Introduction

1Pour assurer leur développement, les pays du Sud font face à de nombreuses contraintes dues à la géographie, à l’histoire ou encore à l’environnement économique [1]. En générant de fortes incertitudes sur le climat futur, sur la disponibilité en eau ou encore sur le dessin des côtes, le changement climatique représente une contrainte supplémentaire avec laquelle les pays en développement (PED) doivent composer. Cet article s’intéresse à la question de savoir si ces pays doivent modifier leurs stratégies de développement face aux nouveaux risques (et, le cas échéant, aux nouvelles opportunités) créés par le changement climatique, et si oui comment.

2Nous rappelons tout d’abord l’importance des impacts potentiels du changement climatique sur l’économie des PED, et insistons sur le fait que le problème climatique ne peut être négligé. Nous nous intéressons ensuite à la manière dont les stratégies de développement peuvent être modifiées. Si des mesures d’adaptation au changement climatique sont nécessaires, nous insistons aussi sur l’importance de la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans le cadre d’un portefeuille d’actions. Nous discutons enfin la robustesse de cette recommandation lorsque les autres enjeux de développement sont pris en compte, et nous terminons par quelques considérations sur les implications du changement climatique pour les politiques internationales de développement.

Le changement climatique est susceptible d’affecter fortement l’économie des PED

3Les études sur les impacts du changement climatique anticipent systématiquement des coûts importants pour les PED à l’horizon de la fin du siècle. Les travaux les plus anciens [Pearce et al., 1996] estiment ainsi qu’une hausse de température de 2,5 °C au-dessus du niveau préindustriel réduirait le produit mondial brut (PMB) de 1,5 % à 2 % en 2100 par rapport à une situation sans changement climatique, avec des impacts plus élevés pour les PED (2 % à 9 % de perte de PIB). Au début des années 2000, de nouvelles études aboutissent à un coût global plus faible, voire négatif, pour une hausse de température du même ordre. Mais même quand le PMB augmente, les PED enregistrent toujours une baisse de PIB (voir par exemple Nordhaus et Boyer [2000]). Plus récemment, Stern [2007] estime que si rien n’est fait pour réduire les émissions, le changement climatique pourrait entraîner la perte d’au moins 5 % du PMB chaque année entre aujourd’hui et 2200, voire jusqu’à 20 % lorsque les dommages non marchands sont pris en compte. À nouveau, les impacts sont encore plus élevés pour les PED.

4Les implications du changement climatique pour la croissance économique sont moins étudiées (voir Lecocq et Shalizi [2007b] pour une revue). Des travaux empiriques montrent néanmoins que les chocs climatiques, comme les sécheresses ou les ouragans (pas nécessairement liés au changement climatique), réduisent fortement la croissance économique [FMI, 2003], et expliquent une part significative du différentiel de croissance entre pays [Collier et Dehn, 2001]. Les chocs climatiques futurs, en particulier s’ils sont plus importants et plus fréquents, pourraient donc avoir un impact encore plus élevé sur la croissance. S’il n’y a pas de consensus théorique ou empirique sur les mécanismes par lesquels ces chocs affectent la croissance, certains facteurs comme la part des secteurs sensibles au climat (agriculture, tourisme, etc.) dans l’économie, les rigidités dans l’allocation des facteurs et dans l’ajustement des prix [Hallegatte et al., 2007] ou la robustesse des institutions et le degré de cohésion de la société [Rodrick, 1999] semblent jouer un rôle important.

