II.1. Une pauvreté atypique au sein des pays développés

8 Les États-Unis se distinguent parmi les pays les plus développés par un niveau de pauvreté relative très élevé. Si la mesure de la pauvreté présente en soi une difficulté technique incontestable, les différents modes de calcul conduisent à des constats similaires.

9 Selon l’OCDE, le taux de pauvreté correspond à la proportion de personnes dont le revenu est inférieur à la moitié du revenu médian. Les États-Unis présentent ainsi selon l’OCDE un taux de pauvreté de 18 % proche de celui du Costa Rica (21 %), légèrement supérieur à celui du Mexique (16,6 %) et nettement supérieur à celui du Canada (10,1 %) et de la France (8,5 %). En ce qui concerne le taux de pauvreté des 0-17 ans, il est proche aux États-Unis (20,4 %) de celui de l’Espagne (20,5 %), et plus du double de celui de la France (8,5 %) et du Canada (9,5 %). Les plus âgés ne sont pas épargnés avec un taux de 23,2 % pour les plus de 66 ans (contre 5,8 % en France et 14,8 % au Canada).

Taux de pauvreté

Taux de pauvreté

10 Selon plusieurs économistes américains, l’équivalent aux États-Unis du 1,90 dollar par jour défini par la Banque mondiale comme seuil de pauvreté pour les pays les plus pauvres serait de 4 dollars. Le prix Nobel d’économie Angus Deaton a estimé sur cette base en 2018 que 5,3 millions d’Américains souffraient de pauvreté « profonde » [3] selon les critères internationaux, tant en termes matériels que du fait d’un état de santé dégradé. Pour lui, ses compatriotes les plus pauvres se trouvaient dans une situation comparable à celle des populations africaines et asiatiques très défavorisées.

11 Dans la foulée de la publication en 1962 du célèbre ouvrage The Other America [4] de Michael Harrington, qui visait à rendre visible des dizaines de millions d’Américains « perdus de vue » par la société américaine, une mesure « officielle » de la pauvreté aux États-Unis fut définie [5]. L’official poverty measure ou taux de pauvreté officiel demeure aujourd’hui fondé sur les mêmes bases. En 1965, Orshansky établissait que 50 millions d’Américains, dont 22 millions d’enfants, vivaient au-dessous du seuil de pauvreté, chiffre qui choqua la société américaine de l’époque. En 2022, le seuil de pauvreté est sur ces mêmes bases fixé à 13 590 dollars pour un célibataire et 27 750 dollars pour une famille de quatre personnes. En 2022, le taux de pauvreté officiel est de 11,5 %, soit 37,9 millions de personnes en situation de pauvreté. Cette mesure officielle de la pauvreté est souvent considérée comme imprécise et obsolète.

12 Depuis 2011, elle est complétée par le supplemental poverty measure (SPM). Cette nouvelle mesure prend en compte les revenus de solidarité (subventions au logement, aide aux dépenses d’énergie, aides alimentaires en milieu scolaire…) et déduit des dépenses indispensables (impôts, dépenses de santé et de transport…). Le SPM prend en compte la taille des ménages et des critères géographiques de coût de la vie. Le revenu disponible est comparé à un seuil de pauvreté variable selon les régions. En 2022, ce taux de pauvreté relatif était de 12,4 %, soit 40,9 millions de personnes, après avoir chuté à 7,8 % en 2021 du fait des aides liées à la pandémie. Le seuil de la pauvreté profonde (« deep poverty ») est pour sa part fixé en 2022 à la moitié du seuil de pauvreté officiel, soit 6 795 dollars pour un célibataire et 13 875 dollars pour une famille de quatre personnes. Cela concernait cette année-là 18 millions d’Américains, dont 5 millions d’enfants, plus que dans la plupart des autres pays développés.

