Définir le non-recours

3Antoine MATH et Wim VAN OORSCHOT définissent en 1996 le non-recours comme la situation rencontrée « lorsqu’une personne ne perçoit pas tout ou partie d’une prestation à laquelle elle a droit ». Il s’agit d’une traduction du concept anglo-saxon de non-take-up désignant « le phénomène qui advient lorsque des personnes ou des ménages ne perçoivent pas tout ou partie d’une prestation à laquelle ils ont droit, qu’elles qu’en soient les raisons » [4]. Le terme de « non-recours » a d’abord été limité au champ des prestations sociales puis fut importé par l’ODENORE dans d’autres domaines de l’action publique. Il n’existe pas de définition juridique du non-recours, qui relève du lexique des sciences politiques, économiques, et de la sociologie des organisations.

Décrire « les » non-recours aux prestations

4Les premiers travaux classificatoires sont à l’initiative de la CNAF (MATH et VAN ORSCHOOT, 1996). Ceux-ci décrivent le non-recours primaire (l’usager n’a pas fait de demande), le non-recours secondaire (l’usager a fait une demande, mais elle n’a pas abouti), le non-recours partiel (la prestation est perçue à un montant inférieur à celui potentiellement dû), le non-recours total (la demande est faite, la prestation n’est pas servie).

5Les catégories sont également construites selon la durée : MATH et VAN ORSCHOOT décrivent ainsi le non-recours temporaire (délai entre le moment où l’usager est éligible et celui où il demande la prestation), le non-recours permanent (délai entre le moment où l’usager devient éligible et celui où il ne l’est plus, la demande n’ayant pas été faite) et le non-recours frictionnel (délai entre le moment où la demande est faite et le moment où la prestation est effectivement perçue).

6Ces catégories descriptives et classificatoires peuvent aussi être explicatives : ainsi, le non-recours secondaire ou partiel peut être une cause ultérieure de non-recours primaire, ou de non-recours temporaire ou permanent, l’usager anticipant un refus des droits plus faibles ou se mettant en position de retrait (« exit ») [5].

7Notons que l’imputation de la cause du non-recours (usager et institution) n’est pas explicitée par ces typologies. Ainsi, une étude sur les rappels de prestations indiquait ainsi que les deux-tiers de celles-ci trouvaient leur origine dans un défaut d’information de la CAF de la part des allocataires ou d’un tiers (bailleur, Maison Départementale du Handicap). Plus précisément, la moitié des rappels (55 %) trouveraient leur origine, selon cette étude, dans une déclaration tardive de l’allocataire (EGLIN et KESTEMAN, 2005).

Les explications du non-recours

8Les premières explications ont donc été conçues à partir du comportement des individus. Il s’agissait de prendre en compte l’hétérogénéité des publics ainsi que l’accroissement du nombre d’usagers dits à faible autonomie administrative dont une enquête de la CNAF a décrit les caractéristiques, les problèmes d’accès aux droits, et les questions posées par ceux-ci à l’organisation des CAF (CAIZZI et al., 1997) [6].

9Ces explications reposant sur le comportement des individus distinguent schématiquement les non recourants volontaires et involontaires. Wim VAN OORSCHOT (1996) décrit la combinaison d’une logique de seuil suivie d’une logique d’arbitrage. Dans un premier temps, le recours suppose un seuil minimal de connaissance de l’existence de la prestation. Il suppose également de ne pas rencontrer un des freins « fondamentaux » au recours que sont : ne pas s’estimer éligible, avoir une réticence totale à l’idée de demander une prestation, ne ressentir aucun besoin, être dans une situation très instable, ne donnant que peu de visibilité sur l’avenir. Dans ce cadre, le non recours n’est pas le fruit d’un choix : il s’agit d’une « non décision ». Dans un second temps, le non recours s’analyse comme un arbitrage entre des facteurs inhibant et des facteurs stimulant la demande de la prestation. Les termes de cet arbitrage peuvent être le niveau de besoin ressenti, le niveau de certitude quant à son éligibilité, l’utilité de la prestation, son montant, etc. Dans ce cadre, le non recours est le fruit d’un processus de décision plus ou moins construit par l’usager (DOMINGO et PUCCI, 2013).

