Introduction

1La naissance de l’analyse économique de la corruption a presque quarante ans (Rose-Akerman, 1978). Depuis, la corruption est devenue mondialement un sujet de société qui est sorti de l’ombre et de la rumeur. L’« agenda de la gouvernance », qui démarre au milieu des années 1990 a permis d’élargir le champ d’investigation à d’autres formes de dysfonctionnement normatif.

2Cependant, les déçus sont nombreux parmi les experts, qui constatent en général que les progrès en matière d’information et de compréhension des phénomènes n’ont globalement pas encore été suivis d’améliorations significatives. Les résultats positifs concrets des processus de démocratisation et de libéralisation économique dans les pays en développement ou en transition sont peu perceptibles. Ce désenchantement concerne aussi les pays démocratiques développés touchés par la crise économique et sociale et par le populisme.

3Cette contribution ne propose pas une revue de la littérature [1], mais présente certains des enjeux actuels à la lumière des apports de l’économie politique.

Information et incitation. Le rôle de la démocratie vu par la microéconomie

4L’économie politique de la corruption se fonde sur l’étude des imperfections des marchés politique et économique. Le marché politique est le lieu où se rencontrent les offres de biens publics (sécurité, éducation, santé, etc.) par les pouvoirs publics et les demandes pour ces biens formulées par des citoyens aux préférences diverses. Si le vote agrège les préférences individuelles, en amont, la prise de parole libre par les citoyens est ce qui permet de délibérer et de chercher des convergences et des compromis. La démocratie est alors indispensable à l’efficacité et à la justice pour les choix collectifs.

5Le raisonnement est simple : pour qu’un projet collectif soit juste et efficace, certaines conditions sont nécessaires. Parmi elles, une information claire sur les préférences des agents et leur consentement à payer, et la prise en compte à un niveau constitutionnel des limites de l’agrégation des préférences et du vote à la majorité (notamment sur la protection des minorités) sont indispensables. La transmission des informations implique des citoyens actifs, utilisant l’information et connaissant parfaitement les effets globaux inter-temporels de leurs demandes. Tout cela à un coût que beaucoup tentent de réduire en déléguant leur pouvoir à des groupes de pression (partis politiques, syndicats, ONG), délégation dont le mécanisme a été éclairé par Olson (1977).

6Même si les problèmes de révélation des préférences et d’agrégation de celles-ci minimisant les coûts de coercition étaient résolus, resteraient de sérieux doutes concernant la réalité de ce qui détermine l’offre de biens collectifs. L’hypothèse d’un offreur (politique ou administratif) bienveillant, omniscient et omnipotent a été battue en brèche théoriquement par l’école du Public Choice, avec son hypothèse de décideurs maximisant leur propre fonction d’utilité (réélection, revenus privés, idéologie) et non l’intérêt général (ou le surplus social). Tous les processus de désenchantement vis-à-vis du vote et des partis politiques (mouvements anti-démocratiques, populisme, auto-organisation locale, colère) expriment une défiance vis-à-vis des procédures démocratiques.

7Ces constats pessimistes débouchent sur deux positions : soit, si l’on est incapable d’améliorer le processus politique, il faut réduire les consommations collectives engendrant inefficacité et coercition ; soit il faut agir sur les facteurs permettant d’améliorer ce processus et avoir plus d’information sur les préférences individuelles. La spécificité de l’analyse économique par rapport aux autres disciplines réside ainsi dans l’attention portée à la qualité de l’information, à sa transmission et à sa réception par les décideurs. Dans le prolongement de ce cadre analytique, les modèles d’agence offrent une bonne théorie économique du marché de la corruption. Ils éclairent les effets très négatifs de la crise de participation et du contrôle citoyen dans les pays développés, et des fraudes systémiques dans les pays en développement : l’information ne remonte plus vers les élites politiques et économiques et ces dernières sont, volontairement ou non, de plus en plus coupées de la société.