II.2. Une pauvreté omniprésente et pluridimensionnelle

13 Non seulement un Américain sur neuf et un enfant sur huit vivent dans la pauvreté, mais 108 millions d’Américains se situent dans une situation intermédiaire d’insécurité économique avec un revenu au-dessous du seuil de 55 000 dollars annuels [6].

14 Cette pauvreté est particulièrement visible du fait des difficultés de logement et du nombre [7] de sans domicile fixe au cœur des plus grandes villes américaines, du McPherson Square, à deux pas de la Maison-Blanche, aux avenues cossues des grandes villes de la Silicon Valley ou de New York City. La fréquence des expulsions [8] (3,6 millions par an en moyenne) et le nombre élevé de sans domicile fixe (650 000 une nuit donnée de janvier 2023 [9]) caractérisent ces difficultés. Le nombre d’enfants sans domicile fixe une année donnée a augmenté de 794 617 en 2007 à 1,3 million en 2018. Le coût élevé et croissant des loyers (depuis 1985, l’augmentation des loyers a dépassé celle des salaires de 325 %) est un facteur crucial d’explication : le logement absorbe plus de la moitié des revenus de la quasi-totalité des pauvres, et même 70 % pour un quart d’entre eux. En outre, les logements des plus pauvres sont souvent insalubres : deux millions d’Américains n’ont pas l’eau courante à leur domicile, la pollution des eaux domestiques (les « dark waters [10] » de Virginie-Occidentale ou la contamination des enfants au plomb de la ville de Flint au Michigan [11]) est fréquente, la difficulté d’accès à l’eau potable est majeure pour certaines communautés défavorisées (ainsi pour les Indiens de la nation Navajo dans les États du Sud-Ouest) et les déficiences des réseaux d’eaux usées exposent des communautés rurales à la résurgence de maladies infectieuses (des cas d’ankylostome ont resurgi ces dernières années dans le sud des États-Unis).

15 De même, la précarité de l’emploi contribue à la vulnérabilité des populations à la pauvreté : si le taux de chômage est à un niveau historiquement bas, le taux de participation demeure peu élevé (de l’ordre de 65 % fin 2023) et une part de la population d’âge actif est durablement éloignée de l’emploi. En outre, la moitié des postes créés ne survivent pas à leur première année et l’intérim a fortement progressé dans des secteurs traditionnellement protégés (plus d’un million d’emplois intérimaires dans l’industrie manufacturière, foyer historique du syndicalisme américain). Les revenus sont instables et volatiles et peuvent fortement varier d’une année à l’autre. Le salaire minimum de référence au niveau fédéral est peu élevé et a stagné depuis 2009, faute de consensus politique (malgré la campagne « Fight for $15 ») et les salaires minimaux varient fortement selon les États et les catégories de travailleurs (de quelques dollars pour les tipped-workers à un minimum de 15 dollars par heure pour les employés fédéraux). Un tiers des Américains vivraient de ce fait en insécurité économique, quand bien même ils ne sont pas tous sans emploi ni considérés comme pauvres. Cette instabilité de l’emploi contribue à un basculement rapide dans la pauvreté, retrouver un emploi ne garantissant pas d’en sortir du fait de la précarisation et des bas niveaux de salaire. Selon les données du Bureau of Labor Statistics, les travailleurs pauvres représentaient 6,4 millions de personnes en 2021, soit 4,1 % de la population active (4,5 % pour les femmes contre 3,7 % pour les hommes, 7,3 % pour les Hispaniques et 6,4 % pour les Afro-Américains). Les travailleurs pauvres représentent environ 15 % de la population active dans des États du Deep South (Arkansas ou Mississippi) contre 4 % dans le District de Columbia ou dans le Massachusetts.