5La littérature théorique identifie aussi des conditions dans lesquelles les chocs (climatiques ou autres) peuvent affecter durablement la croissance. Par exemple, dans des modèles de trappes à pauvreté où le capital est trop faible pour amorcer une croissance durable [Azariadis et Stachurski, 2004], des chocs plus fréquents et/ou plus intenses réduisent les chances de quitter la trappe de pauvreté pour les pays qui y sont et augmentent les chances d’y tomber pour les autres. De manière similaire, la concentration géographique des activités peut conduire à une croissance rapide, du fait des rendements croissants d’agglomération [Fujita et al., 1999]. Par conséquent, tout impact du changement climatique localisé sur ces « moteurs de la croissance » peut avoir un effet disproportionné sur la croissance économique. Par exemple, si le transport maritime reste meilleur marché que le transport terrestre ou aérien, les industries d’exportation ont un avantage à être localisées près des côtes. Mais ce faisant, elles deviennent aussi plus vulnérables à la hausse du niveau des mers, aux ouragans et aux inondations liés au changement climatique. À terme, le changement climatique pourrait donc réduire l’avantage comparatif de pays côtiers par rapport aux pays sans accès à la mer.

6On a longtemps considéré que ces impacts, certes considérables, n’étaient pas forcément très importants en pratique pour les PED parce que situés loin dans le futur. La situation a cependant évolué. De nombreux indices suggèrent en effet que les impacts du changement climatique se font déjà sentir, et que même si toutes les émissions venaient à cesser du jour au lendemain, des modifications supplémentaires du climat sont inévitables du fait de l’inertie du système climatique [GIEC, 2007]. Or, il est clair que les émissions de GES ne vont pas s’arrêter du jour au lendemain. Même si un accord international était trouvé à Copenhague, il porterait sur une réduction et non sur une annulation des émissions. Des changements du climat additionels sont donc inévitables. Par conséquent, le problème climatique ne peut être ignoré : les stratégies de développement, et en particulier celles qui concernent le capital à longue durée de vie (transport, logement, énergie, etc.), doivent être réexaminées pour en tenir compte.

Vers un portefeuille d’actions face au changement climatique

7Deux modes d’action sont possibles pour limiter les dommages du changement climatique :

• réduire les émissions de GES (ou retirer des GES de l’atmosphère) pour limiter le changement (atténuation) ;
• limiter les impacts négatifs (ou augmenter les effets positifs) du nouveau climat (adaptation).

8Adaptation et atténuation agissent aux deux extrémités de la chaîne causale reliant émissions, concentrations et impacts. Mais ces deux modes d’action sont loin d’être symétriques. D’abord, l’atténuation réduit tous les impacts, connus ou inconnus, alors que l’adaptation concerne le plus souvent un site ou un secteur particulier. En second lieu, il existe un indicateur de performance unique pour l’atténuation (la quantité d’émissions évitées), mais pas pour l’adaptation, ce qui rend plus difficile l’allocation des ressources dédiées à l’adaptation. Enfin, l’atténuation fournit un bien public global (la qualité du climat), alors que l’adaptation fournit souvent un bien privé ou un bien public local. Par conséquent, la légitimité économique de l’intervention publique en faveur de l’adaptation est moins évidente que la légitimité de l’intervention publique en faveur de l’atténuation, même s’il existe de nombreux cas dans lesquels cette intervention publique en faveur de l’adaptation est souhaitable du point de vue de la théorie économique.

9Comme nous l’avons rappelé dans la section précédente, il est maintenant acquis que des modifications du climat sont à la fois imminentes et inévitables. Naturellement, les agents privés et publics réagiront aux changements du climat qu’ils observeront et qu’ils subiront, dans la mesure de leurs ressources et de leurs capacités. Mais fonder la réponse au changement climatique sur cette seule adaptation « réactive » a peu de chances d’être optimal du point de vue économique.

10En effet, l’efficacité de l’adaptation réactive est souvent d’autant plus élevée que des efforts d’adaptation « proactive » ont été réalisés ex ante. Par exemple, la lutte contre les incendies est d’autant plus efficace que des équipes de pompiers ont été formées et équipées ex ante.

