Un enjeu qui n’intéresse longtemps que le Canada et Washington

3 À l’époque de la Guerre froide, peu d’éléments favorisaient l’émergence d’un litige sur le statut du passage du Nord-Ouest (PNO) : la position canadienne a été longtemps en gestation, des années 1950 à 1985, on y reviendra ; le poids de l’alignement idéologique ne favorisait pas l’émergence de litiges au sein des deux blocs ; et l’absence de fonte notable de la banquise sous l’effet des changements climatiques ne permettait pas d’envisager d’utilisation commerciale du passage, même si des visionnaires faisaient déjà état de scénarios de développements futurs et si l’idée d’exploiter les ressources de l’Arctique a relancé celle consistant à développer la navigation dans l’Arctique dès les années 1970  [4].

4 La question de la souveraineté sur le passage du Nord-Ouest se pose d’abord à l’échelle nord-américaine, au fur et à mesure que se précise une représentation canadienne d’un statut spécial pour les eaux de l’archipel arctique canadien, et de ce fait pour le passage du Nord-Ouest. C’est donc dans le cadre de cette émergence progressive et de l’affirmation plus claire de la souveraineté canadienne sur le passage du Nord-Ouest que la question du passage du Nord-Ouest, au tout début purement bilatérale, prend une tournure internationale [5].

5 La réaction américaine négative à la cristallisation d’une revendication canadienne sur le passage du Nord-Ouest est certes allée de pair avec le rejet d’une position soviétique similaire sur le passage du Nord-Est : pour Moscou, ce dernier, qui englobe la Route maritime du Nord, est soumis à la souveraineté soviétique [6]. L’URSS avait commencé à considérer les eaux entourant ses archipels sibériens comme des eaux intérieures soviétiques dès les années 1940 [7]. En 1965, Moscou déclarait formellement que le fondement de cette revendication était le titre historique [8]. Washington a défié ces prétentions chaque été de 1962 à 1967 en expédiant des brise-glace vers les eaux en litige, officiellement pour y conduire des recherches océanographiques [9], mais en réalité dans le but très clair de manifester son opposition à la revendication soviétique [10]. En 1967, l’URSS bloqua deux bâtiments américains avec d’importants moyens militaires ; depuis cette joute tendue qui s’est terminée par la retraite des navires engagés, les brise-glace des États-Unis n’ont plus tenté d’emprunter les détroits arctiques soviétiques puis russes. Les États-Unis ont réaffirmé leur opposition aux revendications de Moscou en 1982, 1984 et 1986 [11], mais apparemment ils ne l’ont plus exprimée, du moins officiellement, depuis la fin de la Guerre froide [12].

6 Si Washington n’a pas cherché à défier les revendications canadiennes lors des expéditions du pétrolier Manhattan en 1969 et 1970, organisées par la société Humble Oil à travers le passage du Nord-Ouest afin de tester la rentabilité économique du transport du pétrole de l’Alaska par voie maritime, puis lors du transit du brise-glace Polar Sea en 1985, les Américains en revanche ont diplomatiquement et clairement rejeté les prétentions canadiennes de souveraineté sur le passage du Nord-Ouest de manière récurrente et plus constante qu’envers Moscou. Ce fut notamment le cas le 26 janvier 2006 lorsque l’ambassadeur américain David Wilkins s’est fait sèchement rabrouer par le Premier ministre conservateur canadien fraîchement élu, Stephen Harper, après qu’il ait simplement réitéré la position bien connue des États-Unis [13].

Un faible intérêt pour l’aspect commercial du passage du Nord-Ouest

7 La fonte accélérée de la banquise arctique en été, dont les médias commencent à se faire activement l’écho à partir de 2000, laisse entrevoir la possibilité de sa disparition durant cette saison d’ici quinze à soixante ans, selon les modèles climatiques [14]. Les glaces se séparant de plus en plus tôt et se reformant de plus en plus tard, la saison navigable (c’est-à-dire sans banquise compacte, mais avec de la glace dérivante) pour un navire à coque renforcée s’allonge désormais [15]. Ce phénomène relance les espoirs d’ouverture des mythiques Passages du Nord-Est et du Nord-Ouest entre l’Asie et l’Europe. Les routes maritimes qui passent respectivement par le nord de la Sibérie et par l’archipel arctique canadien, souvent plus courtes en distance que par Suez et par Panama, ont suscité un fort intérêt des médias, des analystes et de certaines compagnies maritimes [16].