16 L’insécurité alimentaire est également majeure : en 2021, 41 millions de personnes ont bénéficié du seul programme SNAP (Supplemental Nutrition Assistance Program, depuis 2009), le programme WIC (Women, Infants and Children) touchait 6 millions de personnes et le NSLP (National School Lunch and school breakfast Programs) distribuait près de 8 millions de repas par jour. Le nombre de ménages sans revenus recevant une aide alimentaire (« food stamps ») a augmenté de 289 000 à 1,2 million de 1995 à 2018, soit un Américain sur cinquante. Les réseaux de banques alimentaires, notamment les « food pantries » financées par la puissante organisation non gouvernementale (ONG) Feeding America, sont fortement sollicités par les ménages au-dessus des seuils de revenus du programme SNAP. En 2022, 12,8 % des ménages américains étaient considérés en insécurité alimentaire, soit 34 millions de personnes selon Feeding America et l’US Departement of Agriculture.

17 La pauvreté a de même un impact important sur l’accès aux soins et sur l’état de santé. Si la réforme de l’Obamacare (2010) a permis de réduire drastiquement le nombre d’Américains sans assurance santé, 26 millions en demeurent dépourvus en 2022. Pour 70 % d’entre eux, ils font partie des pauvres ou des personnes proches des seuils de pauvreté. Les conséquences sont particulièrement néfastes pour les jeunes Américains pauvres qui ne bénéficient pas des soins indispensables à leur développement. Le nombre d’enfants pauvres n’ayant reçu aucun soin une année donnée est ainsi le double de celui des enfants des ménages à hauts revenus. [12]

18 La pauvreté est aux États-Unis bien plus qu’une simple question de seuil de revenus [13]. Elle touche au bien-être, à l’insécurité économique, à la dignité des individus et à l’absence de perspectives. Elle est à l’instar des épidémies d’alcoolisme, d’opioïdes et de suicide [14] le symptôme d’une société devenue plus fragile et plus inégalitaire. Elle fragmente l’« American dream », qui reste au cœur d’un pacte social séculaire. Il est en effet désormais souvent moins stigmatisant pour un Américain de reconnaître une pathologie mentale qu’une situation de pauvreté. Les principaux partis politiques ont eux-mêmes intégré ce stigmate et leurs programmes préfèrent afficher leur volonté d’« aider les classes moyennes » que de « lutter contre la pauvreté ».

IV.1. Les faiblesses structurelles de la protection sociale américaine

30 Le système de protection sociale américain a paradoxalement contribué à entretenir le phénomène de la pauvreté. Il se fonde en effet sur des traits spécifiques de la société américaine : méfiance structurelle contre l’intervention fédérale, suspicion d’oisiveté à l’égard des plus démunis (concept populaire et pérenne de « welfare queen » créé par le candidat Reagan pour stigmatiser des mères pauvres qui ne vivraient que de l’aide sociale), conditions d’activité (pour les valides) pour l’accès aux prestations sociales, faiblesse des prestations, attachement culturel au rôle central de la mère dans la garde des jeunes enfants, ségrégation entretenue par les politiques du logement et de l’éducation. Perçu transitoirement comme une victime à l’époque de la war on poverty, le pauvre s’est vu de plus en plus stigmatisé par les médias durant les décennies 1970 à 2010 [20]. L’accent a été mis sur la nécessaire transformation de la « culture de la pauvreté », sous-entendant une responsabilité individuelle des plus défavorisés [21].

31 Le taux de recours aux prestations est pour sa part peu élevé du fait d’une réticence culturelle à solliciter des aides sociales et d’une préférence à se replier dans une exclusion silencieuse ou à s’orienter vers l’économie informelle. Seulement 25 % des personnes éligibles aux prestations de la Temporary Assistance for Needy Families (TANF) les sollicitent. De même, 48 % des seniors éligibles sollicitent l’accès mensuel aux aides alimentaires fédérales. Medicaid, le Children’s Health Insurance Program et le programme de crédit d’impôt familial (EITC) ne bénéficient qu’à une famille éligible sur cinq du fait de leur crainte d’être stigmatisées ou par méconnaissance de ces dispositifs parfois complexes.