8La puissance théorique de ces modèles réside dans leur simplification. Toutes les formes de délégation de pouvoir et d’asymétrie d’information donnent un pouvoir discrétionnaire à l’agent dès lors que les contrôles sont complexes ou trop chers et que les contrats sont incomplets (c’est-à-dire qu’il n’est pas possible d’y spécifier l’ensemble des issues possibles), dont les promesses électorales sont un bon exemple (Rose-Ackerman, 1978). L’agent peut trahir ses obligations contractuelles afin de maximiser sa fonction d’utilité : il pourra être fainéant, incompétent, méprisant ou corrompu. La corruption politique est un acte de trahison des citoyens contribuables par des hommes politiques qui vendent (i) des lois créant une rente pour les groupes de pression acheteurs ou (ii) des contrats de marché public à des entreprises, afin de s’enrichir ou de financer des activités politiques. La corruption administrative implique la trahison des hommes politiques par des fonctionnaires qui vendent des traitements privilégiés (des rentes). La corruption est ainsi fonction de l’asymétrie d’information, de la taille des rentes à capter et enfin de l’absence de sens des responsabilités. Elle est une forme illégale de recherche de rente complémentaire du lobbying (Krueger, 1974). Dans une logique beckerienne d’économie du crime, la corruption est fonction : (i) des incitations positives à la loyauté qui se fondent sur la transparence de la vie économique et politique grâce la concurrence électorale et économique, ainsi que sur un salaire suffisamment élevé dans la fonction publique ; (ii) des incitations négatives déterminées par la probabilité d’être découvert (audit), condamné (efficacité et indépendance de la justice et présence de votes de sanction lors des élections) et par le poids des sanctions. Enfin, une logique réformiste posera la question de la légitimité des lois contournées par les pratiques corruptives (prohibition, faible protection des droits de l’Homme ou de propriété) afin d’enclencher une négociation sur les transformations légales nécessaires.

9Ces modèles microéconomiques, purement théoriques, centrés sur la seule efficience de l’allocation des ressources et la concurrence pure et parfaite sont universalistes et a-historiques. Ils expliquent mal comment la corruption est un symptôme qui émerge de manière spécifique et qui a des effets très variés dans divers environnements institutionnels. La compréhension de l’hétérogénéité des causes et des conséquences de la corruption devient pourtant essentielle dès lors que l’on veut lutter contre le phénomène. Par ailleurs, aucun pont n’est proposé vers une théorie de la croissance. Ce constat sur le manque d’opérationnalité de la microéconomie de la corruption a été renforcé par l’impossibilité de trouver concrètement une politique de sanction optimale en l’absence de données précises sur les coûts et bénéfices sociaux. Conçu comme une réponse prometteuse, l’agenda macroéconomique de la gouvernance formule dès son origine, au milieu des années 1990, que la corruption n’est qu’un des symptômes d’un large puzzle complexe. Il est multidimensionnel et garde une composante d’économie politique.

La relation mystérieuse entre la gouvernance, la croissance, les élites et le peuple

10Dans la logique de la Nouvelle économie institutionnaliste (Kaufman et alii, 1999), la gouvernance est l’exercice, pour le bien commun, de l’autorité par les traditions formelles et informelles et par les institutions. La notion comporte trois grandes dimensions : (i) le processus par lequel le gouvernement est sélectionné, contrôlé et remplacé ; (ii) la capacité du gouvernement à mettre en œuvre des politiques publiques appropriées grâce à une administration efficace ; (iii) le respect par les citoyens et par le gouvernement des règles qui organisent leurs interactions. Un régime politique démocratique, une administration wébérienne, une économie de marché compétitive et enfin des règles de droit intériorisées par les citoyens et par les élites politiques, administratives et économiques, offrent la meilleure des notes possibles dans les indicateurs de gouvernance.