8 On pourrait croire que c’est cette dimension du libre accès à la route maritime potentielle du passage du Nord-Ouest qui alimente l’opposition récurrente de Washington aux revendications canadiennes. Mais, d’une part, l’opposition américaine à toute forme de souveraineté canadienne totale sur le PNO et les eaux de l’archipel arctique – dont le principe a été entériné par le Conseil privé (du Premier ministre [17]) et le gouvernement canadien en 1956 – s’est exprimée dès 1951 face à la théorie des secteurs, quand l’idée a commencé à circuler, et 1963 face à l’idée de souveraineté sur les eaux arctiques, donc bien avant que l’idée d’une route maritime puisse émerger des glaces [18]. D’autre part, l’analyse des prises de position américaines et la comparaison avec l’orientation de la diplomatie américaine à l’endroit des autres détroits considérés comme stratégiques par Washington soulignent que ce n’est pas le PNO en lui-même qui intéresse les États-Unis, mais la crainte du précédent : reconnaître la souveraineté canadienne sur ce détroit, aux yeux de Washington, comporterait, à tort ou à raison, le risque d’alimenter les arguments d’autres États pour fermer à leur tour les détroits stratégiques dans les eaux alentour [19]. Le Département d’État américain a, par ailleurs, reconnu que les navires marchands américains sont soumis à la législation canadienne sur les normes de navigation dans le PNO, notamment la loi canadienne sur la prévention de la pollution des eaux arctiques de 1970 : « Les États-Unis continuent de contester l’application de la loi dans la mesure où celle-ci prétend s’appliquer à des navires jouissant d’une immunité souveraine.[…] Cependant, les États-Unis considèrent que les navires de commerce américains sont soumis à cette loi [20]. »

Un rapprochement avorté entre Canada et Russie

9 L’intérêt des États-Unis pour les passages arctiques s’est donc placé sous le signe d’une lecture des enjeux arctiques à l’échelle globale : il s’agissait de contrer les prétentions soviétiques dans le cadre de la Guerre froide et de protester contre les revendications canadiennes dans la mesure où elles impliquaient un risque de précédent susceptible de remettre en cause la liberté de transit à travers les détroits stratégiques mondiaux. Il n’y avait pas de lecture spécifiquement arctique dans cette politique américaine.

10 En revanche, le Canada a développé une diplomatie beaucoup plus active visant à promouvoir son point de vue : auprès de Washington tout d’abord, à travers de très nombreuses rencontres entre ministres et secrétaires d’État, traduisant ce souci d’Ottawa de convaincre et de plaider en faveur de ses thèses [21] ; auprès de Moscou par la suite, quoique de manière plus limitée, car pendant toute la Guerre froide il était peu pensable que le Canada s’appuie ouvertement sur l’URSS pour soutenir sa revendication sur le PNO [22]. Cette coopération modérée avec Moscou s’est traduite tout d’abord par la collaboration des diplomates canadiens et soviétiques dans l’élaboration de la convention sur le droit de la mer, signée en 1982, et notamment sur l’insertion dans la convention de l’article 234 sur les zones recouvertes par les glaces, article qui permet aux États côtiers arctiques de prendre des mesures réglementaires pour encadrer la navigation dans leur zone économique exclusive, légitimant ainsi a posteriori la loi canadienne de 1970 sur la prévention de la pollution des eaux arctiques [23].

11 Cette convergence d’intérêts entre la Russie et le Canada sur la question des passages arctiques a été soulignée en 2004 par de nombreuses visites diplomatiques, dont celles à Moscou du Premier ministre canadien Paul Martin en 2004 et du ministre de la Défense Bill Graham en 2005 [24]. En février 2009, Alan Kessel, le juriste senior du ministère canadien des Affaires étrangères et du Commerce extérieur, a rencontré à Moscou son homologue russe, Roman Kolodkin. Selon un compte-rendu russe, les deux parties auraient constaté de grandes similitudes dans leurs positions respectives sur la navigation dans le passage du Nord-Ouest et la Route maritime du Nord [25]. Les deux parties auraient également discuté de la possibilité pour le Canada, la Russie et le Danemark de soumettre conjointement une demande de plateau continental étendu auprès de la Commission pour les limites du plateau continental des Nations Unies (CLPC) [26]. Le rapprochement des points de vue ne s’est cependant pas concrétisé par un communiqué commun ou par une déclaration officielle appuyant le discours d’une des parties. Cette coopération russo-canadienne s’est enrayée, d’abord du fait du discours anxieux des médias, relayé par une rhétorique agressive de la part du Canada, sur l’épisode du planter du drapeau russe au pôle Nord et la reprise des patrouilles de bombardiers russes en Arctique en 2007 [27], puis de la guerre en Ukraine et de l’annexion de la Crimée en 2014.

