Critiques et interpellations de l’État (1999-2010)

10Trois types d’acteurs se mobilisent pour que l’État français produise et diffuse une base d’adresses géolocalisée : l’Union européenne, les militants de l’open data et des réformateurs au sein de l’administration.

11Dans les années 2000, « la donnée » commence progressivement à être définie par les cabinets de conseils, les journalistes économiques [5] et l’Union européenne [6] comme le prochain « carburant de la nouvelle économie numérique » (Chignard et Benyayer, 2015). Ces années-là connaissent une explosion des services et des promesses technologiques autour de la numérisation de l’information géographique qui semble transformer assez radicalement ce secteur (Denègre et Salgé, 2004). L’UE joue un rôle important dans la discussion autour de l’information géographique [7]. En 2007, elle vote la directive INSPIRE qui concerne spécifiquement la mise à disposition de l’information géographique publique dont l’adresse géolocalisée [8]. Elle vise à créer, dans une perspective de croissance économique, une infrastructure des données « adresses » de l’Union européenne en harmonisant l’ensemble des bases nationales et régionales.

12L’autre courant qui se mobilise pour la mise à disposition d’une base adresse s’inscrit dans le mouvement de l’open data. Des militants, des juristes ou encore des entrepreneurs critiquent l’administration en considérant qu’elle garde la main sur une information publique pourtant produite aux frais du contribuable (Goëta, 2016). La défaillance des États à fournir gratuitement une information géographique qu’ils produisent et dont ils ont le monopole est d’ailleurs à l’origine du projet d’OSM.

13Les interpellations sont également émises de l’intérieur de l’administration. Tout au long des années 2000, de nombreux députés, conseillers et hauts fonctionnaires discutent par rapports interposés de la manière dont l’État doit adopter les pratiques et les outils du numérique (Bellon, 2018). Sur la question de l’adresse, l’ensemble des rapports défendent l’idée que l’État doit mettre en place une base adresse nationale qui deviendrait un référentiel commun à l’ensemble des acteurs publics [9]. Trois justifications sont apportées. D’une part, stimuler l’activité économique. D’autre part, rendre l’action publique plus efficace. Il existe plus d’une dizaine de bases adresses dans des silos administratifs (voir encadré 1). Leur mutualisation permettrait de réduire les dépenses publiques et les risques d’erreurs. Finalement, rendre l’action publique plus souveraine. Les missions régaliennes de l’État sont tributaires d’une adresse géolocalisée et les rapports mettent en avant les risques qu’il y aurait à baser des décisions publiques sur la base d’informations étrangères ou qui ne soient pas certifiées officiellement [10].

Une réunion, un rapport, une convergence des revendications et un État sans voix (2010-2013)

14Début 2010, l’AFIGEO organise dans le siège de La Poste une réunion sur la thématique de l’adresse. On y retrouve plus de cent vingt acteurs qui représentent les différents courants que j’ai évoqués ci-dessus (voir encadré 1). Voici comment se conclut cette journée : « Pour la constitution d’un référentiel Adresse national […] la désignation d’un maître d’ouvrage est nécessaire et ce rôle devrait être assuré par l’État » (AFIGEO, 2010). À la suite de cette réunion, un groupe de travail adresse est monté et mené par l’Association française pour l’information géographique. Il est composé de membres de l’IGN, de La Poste, de SDIS, de communautés d’agglomération et de différents ministères dans le but de produit le rapport Pour une politique nationale de la donnée Adresse (Groupe de travail Adresse, 2011) remis au Premier ministre. Et ce rapport, de nouveau, réinsiste sur la nécessité que l’État prenne en charge la constitution d’une base de données adresse unifiée.

Tableau 1

La position initiale des acteurs

Acteurs Revendication Figure d’État Horizon d’action Union européenne, Cabinets de conseil L’État doit fournir une infrastructure informationnelle sur l’adresse pour stimuler l’activité économique. État libéral L’État doit produire et diffuser gratuitement une base adresse nationale. Militants, juristes, entrepreneurs L’État doit rendre gratuitement accessibles des données qu’il produit avec de l’argent public. État redevable Députés, hauts fonctionnaires, réformateurs L’État doit devenir plus efficace tout en rationalisant les dépenses publiques grâce aux outils numériques. État efficace L’État doit avoir la maîtrise de la production des informations sur lesquelles il base ses missions régaliennes. État souverain

