1La Politique agricole commune (PAC) a été essentiellement une politique de régularisation des marchés agricoles. On sait que la grande lacune de ces derniers réside dans leur instabilité et que cela a toujours posé des problèmes majeurs à la société. Par rapport à une situation idéale d’équilibre et de stabilité, toute défaillance du marché engendre des perdants et des gagnants. Si on se place du côté des agriculteurs, la condition de gagnant ou de perdant varie : selon les marchés (tous n’ont pas la même âpreté concurrentielle, ni la même instabilité), selon les périodes (les hauts prix succèdent aux bas prix), selon les acteurs (certains résistent mieux aux crises que d’autres), etc. Aussi, traiter du rôle des Organisations professionnelles agricoles (OPA) vis-à-vis des réformes de la PAC, c’est renvoyer à toute l’ambivalence des agriculteurs face au marché. C’est en filigrane ce dont ce bref article cherchera à rendre compte.

2La PAC a été élaborée au début des années 1960, dans un contexte où l’Europe en construction était alors déficitaire pour les productions agricoles qu’elle réalisait sur son sol et où le souvenir de la pénurie alimentaire de la guerre et de l’après-guerre restait très vivace. Aussi, les objectifs premiers de la PAC, découlant du Traité de Rome instituant la Communauté économique européenne (CEE) en 1957, étaient de « garantir la sécurité des approvisionnements » des consommateurs à des « prix raisonnables », par une « stabilisation des marchés » et un « accroissement de la productivité » des agriculteurs. À l’époque, l’alimentation pesait environ pour un tiers dans le budget moyen des ménages… Cette politique s’est révélée remarquablement efficace : au début des années 1980, l’Europe occidentale atteignait pour la première fois de son histoire l’autosuffisance et l’abondance alimentaires. Dès lors que celles-ci étaient atteintes, la PAC se devait d’être réformée : la CEE ne pouvait continuer à garantir les prix agricoles pour des quantités illimitées alors que les excédents croissants devaient être exportés sur le marché mondial moyennant des subventions de plus en plus élevées afin de compenser l’écart avec des prix mondiaux bas.

3Les premiers signes d’une inversion de situation apparaissent à la fin des années 1960 dans le secteur laitier, conduisant le Commissaire européen à l’agriculture, Sicco Mansholt, à rendre public, en décembre 1968, un premier plan de réforme de la PAC qui fit grand bruit au sein de la profession agricole. À cette occasion, la FRSEA [1] de l’Ouest, qui considérait que la PAC régularisait mal les marchés et aggravait les inégalités de revenu entre agriculteurs et entre régions, élabore un contre-projet de réforme de la PAC qu’elle défend en vain au congrès de la FNSEA [2], à Lyon, en 1970. Ce projet consiste à restaurer le libre jeu du marché – offre/demande – à l’intérieur d’une Europe protégée de la concurrence extérieure ; puis à verser aux agriculteurs des compléments de prix, plafonnés par exploitation (c’est le « quantum financier »), et correspondant à la différence entre les prix libres de marché et des prix d’objectifs (institutionnels) fixés par les autorités européennes. Ces prix d’objectifs sont censés couvrir les coûts de production des agriculteurs.

La généralisation des excédents

4Cette première crise excédentaire est résorbée par des encouragements à la reconversion vers d’autres productions alors déficitaires. Cependant, le progrès technique aidant, les excédents laitiers resurgissent avec plus de force à partir de 1975. Ils sont convertis en beurre et en poudre de lait, stockés, puis bradés sur le marché mondial. La Commission européenne, hostile au départ à l’idée de quotas, propose en 1976 d’instaurer une taxe de co-responsabilité sur les livraisons de lait. Le syndicalisme majoritaire l’accepte, moyennant quelques contreparties qui ne seront jamais satisfaites. Cette taxe n’entrave en rien la montée des excédents et de leur coût budgétaire : en 1980, ils représentent en volume quelque 7 % de la collecte laitière européenne, mais en coût de résorption 25 % de la valeur de celle-ci (évaluée au prix moyen départ ferme) ! Finalement, l’Europe se résout à mettre en place des quotas laitiers en 1984, en dépit de l’opposition très vive de la FNSEA.

