité européen des organisations professionnelles agricoles (Copa) (Delorme, 2002 ; Hrabanski, 2006), la Confédération internationale des betteraviers européens (Cibe) ou encore les Jeunes agriculteurs (JA), jusqu’alors peu enclins à rencontrer des interlocuteurs altermondialistes.

14 Ces rencontres ont pourtant abouti à une action collective commune. En effet, quelques mois avant les négociations de l’OMC à Cancun en septembre 2003, des représentants d’organisations agricoles d’Afrique, d’Amériques, d’Asie et d’Europe se sont réunis à Dakar en mai et ont publié un document commun afin de « promouvoir des politiques agricoles et commerciales solidaires ». Appelé la Déclaration de Dakar, cet Appel de Dakar constitue ce que les signataires appellent une plate-forme transnationale et sera suivi, trois années plus tard, par l’Appel de Niamey. Dans le même temps, les forums sociaux africains commencent à se développer sur le continent et le premier est organisé à Bamako en 2002 ; y participe la plupart des organisations professionnelles agricoles de la sous-région. Enfin, les mobilisations transnationales hostiles aux accords APE vont émerger à plusieurs reprises dans toute la zone de l’UEMOA.

15 Ces mobilisations, malgré leur hétérogénéité, forment des actions collectives transnationales et se sont toutes organisées autour du thème de la souveraineté alimentaire.

L’Appel de Dakar : des alliances contre-nature ?

17 En 2003, la déclaration de Dakar s’articule autour de trois axes différents. Dans le premier, intitulé « les conceptions à l’OMC : le monde à l’envers », les signataires identifient le responsable des difficultés qu’ils rencontrent. L’identification du responsable constitue une démarche clé dans l’émergence d’une action collective dénonciatrice (Castel, 1995 ; Maurer 2001 ; Touraine, 1973). L’OMC, le Fonds monétaire international et les accords de libre-échange sont présentés comme les responsables. Le « cadrage du problème » est international, et la responsabilité incombe au système politique international. Le deuxième axe de la déclaration vise à promouvoir des politiques agricoles fondées sur le droit supposé gravé dans le marbre des revendications d’égalité de traitement entre acteurs. Après avoir décliné les différents droits prioritaires pour les signataires, et notamment le droit à l’alimentation, ces derniers estiment que « c’est de la responsabilité des pouvoirs publics [...] que de faire respecter ces droits ». Ils ajoutent que « c’est la base de la souveraineté alimentaire ». Après avoir identifié les responsables du problème, des solutions à ce problème sont proposées. Elles passent par la mobilisation des pouvoirs publics autour du respect de la souveraineté alimentaire. Enfin, dans le troisième axe, les signataires énoncent leur objectif : un commerce international solidaire. La déclaration a été ratifiée par des acteurs aux cultures organisationnelles et idéologiques divergentes.

18 En examinant les différents signataires de l’Appel de Dakar, on distingue une quarantaine d’organisations professionnelles agricoles et plus d’une trentaine d’ONG, majoritairement européennes. Les syndicats ne se limitent pas à défendre des intérêts exclusivement matériels et peuvent aussi préserver une identité, un mode de vie et une culture particulière. Les alliances entre groupes dits « postmatérialistes » et des organisations syndicales « traditionnelles » bousculent ces clivages. Des organisations agricoles européennes de type catégoriel se sont alliées dans le cadre d’une déclaration commune élaborée par l’Oxfam [12]. La transnationalisation des actions collectives faciliterait donc les coopérations ponctuelles entre des organisations syndicales dites classiques et des ONG comme l’Oxfam ou le Collectif de stratégie alimentaire (CSA).

19 La déclaration de Dakar a permis de rassembler des organisations très différentes les unes des autres. La notion d’adhérent à la déclaration de Dakar n’a pas de sens ici puisqu’il s’agit d’une forme organisationnelle souple qui n’implique pas la mise en place d’une nouvelle organisation pour porter cette position commune. Tout ceci ne remet pas en cause les clivages nationaux, mais l’échelle transnationale permet à des opposants de s’allier sans que cela remette en cause les divergences nationales. Ainsi, on peut identifier plusieurs réseaux organisationnels distincts.

20 Nous avons souhaité nous concentrer sur trois d’entre eux. Le premier rassemble des syndicats majoritaires européens (CGB [13], CBB [14], Cibe [15], Copa [16]) qui s’inscrivent dans la défense catégorielle de leur secteur professionnel et bénéficient de relations privilégiées avec les décideurs publics. Les betteraviers se sont dotés de syndicats nationaux spécialisés puissants, particulièrement écoutés par les instances décisionnelles nationales. Les syndicats nationaux des betteraviers les plus compétitifs s’inscrivent dans des relations de type corporatiste (Muller, 2003) avec les décideurs nationaux. En outre, une part importante de leurs adhérents bénéficie des aides à l’exportation tant dénoncées par les agriculteurs du Sud. Toutefois, en soutenant l’appel, les organisations de ce premier réseau soutiennent le droit à l’alimentation des peuples et la souveraineté alimentaire.