La position initiale des acteurs

15Tout au long des années 2000, l’État est ainsi interpellé à différentes reprises et de différentes manières. Mais plus l’expression de la nécessité d’une base d’adresse nationale se fait pressante, plus l’absence de prise en compte du problème au sein de l’État devient problématique. Pendant presque quinze ans, l’État ne réagit pas. Il serait plus précis de dire qu’aucune administration ne répond « au nom de l’État ». À cette époque, les deux acteurs pressentis pour prendre en charge la BAN, à savoir l’IGN et La Poste, vendent des bases adresses, ne souhaitent pas voir l’apparition d’une base adresse publique et gratuite (voir partie III) et sont en accord avec la doctrine administrative de l’époque qui repose sur la valorisation économique du patrimoine immatériel de l’État et non sa gratuité (Goëta, 2016). L’État reste ainsi sans voix faute de porte-parole. Nous sommes ici dans la première étape du processus d’épreuve d’État que conceptualise D. Linhardt : un problème public apparaît, certains pensent que l’État devrait intervenir d’une telle manière et il ne le fait pas (Linhardt, 2018).

16Selon D. Linhardt, il arrive qu’un « processus d’étatisation » s’ensuive, c’est-à-dire qu’après l’avoir mis sur l’agenda public, l’État prenne en charge officiellement (par l’inscription dans le droit par exemple) le problème public en question. Or j’ai rappelé en introduction que, dans le cas de la BAN, ce processus d’étatisation a pris une forme particulière. Comment est-on passé de cette situation bloquée à la signature du partenariat pour la création de la BAN sous la forme d’un commun numérique ?

OpenStreetMap s’engage dans l’épreuve : le « hack » du plan cadastral (2013)

17L’apparition d’un nouvel acteur – OpenStreetMap (OSM) – et l’action de l’entrepreneur de réforme C. Quest, s’avèrent centrales pour l’explication. OSM est un projet de cartographie participative lancé en 2004. La communauté française est l’une des plus actives et s’institutionnalise en 2011 en créant une association nationale [11]. Les recherches montrent qu’une part importante des contributeurs d’OSM France considèrent OSM comme un commun numérique et qu’ils font partie de l’écosystème de l’information géographique (voir encadré 1) (Duféal et al., 2016 ; Duféal et Noucher, 2017). C. Quest, le vice-président de l’association à cette époque, se rappelle qu’en 2012 :

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« des gens bien implantés dans le milieu de géographie française […] nous ont parlé des adresses. Entre autres, il y avait l’AFIGEO […] qui était assez remonté à l’époque, parce qu’il y avait eu tout un travail qui avait été fait […] ça faisait un an que le rapport était sorti et il ne s’était absolument à rien passé. »

19OSM, un acteur encore marginal sur la scène de l’information géographique fait alors irruption dans la dynamique du problème public. C. Quest et quelques autres membres d’OSM décident de produire eux-mêmes une Base Adresse Nationale Ouverte (BANO). Ils réalisent la première version de la BANO au moyen d’un « hack » (bidouillage) technique. Grâce à un script informatique, ils « scrapent » [12] les millions de planches cadastrales fournies en ligne en format PDF par la Direction générale des finances publiques (DGFiP). En quelques mois, ils récoltent et « nettoient », grâce aux remontés de la communauté, plus de 15 millions d’adresses géolocalisées qui passent d’informations géographiques inertes sur PDF à des données numériquement exploitables dans une base de données en format CSV. Le projet BANO suscite un engouement et donne une légitimité à l’association auprès des acteurs publics.

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« On voyait débarquer […] plein d’acteurs institutionnels qui étaient intéressés […]. On se retrouvait en position de lobbying et à mettre un coup de pied dans une fourmilière professionnelle et institutionnelle. »

21Les membres de l’association OSM France et C. Quest en particulier mettent ainsi en place une base de données que l’État devait produire. Ils le font de manière analogue à leur propre forme sociotechnique : celle du commun numérique. La BANO est en effet le projet (1) d’une communauté de producteurs/usagers qui gèrent (2) la ressource en vue de son enrichissement via (3) une gouvernance souple qui passe principalement par des listes de diffusion et (4) qui est diffusée sous licence OdBL pour la protéger juridiquement des réappropriations exclusives. Cette étape, cruciale, n’est pourtant pas encore suffisante pour expliquer la raison pour laquelle des acteurs publics se saisissent de cette occasion pour réformer l’État par les communs numériques. Il nous faut maintenant pousser les portes de l’administration.