10Dans ce contexte, les non-recourants volontaires « actifs » sont surtout portés par des principes, valeurs, et/ou prises de décision rationnellement construits (arbitrage complexité/valeurs/gains). Parmi eux, des personnes qui considèrent les prestations sociales comme une forme d’assistanat ou de charité et préfèrent « se débrouiller » seules ou considèrent comme « honteux » d’aller demander leur dû. Ceci rejoint le non-recours dû à la crainte de la stigmatisation liée à une prestation ciblée. Il semble (voir infra) que le non-recours par principe soit un motif non négligeable de non-recours au RSA.

11Le non-recours volontaire passif, mis en lumière par VAN ORSCHOOT (1996) concerne essentiellement de personnes rebutées par les démarches administratives. Cette dernière attitude concerne majoritairement des exclus ou des précaires. La médiation sociale est donc primordiale pour améliorer leur accès aux prestations.

12Plus récemment un non-recours par « non envie » a été distingué [7]. Cette notion à vocation heuristique a pour objectif de questionner les explications par le non-recours volontaire et, plus largement, de permettre un questionnement de l’offre publique de services. Elle devrait permettre aux chercheurs, aux politiques et aux gestionnaires, d’intégrer le constat que même bien ciblée, même aisée d’accès, une prestation ou un service peut ne pas être souhaité.

13S’agissant des non-recourants « involontaires », on distingue deux catégories. En premier lieu, le non-recours involontaire passif qui concerne des personnes qui se désintéressent de leurs droits et qui ne recherchent pas d’informations. Elles peuvent être intégrées ou exclues. Il existe en fait un chevauchement entre non-recours volontaire et involontaire lorsqu’on parle de non-recours « passif ». Ce non-recours est donc, selon le cas, soit involontaire par ignorance, difficulté d’intégration et de compréhension, soit volontaire par refus du système ou lassitude devant les difficultés à faire valoir ses droits. Ainsi, une étude sur les liens entre capacités de mobilité géographique et accès aux droits des familles monoparentales démontre que les familles interrogées ont majoritairement des droits ouverts à la tarification solidarité transports, ce qui interroge d’autres freins potentiels à leur mobilité, et débouche sur l’approfondissement de la question des ressources et des compétences sociales. Le délitement des liens sociaux, le repli sur la sphère familiale apparaissent comme des motifs d’immobilité et de désinvestissement des ménages vis-à-vis de l’offre de services et prestations. Non seulement la perte d’activité professionnelle réduit les occasions de sortie du domicile ou du quartier de résidence, mais elle accentue également l’affaiblissement des liens sociaux, alimentant ainsi le processus de désaffiliation, c’est-à-dire de déficit d’inscription dans des formes collectives de protection, en particulier la protection issue des collectifs de travail (MAZÉ, 2013). En second lieu, le non-recours involontaire par erreur d’appréciation sur son éligibilité caractérisé par le mauvais ciblage de la prestation, la lassitude, l’ignorance totale (information déficiente sur la prestation) et bien sûr, l’erreur d’appréciation sur l’éligibilité (information déficiente ou calcul erroné, dit « quasi-non recours »).

14Des travaux plus récents combinent logique de l’usager et logique des institutions et prestations dans les explications du non recours. Ainsi, le Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action Publique (SGMAP) a suivi une expérimentation préfigurant les rendez-vous des droits inscrits dans la COG CNAF 2013-2017, menée en Loire-Atlantique et en Seine-et-Marne identifie huit « trappes à non-recours ». La notion de « trappe » vise à cerner les grands types d’explications au non-recours : mauvaise image, manque d’information, absence de pro-activité, éligibilité non-perçue, déficit de médiation, complexité, rupture de processus d’instruction, et intérêt faible/concurrence d’une autre prestation. L’originalité de leur approche est également d’avoir identifié ces trappes, pour chaque prestation suivie (RSA socle et activité, et aides au logement, pour les prestations de la branche Famille) durant le parcours d’accès à ces prestations.