21 Le second réseau est composé de la Confédération paysanne, de la CPE [17], de Via Campesina et d’autres syndicats agricoles proches de l’altermondialisme. Si ces organisations occupent une place centrale dans la contestation altermondialiste (Bruneau, 2006) au niveau mondial, elles ne trouvent cependant que peu d’échos au sein des sphères décisionnelles internationales, malgré leur collaboration avec des ONG puissantes, extérieures au monde agricole.

22 Enfin, le troisième réseau rassemble des organisations agricoles d’Afrique de l’Ouest, telles que le Roppa, à l’échelle sous régionale, le CNCR (Sénégal), l’AOPP (Mali) ou encore l’Aren [18] (Niger). Les agriculteurs qu’elles représentent sont perçus comme les « perdants » des importations européennes, déstabilisant le tissu social et les productions locales (Felix, 2006) [19].

23 Aussi improbable que cela puisse paraître, puisque les politiques agricoles dont bénéficient certains nuisent directement à d’autres signataires, l’ensemble des organisations a soutenu l’Appel de Dakar au nom de la souveraineté alimentaire. Il s’agit à présent de comprendre les ressorts de cet engouement en faveur de la souveraineté alimentaire.

Tous ensemble pour la souveraineté alimentaire ?

24 Ayant été portée à la connaissance de tous via la scène politique internationale, la notion de souveraineté alimentaire a fait l’objet d’appropriation afin de répondre à des objectifs domestiques.

25 Ainsi, pour le réseau composé d’organisations agricoles majoritaires européennes, la souveraineté alimentaire a été l’occasion de réaffirmer la nécessité d’un marché européen protégé d’une partie des importations. En effet, en Europe, au cours de l’année 2003, se préparait à Bruxelles la réforme de l’OCM [20] sucre. Un alignement sur les nouveaux principes de la PAC, et notamment sur le découplage [21], invitait à une transformation du régime de soutien au secteur betteravier [22]. Pour tenter de conserver ce régime avantageux, les producteurs de betteraves européens estimaient qu’il fallait réguler le marché par une gestion quantitative de l’offre, et que des mesures d’intervention devaient être mises en place. Ces mesures de protection leur permettraient de demeurer compétitifs, d’exporter et de s’enrichir sur le marché mondial tout en assurant, comme ils le signalent, la souveraineté alimentaire de l’Europe, et leur propre sécurité. Ainsi, c’est la notion de souveraineté alimentaire qui va pousser les syndicats majoritaires à se rapprocher d’une initiative comme l’Appel de Dakar. En se rapprochant des grandes ONG comme l’Oxfam, ils bénéficient de leur légitimité symbolique et institutionnelle (Cohen, 2004). Toutefois, cette alliance semble contre-nature dans la mesure où, si l’Oxfam [23] défend la souveraineté alimentaire, celle-ci doit passer par une plus grande libéralisation des échanges, se situant donc aux antipodes des positions de la plupart des syndicats agricoles du Nord et du Sud. Toutefois, en s’alliant à l’Oxfam et en signant l’Appel de Dakar, les betteraviers européens maximisent leur chance d’être écoutés. Les betteraviers soutiennent pourtant la souveraineté alimentaire lorsqu’elle leur permet de soutenir le système des prix rémunérateurs en Europe, mais ne souhaitent pas restreindre leurs ambitions exportatrices.

26 Ainsi, on identifie une première acception de la notion de souveraineté alimentaire. Les organisations majoritaires européennes réclament en effet des mesures de protection aux frontières pour limiter les importations, et revendiquent des prix rémunérateurs sans avoir besoin de les négocier au niveau international et sans abandonner leurs velléités exportatrices.

27 Le second réseau identifié se compose d’organisations se réclamant de l’altermondialisme telles que la CPE, la Confédération paysanne, Via Campesina, ainsi que plusieurs ONG du Nord et du Sud. L’altermondialisme doit avant tout être considéré comme un label revendiqué dans des contextes donnés, marqués par un certain état des luttes politiques et des structurations du champ militant (Fillieule et alii, 2004 ; Tarrow, 2005). Ces organisations tentent de lier défense professionnelle et défense de l’intérêt général, et proposent une alternative profonde au modèle de développement productiviste actuel. Leur vision de la souveraineté alimentaire est fondée sur la défense des exploitations familiales et paysannes développant des systèmes de production diversifiés et écologiques, et sur le refus de la dépendance à l’égard des semences des entreprises multinationales. La promotion de cette agriculture multifonctionnelle ne peut se faire qu’à l’abri d’une protection suffisante aux frontières. Cette vision de la souveraineté alimentaire combat le libéralisme, tant à l’intérieur des espaces économiques que dans les échanges commerciaux internationaux. Plus largement, la notion apparaît comme l’étendard global des altermondialistes, en réaction à une interprétation libérale de la sécurité alimentaire, permettant de développer des politiques agricoles alternatives.