11Le modèle de croissance de Stiglitz (2001) permet de saisir la dynamique du coût des dysfonctionnements institutionnels. La croissance est fonction des trois variables traditionnelles – le capital, le travail, le capital humain – et du facteur A. Ce dernier se décompose en trois termes qui possèdent les caractéristiques de biens collectifs produits dans une quantité sous-optimale : (i) l’information insuffisante, asymétrique, imparfaite ; (ii) le savoir et sa diffusion, qui influencent la productivité mais aussi notre vision du monde ; (iii) le capital social et organisationnel, dont la faible quantité fragilise les échanges et augmente les coûts de transaction politiques (les négociations) et économiques. Stiglitz défend alors l’idée que l’importance du facteur A (la gouvernance) dans le développement rend caduque la séparation des problèmes d’efficience et de justice. Une société moins inégalitaire permet non seulement d’améliorer le capital humain et ses conséquences sur la productivité globale des facteurs, mais aussi de fortifier le capital social qui est un facteur de paix et de sécurité tant des biens que des personnes. Un tel modèle est compatible avec les fondements de la croissance pro-pauvre (Bourguignon, 2004).

12La qualité du capital humain est très dépendante du facteur A et les deux nécessitent un niveau suffisant de production des biens essentiels (nutrition, logement, santé, éducation, sécurité, liberté), et donc un budget public important. Ce constat légitime l’ensemble des politiques sectorielles et des projets ciblés produisant de façon efficace les composantes de ce facteur multidimensionnel. Ce corpus théorique demande encore à être validé empiriquement ; jusqu’alors, les études économétriques menées n’ont pas été vraiment convaincantes car les indicateurs utilisés pour mesurer les niveaux de corruption, de capital social ou de régulation sont bien fragiles. Par ailleurs, comme les très nombreux efforts économétriques n’ont pas été capables de trancher le sens d’une causalité allant de l’amélioration de la croissance à celle de la gouvernance ou au contraire de l’amélioration de la gouvernance à celle de la croissance, la question du choix stratégique demeure entière.

13L’économie politique de la production du facteur A se concentre alors sur les modes concrets de régulation éloignés de la norme démocratique qui sont portés par les élites et sur la difficulté de les transformer tant ils sont tolérés et semblent stables.

14Dans les systèmes clientélistes, les échanges ont lieu à trois niveaux : entre le patron de la machine politique et les électeurs clients (accès privilégié aux services publics contre votes), entre le patron et ses collaborateurs (accès aux emplois publics contre allégeance au projet clientéliste), et entre le patron et les entrepreneurs (faveurs contre pots-de-vin). L’argent de la corruption permet l’enrichissement ou l’achat de votes, mais le financement du clientélisme se fait principalement sur les budgets publics détournés de leur fonction redistributive universelle au profit d’une redistribution discrétionnaire vers ceux qui ont fait acte d’allégeance. La redistribution informelle, personnalisée, ciblée vers le réseau clientéliste est plus crédible que les promesses universelles faites à tous. Le système possède, même parmi les victimes, sa forme de légitimation dans un monde de pénurie où l’accès à la citoyenneté semble une fable.

15Dans les démocraties consolidées, le clientélisme se développe entre des groupes de pression puissants, bien organisés, et les pouvoirs publics, selon deux formes différentes. Soit les groupes de pression antagonistes, mais de force comparable, demeurent en concurrence permanente et aucun ne possède le monopole de la représentation (le modèle pluraliste) soit un seul groupe est coopté (le modèle néo-corporatiste). La cooptation a pour fonction officielle de faciliter la circulation de l’information et de favoriser la décision dans des réseaux de politique publique. Mais elle crée dans les faits une symbiose entre les hommes politiques et les groupes d’intérêt, et des conflits d’intérêts.

16Ces deux formes de clientélisme représentent des ordres sociaux d’accès limité (mauvaise gouvernance) et créent un blocage à la mise en place d’un ordre social d’accès ouvert (plus juste, efficace et dynamique) (North et alii, 2010).