32 Fondée sur l’idée que chacun peut et doit travailler, la protection sociale est le plus souvent liée à l’emploi : c’est en particulier le cas pour l’assurance maladie à laquelle 57 % des Américains ont accès par leur employeur, mais également pour les prestations familiales, voire pour les prestations pour les travailleurs handicapés (cas de la Social Security Disability Insurance sous condition d’une durée de cotisations salariales). De même, les prestations pour les familles en difficulté (SNAP, TANF) distribuées au niveau des États sont souvent soumises à des conditions d’activité ou de recherche active d’emploi (en l’absence d’activité, elles sont limitées depuis 1996 à trois mois pour l’aide alimentaire SNAP). Ces conditions d’activité ont régulièrement limité l’effet contracyclique des dépenses sociales, la perte de l’emploi entraînant l’interruption d’une grande partie des prestations.

33 Peu de prestations visent les Américains qui ne peuvent pas travailler (personnes handicapées ou âgées) : la Supplemental Security Insurance (SSI) ne verse que des prestations limitées avec un montant annuel moyen de prestations de 6 708 dollars en 2019, soit bien moins que le seuil de pauvreté. Depuis le projet de « Great Society » du président Johnson, des programmes sociaux visent cependant les plus pauvres quelle que soit leur situation d’activité (programme préscolaire Head Start, community health centers…). De même, les programmes d’assurance santé publique (Medicare pour les personnes âgées ou handicapées, Medicaid et Children’s Health Insurance Program pour les plus pauvres, Veteran Health pour les anciens combattants) couvrent plus d’un tiers des Américains. Enfin, 16,5 millions d’Américains âgés échappent à la pauvreté grâce aux pensions de retraite de base versées par la Social Security Administration (SSA) [22].

34 Les limites de ce système de protection sociale apparaissent nettement dans l’exposition des personnes handicapées à la pauvreté. Selon les données du National Council on Disability [23], le taux de pauvreté chez les handicapés serait plus du double de celui du reste de la population. Près de la moitié des 25-61 ans vivant sous le seuil de pauvreté depuis au moins un an avaient un handicap. Les femmes isolées et handicapées sont particulièrement concernées. Dans les milieux ruraux paupérisés, le taux de handicap chez les personnes en âge de travailler est près du double de celui des zones urbaines. Une véritable « ceinture du handicap » est identifiée entre les Appalaches, le Sud profond et le Midwest. La corrélation entre la perception des allocations handicap de la SSA et le niveau d’éducation est également forte, un cinquième des personnes recevant le SSDI n’ayant pas de diplôme de fin du secondaire.

IV.2. La faible efficience de la dépense sociale

35 Un problème récurrent du système américain de protection sociale est le manque d’efficience de la dépense. La décentralisation au niveau des États, renforcée par la réforme de l’administration Clinton en 1996 [24] et confortée par les administrations républicaines successives (dont l’administration Trump), a engendré de grandes variations territoriales de la qualité de la dépense sociale. Seules 21 % des familles pauvres recevaient les prestations du TANF en 2020 du fait des conditions locales d’octroi et de maintien jugées quasiment « punitives » [25]. Selon un rapport de 2021 du Center on Budget and Policy Priorities, pour chaque dollar du programme TANF les familles pauvres recevaient 22 cents (7,1 milliards sur 31,6 milliards de dollars) avec le seul District of Columbia et l’État du Kentucky dépensant plus de la moitié des fonds dédiés. La grande liberté d’action des États dans l’usage de ces fonds les a amenés à privilégier d’autres modalités d’action sans lien avec le programme initial d’aide en numéraire et reflétant les préjugés de leurs dirigeants sur les pauvres [26]. Les États ont en outre accumulé des réserves de fonds non utilisés qui atteignaient 6 milliards de dollars en 2020 (790 millions de dollars dans le Tennessee ou 380 millions de dollars à Hawaï).