28 Pour elles, l’engagement transnational permet de pallier leur faible audience au niveau national et régional. Le niveau transnational vient ainsi offrir des opportunités politiques à des acteurs sociaux faibles en encourageant l’établissement de liens avec des homologues et en leur fournissant des ressources utilisables dans les conflits infranationaux et transnationaux (Tarrow, 1998, 2005).

29 Enfin, le troisième réseau est composé de représentants syndicaux du Sud tels que le Roppa, le CNCR, la CNOP, etc. Tout en soulignant l’hétérogénéité entre les différentes organisations rassemblées au sein de ce troisième réseau, il semble que la souveraineté alimentaire relève d’un développement peu différent de celui qu’ils défendaient avant 1996. L’affichage de la notion dans les politiques agricoles et les lois d’orientation de la sous-région permet surtout de mesurer l’orientation plus ou moins forte de ces politiques en faveur de l’agriculture familiale.

30 Ainsi, à l’échelle sous régionale, à la fin des années 1990, une politique de sécurité alimentaire a été impulsée par le CILSS (Comité permanent inter-États de lutte contre la sécheresse dans le Sahel) et approuvée en 2000. Les représentants agricoles de la sous-région, qui n’étaient pas encore rassemblés au sein du Roppa [24], officiellement constitué en 2000, ont porté à cette époque des positions qui sont aujourd’hui considérées comme relevant d’une approche de la souveraineté alimentaire (CILSS-Sahel 21, 1997). Connecté à Via Campesina et participant à de multiples actions telles que l’Appel de Dakar, le Roppa va peu à peu se familiariser avec la notion de souveraineté alimentaire, celle-ci renouvelant le cadrage du « problème » de la production agricole au Sud. L’organisation, en quête de reconnaissance, va y voir rapidement un moyen de poursuivre la défense de l’agriculture familiale, structurant ainsi le débat autour de la question agricole. Il va en outre bénéficier de l’expertise et des ressources politiques, organisationnelles et médiatiques de Via Campesina et de la multitude d’organisations, d’ONG et de bailleurs qui en sont proches. Ces échanges d’informations et d’expertises entre militants syndicaux du Nord et militants africains ne vont toutefois pas sans poser de questions sur l’internationalisation des modes de pensée et des formes d’action collective (Wagner, 2003). Une des premières actions du Roppa a ainsi été la prise de parole dans le processus d’élaboration de la politique agricole de l’UEMOA (PAU) entre 2000 et 2002. Il est ensuite parvenu à afficher la notion de souveraineté alimentaire au cœur des objectifs de l’Ecowap [25] et de la CEDEAO (Fouilleux, Balié, 2009), médiatisant ainsi sa capacité à se faire entendre.

31 Parce que les financements attribués aux ONG et aux organisations sont très largement proportionnels aux résultats obtenus sur le terrain, une concurrence s’installe entre elles (Niane, 2003). Insérés dans ce benchmarking international et national, les syndicats agricoles ouest-africains, et notamment le CNCR et la CNOP, se sont emparés de la notion de souveraineté alimentaire. Toutefois au-delà du buzz word que la souveraineté alimentaire peut représenter, les usages de la notion sont ancrés dans des réalités politiques nationales. Ainsi au Mali, le contexte politique du début des années 2000 est marqué par le processus de consolidation de la démocratie (Baudais, Chauzal, 2006). La question de la sécurité alimentaire a toujours constitué un enjeu politique majeur dans ce pays, mais elle a pris une importance particulière ces dernières années du fait d’une très forte variabilité du prix des denrées alimentaires (Dury, Fouilleux, Bricas, 2011). De multiples acteurs tentent de s’en emparer, lesquels interviennent de façon concurrente dans la politique agricole malienne. Pour le ministère de l’Agriculture malien, l’augmentation de la production agricole locale constitue la réponse à la question alimentaire, mobilisant ainsi la notion de souveraineté alimentaire. Les syndicats maliens se sont également engagés dans cette voie (Belières et alii, 2008). Leur adhésion à la notion de souveraineté alimentaire a ainsi pu faciliter leur participation à l’élaboration de la Loi d’orientation agricole [26] (LOA) du Mali adoptée en 2005, soutenant de fait l’interprétation politique générale qu’en fait le ministère de l’Agriculture malien.

32 C’est à partir de l’exemple sénégalais que nous étayerons la thèse de l’ancrage local de la souveraineté alimentaire.