De la réforme par le numérique à la réforme par les communs numériques

23H. Verdier est nommé en 2013 à la tête d’Etalab. Il entre dans l’administration avec un objectif : « [il faut] d’abord et avant tout une transformation de l’État lui-même : une remise en cause des formes actuelles de la bureaucratie » (Verdier, 2018). Comme l’analyse P. Bezes, depuis plusieurs décennies, l’administration bureaucratique « est devenue le problème » des réformateurs de l’État (Bezes, 2009, p. 29). À la lecture des nombreuses interventions publiques de H. Verdier, on peut dégager trois axes privilégiés pour mener à bien sa réforme de l’État.

24D’abord, l’administration doit parvenir à inventer des modes organisationnels plus perméables et ouverts à l’extérieur de l’administration. Comme il l’indique dans son ouvrage, s’ouvrir à la « force de la multitude » semble être une clé du succès des grandes plateformes numériques dont l’État pourrait s’inspirer. Cette dimension renvoie à la forme de co-production du citizen sourcing. Ensuite, l’administration doit accepter des modes de gestion par projets plus agiles inspirés du monde du développement informatique (à la fois des start-up et du logiciel libre), en laissant une place plus grande à l’autonomie des agents vis-à-vis de leur hiérarchie. Cela s’apparente à la forme du do-it-yourself government. Mais parallèlement, l’administration et les citoyens doivent rester souverains sur leur infrastructure informationnelle pour ne pas dépendre des plateformes privées comme Googlemaps [13]. L’État doit être lui-même une plateforme.

25Ouverture à la contribution des citoyens, autonomie des agents contre les lourdeurs bureaucratiques et souveraineté face aux GAFA : ce triptyque, aux colorations à la fois des communs, libéral et étatiste, constitue la trame d’un récit réformateur porté par H. Verdier suffisamment large et plastique pour qu’un ensemble d’acteurs appartenant à des mondes sociaux distincts s’y reconnaissent. Lorsque H. Verdier prend connaissance du projet de la BANO, il y voit une fenêtre d’opportunité. La forme sociotechnique des communs numériques semble correspondre à son triptyque et peut constituer un instrument efficace et fédérateur pour entreprendre sa réforme numérique de l’État.

Les communs numériques comme traducteur d’intérêts divergents

26Pour mener à bien sa réforme, il cherche à trouver des alliés et à éviter le blâme. Il commence par s’allier avec OSM France en recrutant C. Quest courant 2014 afin que ce dernier développe le projet BANO au sein de l’administration. Pour C. Quest, l’autonomie qui lui est accordée au sein d’Etalab, l’importance affichée par cette agence à l’ouverture à la contribution citoyenne et l’équipe composée de nombreux défenseurs des logiciels libres l’enrôlent dans le projet réformateur de H. Verdier [14]. Son rôle, en tant qu’acteur multipositionné entre différents univers sociaux (associatif, hacker, géomatique, administratif), semble crucial pour importer – et légitimer – la forme du commun numérique au sein de l’administration. Mais rapidement, le sujet devient politique.

27

« J’ai commencé à parler de BANO2 : base adresse nationale ouverte et officielle. À ce moment-là ça, je suis clairement allé marcher sur les plates-bandes de l’IGN. »

28H. Verdier parvient alors à nouer une alliance avec l’IGN. L’affaire n’est pas jouée d’avance parce que cet établissement public administratif selon les textes, devenu largement commercial (40 % de ses fonds viennent de ses ventes) commercialise une base adresse. Mais l’ancien directeur de l’IGN, polytechnicien ayant passé la plus grande partie de sa carrière dans des « instituts hybrides public-privé » partage avec H. Verdier la conviction qu’il faut « appliquer un certain nombre de méthodes du privé, des modes de managements […] à des missions de services publics » (juillet 2018). Il partage également une méfiance à l’égard des GAFA et mesure les risques d’une perte de souveraineté sur la donnée géographique. Cet ensemble d’éléments le convainc finalement de rejoindre le partenariat :

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« C’était une réflexion à la fois globale sur l’État et une réflexion de fond sur les missions de l’IGN entre les GAFA et le collaboratif. C’est ce qui a amené d’une base adresse interne et commercialisée à un commun géré de manière étatique et mis à disposition de tout le monde. »

30Pour le Service National de l’Adresse (SNA) de La Poste, l’intérêt d’entrer dans le projet repose à l’époque sur les bénéfices d’une mise en commun des efforts de production et de maintenance d’une base de données coûteuse à entretenir [15]. Comme le rappelle un directeur commercial du SNA :