Peut-on et doit-on s’attaquer aux changements institutionnels ?

17La réponse à la question est oui, car il existe un phénomène d’auto-renforcement entre la qualité du capital humain, la qualité du facteur A et les politiques redistributives garantissant l’accès aux biens essentiels pour tous. Mais comment réformer la société et contrôler les élites ? Est-ce crédible ? À quel moment ? Par où commencer ? La justification de la réponse à de telles questions demanderait une méthode d’analyse de la productivité marginale relative des investissements dans le facteur A et ses sous-composantes, dans le capital humain et dans le capital productif. Faut-il choisir d’investir dans la liberté de la presse, l’indépendance de la justice ? Ou bien investir dans la construction d’écoles, ou encore investir dans la formation des enseignants, des magistrats et des leaders d’ONG ? Faut-il revenir à des investissements dans les infrastructures et le secteur productif créateur d’emplois ? Et réserver les investissements dans la démocratie pour une phase ultérieure une fois la croissance durable assurée, comme le pensent les déçus des réformes institutionnelles de la gouvernance Rodrik (2013) ou Khan (2010).

18Les réponses à ce défi d’évaluer ex ante et ex post les réformes institutionnelles sont diverses. Certains, gardant en vue l’articulation des échelles micro et macro, proposent des diagnostics fondés sur des puzzle narratifs propres à chaque pays (Rodrik, 2003) alors que d’autres militent ardemment pour ne mettre en œuvre que des politiques publiques susceptibles d’évaluation scientifique (c’est-à-dire permettant des évaluations d’impact par assignation aléatoire), donc des petits projets (Banerjee et Duflo, 2012) [2]. Quelle que soit leur position, tous sont pour des méthodes d’évaluation participatives afin de prendre en compte les vraies demandes des acteurs sociaux et pour leur permettre un contrôle efficace car intéressé.

19La difficulté à trancher ces diverses questions ou à trouver les instruments d’évaluation adéquats explique peut-être que même les promoteurs de l’économétrie des variables instrumentales proposent une lecture d’histoire longue pour défendre la priorité des réformes institutionnelles. Cela permettrait aussi de démêler les trajectoires complexes des évolutions de l’ordre social faites de dépendance au sentier et de bifurcations, d’interactions et de rapports de force entre les élites politiques et les élites économiques autour des questions de sécurité, des droits de l’Homme, de la propriété et des contrats (Acemoglu et Robinson, 2012).

20Après la compréhension en économie politique que les institutions comptent, il est aujourd’hui nécessaire de reconnaître que l’histoire longue compte si l’on veut proposer des scénarii de réforme crédibles contre les diverses formes de clientélisme – une forme de reconnaissance aux travaux de North (2005) ou de l’école française de la Régulation sur la dépendance au sentier et les bifurcations. Ces dernières nécessitent principalement des processus politiques délibératifs permettant d’opérer des compromis et des choix concernant les composantes du facteur A sur lesquelles on doit et peut agir selon les contextes.

Conclusion

21Des faisceaux de preuves ont fortifié le sentiment aujourd’hui partagé que les coûts politiques (désenchantement vis-à-vis de la démocratie) et économiques (mauvaise allocation des ressources, gaspillages, réduction de la croissance, inégalités) de la mauvaise gouvernance ou de la corruption sont importants. Les approches institutionnalistes ont à juste titre élargi l’agenda de la corruption à celui de la gouvernance en montrant comment les formes diverses de la corruption sont enchâssées dans un ordre social. L’économie politique des institutions et des élites éclaire aujourd’hui comment les réformes ont du mal à émerger, car il n’y a pas de variable magique permettant de changer les cultures politiques et économiques. L’objectif de l’agenda de la gouvernance demeure crucial, mais les stratégies pour atteindre la norme demeurent inconnues. Vaste chantier pour l’économie politique.