11Plus largement, prévenir les crises s’avère souvent moins coûteux que de les subir (même si c’est souvent après une crise qu’il devient politiquement possible de prendre les mesures et de mobiliser les ressources adaptées). Par exemple, installer un système d’alerte aurait été incomparablement moins cher pour les pays concernés que de subir le tsunami de 2005, et les pertes humaines auraient probablement été plus faibles [Athukorala et Resosudarmo, 2005].

12Un certain degré d’adaptation proactive est donc aussi nécessaire pour limiter la facture totale du problème climatique. Mais une stratégie fondée uniquement sur l’adaptation (proactive et réactive) a peu de chances d’être optimale du point de vue économique. En effet, les impacts d’un changement climatique non bridé (c’est-à-dire sans atténuation) pourraient être très importants. Comme noté plus haut, il n’est pas possible de s’adapter à tous ces impacts. En outre, c’est en l’absence d’atténuation que le risque d’impacts catastrophiques (comme la dislocation des glaces de l’Antarctique ouest) est le plus élevé. Un certain degré d’atténuation apparaît donc aussi nécessaire. Nous aboutissons ainsi à l’idée qu’il convient d’inclure dans les stratégies de développement un portefeuille de mesures d’adaptation réactive, d’adaptation anticipative et d’atténuation [Lecocq et Shalizi, 2007a] – étant entendu que certains dommages résiduels resteront inévitables.

13L’équilibre entre les différentes composantes du portefeuille dépend des situations, et en particulier de l’ampleur des impacts, des irréversibilités éventuelles, ainsi que de l’incertitude, notamment sur la localisation des impacts. En effet, toutes choses égales par ailleurs, l’incertitude sur la localisation des impacts réduit les bénéfices potentiels de mesures d’adaptation proactives localisées (comme construire une digue pour protéger une ville donnée contre les risques cycloniques, par exemple) par rapport aux bénéfices de mesures d’adaptation proactives non localisées (comme développer des mécanismes d’assurance à l’échelle d’un pays entier) ou de mesures d’adaptation réactive (comme évacuer les personnes menacées par un cyclone imminent et financer la reconstruction). De même, l’incertitude sur la localisation des dommages renforce les bénéfices de l’atténuation relativement à toutes les autres formes d’action, puisque l’atténuation permet de réduire tous les risques climatiques, connus ou inconnus, quelle qu’en soit la localisation. On peut dès lors esquisser la typologie suivante :

• pour les impacts pouvant être traités à coût faible, l’adaptation réactive peut s’avérer préférable ;
• pour les impacts ne pouvant être traités à coût faible, et dont la localisation est certaine, des mesures d’adaptation proactive localisée peuvent s’avérer efficaces ;
• pour les impacts ne pouvant être traités à coût faible, et dont la localisation est incertaine, des mesures d’adaptation proactive non localisées peuvent s’avérer plus adaptées ;
• pour les impacts ne pouvant être traités à coût faible, même par adaptation anticipée, l’atténuation peut être préférable ;
• si des impacts se produisent avec forts dommages anticipés, ou génèrent des irréversibilités qui ne sont pas acceptables, alors l’atténuation peut être préférable.

14Notons enfin que l’interdépendance entre atténuation et adaptation complique singulièrement le problème du décideur national. Dans la mesure de ses moyens en effet, un PED peut maîtriser, au moins en partie, le niveau d’adaptation qui concerne son territoire. En revanche, même les plus gros émetteurs parmi les PED n’ont qu’un poids limité sur le niveau global d’atténuation qui détermine le climat futur. Un PED doit donc à la fois essayer d’influer sur le niveau d’atténuation global, tout en prenant des décisions relatives à l’adaptation proactive et à l’atténuation nationales en l’absence de certitude sur ce niveau d’atténuation global.

L’action ex ante reste justifiée dans une perspective plus large

15L’idée que les PED mobilisent des ressources pour agir ex ante face au changement climatique (via atténuation ou adaptation proactive) ou que les pays développés mobilisent des ressources pour appuyer l’action ex ante dans les PED, fait l’objet de deux critiques principales.