Une politique mal accueillie par les États arctiques

12 L’Union européenne (UE), qui n’avait guère de politique spécifiquement arctique avant 2008, n’a pas officiellement contesté la position canadienne sur le PNO. En 1985, le Royaume-Uni, agissant au nom de la Communauté européenne, a émis des protestations contre des aspects techniques des lignes de base que le Canada a tracées autour de l’archipel arctique et promulguées en janvier 1986, mais cette contestation ne portait pas sur le fond, à savoir le tracé général des lignes de base, encore moins sur la légitimité de la revendication canadienne quant à sa souveraineté sur le PNO [28]. La Communauté européenne semble avoir préféré se cantonner à des protestations modérées, afin de préserver ses relations avec le Canada, laissant les États-Unis agir de manière plus active, tout en signifiant implicitement un certain désaccord avec la position canadienne [29].

13 Ce silence relatif de l’UE n’a pas empêché certaines prises de position de pays membres sur la question des détroits arctiques. Si des journalistes ont rapporté que le Royaume-Uni avait affiché son opposition aux revendications canadiennes de souveraineté sur le PNO [30], la politique arctique britannique de 2013 mentionne l’intérêt potentiel des routes arctiques du PNO et du PNE, mais aucun contentieux d’ordre politique les concernant [31].

14 Les événements politiques se sont accélérés dans la région arctique à partir de 2007, avec le planter du drapeau russe au pôle Nord, la publication des estimations du US Geological Survey quant aux ressources en hydrocarbures dans la région arctique [32], puis la déclaration d’Ilulisat des pays riverains de l’océan Arctique en 2008 soulignant leur volonté de régler les différends maritimes pacifiquement et à l’intérieur du cadre juridique de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982. Dans ce contexte d’intérêt médiatique et gouvernemental plus soutenu, le Parlement européen s’est activement intéressé aux questions arctiques dès 2007. Il a joué un rôle déclencheur et dynamique dans le projet d’une future politique arctique pour l’Union européenne, notamment avec l’adoption le 9 octobre 2008 d’une première résolution sur l’Arctique  [33]. Celle-ci mentionne explicitement le passage du Nord-Ouest [34], appelle la Commission à encourager la définition de normes plus spécifiques pour la navigation et à négocier un traité sur l’Arctique inspiré du modèle de l’Antarctique, donc gelant les diverses revendications, tout en coopérant avec les États arctiques et avec le conseil de l’Arctique : il n’y a donc pas de remise en cause directe des revendications canadiennes sur le PNO, mais implicitement, les espaces maritimes où s’exercent des droits souverains (ZEE, plateaux continentaux étendus) ou la souveraineté des États (passages du Nord-Ouest et du Nord-Est) ne devraient faire l’objet d’aucune autorité étatique.

15 Le Parlement insista et discuta à nouveau, en mars 2009, de projets de résolution invitant à nouveau le Conseil et la Commission à engager des « négociations en vue de l’adoption d’un traité international pour

16 la protection de l’Arctique, en s’inspirant de l’actuel traité sur l’Antarctique, de manière à faire de l’Arctique une zone de paix et de coopération, réservée aux seules activités pacifiques et à l’abri des conflits de souveraineté », et invite également « la Commission à engager des négociations avec les autorités russes afin de garantir la liberté de navigation et le droit de passage et faire en sorte qu’il n’y ait pas de pratiques discriminatoires, notamment en matière de redevances, de services obligatoires et de réglementation, à l’effet d’assurer la viabilité des nouvelles voies maritimes » [35].

