1Les Occidentaux auraient-ils donné des assurances à Gorbatchev selon lesquelles l’Alliance atlantique n’allait pas s’élargir à l’Est ? Cette question agite les esprits, tant à l’Est qu’à l’Ouest, depuis vingt ans. Elle a connu un nouveau regain d’intérêt avec la publication récente d’une étude, fortement sollicitée et commentée, de l’historien américain, Mark Kramer, intitulé Le Mythe d’une promesse de non-élargissement de l’otan [1]. Comme on le déduit du titre, l’auteur cherche à démontrer que les documents, qu’il qualifie de « déclassifiés », prouvent qu’il n’y aurait pas eu de promesse faite à Gorbatchev en ce qui concerne le futur non-élargissement de l’otan à l’Est et que l’argument selon lequel il y aurait eu un tel engagement est donc manifestement faux.

2L’argumentation de Mark Kramer nous amène à nous interroger. Contrairement à ce qu’il affirme, il ne s’agit pas de sa part d’une découverte de nouveaux documents ni de sources autrefois secrètes qui mettraient fin au débat. Ce qui est particulier dans ce débat sur les promesses – éven- tuelles – faites à Gorbatchev, c’est que les tenants comme les opposants de la thèse d’une promesse de non-élargissement se fondent sur précisément les mêmes textes, publiés, et publiés exactement sous la même forme, dans les nombreux mémoires des participants, dans les collections de documents, et dans les études sérieuses sur la période concernée. Tout au plus, Kramer démontre qu’il n’y a pas de sources – ou, du moins, il n’en a pas trouvées ou il n’en fait pas état –, autres que celles qu’on connaissait auparavant pour conforter la position d’un camp ou l’autre.

3Par opposition donc à certains autres débats historiques, pseudo- historiques ou politiques – on pense par exemple aux négationnistes qui invoquent l’absence d’un ordre signé de la main de Hitler ordonnant la Shoah pour nier ce fait ou la responsabilité de Hitler – il ne s’agit pas ici du document « manquant ». Dans le cas qui nous concerne, ce n’est pas l’absence de documents précis qui prive l’historien de ce qu’il apprécie le plus – une preuve documentaire irréfutable – mais, en l’occurrence, il s’agit d’un autre cas de figure. Tout le monde s’entend sur ce qui est enregistré historiquement, mais les uns refusent la légitimité de la lecture faite par les autres.

4Malgré l’étude très fouillée de Mark Kramer, le débat sur les promesses faites – ou non – à Gorbatchev, perdure. Évidemment, ceux qui prétendent qu’il y aurait eu un engagement de non-élargissement de l’otan se trouvent surtout à Moscou. Parmi eux, on compte les acteurs de l’époque, notamment Mikhaïl Gorbatchev lui-même et Anatoli Adamishin, en 1990 vice-ministre des Affaires étrangères de l’urss [2]. On compte aussi – et peut-être surtout – les dirigeants russes de la période post-soviétique, y compris Evgenii Primakov, Vladimir Poutine et Dmitri Medvedev [3]. À force de répétition, le mythe d’une promesse violée en ce qui concerne l’élargissement de l’otan est devenu un mythe fondateur de la politique étrangère de la Fédération russe actuelle.

5Le plus « agnostique » des ex-dirigeants soviétiques à l’égard de la thèse défendue à Moscou s’avère être – on ne s’en étonnera pas – Edvard Chevardnadze. Dans une interview accordée en allemand en 2009, il déclare que la dissolution du pacte de Varsovie et, a fortiori, l’absorption dans l’otan des pays de l’Est et de certaines républiques ex-soviétiques étaient tout simplement quelque chose d’inimaginable, qui « dépassait le domaine de la compréhension [4] ». C’est un thème qui revient, à juste titre, dans de nombreux autres commentaires. S’il a le mérite de la candeur, il évite plutôt la question de savoir quels engagements aient été pris en ce qui concerne l’avenir de l’otan qu’il n’y répond. Nous y reviendrons ci-dessous.