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« C’est Etalab et l’IGN qui nous ont proposé d’entrer dans la création de la BAN. On a évidemment réfléchi très fortement à la question, et puis on s’est embarqué en se disant que c’était intéressant parce qu’avoir une base nationale partagée par tous c’est très bien. […] On a donc signé, tout en sachant qu’on a une activité commerciale et d’exploitation de nos référentiels qui… nous oblige à demander une situation particulière sur la BAN. »

32Finalement, H. Verdier obtient l’aval de son supérieur hiérarchique, Thierry Mandon, alors promu secrétaire d’État à la Réforme de l’État et à la Simplification (SGMAP). Ce dernier vient de publier un rapport intitulé Le numérique pour transformer l’État et dans lequel le discours réformateur de H. Verdier concernant la BAN vient faire écho.

33On voit déjà apparaître des différences de justifications entre les acteurs embarqués, mais le récit réformateur de la BAN comme commun numérique est assez souple pour permettre de traduire plusieurs perspectives (Akrich et al., 2013). Un premier accord de principe est signé fin 2014 entre La Poste, l’IGN, Etalab et OSM, puis un partenariat officiel est finalement inauguré le 15 avril 2015 dans les locaux de la fondation Mozilla. Le choix de ce lieu, à l’extérieur de l’administration et accueilli par une fondation qui défend les logiciels libres et l’Internet comme bien commun, n’est pas anodin. La constitution de la BAN prenant la forme d’un commun numérique est ainsi clairement affichée (voir figure 2).

Figure 2

Tweet d’Etalab à la signature officielle du partenariat

Tweet d’Etalab à la signature officielle du partenariat

Lecture : de gauche à droite, Daniel Burseau (directeur de l’IGN), Thierry Mandon (secrétaire d’État à la Réforme de l’État et à la Simplification), Henri Verdier, Philippe Wahl (directeur général de La Poste) et Christian Quest (porte-parole d’OSM).

34Nous avons vu comment le problème public de la production et de la diffusion d’une base adresse nationale est étatisé d’une manière tout à fait singulière. Dans le contexte d’une forte attente de l’État, un nouvel acteur (OSM) vient déstabiliser l’ordre administratif en produisant un commun numérique. Un entrepreneur de réforme (H. Verdier) se saisit de l’occasion pour mener à bien la réforme de l’État qu’il envisage en adoptant la forme sociotechnique du commun numérique. Cette forme s’adapte bien au discours réformateur qu’il porte et permet d’enrôler tous les acteurs.

35Si la plasticité du discours réformateur a permis la signature d’un partenariat original, elle n’a pas empêché les résistances institutionnelles d’émerger. La forme du commun numérique a-t-elle « infusé » dans l’administration et changée la relation entre l’État et les citoyens en redonnant du pouvoir d’agir à ces derniers ? Il nous faut maintenant relater les épreuves soulevées par cette forme du commun au sein de la machinerie étatique.

L’enjeu du statut face au citizen sourcing

37Déjà avant la présignature de 2014, une note de la représentante du personnel CGT de l’IGN s’indignait du soutien du SGMAP à la BANO produite par de « simples citoyens » sans mandat officiel. Elle s’y interroge : « C’est quoi, la fameuse “donnée faisant autorité” dès lors que l’État ne s’appuie pas sur “son” opérateur national pour la constituer ?! » Elle écrit un mois plus tard une demande d’audience officielle au Premier ministre où elle explique que cette situation « remet en cause directement [l]es missions [de l’IGN] [16] ». Pierre Pezziardi, un des premiers membres d’Etalab, écrit à ce propos dans un double entretien avec H. Verdier : « Pour les cartographes de l’IGN, il fallait accepter de ne plus être les producteurs primaires de l’information et cesser de considérer avec hostilité les autres intervenants du secteur ». La première résistance a donc concerné la légitimité administrative de certains acteurs à produire l’information géographique officielle.

38La question qui s’est posée à de nombreuses réunions de travail et publiques auxquelles j’ai assisté était de savoir quel statut donner à la contribution de citoyens précisément sans statut ou mandat particuliers. Plusieurs critiques ont été soulevées.