17 La Commission répondit le 20 novembre [36]. Si elle déclinait l’idée de négocier un traité arctique, elle mentionna explicitement le passage du Nord-Ouest, à l’instar du Parlement : « Les interprétations divergent en ce qui concerne les conditions de passage des navires dans certaines eaux de l’Arctique, surtout dans le passage du Nord-Ouest » (p. 11), mais elle alla plus loin dans le projet politique concernant les routes maritimes : il fallait certes définir des normes plus strictes, mais aussi affirmer la liberté de navigation :

18

Il est de l’intérêt de l’UE d’étudier et d’améliorer les conditions de l’introduction progressive de la navigation commerciale dans l’Arctique, tout en préconisant des normes plus strictes en matière de sécurité et d’environnement et en évitant les effets préjudiciables.
Dans le même esprit, les États membres et la Communauté doivent défendre le principe de la liberté de navigation et le droit de passage inoffensif sur les routes et dans les zones récemment ouvertes. (p. 9)

19 Ces prises de position du Parlement et de la Commission ont été explicitement rejetées dans la déclaration d’Ilulisat qui pose la convention du droit de la mer comme base juridique de la gouvernance de la région. Sans affirmer explicitement le rejet de la revendication canadienne, ces prises de position sapaient deux éléments importants de la politique arctique canadienne : affirmer la souveraineté sur le PNO et revendiquer un plateau continental étendu au nord de l’archipel arctique. Ainsi, selon le chef de la délégation de la Commission européenne au Canada en 2008, l’Union européenne estimait que l’Arctique était une « mer ouverte [37] » : il était loisible de comprendre dès lors que, pour l’UE, les détroits arctiques ne pouvaient être soumis à l’exercice de la souveraineté d’un État côtier.

20 La résolution du Parlement européen de 2008, le projet de résolution de 2009 et la communication de la Commission européenne de 2008 ont suscité une forte controverse au sein des États arctiques, contribuant fortement à y nourrir un sentiment de méfiance face à l’arrivée de l’UE au sein de la gouvernance circumpolaire. Les États arctiques de l’Union européenne ont eux-mêmes manifesté des réticences face à cette ébauche de projet politique de l’UE [38]. Ainsi, le ministre canadien des Affaires étrangères, Lawrence Cannon, déclarait-il en 2009 :

21

Le Canada n’a pas le sentiment que l’Union européenne, à ce stade, a la sensibilité requise pour être en mesure de reconnaître le Conseil de l’Arctique, ainsi que d’en faire partie, et de ce fait j’y suis opposé… Je ne vois pas pourquoi elle devrait être […] un observateur permanent auprès du Conseil de l’Arctique [39].

22 En effet, le Parlement européen a soudainement adopté une position radicale, voire perçue comme agressive, dans les débats sur les enjeux arctiques émergents et sur l’avenir de la région [40]. L’adoption de la réglementation sur le commerce des produits du phoque a accru la colère de plusieurs États arctiques à l’endroit de l’UE, ce qui a contribué au rejet de sa demande d’admission comme observateur au sein du Conseil de l’Arctique [41]. Face à l’opposition des États arctiques et aux réticences du Conseil européen, la Commission et le Parlement ont abandonné l’idée d’un traité arctique [42]. La communication de 2016 de la Commission européenne ne mentionne plus ce projet, et se propose simplement de favoriser la coopération pour mieux faire face aux « menaces pesant sur la sécurité maritime du fait de l’ouverture du passage du Nord-Est [43] » ; nulle mention du statut des passages arctiques, ni du PNO. En revanche, elle n’abrège pas la communication de 2012 qui mentionne dans l’inventaire des activités menées dans le cadre de l’élaboration d’une politique de l’UE pour l’Arctique, la défense et la promotion de la liberté de navigation et du passage inoffensif  [44]. De plus, cette communication mentionne paradoxalement l’inquiétude provoquée, dans plusieurs pays de l’UE, par la politique canadienne à l’endroit du passage du Nord-Ouest – instauration du régime obligatoire (Nordreg) le 1^er juillet 2010, qui requiert la déclaration préa- lable et l’autorisation de passage pour tout navire marchand entrant dans la zone arctique canadienne désignée. Le paragraphe suivant évoque la Route maritime du Nord, où le contrôle russe est bien plus étroit, sans pour autant que le document ne relève d’inquiétude explicite à ce sujet [45]: il s’en dégage l’impression que la position politique de l’UE semble plus sévère à l’endroit de la revendication canadienne sur le PNO que de la revendication russe sur la Route maritime du nord.