6Notons aussi que la thèse dominante à Moscou trouve également des adhérents de l’autre côté de l’Atlantique. Celui qui fait le plus autorité est le dernier ambassadeur des États-Unis en Union soviétique, Jack Matlock [5]. Diplomate chevronné, de couleur républicaine, donc sans risque de faiblesse idéologique à l’égard de l’urss, soviétologue et, soulignons-le, russophone, Matlock est un participant privilégié aux événements de l’époque et témoin direct des discussions qui sont au cœur de la controverse qui nous concerne. Or, Matlock endosse sans réserve la thèse de Gorbatchev et des autres dirigeants soviétiques ou russes. Suivant Matlock, un nombre important de stratèges et de commentateurs anglophones et autres se sont ralliés à la position selon laquelle l’élargissement de l’otan vers l’est aurait été une violation des engagements contractés [6]. Certes, comme Kramer le rappelle, le débat sur les engagements pris à l’égard de l’élargissement de l’otan est distinct de la question de savoir si l’élargissement, à partir de 1999, a été le bon choix pour l’Amérique et pour l’Alliance [7]. Néanmoins, malgré le réalisme ambiant dans le discours des relations internationales, rares sont ceux qui diraient : « Oui, nous avons promis de ne pas nous étendre à l’est, nous avons violé notre promesse, et nous avons très bien fait de la violer ».

7Dans cet article, nous nous proposons d’abord de relever l’échange qui constitue le noyau de la controverse sur l’élargissement et de nous tourner vers les interprétations de cet échange. Par la suite, nous examinerons de près le contexte historique dans lequel les engagements ou non-engagements en ce qui concerne l’expansion de l’otan auraient été pris. Pour anticiper nos conclusions, nous nous proposons de démontrer qu’au moment critique relatif à la controverse qui nous concerne, c’est-à-dire au début de l’année 1990, ce n’était pas la question de l’alignement futur des pays de l’Organisation du pacte de Varsovie qui était nettement posée. La question qui agitait les esprits était plutôt celle de savoir si l’otan avait un avenir. C’est dans cette optique qu’il faut voir les calculs des acteurs en présence.

8Arrêtons-nous d’abord sur l’échange qui est au cœur de la position russe et qui est invoqué invariablement dans les débats sur ce sujet. Certes, d’autres moments dans le dialogue Est-Ouest des années cruciales de la fin de la guerre froide sont mentionnés, d’une part comme de l’autre, mais c’est l’échange suivant qui est analysé de plus près.

9Le 9 février 1990, Gorbatchev rencontre le secrétaire d’État américain, James Baker, au Kremlin. Au cours d’une discussion étendue, Baker demande :

10

« Je veux vous poser une question à laquelle vous n’êtes pas obligé de répondre maintenant. En supposant que l’unification [de l’Allemagne] ait lieu, qu’est-ce qui est préférable pour vous : une Allemagne unifiée en dehors de l’otan, entièrement indépendante (la version russe dit, samostoiatel’naia), sans troupes américaines, ou bien une Allemagne unie, qui maintient les liens avec l’otan, mais avec la garantie que ni la juridiction ni les troupes de l’otan ne s’étendront à l’est de la ligne actuelle ? »

11Gorbatchev répond :

12

« Nous allons réfléchir à tout cela. Nous avons l’intention de discuter toutes ces questions au niveau de la direction. Il est entendu, c’est clair, que l’élargissement (rassihirenie) de la zone de l’otan est inacceptable (iavliaetsia nepriemlemym). »

13Et Baker de répondre : « Nous sommes d’accord avec cela » [8].

14Les versions anglaises et russes du procès-verbal coïncident. Le seul décalage mineur, invoqué par Matlock, c’est que Baker aurait dit : « Les troupes de l’otan ne s’étendront pas d’un seul pouce à l’Est » (not one inch eastward). Ce bout de phrase manque dans la version russe, supposément, selon Matlock, parce que le « pouce » ou l’« inch » n’est pas une mesure connue en Russie. Ni le terme technique « dium », ni une variante telle que « 2,5 cm » n’aurait été courant ni compréhensible [9]. Cet échange dit donc ce qu’il dit et on comprend qu’il constitue le fondement de la thèse d’une promesse de non-élargissement. Quelles sont, à leur tour, les réponses de l’autre camp ?