36 Il en est de même pour l’accès aux prestations de la Social Security Administration (SSA). En ce qui concerne le SSDI, alors que le nombre de candidats augmentait de 1,28 million en 1996 à 3 millions en 2010, le nombre de bénéficiaires stagnait : un tiers contre la moitié des demandeurs dans les années 1990. Un marché du conseil juridique (1 milliard de dollars) s’est d’ailleurs développé du fait de la difficulté d’accès à ces prestations. Selon les estimations de différents organismes publics, 85 % des financements du SNAP sont finalement dédiés à l’achat de nourriture et 93 % des fonds de Medicaid et du SSDI parviennent à leurs destinataires. En matière de logement, le gouvernement fédéral ne fournirait d’assistance effective qu’à un quart des personnes qui remplissent les critères d’éligibilité pour une aide au logement. Enfin, en matière de dépenses de santé, une étude de 2019 montrait qu’un quart de la dépense totale (18 % du PIB, 10 739 dollars par personne) ne contribuait pas directement à la santé des Américains [27].

37 La dépense sociale est également peu efficiente, car elle reproduit les stigmates pesant sur les populations pauvres et pérennise ainsi la ségrégation historique qui entretient le « cumul des désavantages » évoqué plus haut. Cette situation est frappante en ce qui concerne le logement social pour lequel la mixité sociale est très rarement recherchée (en dépit du Fair housing act de 1968) : 17 % seulement des fonds du Low-Income Housing Tax Credit program sont investis dans des quartiers non défavorisés [28] ; de nombreux propriétaires rejettent les potentiels locataires de bons de logement sociaux « Section 8 » sans que les juridictions d’États se saisissent de ces violations (à la notable récente exception du New Jersey). La crainte des plus favorisés que leur propriété perde de sa valeur a suscité un consensus bipartisan pour limiter toute velléité l’application de la réglementation. Or différentes études et des expérimentations récentes ont montré le bénéfice collectif de plus de mixité sociale sur ces aspects.

VI.1. Les chiffres inquiétants de la pauvreté en 2022

45 Le Census Bureau a tenu une conférence le 12 septembre 2023 en amont de la publication du rapport intitulé « Revenus, pauvreté et assurance santé » pour l’année 2022 [37]. Les indicateurs traditionnels présentent des orientations contradictoires :

46 Le taux de pauvreté « officiel » (Official Poverty Measure) est stable (11,6 % en 2021) et s’établit à 11,5 % en 2022 avec 37,9 millions de personnes pauvres. Il convient de signaler que le taux de pauvreté des Afro-Américains, historiquement le plus élevé, est celui qui baisse le plus, rejoignant celui des populations hispaniques. Sous l’effet de la fin des mesures de soutien de l’American Rescue Plan (ARP), le taux de pauvreté « supplémentaire » (Supplemental Poverty Measure – SPM) a en revanche augmenté de 4,6 points en 2022, à 12,4 %. Il s’agit de la première augmentation de cet indicateur depuis 2010. Celui des enfants, affecté en particulier par l’extinction du child tax credit, a plus que doublé, passant de 5,2 % en 2021 à 12,4 % en 2022. Selon ce rapport, les seules prestations de la Social Security demeurent le plus important programme anti-pauvreté en permettant à 28,9 millions de personnes de dépasser le seuil de pauvreté (SPM). Les versements pour réductions d’impôts ont permis à 6,4 millions de personnes d’échapper à la pauvreté contre 9,6 millions en 2021.

47 En février 2024, un rapport de Columbia University et de l’ONG Robin Hood [38] sur New York City met en exergue l’impact local de la fin des mesures nationales liées à la crise pandémique, les effets de la crise de la garde d’enfants qui empêche des parents de travailler et les faibles salaires des emplois créés en sortie de pandémie dans les services (le salaire moyen dans les services à domicile est de 32 100 dollars par an contre un revenu moyen à NYC de 75 000 dollars).