5Dans le même temps, la perspective d’une généralisation des excédents (en céréales, viande bovine, etc.) apparaît dès la fin des années 1970 et la prise de conscience qu’il faudra nécessairement réformer la PAC se renforce chez certains responsables agricoles. L’APCA [3] prend l’initiative à l’occasion d’une grande journée nationale, en présence du président de la République, en juin 1980. Elle propose par la voix de son vice-président, Gérard de Caffarelli, ancien président de la FNSEA (1963-1971), un Pacte de rénovation de la PAC. Celui-ci consiste à instaurer une sorte de double marché des produits agricoles : un marché avec des prix garantis pour des volumes correspondant aux débouchés internes à l’Europe, un autre avec des prix non garantis correspondant aux opportunités accessibles sur le marché mondial [4].

6Cette proposition suscite une réaction très négative de la direction de la FNSEA, en particulier de son président François Guillaume. Ce dernier, suivi en cela par son conseil d’administration, refuse très vigoureusement toute idée de prix différenciés, de quota ou de quantum, jugée malthusienne. En revanche, il est partisan d’une généralisation de la taxe de co-responsabilité à tous les volumes produits et à toutes les productions, afin de financer « l’expansion de l’agriculture française » en confortant sa « vocation exportatrice » : telles ont été les deux orientations maîtresses de la FNSEA durant les années 1980 et 1990. Dès lors, la profession agricole ne prendra aucune initiative sur cette question et restera dans une attitude attentiste jusqu’aux premières propositions de réformes de la Commission européenne, en 1991.

7La nouvelle gauche paysanne, qui reprochait à la PAC de sous-rémunérer le travail paysan et de maintenir – voire d’accentuer – les fortes inégalités entre agriculteurs et entre régions, trouve dans cette situation excédentaire une raison pour faire valoir ses revendications. Cependant, son influence politique est faible. Une bonne partie de ses partisans a été exclue de la FNSEA et du CNJA [5] ou écartée des responsabilités au cours des années 1970. De plus, dans cette décennie d’après 1968, elle s’est divisée entre « révolutionnaires » et « réformistes ». Néanmoins, des propositions relativement élaborées de maîtrise de la production laitière, puis de réforme de la PAC avec une refonte du mécanisme du « quantum financier », ont été avancées par la tendance réformiste [6], sans grand succès, même avec l’alternance politique de 1981. Après la vigoureuse opposition de la FNSEA, en 1982, le gouvernement de gauche met un terme à ses tentatives de réforme de la politique agricole.

L’introduction de l’agriculture au Gatt

8Pendant ce temps, les grands pays agro-exportateurs se montrent de plus en plus critiques à l’égard de la CEE qui pratique un dumping sans complexe pour ses exportations agricoles sur le marché mondial, tout en se montrant fermée aux importations sur son territoire. Les dirigeants de la FNSEA répondent que les États-Unis – premiers exportateurs mondiaux de produits agricoles – subventionnent aussi fortement leur agriculture. Cela est vrai, mais la politique agricole y est différente. Les prix agricoles intérieurs sont généralement alignés sur les prix mondiaux, tandis que les agriculteurs bénéficient de compléments de prix plafonnés par exploitation. Au total, le soutien y est moindre qu’en Europe et, surtout, les États-Unis sont les seuls à maîtriser leur production céréalière par le gel des terres – ce qui n’est pas dit.

9Devant les pressions, la CEE accepte en septembre 1986 que l’agriculture soit incluse en totalité et pour la première fois de son histoire dans un cycle de négociation du Gatt [7]. Un débat d’économistes s’ouvre alors afin de comparer les niveaux de soutien à l’agriculture entre les pays, et d’étudier la légitimité des différentes formes de soutien. Il en ressort que les soutiens peuvent se justifier afin de régulariser le revenu des agriculteurs et de rémunérer les externalités positives de l’activité agricole, mais leur incidence sur les quantités produites doit être neutralisée au maximum. En d’autres termes, les soutiens doivent être « découplés » des volumes produits mais aussi des facteurs de production.