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« La contribution, ça ne marche que sur 3 % du territoire. […] [En] zone dense, effectivement Openstreetmap sera meilleur que l’IGN, c’est évident. Face à 10 000 contributeurs, on ne peut rien parce que c’est à jour, et là la multitude prend tout son sens. Mais il faut qu’il y ait une multitude. Et les 97 % restants ? […] l’IGN depuis 350 ans a eu un métier qui consistait à acquérir des données, les vérifier trois fois, les certifier et faire des cartes. Le croisement avec l’approche de la multitude, où si on a une erreur on considère que c’est bon parce que la multitude va la corriger, c’est un peu compliqué. »

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« C. – Et puis on ne sait pas qui fait les modifications. Je me permets de dire que c’est important de faire de la traçabilité, de “sourcer” pour savoir qui a produit l’information. Je sais qu’OSM France veut faire du collaboratif, mais le problème vient toujours sur la qualité de l’adresse.
E. – Et la possibilité de la fraude…
C. – Oui c’est vrai. […] Le problème du collaboratif, c’est que ça dilue la responsabilité. »

41Égalité et qualité du service public, risques de fraude, dilution de la responsabilité sont trois critiques, propres à des acteurs publics, contre la contribution citoyenne à la BAN. L’architecture de la BAN (qui a aujourd’hui changé, nous le verrons à la partie suivante) reposait sur la collection de diverses sources « de confiance » de données adresses faisant autorité (voir figure 3). Dans la plupart des communs numériques, les modalités de contribution à la ressource sont déterminées par la régulation du contenu de la contribution et beaucoup plus rarement sur le statut officiel du contributeur (Cardon et Levrel, 2009 ; Fuster Morell, 2014). Dans le cas de la BAN, au lieu de réguler le citizen sourcing, les acteurs ont privilégié de réguler le statut des contributeurs, en l’occurrence ici des entités officielles ou reconnues.

Figure 3

Les sources qui alimentaient la BAN

Les sources qui alimentaient la BAN

Lecture : Les différentes sources – DG Finances publiques, IGN, collectivités, La Poste – alimentant la BAN avant le 1er janvier 2020.

Do-it-yourself vs hiérarchie : deux éthos se confrontent

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« C’était une vraie gageure de faire travailler des gens de mondes différents. C’est un peu la difficulté entre le monde de l’Internet agile qui peut bouger très vite, et l’IGN avec des grosses structures. En même temps, il faut faire du souverain, et en même temps il faut travailler avec des jeunes chevelus barbus, vous voyez le changement de culture. »

43Ce témoignage de l’ancien directeur de l’IGN résume bien une situation de résistance organisationnelle. La gouvernance de la BAN, qui a prévalu entre 2015 et 2020, comportait deux strates. La première, le comité de pilotage, était composée des différentes directions et se réunissait théoriquement tous les six mois pour décider des grandes orientations (juridiques, économiques, etc.). La seconde, le comité technique, était composée des ingénieurs et développeurs censés mettre en œuvre les décisions du comité de pilotage. Ce mode de fonctionnement où chaque niveau hiérarchique collabore avec leurs pairs dans les autres administrations est caractéristique de la culture administrative. Mais il entre en contradiction avec le principe de l’autogouvernement des communs numériques et plus généralement avec les pratiques et l’éthos d’une partie des hackers (Himanen, 2001 ; Khalil, 2011). Comme en témoignent respectivement le président d’OSM France et le responsable de la BAN à Etalab :

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« Etalab et à la fois OSM qui sont culturellement sur un fonctionnement horizontal […] on cherche à faire simple, direct, par nous-mêmes. Et ça, c’est quelque chose d’assez fort […] par rapport à la culture d’entreprise de La Poste et IGN la culture de l’État. »

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« Moi, j’ai proposé plusieurs fois qu’on avance sur des sujets juridiques, des modèles économiques, faire des ateliers ensemble, proposer des choses à nos “chefs”, mais ils ne veulent pas proposer des choses qui sortent de leur rôle. »

46Un entretien mené avec la directrice technique de la BAN à l’IGN semble confirmer cette dernière affirmation. Quand je lui demande la manière dont se déroule la discussion autour des licences, elle me répond : « Moi, ça ne me concerne pas. On me demande de faire des choses techniques je les fais, mais les licences pour moi ce n’est pas un problème. […] C’est un truc de chefs et de juristes » (novembre 2017).

47La promesse d’auto-organisation de la BAN en tant que commun numérique, où des agents étatiques et non étatiques auraient pu indistinctement collaborer de manière « horizontale » est ainsi venue buter contre une culture administrative hiérarchique ancrée dans les pratiques des agents. Cette résistance organisationnelle impliquait d’avoir l’aval politique avant toute prise de décision stratégique, à l’inverse de modes de gouvernance plus souples de certains projets de logiciels libres qui mélangent subtilement hiérarchie et do-ocratie (Demazière et al., 2007 ; O’Mahony et Ferraro, 2007 ; Schweik et English, 2012).