15D’abord, plusieurs acteurs de la période, en commençant par Baker lui-même, rappellent que dans cet échange il n’était question que de l’Allemagne. Les mots « à l’est de la ligne actuelle » ne s’appliquaient qu’au territoire de la rda. L’engagement du secrétaire d’État américain ne concernait donc que l’Allemagne et non pas les pays de l’Est, sujet sur lequel il n’a pas été interrogé et sur lequel il ne s’est pas exprimé [10].

16Par ailleurs, les commentateurs mettent en évidence qu’à la suite de cet échange du 9 février 1990, Gorbatchev lui-même a levé ses réserves à l’égard d’un élargissement de l’otan pour donner son accord à l’intégration d’une Allemagne unifiée au sein de l’otan. Cet assentiment ne s’est qualifié que par les concessions mineures faites à l’égard du partenaire soviétique pour ce qui est des dispositions militaires qui régissent le territoire de l’ancienne rda. C’est donc Gorbatchev lui-même qui aurait retiré ses objections à l’élargissement de l’otan [11].

17Notons aussi la thèse d’une spécialiste (américaine) reconnue de la question qui fait valoir l’argument selon lequel, Baker, en négociateur expérimenté, était conscient qu’il en était à la phase de négociation et non pas en passe de conclure un accord ni même d’adopter une position définitive. Elle propose aussi l’hypothèse de l’écart de culture politique entre les parties en présence. Pour les Soviétiques, où l’autorité poli- tique était concentrée au sommet, la parole du dirigeant avait force de loi ; pour les Américains, rien d’autre qu’un accord écrit et signé ne pouvait faire foi [12].

18Enfin, rappelons la position de Chevardnadze – reprise par maints autres commentateurs, surtout du côté américain – selon laquelle on ne pouvait pas imaginer en février 1990 le cours des choses à venir, notamment la désintégration de l’Union soviétique ni même la disparition imminente du pacte de Varsovie. La question de l’élargissement de l’otan aux pays membres du Pacte ou aux pays qui n’existaient pas encore en février 1990 sortait du cadre du concevable. Elle ne pouvait pas faire l’objet de discussion ni, a fortiori, d’engagements quelconques.

19Si la thèse de l’imprévisibilité de l’histoire est difficilement réfutable, les tenants de la thèse d’une promesse de non-élargissement ont beau jeu de transposer leurs arguments sur un autre plan, celui de l’esprit des engagements et des accords conclus entre Gorbatchev et ses collaborateurs, d’une part, et leurs interlocuteurs occidentaux, d’autre part. La discussion tourne alors autour de question de la bonne foi des parties en présence [13]. Sur ce plan aussi, la position des maîtres du Kremlin peut paraître forte. Ces derniers n’ont qu’à citer les nombreuses déclarations selon lesquelles les dirigeants occidentaux n’entendaient pas profiter – take advantage – des difficultés du camp opposé et ils s’engageaient à ne pas exploiter les occasions qui leur étaient ouvertes de s’imposer sur leur adversaire [14]. Il reste à situer ces déclarations dans le temps pour mesurer leur poids et leur valeur.

20En fin de compte, la seule façon de sortir de l’impasse dans laquelle ce débat nous amène, c’est d’analyser de près le contexte historique dans lequel les discussions en question se sont déroulées. Comme point de départ, on pourrait affirmer que l’erreur de Gorbatchev c’était de croire en février 1990 qu’il en était encore à la situation qui avait existé moins d’un an plus tôt.