16Thomas Schelling [1995] constate que les bénéficiaires principaux de l’atténuation et de l’adaptation proactive seront les générations futures des PED, et affirme que si nous tenons à aider les PED, il est préférable de leur transférer des ressources dès aujourd’hui pour les aider à se développer. Ce raisonnement n’est cependant valide que si l’adaptation réactive et les dommages résiduels restent abordables. Il ne tient pas compte, en particulier, des irréversibilités techniques ou économiques que peut entraîner le changement climatique.

17Bjorn Lomborg [2004] affirme qu’il est prioritaire d’affecter l’aide publique au développement à d’autres secteurs que le climat (comme la santé ou le commerce) car les politiques dans ces secteurs ont un ratio bénéfice/coût plus élevé que les politiques d’atténuation. Ceci dit, l’atténuation conserve dans ces travaux un ratio bénéfice/coût supérieur à un. Autrement dit, investir des ressources dans l’atténuation est rentable, et cette rentabilité est probablement sous-estimée car ces calculs ne prennent pas en compte l’incertitude et le risque que les mécanismes cumulatifs (rendements croissants d’échelle par exemple) aboutissent à un enfermement dans des systèmes techniques intensifs en carbone (lock-in).

18En outre, ces deux critiques ne tiennent pas compte des mécanismes d’apprentissage (learning by doing) qui peuvent réduire les coûts d’atténuation et d’adaptation proactive une fois les premières actions effectuées. Notons également que ces analyses évacuent le problème des dommages extrêmes du changement climatique, certes difficiles à prendre en compte dans le calcul économique et qui ont très peu de chance de survenir, mais dont les conséquences seraient catastrophiques.

Conclusion

19Cette discussion suggère que le changement climatique rend nécessaire de réexaminer les stratégies de développement afin d’y intégrer un portefeuille d’adaptation proactive, d’adaptation réactive et d’atténuation. Pour ce qui est de l’adaptation, tous les secteurs sont concernés, pas seulement ceux qui sont directement affectés par le climat. De même, pour ce qui est de l’atténuation, les stratégies de développement au niveau de la demande énergétique doivent être examinées, au même titre que celles concernant l’offre. Ceci est essentiel dans un contexte de croissance économique et d’urbanisation rapide dans de nombreux PED [Shalizi et Lecocq, 2009b].

20Le détail du portefeuille reste bien entendu à préciser. Par exemple, la discussion qui précède a été menée en l’absence de contraintes budgétaires, soit que les pays disposent individuellement des ressources nécessaires, soit que les transferts entre pays soient réalisables. En réalité, les situations de contrainte budgétaire ne sont pas rares dans les PED, ne serait-ce que parce que les impacts du changement climatique sont susceptibles d’affecter la base fiscale, et donc de réduire les ressources disponibles pour l’adaptation réactive. Une réflexion sur les mécanismes permettant de garantir qu’un niveau minimal de ressources sera disponible en cas de chocs est nécessaire.

21L’équilibre entre les différentes composantes du portefeuille et la manière dont ces composantes sont intégrées dans les stratégies de développement dépend du contexte. Déterminer en pratique le bon portefeuille d’action pour un pays donné se heurte cependant à deux obstacles majeurs. En premier lieu, l’analyse technique et a fortiori économique de l’adaptation reste balbutiante (ce qui n’est pas sans poser des problèmes alors que de nombreux pays se dotent de stratégies d’adaptation nationales, et alors que des ressources financières pour l’adaptation commencent à s’accumuler au niveau international). En second lieu, un tel exercice requiert de ne pas penser le problème climatique de manière isolée, mais dans le cadre d’une réflexion beaucoup plus large sur les politiques de développement [Sathaye et al., 2007]. Ceci requiert des ponts entre l’économie du développement et l’économie du changement climatique qui n’existent pas encore suffisamment aujourd’hui.