VI.2. L’administration Biden affronte un retour de bâtons sur sa politique sociale

48 Les chiffres de la pauvreté publiés en septembre 2023 ont remis en cause la communication de l’administration Biden sur les succès de sa politique sociale. L’effort multidimensionnel entrepris depuis 2021 dans la lutte contre la pauvreté, le soutien aux travailleurs et le renforcement de l’assurance maladie (notamment à travers l’ARP qui aurait accéléré la reprise économique et le gel des sorties de Medicaid pendant l’urgence de santé publique) est pourtant incontestable : le taux de chômage est passé sous 4 % dès fin 2021, soit quatre ans avant la prévision du Congressional Budget Office réalisée en février 2021 ; des dizaines de millions d’Américains ont échappé à la pauvreté, notamment grâce à l’extension du crédit d’impôt pour les enfants et à l’« extension » des dispositions de l’assurance chômage.

49 Mais l’échec du projet de loi Build Back Better ( 6 000 milliards de dollars sur dix ans dans sa version initiale) avait mis fin avant la mi-mandat à tout espoir de transformation profonde du système de protection sociale. Ce projet avait été réduit dans sa version adoptée par la Chambre des représentants en novembre 2021 à 1 750 milliards avant d’échouer au Sénat, puis d’être adopté en août 2022 dans une version expurgée de toutes les grandes mesures de protection sociale (Inflation Reduction Act). La situation des Américains à bas revenus s’est par conséquent mécaniquement dégradée par rapport au pic pandémique de 2021 : les soutiens pour l’accès à l’assurance santé, à la garde d’enfant et à l’épargne se sont achevés. Le renforcement du child tax credit (porté à 3 600 dollars mensuels) avait pourtant eu un impact important (3 millions d’enfants sortis de la pauvreté) sur la pauvreté des enfants.

50 Après les élections de mi-mandat (novembre 2022), le contexte d’un Congrès divisé (étroite majorité démocrate au Sénat, majorité républicaine à la Chambre des représentants) a contraint l’administration démocrate à laisser expirer les programmes sociaux mis en place pendant la pandémie (en dernier lieu, en septembre 2023, le programme de soutien à la garde d’enfants, qui remet en question près de 3 millions de places et 200 000 emplois dans une industrie fragile et stratégique pour l’emploi féminin). Des millions d’Américains pauvres se retrouvent au cœur d’un affrontement idéologique de pure forme entre démocrates et républicains, les premiers accusant les seconds d’avoir favorisé la réduction d’impôts pour les plus favorisés et les entreprises. Tout en soulignant l’impact de la fin des mesures d’extension du child tax credit sur les mauvais chiffres de 2022 [39], la communication de l’administration Biden a pour-tant déjà tourné son attention vers les classes moyennes et l’impact favorable de l’Inflation Reduction Act (IRA) sur les créations d’emplois.

51 Dans le même temps, un certain nombre d’États ont cependant pleinement tiré les leçons de la période pandémique : 14 États ont adopté un système de crédit d’impôt familial renforcé avec notamment des versements aux non imposables ; le Nouveau-Mexique a étendu le système préscolaire en le rendant gratuit pour les ménages gagnant jusqu’à quatre fois le niveau fédéral de pauvreté (120 000 dollars pour une famille de quatre) ; le Minnesota consacrera 250 millions de dollars au financement du système pré-éducatif ; neuf États ont mis en place un accès universel au petit déjeuner dans les écoles ; le gouverneur de l’Illinois dédiera 20 millions de dollars pour financer l’établissement d’épiceries dans des « déserts alimentaires ». Un nombre croissant de municipalités expérimentent pour leur part un dispositif de « guaranteed income » (versements mensuels aux familles pauvres) qui a produit des résultats très positifs sur l’emploi et le logement dans la ville pionnière de Stockton en Californie ou dans celle de Saint-Paul dans le Minnesota [40]. Parfois facteur de manque de cohérence et d’efficience des politiques publiques et cause majeure d’inégalités territoriales, le fédéralisme américain peut également être source d’innovations sociales quand les politiques nationales sont défaillantes.