Government as platform pour ou contre Google ? Une question juridico-économique

48Au-delà de ces deux résistances, la question de savoir qui pouvait y accéder et selon quelles conditions – ou dans nos termes quelles modalités pour un État-plateforme – a été le point d’achoppement le plus problématique. Pour comprendre cette situation, il faut revenir un instant en arrière pour étudier l’évolution de la situation des bénéficiaires de l’ancienne situation institutionnelle avant la mise en place de la BAN.

49Historiquement, l’IGN vendait des cartes papier, car les dotations de l’État ne représentent que 60 % de son budget total. Or, entre les années 2000 et 2010, ses ventes papier chutent et cet institut se repositionne sur la vente de bases de données numériques. Les recettes générées par la BD adresse numérique, vendue principalement à de grandes entreprises comme Google, représentent quelques millions d’euros par an. Mais les années 2010 voient l’émergence d’exigences légales d’ouverture des données publiques qui obligent l’IGN à rendre disponibles gratuitement certaines bases de données. Ces contraintes légales ambivalentes génèrent des contraintes budgétaires fortes sur l’institution [17].

50Durant la même décennie 2000, La Poste subit la baisse du volume de courrier et l’ouverture à la concurrence, un an après avoir été transformée en société anonyme à capitaux publics. La vente des services liés à leurs bases de données adresse, générant autour de cinq millions d’euros, vient combler en partie ces pertes. L’IGN et La Poste collaborent pour réaliser certains échanges d’informations sur leurs données respectives « dans une logique commerciale » (entretien avec Pascal Bartier, directeur des ventes chez La Poste, novembre 2018).

51Cette tension économique, qui explique pourquoi ces acteurs étaient réticents à voir advenir une BAN ouverte et gratuite, s’est faite ressentir autour de la licence de la BAN. Elle est étroitement liée à la question juridique de propriété. Qui possède la BAN, qui peut l’exploiter et selon quelles conditions ? Les réponses à ces questions déterminent non seulement la possibilité de mener une activité commerciale autour de la BAN, mais également le financement de cette base et le rôle informationnel de l’administration vis-à-vis du marché et de la société : en bref, elles ont un impact sur ce qui relève de l’État et la manière d’organiser ce dernier (Bezes et Siné, 2011).

52Les débats autour de la propriété de la BAN se sont cristallisés sur le choix des licences [18]. À la signature du partenariat en 2015, deux licences sont prévues : OSM la diffuserait sous licence Open Database Licence et Etalab sous la licence gratuite de repartage. La licence ouverte, habituellement utilisée par Etalab, n’est pas retenue (voir encadré 3).

53Dès l’annonce de la signature du partenariat, la seconde licence est vivement critiquée par les juristes de l’association SavoirsCom1, qui promeut les biens communs depuis sa création en 2011. Pour eux, cette licence n’est compatible « ni dans l’esprit ni en pratique avec la notion d’Open Data – et encore moins de Biens Communs Numériques » (SavoirsCom1, 2015). La critique porte sur le fait que La Poste et l’IGN restent en quelque sorte propriétaires de la BAN et peuvent unilatéralement résilier son accès, sans compter qu’ils en excluent tous les acteurs économiques sans distinction. Or, pour l’ancien directeur de l’IGN, c’était là tout l’intérêt :

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« Ok on met à disposition des données, mais comment ne pas faire le lit des GAFA. Moi, je paie mes impôts en France, je veux bien créer de la valeur ajoutée à Google, mais ça a une limite. Donc on s’en était sortis en faisant une licence gratuite de repartage, et les gens qui ne veulent pas repartager, quand c’est Google qui aspire la donnée sans contribuer, tant pis ils paient. »

55On peut comprendre l’étonnement de SavoirsCom1 en rappelant que l’action d’Etalab en général et de H. Verdier en particulier était tournée vers un open data sans restriction. Cette orientation aurait dû a priori faire tendre la BAN vers la licence ouverte. Pourquoi cette licence n’a-t-elle donc pas été choisie dans le partenariat ? H. Verdier raconte :