21En février 1989, James Baker, le même, avait exprimé ses craintes devant le danger que l’otan allait se « fragmenter » face à la campagne de charme de Gorbatchev et devant la diminution de menace militaire soviétique [15]. Ces craintes étaient parfaitement justifiées au regard de l’accueil adulateur que Gorbatchev recevait déjà à l’Ouest – même la presse américaine le comparait à Woodrow Wilson et à Franklin D. Roosevelt – et l’accueil que l’Europe occidentale allait encore lui réserver en ce printemps de 1989 [16]. Les craintes étaient d’autant plus vives que le président américain et son entourage semblaient paralysés par les initiatives soviétiques [17].

22C’est dans ce contexte que le président Bush (senior) s’est laissé convaincre au printemps de 1989 d’entreprendre une campagne, ou une contre-campagne, de séduction auprès de ses alliés européens. Il ne pouvait le faire qu’en empruntant les thèmes gorbatchéviens, notamment le dépassement de la guerre froide en Europe et la nécessité de transformer les alliances militaires en instruments politiques. C’est ainsi que le président américain a eu l’adresse de lancer des défis ambitieux à l’égard de Moscou qui semblaient puiser au discours gorbatchévien. « La guerre froide n’est pas encore terminée », a dit Bush, « elle ne sera terminée que quand l’Europe sera entière (whole) ». [18] Même certains membres de l’Administration américaine décrivaient cette initiative comme faible, un simple statu quo plus, ce qui fait penser que la Maison-Blanche était à court d’idées propres et faisait semblant de prendre l’offensive au moment où elle était elle-même sur la défensive [19].

23On comprend, face à une telle situation, que les transformations en Europe centrale et orientale à l’automne 1989 n’aient guère troublé la confiance que l’équipe gorbatchévienne éprouvait à l’égard de la direction de l’histoire. La chute du Mur, comme les réaménagements politiques dans les démocraties populaires ne faisaient qu’amenuiser l’écart entre l’Europe soviétique en pleine effervescence démocratique et l’Europe atlantique qui s’interrogeait sur sa place au sein d’une alliance immobilisée qui perdait sa raison d’être.

24Notons qu’en ce mois de février 1990, au moment des pourparlers entre Baker et Gorbatchev, il n’y a pas lieu à Moscou de s’inquiéter de l’avenir du pacte de Varsovie, du moins en tant qu’instrument poli- tique. Face à la perspective de l’unification allemande, le Premier ministre polonais, Tadeusz Mazowiecki, va jusqu’à affirmer la nécessité de maintenir les troupes soviétiques en Pologne en attendant l’issue du processus d’unification [20]. En même temps, le nouveau président tchécoslovaque, Václav Havel, venu à Washington, laisse ses hôtes incrédules devant sa vision d’une Europe débarrassée des alliances, unie autour de la csce et engagée sur la voie d’une confédération européenne [21]. Le plus iconoclaste des nouveaux dirigeants est-européens s’avère être un ancien dirigeant communiste, Gyula Horn, ministre hongrois des Affaires étrangères depuis mai 1989. Ce dernier affirme timidement en février 1990, dans un congrès de science politique, qu’il pourrait envisager la possibilité qu’un jour la Hongrie soit membre de l’une ou l’autre des instances politiques de l’otan, telle que l’assemblée de l’Atlantique nord [22]. Il n’est pas alors question d’une intégration militaire [23].