10Dès l’instant où l’Europe devenait excédentaire pour ses productions agricoles et entendait jouer un rôle sur le marché mondial, deux voies alternatives de réforme de la PAC s’imposaient à elle pour éviter une guerre commerciale avec les autres intervenants du marché : soit aller dans le sens esquissé par la proposition « de Caffarelli » au nom de l’APCA, ce qui permettait de sauvegarder le modèle européen de régulation du secteur agricole ; soit s’aligner sur la politique agricole des États-Unis, les principaux exportateurs mondiaux et accusateurs de la PAC. La première voie – qui aurait pu recueillir l’appui de l’Allemagne, favorable à un système de quotas – ayant été fermée par la direction de la FNSEA, c’est la seconde qui s’est imposée aux négociateurs européens, de façon à « couper l’herbe sous le pied des Américains ». D’autant que la centrale syndicale restait très divisée sur les orientations et la stratégie à suivre.

11Finalement, la PAC est réformée en profondeur en mai 1992 selon des modalités qui permettent d’anticiper les accords du Gatt. Elles consistent principalement en une baisse des prix institutionnels – assurant une garantie de prix à l’intérieur de l’Europe – compensée par des aides directes à l’hectare ou à la tête de bétail – premier pas dans le sens d’un découplage des aides –, et en un gel des terres en grandes cultures. Les accords du Gatt, conclus l’année suivante, n’apportent que quelques ajouts supplémentaires. Cette réforme de la PAC se poursuit en 1999 avec les accords de Berlin, puis en 2003 avec le compromis de Luxembourg qui, là également, vise à anticiper un nouveau cycle de négociations commerciales internationales, démarré en 2001 dans le cadre de l’OMC [8]. Les prix institutionnels sont à nouveau abaissés et compensés – partiellement – par une hausse des aides directes. Ces dernières deviennent encore davantage découplées en 2003, en étant basées pour partie sur l’acquis historique des exploitations, indépendamment des productions réalisées. Enfin, un début d’alignement de l’organisation commune de marché (OCM) du lait sur les autres OCM est entrepris.

Un mercantilisme Colbertien

12La période cruciale où les réformes de la PAC se sont jouées a été le tournant des années 1970-1980. Les organisations agricoles, en particulier le syndicalisme majoritaire, étaient divisées sur l’analyse de la situation, sur les solutions à apporter et sur la stratégie de négociation. Ces divergences reflétaient l’ambivalence des acteurs à l’égard des marchés mais aussi, reposaient pour partie sur des visions différentes du rôle de l’agriculture dans la société.

13C’est finalement la position du syndicalisme majoritaire qui a prévalu et, en l’espèce, celle-ci relevait, du point de vue de l’analyse économique, d’un mercantilisme Colbertien [9] : exporter à coup de subventions dans les autres pays, tout en se protégeant de ceux-ci grâce à des frontières douanières. Évidemment un tel commerce asymétrique ne pouvait durer bien longtemps… Cette attitude a débouché sur des réformes de la PAC qu’aucun des protagonistes dans les organisations agricoles n’envisageait et que chacun déplore aujourd’hui.

14Si les organisations agricoles ont contribué à orienter le processus de réforme de la PAC, elles n’ont pas pour autant été consultées sur les décisions finales, ni en 1992, ni en 1999 et 2003. Le contraste est fort avec les périodes antérieures où la concertation préalable était de mise. Cela illustre la modification des rapports de forces au sein de la société et au niveau politique.

15Incontestablement, la tendance politique est aujourd’hui à la libéralisation des marchés agricoles. Cependant, il n’est pas certain que la société en ressortira bénéficiaire, en Europe et encore plus dans le monde. L’avenir le dira. En tout cas, la forte tension sur les prix agricoles, notamment laitiers, en cette année 2007, constitue une première interpellation…