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« Christian [Quest] m’a dit que “le problème c’est que la licence ouverte c’est une licence trop libérale”. J’ai dit “c’est bien, non ? On fait de l’open data, on veut le plus d’usage possible pour le plus de gens possible.” Il me dit “oui, mais pas là. Voilà ce qui va se passer. On a une base juste à 85 %. Les contributeurs BANO vont venir t’aider, elle va devenir juste à 95 %. Google va tout ramasser pour la rendre juste à 98 % et va prendre 100 % des usages parce qu’ils auront une base plus complète, des meilleurs API et les datacenters les plus performants. Tout le monde ira chez eux.” […] Et il m’a expliqué la licence ODbL, la licence contaminante, le share alike. C’est après que j’ai compris que c’était un cas pur de commun. Pour la licence gratuite de repartage, je trouvais ça génial que ceux qui utilisaient la ressource étaient contraints d’enrichir la ressource […]. Je me suis rendu compte qu’il y avait un open data étatiste et un open data libéral. »

57On touche dans ces débats à un point crucial. Pour comprendre la manière dont les acteurs orientent leurs actions, il faut comprendre la manière dont ils les justifient à la lumière de grands principes généraux concernant l’État, notamment son rapport au marché. Ici, trois conceptions antagonistes de la BAN se dessinent.

58Pour le responsable de la BAN chez Etalab ainsi que la députée ayant écrit un rapport sur la question, la BAN est une ressource produite et gérée par l’État, qui doit être financée par l’impôt, dont l’accès et l’usage sont garantis et gratuits pour tous, même les GAFA [19]. Cette conception, inscrite dans la licence ouverte, est portée par les promoteurs de l’open data et plus généralement par les partisans d’un État-plateforme pro-marché qui réfute toute forme de « protectionnisme » informationnel [20]. Pour OSM et Savoircom1, la BAN est une ressource d’intérêt général dont l’accès et l’usage doivent être garantis à tous, et protégée contre toute forme de réappropriation privative. Cette conception est inscrite dans la licence ODbL. Pour l’IGN et H. Verdier, la BAN est une ressource produite par une communauté qui souhaite éviter sa réappropriation, mais surtout l’enrichir de manière pérenne en évitant les passagers clandestins. Si Google ne paie pas ses impôts en France et ne souhaite pas contribuer à la BAN, eh bien qu’ils y contribuent financièrement en payant pour y avoir accès. Cette vision était portée par la Licence gratuite de repartage. Proche de la vision d’OSM, la clause stipulant que la BAN restait la propriété de La Poste et de l’IGN a été cependant l’objet d’un désaccord de principe.

59La forme générale du commun numérique comme composante d’un projet de réforme de l’État a ainsi trouvé sa limite dans la concrétisation de ses multiples définitions. Fin 2017, l’ensemble de ces résistances – de légitimité, organisationnelle, et juridico-économique – ont conduit le projet de la BAN au point mort. Entre fin 2017 et fin 2019, aucun comité de pilotage ne se réunit. La BAN est diffusée à titre temporaire par l’IGN sous la licence gratuite de repartage qui devient caduque fin 2018, alors qu’OSM continue à diffuser la première base créée, la BANO, sous licence ODbL. L’actuel président d’OSM France me résume la situation : « Dans le meilleur des cas flottement, sinon… heu, mort clinique ou abandon, c’est radical, mais en l’absence totale de fonctionnement du comité de pilotage (copil), ça ne m’inspire rien d’autre » (octobre 2019).

60Pourtant, la BAN est aujourd’hui produite par l’État et diffusée en licence ouverte. Dès lors, pourquoi la forme du commun numérique a-t-elle été abandonnée au profit d’une vision plus libérale de l’open data et de l’État-plateforme ?

L’impact du changement du personnel politique

62Le changement de majorité de 2017 entraîne un certain nombre de conséquences au sein de l’administration en général, et pour l’action d’Etalab en particulier. D’une part, un réseau interpersonnel avait été créé entre les membres d’Etalab et les différentes entités (cabinets ministériels, de l’Élysée, etc.) et sa structuration s’est affaiblie à l’arrivée d’un nouveau personnel politique. D’autre part, les représentations concernant le rôle du numérique pour réformer l’État ont divergé. Nadi Bou Hanna remplace Henri Verdier à la tête de la DINSIC. Ce polytechnicien insiste dans ses discours et ses actions sur l’importance de la modernisation interne de l’infrastructure des SI de l’État plutôt que sur la transformation numérique de la relation État/citoyens et « l’ouverture » de l’administration. Cette divergence de vision est critiquée par plusieurs membres historiques de la DINSIC qui démissionnent, dont C. Quest. Voici un extrait de sa lettre de démission :