25Du côté de Bonn également, l’enthousiasme pour l’otan est tout à fait modéré. Les dix points que le chancelier Kohl formule en novembre 1989, qui ont tellement choqué par leur audace, ne mentionnent pas l’otan, un silence qui est noté tant à la Maison-Blanche qu’au Kremlin [24]. Dans une interview accordée au Washington Post en janvier 1990, Kohl ne semble pas exclure l’hypothèse de troquer l’unification contre la neutralité de l’Allemagne [25]. Et, pourtant, dans le tandem au pouvoir à Bonn, c’est Kohl qui est sûrement le plus atlantiste et le plus proaméricain [26]. Son ministre des Affaires étrangères, Hans-Dietrich Genscher, encourt même les rappels à l’ordre du chancelier quand il s’exprime, comme il le fait, notamment dans un discours du 31 janvier, sur les concessions à faire envers Moscou en ce qui concerne l’avenir de l’otan [27]. Enfin, le 15 février 1990, un sondage en Allemagne de l’Ouest indique, au grand dam de la Maison-Blanche, que 58 % des sondés souhaiteraient une Allemagne unie qui serait non alignée. Ceci est aussi la position officielle de l’autre grand parti allemand, le spd, qui semble en bonne voie de remporter le scrutin prévu en Allemagne de l’Est dans les quelques semaines qui suivent [28].
Dans ces circonstances, on ne peut guère s’étonner que Gorbatchev se soit montré ferme à l’égard de la perspective d’un élargissement de l’otan pour inclure le territoire de l’Allemagne de l’Est et qu’il soit resté parfaitement serein face à un élargissement ultérieur des plus hypothétiques [29]. Mais si, en février 1990, Gorbatchev vit encore dans l’euphorie du printemps 1989, ses interlocuteurs américains se situent déjà dans un avenir qui va se montrer beaucoup plus réaliste que celui envisagé par Gorbatchev. Le président Bush, autrefois passif et à court d’inspiration, s’est transformé en quelques mois en un leader sûr de lui et même combatif. Lors de sa première rencontre en tant que président avec Gorbatchev, à Malte au début décembre 1989, Bush tente, tant bien que mal, d’imposer son ordre de jour, en introduisant, par exemple, la question des activités soviétiques au tiers monde dans les discussions [30]. Mais c’est en premier lieu envers le chancelier Kohl que Bush choisit d’exercer la pression. Dès la chute du Mur en novembre 1989, qui marque la véritable mise en marche de la perspective d’une unification allemande, Bush souligne auprès de Kohl la convergence des buts américains et ouest-allemands, mais aussi le caractère conditionnel de cette convergence.
Si, pour Kohl, l’unification est le but primordial et le maintien de l’Alliance atlantique, avec l’insertion de l’Allemagne, se trouve en deuxième place, pour Bush, l’ordre des priorités est inversé. Bush offre au chancelier un appui politique et diplomatique américain puissant pour réaliser l’uni- fication. En ce qui concerne cet appui, il est toutefois entendu que l’unification doit se faire dans le cadre de l’Alliance atlantique [31]. Kohl n’a pas de véritables objections à une telle solution ; ses réserves reposent uniquement sur sa crainte qu’une telle exigence rendrait l’unification impossible. Par ailleurs, les États-Unis sont la seule des quatre puissances occupantes qui s’avère disposée à promouvoir activement l’unification. Non seulement l’Union soviétique mais la France et le Royaume-Uni se montrent peu enthousiastes, sinon récalcitrants, devant cette perspective [32]. Kohl doit donc saisir la perche que les Américains lui tendent, avec les conditions qui s’y rattachent. Il l’a fait à la suite d’une rencontre Kohl-Bush à Camp David à la fin février 1990 [33].