15L’étude du SGMAP menée en 2012-2013 pour la ministre de la famille éclaire, par ailleurs, un certain nombre de profils de non-recourants, sous forme de cas-type à visée explicative. Ces cas-type incarnent les catégories plus théoriques de non-recours mises en lumière par les études précédemment citées. Le SGMAP distingue ainsi le non-recourant par choix, notamment par refus de l’assistanat ; le non-recourant traumatisé, suite à une précédente expérience inaboutie ; le non-recourant abandonniste avec d’un côté, celui qui abandonne en cours de demande face à la complexité et de l’autre, celui qui ne renouvelle pas sa demande d’aide en raison de son parcours de vie ; le non-recourant par manque d’informations, dont la problématique principale est l’accès à l’information ; et enfin le non-recourant non concerné, qui se met de lui-même en retrait des aides. Plus précisément, le SGMAP propose huit causes de « trappes à non recours » : la mauvaise image de la prestation, le manque d’information sur celle-ci, l’absence de pro-activité de la part de l’usager, l’éligibilité inconnue, un déficit de médiation et d’accompagnement, la complexité de la prestation, la rupture de processus d’instruction et enfin, un faible intérêt pour la prestation ou sa concurrence avec d’autres.

Quel périmètre mesurer ?

17Le type de non-recours le plus facile à évaluer est le non-recours des usagers déjà allocataires ou connus des services des CAF car anciens allocataires (immatriculés). Le non-recours des usagers non immatriculés dans les CAF est en revanche plus difficile à appréhender. Grâce aux échanges d’informations avec les partenaires, ce non-recours est cependant devenu en partie évaluable, voire cernable. Il reste que les évaluations réalisées jusqu’à présent ont le plus souvent porté sur les personnes déjà allocataires d’une prestation CAF, ou à tout le moins immatriculées.

18L’ODENORE a proposé un approfondissement critique de cette approche de la mesure du non-recours basée sur la connaissance du public potentiel. Certes, note Ph. WARIN, les prestations sociales se prêtent mieux à une telle mesure car leur public potentiel est au moins évalué au moment de la mise en place de la prestation. Plusieurs questions méthodologiques concernant la mesure du non-recours sont ainsi posées.

19Ainsi, constate Ph. WARIN, ce n’est pas parce qu’un chiffrage n’est pas possible que la question disparaît. La question de l’accès aux crèches municipales en est un exemple. En raison du faible nombre de places, il existe un non-recours par passivité, un « quasi-non-recours » (méconnaissance de son éligibilité) ou une abstention, du fait que des parents peuvent ne pas formuler de demande, anticipant un refus [8]. Les effets de la faiblesse de l’offre sur les phénomènes de quasi-non-recours et de non-recours « volontaire » mériteraient donc d’être évalués.

Comment mesurer ?

20Ph. WARIN constate également que la complexité du droit a multiplié les cas de perte rapide d’éligibilité (cas du RSA et de ses droits connexes, voir infra) qui, bien que ne relevant pas du non-recours au sens strict, aboutissent à en créer en favorisant le non-recours par lassitude, incompréhension, passivité, voire refus (« non-envie »). L’instabilité croissante de l’éligibilité aux prestations, liées aux conditions d’ouverture de droits de plus en plus ciblés, complexes, et limités dans le temps, pose donc des questions méthodologiques difficilement solvables pour la mesure des taux de non-recours, note Benjamin VIAL [9]. Ceci questionne la pertinence de quantifier le non-recours à un instant précis. Pour répondre à cette question, la CNAF utilise depuis peu son panel d’allocataires, permettant une approche longitudinale des situations des mêmes allocataires dans le temps (FERNANDEZ, 2012 ; voir infra). Cette méthode est également utilisée par la DREES depuis 2002, pour cerner les trajectoires dans les dispositifs de minima sociaux (LABARTHE et LELIÈVRE, 2013, à partir de l’échantillon inter-régimes des bénéficiaires de minima sociaux).

Les prestations familiales

22Les premières évaluations ont concerné, dès les années 1980, l’allocation de soutien familial.

23En ce qui concerne l’allocation de soutien familial non recouvrable (alors encore dénommée allocation d’orphelin : CERC, 1983-1984), une enquête auprès de veuves, sept et dix-huit mois après le décès du conjoint, âgées de moins de 60 ans et ayant charge d’enfants, estimait à 20 % les bénéficiaires potentiels de l’allocation d’orphelin qui ne la percevaient pas, alors même qu’il n’y a pas de recouvrement des pensions (père décédé) et pas de conditions de ressources.

