1La gouvernance de la Sécurité sociale a fortement évolué depuis une vingtaine d’années avec l’irruption des lois de financement et des COG qui ont introduit un modèle nouveau et original au regard de l’expérience française et des pays voisins : passage à l’universalité et à un pilotage financier beaucoup plus serré sans renier pour autant la singularité de la Sécurité sociale dans les finances publiques et l’action publique.

2Il est légitime, vingt ans après sa création, de s’interroger sur cette construction : est-elle toujours en phase avec les enjeux actuels, notamment les transformations qui affectent le monde du travail et le contenu même de la protection sociale ? Que faut-il conserver ? Que faire évoluer ?

I – De l’importance de la gouvernance en matière de protection sociale : pérennité, réforme et cohérence

3Les sujets de la gouvernance et du pilotage sont extrêmement importants pour l’ensemble de la sphère publique dans la mesure où ils assurent, au-delà des conjonctures des gouvernements et des actualités politiques, la continuité d’une stratégie et d’une politique pour l’ensemble de la Nation. Ils sont tout aussi déterminants pour garantir la possibilité d’entreprendre des réformes.

4Ce couple continuité-réforme est fondamental en matière de Sécurité sociale, plus encore que dans d’autres domaines. L’un des devoirs en matière de protection sociale consiste à donner confiance à l’ensemble de la population sur la pérennité d’un système, et plus encore dans le cas de risques s’inscrivant sur le long terme comme la retraite. Lorsqu’un jeune débute dans la vie active à vingt ans, qu’il est rémunéré à hauteur du SMIC et qu’il commence à verser une cotisation retraite, la société engage une créance vis-à-vis de lui, créance qu’elle commencera à honorer plus de quarante ans plus tard et qu’elle continuera à le servir pendant vingt à vingt-cinq ans, voire plus, s’il a une veuve plus jeune que lui.

5La confiance dans la pérennité du système est donc un élément fondamental du « pacte société » retraites. Ainsi l’un des avantages prêtés au système des « comptes notionnels » serait sa capacité à établir cette pérennité en dehors des aléas économiques et politiques. La question des conditions de cette confiance donc par un pilotage et une gouvernance permettant d’assurer la pérennité du système est en tout état de cause essentielle.

6La gouvernance implique une capacité de projection sur l’avenir, ce qui relève par exemple du rôle du Conseil d’orientation des retraites. L’une des spécificités de la France réside dans l’organisation du pilotage financier, à travers des outils financiers ad hoc pour l’ensemble de son système de Sécurité sociale, et dans sa volonté de travailler sur la transparence, la visibilité et la continuité de ce pilotage.

7Le deuxième aspect de la gouvernance porte sur la réforme sujet qui traverse les réflexions sur la France, avec, en toile de fond, la question récurrente, la question de la capacité de notre pays à se réformer. Elle se pose particulièrement pour ce qui concerne la protection sociale. D’une certaine manière, la Sécurité sociale vise à donner de la visibilité aux citoyens sur leurs droits futurs en matière de retraite, de logement, d’assurance maladie, etc. C’est pourquoi la réforme de ces droits peut être perçue comme un facteur d’insécurité sociale dans la mesure où elle modifie le droit existant.

8Pour autant, les évolutions démographiques et économiques ainsi que celle des risques sociaux posent la nécessité de la réforme dans le pilotage et la gouvernance de la Sécurité sociale. De ce fait, la capacité à réformer sans générer d’insécurité sociale constitue l’un des sujets extrêmement importants de la gouvernance. Comment peut-on réformer tout en restant fidèle aux principes mêmes qui gouvernent une société de Sécurité sociale ?

9Sans épuiser le sujet, les questions de transparence, de progressivité, d’anticipation et d’affichage d’objectifs d’équité intergénérationnelle sont fondamentales.

10La gouvernance s’entend par l’ensemble des processus allant de la réflexion stratégique sur les domaines de protection sociale à la mise en œuvre concrète des actions avec, comme enjeu fondamental, d’assurer la cohérence à court et long terme.

11De ce point de vue, les conventions d’objectifs et de gestion (COG) représentent un exemple emblématique de ce souci de cohérence. La COG a pour but de penser la relation d’un opérateur de politique publique avec l’État et en cohérence avec celle-ci, avec une visibilité sur cette cohérence, ce qui constitue en dépit, des « injonctions contradictoires » susceptible de venir des diverses sphères de l’État.

12Une COG réussie est une COG qui sait articuler dans le temps la réalisation d’objectifs partagés et les moyens qui permettent d’atteindre ces objectifs.

II – Les grandes évolutions de la gouvernance : universalité et soutenabilité, en gardant une unicité et une autonomie au champ Sécurité sociale

13Il faut avoir à l’esprit deux facteurs déterminants dans les évolutions de la gouvernance dans les trente dernières années. Il s’agit du passage à l’universalité par rapport à une vision antérieure plus professionnelle de la Sécurité sociale d’une part, et de la montée en puissance des questions financières et de soutenabilité du système d’autre part.

14La loi de financement de la Sécurité sociale, évolution majeure créée par le plan Juppé en 1995, se situe à la croisée de ces deux chemins.

15Il s’agit, en premier lieu, de l’universalité, en ce sens qu’elle substitue de façon claire la légitimité de la démocratie politique à la démocratie sociale dans le pilotage de la Sécurité sociale, s’agissant de risques concernant l’ensemble de la nation, et plus les seuls travailleurs, mais aussi du fait de l’interaction croissante de la politique de Sécurité sociale avec d’autres politiques de l’État (emploi, croissance, etc.) et de la nécessité de penser cette interaction. L’universalité implique un rôle accru de l’État et du Parlement, à travers la loi de financement.