23 Compte tenu des besoins énergétiques croissants des pays de l’UE et du poids du commerce international pour nombre d’entre eux, le souci de préserver les occasions d’affaires que pouvaient représenter les routes maritimes potentielles de l’Arctique pour le transit commercial comme pour l’accès aux ressources naturelles était légitime. Ce qui a fortement irrité le Canada comme la Russie, et dans une moindre mesure les pays scandinaves, était la remise en cause implicite des revendications sur le PNO et le PNE, et la prétention à se poser comme force politique légitime en Arctique pour promouvoir un nouvel ordre politique et juridique à travers un nouveau traité international [46].

Une politique arctique plus menaçante de certains États européens ?

24 Si l’UE a renoncé à son projet de traité arctique et ne remet plus en cause officiellement la revendication canadienne sur le PNO dans sa politique de 2016, les axes des actions politiques à mener, établis en 2012, demeurent d’actualité, dont l’affirmation du statut de détroit international pour les passages arctiques et la possibilité d’y invoquer le passage inoffensif, avec qui plus est un accent plus marqué sur le PNO que sur la Route maritime du Nord. De plus, d’autres États de l’UE ont développé et affiché des politiques arctiques propres. On a vu que le Royaume-Uni, dans sa politique arctique de 2013, mentionne l’enjeu de transport maritime que représentent les routes arctiques, sans laisser entendre qu’il y a un différend politique [47].

25 En revanche, la politique arctique française, incarnée dans la Feuille de route publiée en 2016, ne mentionne que le passage du Nord-Est, mais précise que la France s’efforcera de promouvoir, en coordination avec l’UE, « la défense de l’application des principes du droit international notamment pour ce qui concerne la liberté de navigation et le droit de passage inoffensif [48] ». De même, la politique arctique allemande précise que le gouvernement fédéral allemand milite en faveur de la liberté de navigation dans l’océan Arctique, pour les passages du Nord-Est comme du Nord-Ouest, même si l’accent, dans le reste du document, est davantage placé sur l’importance de la Route maritime du Nord [49].

26 Cette attitude de l’UE et de quelques pays européens suscite des commentaires inquiets chez certains universitaires canadiens, qui estiment qu’il pourrait s’agir là d’une remise en cause progressive de la revendication canadienne [50], ou qui dénoncent leur attitude plus critique à l’endroit de la revendication canadienne qu’envers la revendication russe [51].

27 Une volonté ferme des pays européens de promouvoir la liberté de navigation demeure pourtant sujette à questions, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, le caractère peu stratégique de l’enjeu et la présence d’alternatives : un document de recherche de l’UE souligne, d’une part, la faiblesse probable du trafic maritime par les routes arctiques, et donc leur portée stratégique limitée ; et surtout, d’autre part, le fait qu’avec la poursuite de la fonte estivale de la banquise, la route au cœur de l’océan Arctique, donc sans contrainte de souveraineté, pourrait être plus simple à exploiter politiquement [52].

28 Ensuite, l’équité du traitement : dans le cadre des relations de coopération avec les États arctiques que les États européens appellent de leurs vœux, on voit mal comment on pourrait sévèrement critiquer la revendication canadienne, voire la dénoncer officiellement, sans adopter une attitude au moins similaire sinon identique envers celle de la Russie.

29 Enfin, le principe de bon voisinage : pour le moment, seuls les États-Unis ont officiellement protesté contre les revendications canadienne et russe de souveraineté sur leur passage arctique respectif. La France, l’Allemagne et le Royaume-Uni ont envoyé des notes verbales au Canada pour exprimer leur malaise à l’endroit du caractère contraignant de la réglementation maritime canadienne [53]. Plusieurs pays, dont l’Allemagne, ont émis des critiques lors de l’entrée en vigueur de la déclaration obligatoire des navires marchands auprès de Nordreg, le 1^er juillet 2010 [54], mais l’action diplomatique s’est limitée à cette protestation contre le régime réglementaire et n’est pas allée jusqu’à dénoncer officiellement la revendication canadienne. Il est très possible que l’Allemagne ait exprimé son opposition pour préserver tous ses droits alors que, par ailleurs, Berlin était d’accord avec Ottawa qu’il fallait rendre la navigation plus sûre, et donc instaurer un régime non discriminatoire de contrôle des entrées dans les eaux arctiques… On peut dès lors formuler l’hypothèse que l’Allemagne n’a pas nécessairement l’intention de remettre en cause la position canadienne, tant et aussi longtemps que la navigation allemande ne s’estime pas entravée [55].