24Lors du remplacement de l’allocation d’orphelin par l’allocation de soutien familial, une étude de la CNAF (E. RENAUDAT, 1985) évalua l’accès à la prestation recouvrable sur pension d’entretien des enfants (allocation de soutien familial recouvrable) au sein du public potentiel, à 50 %, en raison d’une part, de la montée en charge de la nouvelle prestation et d’autre part, de la spécificité de celle-ci, qui implique de faire une démarche contentieuse auprès du père débiteur. En outre, parmi ceux qui percevaient la prestation, seul un tiers des allocataires avait demandé la prestation avec moins de six mois de retard, alors que 27 % l’avaient fait avec plus de deux ans de retard.

25Plus récemment, l’usage du panel d’allocataires de la CNAF a permis de démontrer que 12 % des allocataires de l’ASF sortaient du dispositif au bout de quatre mois, l’allocation étant, après cette période, soumise à la condition d’engager une démarche judiciaire ou amiable afin de faire fixer une pension d’entretien pour les enfants à charge de l’allocataire (FERNANDEZ, 2012).

26Enfin, une étude qualitative menée pour la CNAF a également porté sur le taux de non recours des allocataires de l’ASF, suite notamment, à la réforme de cette prestation, dont le montant est désormais imputé sur celui du RSA éventuellement perçu (ARISTAT, 2014). Cette étude, menée auprès de 46 allocataires ou ex-allocataires de l’ASF dans quatre CAF, dresse quatre portrait-type explicatifs du non-recours, distinguant les allocataires non-recourants faute de démarches entamées (cette absence de démarches étant généralement due à un parcours de vie difficile dans lequel l’accès à cette prestation n’est pas perçue comme prioritaire), les non-recourants par non engagement des démarches visant à faire fixer une pension pour les enfants à charge, impliquant la perte de la prestation au bout de quatre mois, ceux ne maîtrisant pas les démarches administratives et ceux n’ayant pas fourni les pièces justificatives nécessaires. Ces cas-types ne sont pas exclusifs les uns des autres et plusieurs explications peuvent correspondre au même allocataire. L’étude signale que la complexité de l’ASF recouvrable ne permet pas systématiquement aux allocataires d’obtenir des informations exactes, notamment de la part des travailleurs sociaux non CAF, mais également d’agents d’accueil CAF non spécialisés dans cette prestation, et que les délais laissés aux allocataires pour engager les démarches sont également l’une des causes d’un non-recours temporaire ou total ; enfin, les pièces justificatives demandées, émanant de la justice, sont parfois difficiles à réunir pour les allocataires, malgré la présence d’avocats.

27La montée en charge des différentes modalités de l’allocation parentale d’éducation a également donné lieu à des évaluations portant sur son accès. Une étude (E. RENAUDAT, 1986) réalisée auprès de 3 600 familles éligibles, concluait à un taux de non-recours (sans distinction entre les types de non-recours) d’un tiers des enquêtés. Une enquête d’Anne REINSTADLER (1999) réalisée par questionnaire sur 713 familles potentiellement éligibles de Meurthe-et-Moselle conclut à un taux de non-recours complet de 10 %. Cette étude décrivait pour la première fois le phénomène de « quasi-non-recours » (voir supra) qui s’élevait alors à 9 % des bénéficiaires potentiels.

Les aides au logement

28L’aide au logement familial (1982) a fait l’objet d’une enquête interne portant sur 2 % du fichier national des allocataires. Une prospection systématique des droits à l’ALF auprès de 60 000 allocataires des CAF évaluait à 8 à 12 % des allocataires ceux qui ne la perçoivent pas alors qu’ils y sont éligibles. Contrairement à ce que l’on attendait, il ne s’agissait pas de familles dont les revenus frôlaient le plafond d’éligibilité à l’allocation.

29Concernant l’aide au logement social, une enquête démontrait en 1995 que sur 754 personnes en « présomption de pauvreté » (i.e. détectées comme pauvres par leurs revenus) potentiellement éligibles à l’ALS, 62 % n’avaient pas fait de demande (CERC, 1995).