16Par ailleurs, cette responsabilité s’incarne à travers une loi financière. On voit bien le prisme d’intervention dévolu aujourd’hui au Parlement, peut-être aujourd’hui réducteur par rapport à ce que pourrait être son rôle. Le Parlement adopte des objectifs financiers, des recettes, des dépenses, des soldes et des mesures financières pour permettre la réalisation de ces objectifs sans toujours prendre ou avoir le temps de s’interroger sur l’adéquation des masses financières en jeu avec des objectifs de politique publique, ce malgré la réforme organique de 2005 qui a créé l’annexe « programme de qualité et d’efficience ».

17Parmi ces objectifs de dépenses, il faut citer l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), qui constitue un enjeu majeur dans le pilotage de la dépense publique et de la politique de santé elle-même. Il faut toutefois souligner que ces objectifs restent « évaluatifs » : il ne s’agit pas de budgets limitatifs comme c’est le cas en loi de finances, bien que ces objectifs soient peu à peu devenus une « ardente obligation » et qu’ils soient au final mieux respectés que des soi-disant budgets limitatifs sur les domaines sociaux dans les lois de finances donnant au demeurant souvent lieu à des budgets rectificatifs (AME, AAH…).

18Ce pilotage financier a été renforcé et modifié ensuite par l’intervention de l’Europe et l’obligation faite à la France de rendre compte, à travers le « semestre européen », de sa trajectoire sur l’ensemble des dépenses publiques, y compris sur les finances sociales. La crise financière, qui s’est traduite en France par une crise des dépenses publiques, a encore accru l’importance du recours à ces éléments de gouvernance financière.

19Ces éléments, universalité et financement, ont été tout à fait majeurs, sans que l’on décèle toujours le plus original dans ce qui a été créé. Certes, on souligne à juste titre le rôle du Parlement et l’importance donnée au primat financier, mais on remarque moins que cette évolution est intervenue avec la création d’outils spécifiques au périmètre Sécurité sociale.

20Or, il s’agit là de la véritable originalité qui caractérise l’évolution de la France par rapport à d’autres pays. Ce processus vers l’universalité est constaté ailleurs, mais la France a choisi de le suivre en maintenant l’identité de la Sécurité sociale, avec sa propre loi de financement, distincte de celle du budget de l’État mais aussi avec des recettes spécifiques, comme la CSG.

21En effet, la création de la CSG constitue un autre élément d’importance car il a permis de tendre vers un financement plus universel, sans tomber dans le financement « pot commun » des impôts de l’État. Le maintien des outils et de l’identité « Sécurité sociale » au sein de l’universalité fait la véritable originalité de la gouvernance française.

22Plusieurs raisons majeures ont présidé à ce choix :

• le souhait de maintenir la « tension » du solde, à côté des objectifs de dépense, pour la gouvernance financière.
  Certes, les objectifs de dépense sont utiles, mais ils ont besoin de s’appuyer sur une vision partagée du « déficit ». C’est bien la capacité à payer les dépenses d’aujourd’hui avec les recettes d’aujourd’hui (donc le solde entre les deux) qui fait sens auprès de tous les acteurs de la protection sociale, et qui permet de rendre sinon consensuel, du moins acceptable, l’objectif de dépenses ;
• le souhait de la transparence sur les sommes que l’individu ou l’entreprise transfère à l’État sous forme de « prélèvements obligatoires ». Dans une époque de soupçon ou de désintérêt sur la gestion publique, le collectif, la question de service « où va ma contribution ? à quoi elle sert ? » ne peut être négligée.
  La protection sociale est gouvernée par l’idée de ressources affectées, donc lisibles pour le « cotisant » : je contribue à l’assurance maladie, à l’assurance vieillesse… « En contribuant, je me protège et je protège les autres » ;
• la garantie de pérennité des politiques, grâce aux ressources affectées, qui est une des conditions nécessaires – mais pas suffisante – de la confiance et de l’équité intergénérationnelle ;
• la nature différente de la dépense publique « sociale » par rapport à la dépense « État ».
  Au sein de l’État, la maitrise de la dépense publique passe surtout par l’efficience de la sphère publique. Il s’agit de rendre le service public (éducation, justice, police…) le plus performant et efficace possible au regard des objectifs qui lui sont dévolus.
  Dans la sphère sociale, il s’agit essentiellement de redistribution entre ménages. La maitrise de la dépense publique est donc avant tout celle de la redistribution : elle affecte directement – non la sphère publique – mais les ressources des assurés, des citoyens et des électeurs.
  Toutefois, la maitrise des prestations en nature maladie peut prendre en autre chemin que celui de la redistribution : celle de la maitrise des dépenses de santé elle-même. À l’exception – notable – des hôpitaux publics cette économie est elle-même organisée autour d’acteurs privés ; professions de santé libérales, cliniques, privées, laboratoires pharmaceutiques…
  D’où le fait que la maitrise de la dépense publique sociale impacte avant tout et directement des acteurs privés : ménages et entités économiques et non la sphère publique.
  Cela n’est nullement une raison pour ne pas maitriser cette dépense, mais les outils pour y parvenir ont peu de choses en commun et doivent prendre en compte cet impact de la maitrise de la dépense publique sur les acteurs privés. Paradoxalement, l’État n’apparaît jamais plus « dirigiste » que lorsqu’il s’attaque à la maitrise de la dépense sanitaire et sociale.

III – Les évolutions en cours ou possibles de la gouvernance

23Quels sont les enjeux actuels ?