Le nouvel état d’esprit qui anime le président américain se manifeste de manière claire et crue lors de cette occasion. Devant Kohl, qui évoque l’hypothèse que l’Allemagne unifiée adopte une « solution à la française » à la question de l’appartenance à l’otan, le président s’exclame : « Ils [les Soviétiques] disent que l’Allemagne ne doit pas rester dans l’otan. Au diable avec ça. Nous l’avons emporté, pas eux. On ne peut pas laisser les Soviétiques arracher la victoire de la gueule de la défaite » [34]. Déclarer, en février 1990, que les États-Unis l’ont emporté sur l’Union soviétique est, sans doute, prématuré, si ce n’est pas de la fanfaronnade. Mais, au cours des quelques mois à venir, cette affirmation se confirme avec une vitesse vertigineuse. Au mois de mars, la coalition forgée par le chancelier Kohl gagne, contrairement aux attentes, une solide victoire électorale importante aux premières élections libres en Allemagne de l’Est, condamnant ainsi la rda à une mort rapide [35]. Au sein des discussions dites « 2 + 4 » qui regroupent les quatre puissances occupantes et les deux Allemagnes – une formule française mal accueillie au départ tant à Washington qu’à Moscou –, les Soviétiques découvrent qu’ils sont isolés [36]. Au mois de mai 1990, Gorbatchev dit à Baker, d’un ton dépité : « Nous nous attendons à ce que vous avanciez aussi, et non pas à ce que vous attendiez simplement que les pommes vous tombent dans les bras » [37].
Il est évident, en ce printemps de 1990, que Gorbatchev, malgré les difficultés croissantes qui s’abattent sur lui tant sur le front interne qu’externe, ne lâche pas son projet d’une transformation des alliances [38]. Il est également clair que les Américains sont suffisamment conscients de l’attraction que le projet gorbatchévien représente, en Europe et ailleurs, pour faire des gestes dans ce sens [39]. Le moment clef de ce processus sera le sommet de l’otan qui se tient à Londres en juillet 1990. La déclaration publiée par les chefs d’État et de gouvernement à l’issue de ce sommet est un document que Gorbatchev lui-même aurait pu contresigner : D’emblée, la déclaration annonce : « L’Europe est entrée dans une ère nouvelle et prometteuse… [Les peuples] font le choix d’une Europe entière et libre. Il faut donc que notre Alliance s’adapte à la situation, et elle ne manquera pas de le faire ». La déclaration ne cesse de marteler ce thème : « Plus que jamais, l’Alliance doit susciter le changement. Nous pouvons aider à l’édification des structures d’une Europe plus unie ». Et pour conclure : « Aujourd’hui, notre Alliance amorce une profonde transformation ». Le sens de cette transformation est rendu explicite : « Nous avons conscience de ce que, dans l’Europe nouvelle, la sécurité de chaque État est indissociablement liée à celle de ses voisins… La Communauté atlantique doit se tourner vers les pays de l’Est, ses anciens adversaires du temps de la guerre froide, et leur offrir son amitié… Nous réaffirmons que la sécurité et la stabilité n’ont pas une dimension exclusivement militaire, et nous comptons renforcer l’élément politique de notre Alliance ».
Les chefs des pays de l’otan proposent aux États membres de l’Organisation du traité de Varsovie, y compris à l’Union soviétique bien entendu, une déclaration solennelle commune pour réaffirmer qu’ils ne se considèrent plus comme des adversaires [40]. Et, pour répondre à une demande soviétique bien accueillie par de nombreux autres pays – mais non par les États-Unis –, l’otan insiste sur le renforcement du rôle de la csce en détaillant les nouvelles et multiples fonctions que celle-ci est destinée à assumer [41]. Pour enfoncer le clou, le président Bush, avant même de rentrer à Washington, envoie un message à Gorbatchev lui disant : « Il y a quelques heures, nous avons proclamé une déclaration qui promet la transformation de l’Alliance dans tous les aspects de son travail et, surtout, dans sa relation avec l’Union soviétique. Quand vous lirez la déclaration de l’otan, je veux que vous sachiez qu’elle a été rédigée en pensant particulièrement à vous [42]… »
C’est la dernière victoire diplomatique de Gorbatchev, si c’en est une. Huit jours après la clôture du sommet de Londres, lors de sa rencontre à Stavropol avec le chancelier Kohl, Gorbatchev lève les dernières objections soviétiques à l’unification de l’Allemagne [43]. Dans la même semaine, les conseillers de la Maison-Blanche convainquent le président Bush de « dépersonnaliser » l’appui américain au processus des réformes en Union soviétique, c’est-à-dire de laisser tomber Gorbatchev pour se rapprocher de Boris Eltsine et des autres réformateurs, une décision que Baker ne tarde pas à communiquer à Chevardnadze [44].
Y a-t-il eu un engagement de ne pas élargir l’otan à l’Est ? Nous laissons au lecteur le soin de tirer les conclusions du récit qu’ils viennent de lire.