30S’agissant des aides personnelles au logement, une étude effectuée à la demande de la Cour des Comptes sur un échantillon de 669 allocataires ayant au moins un enfant à charge, (SIMON, 2000) a rendu compte d’un taux de non-recours de moins de 5 %. Les accédants à la propriété étaient dix fois plus souvent dans une telle situation. La méconnaissance de l’évolution de leur éligibilité dans la durée (après un premier refus de prestations dû à l’année de calcul de leur revenu) semblait une des causes principales de non-recours. L’étude du SGMAP, citée plus haut, signale strictement les mêmes causes et les mêmes usagers.

Les minima sociaux

31Le non-recours aux minima sociaux est un problème à la fois crucial et complexe. Crucial car ces prestations sont destinées à des ménages pour qui elles représentent un filet de sécurité vital. Complexe, car ces ménages sont bien souvent les moins capables de faire valoir leurs droits, en raison de leur situation personnelle (maladie, rupture de parcours, absence de domicile, faible « autonomie administrative », mauvaise image personnelle des minima sociaux, personnes inconnues des CAF) et en raison de conditions d’ouverture des droits peu compréhensibles, fluctuantes dans le temps et impliquant parfois d’autres institutions. Ces aspects spécifiques à l’accès aux droits des plus démunis ont fait l’objet, depuis la création du RMI, de rapports (Geneviève de GAULLE-ANTONIOZ, CESE, 1995 ; Marie-Thérèse JOIN-LAMBERT, 1998) et d’une loi d’orientation (loi d’orientation relative à la lutte contre l’exclusion du 29 juillet 1998), laquelle continue à guider l’action publique en matière d’accès aux droits des ménages en situation de précarité.

Les aides financières individuelles

41La question du non-recours aux prestations des CAF n’a pas été étudiée que pour les prestations légales. L’action sociale des CAF a également été étudiée.

42Le non-recours aux aides aux vacances familiales est évalué régulièrement par l’association des CAF « VACAF ». En 2011, 58 % des familles bénéficiaires potentiels de l’Aide aux vacances familiales non utilisatrices partent rarement ou jamais. 79 % de ces familles n’ont pas utilisé l’aide aux vacances les années précédentes. Sur 3 444 répondants non-recourants, il apparaît que ceux-ci sont moins souvent titulaires d’un revenu d’activité que les recourants et que, lorsqu’ils travaillent, leur revenu est inférieur aux recourants. Ils sont également plus souvent bénéficiaires de minima sociaux. Les motifs invoqués pour ne pas utiliser l’aide aux vacances sont la faiblesse des revenus pour 64 % des familles et pour 20 %, des difficultés à s’organiser. Par ailleurs, 43 % des non-recourants considèrent ne pas avoir eu une information suffisante. Parmi les 33 % de familles non-recourantes parties cependant en vacances sans l’aide de la CAF, 61 % sont parties dans la famille ou à l’étranger. Les résultats montrent que l’aide aux vacances proposées par les CAF ne correspond pas pleinement à leurs besoins.

43Le non-recours aux aides au temps libre en Martinique, 2013 (aides aux vacances en familles et journées de loisirs collectifs de mineurs, étude quantitative et qualitative - THIROT, 2013). Avec des taux de non-recours beaucoup plus importants, les conclusions sont relativement similaires à celles de l’étude VACAF mais du fait de la méthode utilisée, les motifs de non-recours sont plus détaillés. Le taux de non-recours en 2012 est de 88 % (contre 82 % en 2009). Les allocataires « non informés » (prix, lieux d’organisation, contenus) sont majoritaires. Les allocataires potentiels se partagent équitablement en intéressés et non intéressés. Près des deux tiers de ces derniers allocataires habitent la campagne. Soit les familles privilégient les vacances dans la famille ou préfèrent renoncer aux aides pour choisir leur destination. Soit elles anticipent un prix élevé et s’organisent autrement, pensant ne pas pouvoir assumer une dépense onéreuse compte tenu de leur budget. Les familles se déclarant intéressées par l’offre expliquent leur non-utilisation par un manque de connaissances et de moyens financiers (cela concerne la moitié des allocataires bénéficiaires d’un minimum social).