« Cette mission rattachée au Premier ministre était à ma connaissance une des rares administrations réellement ouvertes sur le monde extérieur. […] Votre feuille de route [Nadi Bou Hanna] utilitariste et court-termiste n’intégrant quasiment aucune des valeurs qui m’ont fait rejoindre Etalab […] m’oblige à prendre une autre route. »

Tableau 2

Trois formes de la BAN pour trois figures d’État

Acteurs Revendication Licence Figure d’État Etalab, députée La BAN doit être librement accessible par tous les acteurs sans condition, même Google. Licence ouverte État plateforme « pro-marché » OSM, Savoircom1 La BAN doit être librement accessible par tous les acteurs, mais protégée contre les réappropriations exclusives de Google. Licence OdBL État plateforme « protectionniste » IGN, H. Verdier La BAN doit être librement accessible, protégée contre les réappropriations exclusives et les passagers clandestins comme Google. Licence gratuite de repartage État plateforme « étatiste »

Trois formes de la BAN pour trois figures d’État

63Suite à ce rapport, un référé est envoyé au Premier ministre par la Cour des comptes pour éclaircir la situation de la BAN. Une demande formelle est adressée au Premier ministre pour qu’il mette fin au blocage. Cette réponse publiée par le cabinet du Premier ministre en mars 2019 va dans le sens des conclusions de la députée de sa majorité :

« Je considère que la constitution d’une base adresse nationale gratuite et unifiée est un enjeu important pour l’économie française ainsi que pour la chaîne de décision publique […]. J’ai demandé à la DINSIC en lien avec les acteurs concernés de mettre en œuvre de nouvelles modalités de gouvernance et de fonctionnement, reposant sur la gratuité et en même temps sur la qualité de mise à jour collaborative, afin que la BAN soit effectivement diffusée gratuitement […] au plus tard au 1^er janvier 2020 sous licence ouverte. »

L’abandon de deux caractéristiques de la forme du commun numérique

64Depuis ce texte, le responsable DINSIC de la BAN se place sous l’autorité du Premier ministre pour aller discuter de nouveau avec l’ensemble des acteurs publics et remettre la gouvernance à plat. Bien que la gouvernance ne soit pas encore stabilisée à ce jour, plusieurs choses sont à noter.

65D’une part, OSM s’éloigne de la gouvernance surtout depuis le départ de C. Quest de la DINSIC. Les membres d’OSM relancent les discussions pour améliorer la BANO, cette base alternative à celle de l’État qui avait engagé l’épreuve. La nouvelle gouvernance de la BAN, qui n’est coordonnée que par un acteur, prévoit une strate opérationnelle avec deux acteurs publics, l’IGN et la DINSIC, un collège regroupant les contributeurs nationaux reconnus (comme l’INSEE) et « un lieu de discussion général avec les réutilisateurs généraux ». Finalement, le travail entre l’IGN et la DINSIC se fait à distance. Comme le relate le responsable de la BAN à la DISNIC : « Avec l’IGN on ne travaille plus ensemble, on n’a pas les mêmes méthodes de travail […] on travaille sur nos briques et ça marche mieux comme ça » (octobre 2019). Bien que la gouvernance ne soit pas encore stabilisée, elle semble s’éloigner de la caractéristique d’autogouvernement propre aux communs numériques.

66La contribution citoyenne a disparu du fil des discussions. Sans être définitivement écartée, la mise en place d’un dispositif technique qui la rendrait possible est pour l’heure ajournée. D’autre part, les contributions volontaires à la BANO via OSM ne pourront plus être insérées dans la BAN à cause de l’impossibilité juridique d’intégrer des données sous licence ODbL à une base de données sous licence ouverte.

Figure 4

Comment contribuer à la BAN

Comment contribuer à la BAN

Notice : imprimé-écran du site de la BAN, à la section « contribuer à la BAN ».

67Concernant le choix de la licence ouverte, elle indique que les acteurs publics ont privilégié la perspective d’un État-plateforme pro-marché qui produit et diffuse gratuitement un bien informationnel public dans le cadre d’un service public. L’État, en endossant son rôle d’État-plateforme, investit dans une infrastructure informationnelle qui sert tous les types d’acteurs, dont ceux du secteur privé. Comme le préconise le techno-optimiste T. O’Reilly, inventeur du concept de government as a platform :

« Investing in infrastructure […] will lead to a more robust private sector ecosystem. […] The whole point of government as a platform is to encourage the private sector to build applications that government didn’t consider or doesn’t have the resources to create. »